Decisión de Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 24 de Septiembre de 2009

Exp. Nro. 09-2441

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SEXTO DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGION CAPITAL

PARTE QUERELLANTE: Y.D.V.G.B., portadora de la cédula de identidad Nro. 6.551.997, asistida por el abogado J.G.G.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 53.974.

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra el acto administrativo dictado en fecha 10 de diciembre de 2008, contentivo del Punto de Cuenta signado con el Nro. 246-2008, mediante el cual la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Za.I., siendo notificado a todo el personal mediante memorando en fecha 16 de diciembre de 2008.

REPRESENTANTES DE LA REPÚBLICA: R.G., N.L., MEY LING CHARINGA, ISDELYS PÉREZ e I.C., inscritas en el Inpreabogado bajo los Nros. 23.445, 65.408, 111.832, 110.010 y 40.261 respectivamente.

I

En fecha 16 de marzo de 2009, fue interpuesto el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial por ante el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor de turno), correspondiéndole el conocimiento de la causa a éste Juzgado por distribución de fecha 17 de marzo 2009, siendo recibido en fecha 18 de marzo de 2009.

II

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Expresa que en fecha 10 de diciembre de 2008, la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Za.I., y que en fecha 16 de diciembre de 2008 se le notificó a todo el personal mediante Memorando, sobre dicha decisión.

Indica que en dicho acto se plantea la necesidad de reglamentar la concesión de las bonificaciones -Bono Zafra I y Bono Za.I.-, dirigida a determinar el personal beneficiario de las mismas, siendo que en el mismo se indicó que será aquel personal que presta efectivamente servicios durante el periodo del año en la cual la ONAPRE se dedica primeramente a la elaboración del Proyecto de la Ley de Presupuesto y luego a su formulación, con sujeción a las observaciones efectuadas por la Asamblea Nacional para su definitiva aprobación y promulgación. Asimismo señala que en dicho acto se estableció que el periodo a tomar en consideración para la concesión del Bono Za.I., es el comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de cada año, en el entendido que el tope legalmente establecido para la entrega del proyecto a la Asamblea Nacional es el 15 de octubre de cada año, el cual abarcaba para el año 2008 un total de 61 días continuos y de 43 días hábiles.

Por otro lado manifiesta que se estableció en el referido acto, que “a partir del presente año” (2008) para ser beneficiario del Bono Za.I., el personal empleado, obrero y contratado y en Comisión de Servicio en la Oficina Nacional de Presupuesto, deberá haber prestado efectivamente servicios en esa Institución, durante veinte (20) días hábiles, por lo menos dentro del referido lapso; asimismo se indicó como excepción de dicha exigencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 385 y 379 de la Ley Orgánica del Trabajo, el permiso otorgado a la trabajadora correspondiente al pre y post natal de 6 y 12 semanas respectivamente, o en el caso de que fuera por un tiempo mayor a causa de una enfermedad que según dictamen médico fuera consecuencia del embarazo o del parto y que la incapacitara para el trabajo, considerando que la mujer trabajadora gozará de todos los derechos garantizados en esa Ley y su reglamentación a los trabajadores en general y no podrá ser objeto de diferencias en cuanto a la remuneración y demás condiciones de trabajo. Además señala que otra de las excepciones acordadas fue, el de aquellos trabajadores que no concurrieran a sus labores por disfrute de su periodo anual de vacaciones y que el monto a ser pagado será el equivalente a 2 meses de la remuneración mensual devengada por el personal empleado, obrero, contratado y en comisión de servicio de ese organismo.

Aduce que en su caso se encontraba de reposo por prescripción médica desde el 29 de mayo de 2008 hasta el 02 de febrero de 2009, y no le fue concedido o pagado con fundamento en dicho acto administrativo el Bono Za.I., más si le fue concedido y pagado el Bono Zafra I, lo cual se traduce en una flagrante violación a su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación.

Manifiesta que durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de 2008, debido a una causa no imputable a su persona se encontraba de reposo, según consta de los reposos debidamente validados por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales que entregó en la Dirección General de Administración y Servicios de la ONAPRE. De allí que sea palmaria la desigualdad y la discriminación acaecida a su persona, pues en la Oficina Nacional de Presupuesto le fue pagado el Bono Za.I., a las trabajadoras que se encontraban de reposo pre y post natal y que no prestaron sus servicios efectivos al menos durante 20 días hábiles durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre de 2008 y 15 de diciembre de 2008, e incluso se le llegó a pagar dicho bono a la trabajadora M.J.G.M., portadora de la cédula de identidad Nro. 8.494.581, Directora de la Dirección de Infraestructura de la Oficina Nacional de Presupuesto, quien no cumplió con prestar servicios durante al menos 20 días hábiles en el periodo que hace referencia al acto administrativo impugnado y que se encontraba de reposo por razones distintas a las del descanso pre y post natal o incluso a la del disfrute de vacaciones.

Sostiene que entre las trabajadoras que se encontraban de reposo pre y post natal y su persona, que se encontró de reposo durante el periodo comprendido entre el día 16 de octubre de 2008 y 15 de diciembre de 2008, existen una paridad de circunstancias que no justifican la discriminación de la cual fue sujeta, ya que en ambos casos la prestación del servicio no se llevó a cabo debido a una causa extraña no imputable y ambas causas son motivo de suspensión de la relación de trabajo, aún cuando por razones de salud distintas.

Asimismo manifiesta que al establecerse diferencias de la cual se deriven consecuencias jurídicas distintas entre quienes se encontraban en las mismas situaciones de no haber prestado servicios por prescripción médica (reposo), durante el periodo al cual hace referencia el acto administrativo recurrido, es patente que se le haya violado su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Es por ello que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 ejusdem en concordancia con lo establecido en el ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es por lo que solicita se declare la nulidad parcial absoluta del acto impugnado.

Alega la violación del derecho a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, ya que se evidencia del propio acto administrativo recurrido que las condiciones para que los empleados, obreros, personas contratadas y en comisión de servicio en la Oficina Nacional de Presupuesto se hicieran acreedoras del beneficio u otorgamiento del Bono Za.I., fueron cambiadas en fecha 10 de diciembre de 2008 y notificadas a todo el personal mediante memorando de fecha 16 de diciembre de 2008, fecha en la cual además fue pagado. Es decir, que el acto administrativo fue dictado faltando tan sólo 3 días hábiles, incluyendo el 15 de diciembre de 2008, para que se cumpliera con el supuesto de hecho para ser acreedor del beneficio, lo cual resulta a todas luces violatorio del principio de la confianza legítima y del derecho a la seguridad jurídica, pues no se puede cambiar por capricho las condiciones y fue cambiado después de haberse vencido el lapso que según el propio acto administrativo debía ser efectivo en la prestación de servicios.

Sostiene que además resulta violatorio de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual sirve de fundamento en el acto administrativo recurrido para justificar el cambio de criterio por parte de la ONAPRE, ya que la administración mal podría haber aplicado dicho cambio de criterio, faltando tan sólo 3 día hábiles, incluyendo el día 15 de diciembre de 2008 para que venciera el periodo al cual hace referencia en el propio acto administrativo y aplicándolo un día después de vencido dicho lapso.

En virtud de ello, solicita que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del texto constitucional en concordancia con lo establecido en el ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se declare la nulidad parcial absoluta de dicho acto administrativo por resultar violatorio de su derecho constitucional a la seguridad jurídica y al principio de la confianza legítima; y que como consecuencia de lo anterior se ordene el pago del Bono Za.I., equivalente a 2 meses de remuneración que en su caso alcanza la suma de Ocho Mil Quinientos Cinco Bolívares con Dieciséis Céntimos (Bs.F. 8.505,16), así como los intereses de mora causados en virtud de lo preceptuado en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como las diferencias que en virtud del carácter remuneratorio de dicho bono tienen como incidencia en el pago de los siguientes conceptos: bonificación de fin de año correspondiente al año 2008, bono navideño del año 2008, bono de eficiencia del año 2008, bono único complementario y asignación única y en la prestación de antigüedad, para lo cual solicita una experticia complementaria del fallo.

III

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

La representación de la República al momento de dar contestación a la presente querella, procedió a negar, rechazar y a contradecir tanto en los hechos como en el derecho, en todas y cada una de sus partes, los argumentos y pretensiones expuestas por la parte actora.

Al respecto señala que la bonificación que otorga la Oficina Nacional de Presupuesto a sus trabajadores, es una actuación discrecional o concesión graciosa de la máxima autoridad de dicha Institución, por lo que la naturaleza de la mencionada bonificación permite que su concesión pueda ser objeto de condicionamiento por parte de la autoridad que la otorga.

Manifiesta que de la naturaleza y contenido de los Bonos (Bono Zafra I y Bono Za.I.) surge de manera insoslayable, la condición que debe verificarse para su otorgamiento, cual es, que el personal a ser beneficiario de tal concesión graciosa por parte del organismo, haya prestado efectivamente sus servicios durante el lapso en el cual la Oficina Nacional debe elaborar el proyecto de la Ley de Presupuesto y en los ajustes de la misma para su definitiva aprobación.

Sostiene que para el año 2008 la Oficina Nacional de Presupuesto ejerciendo la facultad de revisar sus propias actuaciones, con sujeción a lo establecido en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se planteó la necesidad de reglamentar la concesión de las mencionadas bonificaciones y, por consiguiente, el personal beneficiario de las mismas, reestableciendo de esa manera la condición primigenia para la concesión de dicha bonificación, cual es, que sea destinatario de las mencionadas bonificaciones aquel personal que preste efectivamente servicios durante el periodo del año en que la referida Oficina Nacional se dedica especialmente a las antes mencionadas actividades.

Indica que la querellante expresamente señaló que durante el año 2008 estuvo de reposo médico desde el 29 de mayo de 2008 hasta el 02 de febrero de 2009 (8 meses), reconociendo así expresamente que no prestó efectivamente servicios durante el periodo del año en que el organismo se dedica a las actividades relacionadas con la elaboración del proyecto de la Ley de Presupuesto y posteriormente a sus ajustes para su definitiva aprobación.

Expresa que contrariamente a lo alegado por la querellante, el no haberle pagado la Oficina Nacional de Presupuesto el Bono Za.I. con base al citado Punto de Cuenta y por el hecho de que le fue concedido el Bono Zafra I, en modo alguno puede ser entendido como una flagrante violación de su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación.

Señala que tratándose de una concesión graciosa por parte de la máxima autoridad de la Oficina Nacional de Presupuesto, ésta condicionó expresamente los supuestos así como las excepciones para su otorgamiento, como lo ha hecho en oportunidades anteriores y ha sido una constante dentro de la discrecionalidad que tutela la concesión de la mencionada bonificación, exceptuar del condicionamiento establecido para su otorgamiento a favor del personal al servicio de la Oficina Nacional de Presupuesto, el permiso pre y post natal otorgado a la trabajadora de seis (06) semanas antes del parto y doce (12) semanas después, o por un tiempo mayor a causa de enfermedad que según dictamen médico sea consecuencia del embarazo o del parto que la incapacite para el trabajo; sin que ello pueda ser concebido como “una desigualdad y discriminación acaecida en su persona” como temerariamente lo afirma la querellante.

Con relación al otorgamiento del Bono Za.I. a la ciudadana M.J.G.M., Directora de Infraestructura adscrita a la Dirección General de Presupuesto del Área Productiva y Financiera, indica que se aprobó por vía de excepción, el reconocimiento y consecuente pago de dicho bono a su favor, al reconocer y validar los servicios prestados desde su residencia durante los días en que estuvo de reposo médico, para la culminación del proceso de la ley de Presupuesto.

Manifiesta que la querellante yerra al señalar que el acto administrativo recurrido resulta violatorio del derecho a la seguridad jurídica en virtud de resultar lesivo al principio de la confianza legítima, pues como se refirió precedentemente se trata de una concesión graciosa por parte de la máxima autoridad de dicho organismo, la cual puede, como atributo de la discrecionalidad que acompaña la decisión en mención, establecer las condiciones para su concesión. Así, es evidente que no se está en presencia de un cambio de condiciones por capricho, como ligera e inconscientemente califica la querellante la decisión del organismo de corregir la desviación en la cual había incurrido con la concesión de la bonificación en comento.

Sostiene que la querellante incurre nuevamente en error al indicar que el acto administrativo impugnado viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que le sirve de fundamento, ya que la actora olvida que se está en presencia de una liberalidad por parte de la máxima autoridad del organismo y que en el presente caso se aprobó con ocasión del reconocimiento por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto a su personal con ocasión de su participación en las actividades relacionadas con los ajustes finales de la Ley de Presupuesto pendiente por aprobación; siendo que para el 10 de diciembre de 2008, fecha del Punto de Cuenta objeto de impugnación, la máxima autoridad no había decidido la concesión del mencionado Bono Za.I..

Solicita que la presente querella se declare Sin Lugar.

IV

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

El objeto de la presente querella lo constituye la solicitud de la actora en que se declare la nulidad parcial absoluta del acto administrativo dictado en fecha 10 de diciembre de 2008, contentivo del Punto de Cuenta signado con el Nro. 246-2008, mediante el cual la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Za.I., siendo notificado a todo el personal mediante memorando en fecha 16 de diciembre de 2008.

Señala la querellante que en fecha 10 de diciembre de 2008, la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Za.I., y que en fecha 16 de diciembre de 2008 se le notificó a todo el personal mediante Memorando, sobre dicha decisión. (Folios 12 al 14 y 58 del presente expediente).

Manifiesta que en dicho acto se estableció: que el personal beneficiario de las bonificaciones -Bono Zafra I y Bono Za.I.- será aquel personal que presta efectivamente servicios durante el periodo del año en la cual la ONAPRE se dedica primeramente a la elaboración del Proyecto de la Ley de Presupuesto y luego a su formulación, con sujeción a las observaciones efectuadas por la Asamblea Nacional para su definitiva aprobación y promulgación; que el periodo a tomar en consideración para la concesión del Bono Za.I., es el comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de cada año; que “a partir del presente año” (2008) para ser beneficiario del Bono Za.I., el personal empleado, obrero y contratado y en Comisión de Servicio en la Oficina Nacional de Presupuesto, deberá haber prestado efectivamente servicios en esa Institución, durante veinte (20) días hábiles, por lo menos dentro del referido lapso; que como excepción de dicha exigencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 385 y 379 de la Ley Orgánica del Trabajo, el permiso otorgado a la trabajadora correspondiente al pre y post natal de 6 y 12 semanas respectivamente, o en el caso de que fuera por un tiempo mayor a causa de una enfermedad que según dictamen médico fuera consecuencia del embarazo o del parto y que la incapacitara para el trabajo, considerando que la mujer trabajadora gozará de todos los derechos garantizados en esa Ley y su reglamentación a los trabajadores en general y no podrá ser objeto de diferencias en cuanto a la remuneración y demás condiciones de trabajo. Otra de las excepciones acordadas fue, el de aquellos trabajadores que no concurrieran a sus labores por disfrute de su periodo anual de vacaciones y que el monto a ser pagado será el equivalente a 2 meses de la remuneración mensual devengada por el personal empleado, obrero, contratado y en comisión de servicio de ese organismo.

Por otro lado alega que en su caso se encontraba de reposo por prescripción médica desde el 29 de mayo de 2008 hasta el 02 de febrero de 2009, y no le fue concedido o pagado con fundamento en dicho acto administrativo el Bono Za.I., más si le fue concedido y pagado el Bono Zafra I, lo cual se traduce en una flagrante violación a su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación. Asimismo señala que durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de 2008, debido a una causa no imputable a su persona se encontraba de reposo, según consta de los reposos debidamente validados por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales que entregó en la Dirección General de Administración y Servicios de la ONAPRE. De allí que sea palmaria la desigualdad y la discriminación acaecida a su persona, pues en la Oficina Nacional de Presupuesto le fue pagado el Bono Za.I., a las trabajadoras que se encontraban de reposo pre y post natal y que no prestaron sus servicios efectivos al menos durante 20 días hábiles durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre de 2008 y 15 de diciembre de 2008, e incluso se le llegó a pagar dicho bono a la trabajadora M.J.G.M., portadora de la cédula de identidad Nro. 8.494.581, Directora de la Dirección de Infraestructura de la Oficina Nacional de Presupuesto, quien no cumplió con prestar servicios durante al menos 20 días hábiles en el periodo que hace referencia al acto administrativo impugnado y que se encontraba de reposo por razones distintas a las del descanso pre y post natal o incluso a la del disfrute de vacaciones.

Asimismo manifiesta que al establecerse diferencias de la cual se deriven consecuencias jurídicas distintas entre quienes se encontraban en las mismas situaciones de no haber prestado servicios por prescripción médica (reposo), durante el periodo al cual hace referencia el acto administrativo recurrido, es patente que se le haya violado su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Es por ello que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 ejusdem en concordancia con lo establecido en el ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es por lo que solicita se declare la nulidad parcial absoluta del acto impugnado.

Al respecto, la representación judicial de la parte querellada indicó que la bonificación que otorga la Oficina Nacional de Presupuesto a sus trabajadores, es una actuación discrecional o concesión graciosa de la máxima autoridad de dicha Institución, por lo que la naturaleza de la mencionada bonificación permite que su concesión pueda ser objeto de condicionamiento por parte de la autoridad que la otorga. Asimismo manifestó que de la naturaleza y contenido de los Bonos (Bono Zafra I y Bono Za.I.) surge de manera insoslayable, la condición que debe verificarse para su otorgamiento, cual es, que el personal a ser beneficiario de la misma por parte del organismo, haya prestado efectivamente sus servicios durante el lapso en el cual la Oficina Nacional debe elaborar el proyecto de la Ley de Presupuesto y en los ajustes de la misma para su definitiva aprobación.

Por otro lado sostiene que para el año 2008 la Oficina Nacional de Presupuesto ejerciendo la facultad de revisar sus propias actuaciones, con sujeción a lo establecido en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, planteó la necesidad de reglamentar la concesión de las mencionadas bonificaciones y, por consiguiente, el personal beneficiario de las mismas, reestableciendo de esa manera la condición primigenia para la concesión de dicha bonificación, cual es, que sea destinatario de las mencionadas bonificaciones aquel personal que preste efectivamente servicios durante el periodo del año en que la referida Oficina Nacional se dedica especialmente a las antes mencionadas actividades.

Que contrariamente a lo alegado por la querellante, el no haberle pagado la Oficina Nacional de Presupuesto el Bono Za.I. con base al citado Punto de Cuenta y por el hecho de que le fue concedido el Bono Zafra I, en modo alguno puede ser entendido como una flagrante violación de su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación, ya que al manifestar que estuvo de reposo médico por espacio de ocho (08) meses del año 2008, concretamente desde el 29 de mayo de 2008 hasta el 02 de febrero de 2009, está reconociendo expresamente que no prestó efectivamente servicios durante el periodo del año en que el organismo se dedica a las actividades relacionadas con la elaboración del proyecto de la Ley de Presupuesto y posteriormente a sus ajustes para su definitiva aprobación.

Señala que tratándose de una concesión graciosa por parte de la máxima autoridad de la Oficina Nacional de Presupuesto, ésta condicionó expresamente los supuestos así como las excepciones para su otorgamiento, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, sin que ello pueda ser concebido como “una desigualdad y discriminación acaecida en su persona” como temerariamente lo afirma la querellante.

Con relación al otorgamiento del Bono Za.I. a la ciudadana M.J.G.M., Directora de Infraestructura adscrita a la Dirección General de Presupuesto del Área Productiva y Financiera, indica que se aprobó por vía de excepción, el reconocimiento y consecuente pago de dicho bono a su favor, al reconocer y validar los servicios prestados desde su residencia durante los días en que estuvo de reposo médico, para la culminación del proceso de la ley de Presupuesto.

Al respecto este Juzgado debe señalar:

Que para analizar si efectivamente se configuró la violación de los derechos constitucionales invocados por la querellante -a decir, el derecho a la igualdad y a la no discriminación-, se hace necesario revisar lo que la jurisprudencia ha definido como tales, siendo que mediante sentencia de fecha 17 de octubre de 2000, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Héctor Peña Torrelles, expresó lo siguiente:

(…)De conformidad con lo anterior, y con fundamento en la doctrina dominante en esta materia, observa esta Sala que el derecho subjetivo a la igualdad y a la no discriminación, es entendido como la obligación de los Poderes Públicos de tratar de igual forma a quienes se encuentren en análogas o similares situaciones de hecho, es decir, que este derecho supone, en principio, que todos los ciudadanos gocen del derecho a ser tratados por la ley de forma igualitaria, y se prohíbe por tanto, la discriminación.

Ahora bien, no todo trato desigual es discriminatorio, sólo lo será el que no esté basado en causas objetivas y razonables, pero el Legislador puede introducir diferencias de trato cuando no sean arbitrarias, esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos o grupos, es por ello, que el derecho a la igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales, en consecuencia, lo constitucionalmente prohibido es el trato desigual frente a situaciones idénticas. (…)

Ahora bien, revisado lo anterior este Juzgado pasa a revisar el caso concreto y al respecto observa, que a los folios 12 al 14 del presente expediente, corre inserta copia certificada del acto administrativo impugnado contenido en el Punto de Cuenta Nro. 246-2008 de fecha 10 de diciembre de 2008, aprobado por la Dirección General de Administración y Servicios de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), mediante el cual se modificaron las condiciones para el otorgamiento del Bono Za.I., estableciendo lo siguiente:

(…)

• El periodo a tomar en consideración para la concesión del Bono Za.I., es el comprendido entre el 16 de octubre y el 15 de diciembre de cada año, (…).

En tal virtud, atendiendo al espíritu, propósito y razón de la citada bonificación, a partir del presente año para ser beneficiario del Bono za.I., el personal empleado, obrero y contratado, y en comisión de servicio en esta Oficina Nacional, deberá haber prestado efectivamente servicios en esta Institución, durante veinte (20) días hábiles, por lo menos, dentro del referido lapso.

• Se exceptúa expresamente, sustentado en los artículos 385 y 379 de la Ley Orgánica del Trabajo, el permiso otorgado a la trabajadora, con derecho a un descanso durante seis (6) semanas antes del parto y doce (12) semanas después, o por un tiempo mayor a causa de una enfermedad que según dictamen médico sea consecuencia del embarazo o del parto y que la incapacite para el trabajo, considerando que la mujer trabajadora gozará de todos los derechos garantizados en esa Ley y su reglamentación a los trabajadores en general y no podrá ser objeto de diferencias en cuanto a la remuneración y demás condiciones de trabajo.

• Igualmente, se exceptúa expresamente, los trabajadores que de acuerdo al derecho contemplado en el Capítulo II, De los Derechos de los Funcionarios o Funcionarias Públicos el Artículo 24 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en el Capítulo V de la Ley Orgánica del Trabajo, no hayan concurrido a sus labores por disfrute de su periodo anual de vacaciones.

• El Bono Za.I. será pagado mediante el equivalente a dos (2) meses de la remuneración mensual devengada por el personal empleado, obrero, contratado y en comisión de servicio de este Organismo, de acuerdo a los criterios antes indicados, durante la segunda quincena del mes de diciembre de 2008.

(…)

(Subrayado del Tribunal)

Por otro lado se evidencia que a los folios 238, 239, 233 y 240 del expediente administrativo, cursan copias certificadas de los “Certificados de Incapacidad”, emanados del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales mediante los cuales se le otorgó reposo a la hoy querellante desde 02 de octubre de 2008 hasta 19 de diciembre de 2008, todos por consulta psiquiátrica (periodo dentro del cual se encuentra el lapso correspondiente a tomar en consideración para el otorgamiento de la bonificación reclamada en el presente recurso).

Así, una vez analizado el criterio establecido por la jurisprudencia en relación a lo que se considera como violación de los derechos constitucionales invocados por la querellante y vistos los reposos cursantes a los autos se observa, que no existe coincidencia alguna con las circunstancias señaladas en el acto administrativo impugnado, ya que de los mismos se evidencia que los motivos de consulta y reposos son por psiquiatría y no por maternidad, que de ser el caso, debía incluirse en las excepciones establecidas por dicho acto. Ahora bien, visto que la jurisprudencia referida previamente establece que el derecho a la igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales, prohibiendo el trato desigual frente a situaciones idénticas, es decir, la discriminación; es el caso que este Juzgado verificó que las causas de los reposos entre las indicadas en el acto recurrido y las de la actora son totalmente distintas, con lo cual mal pudiera la querellante pretender ampararse en dicha excepción para ser beneficiaria del Bono Za.I.. En consecuencia, resulta forzoso para este Juzgado desestimar la denuncia de violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación, y así se decide.

En relación al otorgamiento del referido Bono por vía de excepción a la ciudadana M.J.G.M., portadora de la cédula de identidad Nro. 8.494.581, Directora de la Dirección de Infraestructura de la Oficina Nacional de Presupuesto, este Juzgado observa:

Que de los folios 79 al 80 corre inserta copia certificada del Punto de Cuenta Nro. 276-2008 de fecha 11 de diciembre de 2008, a través del cual se aprobó por vía de excepción, el reconocimiento y consecuente pago del Bono Za.I. a favor de la referida ciudadana, señalando en el mismo que “(…) no obstante de habérsele prescrito reposo médico, desde su residencia continuó coordinando las actividades de su grupo de trabajo, vía telefónica, correos electrónicos y el traslado de supervisados a su casa de habitación hasta el 01 de diciembre de 2008, cuando se reincorporó a esta Oficina, coincidiendo con los últimos días de la culminación del proceso de elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto para su definitiva aprobación; días éstos durante los cuales se intensifica el trabajo en las unidades sustantivas de la Organización,; resultando que la labor supervisora desplegada por dicha funcionaria durante el lapso de su reposo médico, fue determinante en la entrega oportuna del trabajo correspondiente a la Dirección a su cargo y, por consiguiente, en el logro alcanzado por esta Oficina Nacional en el cumplimiento de la función que la define como Órgano Rector del Sistema Presupuestario. (…)”

Así, una vez verificadas las causas que se tomaron en cuenta para aprobar por vía de excepción el otorgamiento del referido bono a la ciudadana M.J.G.M. identificada previamente, este Juzgado considera que dicha actuación no atenta contra el derecho a la igualdad alegado por la querellante, ya que de autos se evidencia que a través del referido acto administrativo se explanaron las condiciones que sometieron a consideración de la Dirección General de Administración y Servicios para su aprobación, señalando al respecto que la mencionada funcionaria aún estando de reposo, desde su residencia continuó coordinando las actividades de su grupo de trabajo, por lo que, la labor supervisora desplegada por ésta durante el lapso de su reposo médico, fue determinante en la entrega oportuna del trabajo correspondiente a la Dirección a su cargo, durante el proceso de elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto. De manera que, la administración una vez verificados los supuestos sujetos a consideración por vía de excepción basándose en causas objetivas y razonables, procedió a la aprobación del otorgamiento del Bono Za.I. a la referida ciudadana, siendo el punto que dicha situación no se produjo en el caso de la hoy actora ni constituye un acto discriminatorio; en consecuencia, este Juzgado desestima el argumento de la querellante con relación a la violación de su derecho a la igualdad y así se decide.

Por otro lado la querellante alegó la violación del derecho a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, ya que –a su decir- se evidencia del propio acto administrativo recurrido que las condiciones para que los empleados, obreros, personas contratadas y en comisión de servicio en la Oficina Nacional de Presupuesto se hicieran acreedoras del beneficio u otorgamiento del Bono Za.I., fueron cambiadas en fecha 10 de diciembre de 2008 y notificadas a todo el personal mediante memorando de fecha 16 de diciembre de 2008, fecha en la cual además fue pagado. Es decir, que el acto administrativo fue dictado faltando tan sólo 3 días hábiles, incluyendo el 15 de diciembre de 2008, para que se cumpliera con el supuesto de hecho para ser acreedor del beneficio, lo cual resulta a todas luces violatorio del principio de la confianza legítima y del derecho a la seguridad jurídica, pues no se puede cambiar por capricho las condiciones y fue cambiado después de haberse vencido el lapso que según el propio acto administrativo debía ser efectivo en la prestación de servicios.

Al respecto la parte querellada manifestó que la actora yerra al señalar que el acto administrativo recurrido resulta violatorio del derecho a la seguridad jurídica en virtud de resultar lesivo al principio de la confianza legítima, pues como se refirió precedentemente se trata de una concesión graciosa por parte de la máxima autoridad de dicho organismo, la cual puede, como atributo de la discrecionalidad que acompaña la decisión en mención, establecer las condiciones para su concesión. Así, es evidente que no se está en presencia de un cambio de condiciones por capricho, como ligera e inconscientemente califica la querellante la decisión del organismo de corregir la desviación en la cual había incurrido con la concesión de la bonificación en comento.

En ese sentido este Juzgado debe señalar que ciertamente, tal como lo indica la parte accionada, la Administración puede variar las condiciones de percepción del referido bono, siempre que existan causales para tales cambios, pues independientemente del tiempo desde el cual se haya otorgado, el mismo corresponde a una bonificación extraordinaria por el desempeño de funciones específicas. De allí, que excluir a aquellos funcionarios que no hayan prestado efectivamente servicio durante un periodo determinado resulta factible y hasta plausible.

Ahora bien, debe este Tribunal revisar el principio de la confianza legítima, y al respecto se tiene que el mismo comporta que la autoridad no adopte medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquella, siendo que dicho principio sienta sus bases sobre la confianza que tienen los particulares en que la administración actúen de la misma manera como lo ha venido haciendo, frente a circunstancias similares. En tal sentido, cuando la administración decide cambiar un criterio, éste no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos.

Ahora bien, la protección de éste principio está fundamentada en la seguridad jurídica, noción que garantiza la confianza que los ciudadanos puedan tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes, significando ello la defensa de los derechos del administrado y en la adecuada retribución de sus expectativas por la actuación acertada de éste. En otras palabras, dicho principio constituye la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares. En cuanto a su orientación, ésta se fundamenta en la confianza que produce la actuación de la Administración en el administrado; actuación ésta que debe estar supeditada por el ordenamiento jurídico, al punto que llega a puntualizar que dicha confianza se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que introduzcan racionalmente a aquel, a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

Siendo ello así se observa, que al folio 74 del presente expediente corre inserta copia simple del Punto de Cuenta Nro. 228/2001 de fecha 11 de diciembre de 2001, que sometía a consideración de la Jefatura de la Oficina Central de Presupuesto del Ministerio de Finanzas (hoy Ministerio del Poder Popular para las Finanzas), la aprobación de la cancelación de la Bonificación Especial denominada Za.I., siendo aprobada la misma. Al respecto se observa, que desde el año 2001 en que fue aprobada la cancelación de la Bonificación Especial denominada Za.I., la misma estaba dirigida “al personal Obrero, Empleado, Contratado y en Comisión de Servicios” en ese organismo; siendo el caso que en el 2008 se modificaron las condiciones que determinarían al personal beneficiario de dicha bonificación, estableciendo al efecto que sería aquel “que presta efectivamente servicios durante el período en que la ONAPRE se dedica primeramente a la elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto y luego a su formulación, con sujeción a las observaciones efectuadas por la Asamblea Nacional para su definitiva aprobación y promulgación”,así como también se estableció que los beneficiarios del mismo serían los obreros, contratados y en comisión de servicio que haya prestado efectivamente servicios en la Institución, durante veinte (20) días hábiles por lo menos durante el lapso comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de cada año. (Subrayado del Tribunal)

De lo anterior se tiene que si bien es cierto la Oficina Nacional de Presupuesto puede modificar los criterios cuando lo considere conveniente siempre y cuando se base en causas objetivas y razonables, no es menos cierto que dicha modificación debería aplicarse a situaciones futuras como lo señaló la jurisprudencia referida previamente, en aras de garantizar el principio de la confianza legítima y por consiguiente la seguridad jurídica de los administrados, toda vez que ostentan una expectativa de derecho en cuanto al otorgamiento de la referida bonificación desde que fue aprobada en el año 2001. Por otro lado se observa que el fundamento para considerar la modificación de las condiciones que se tomaban en cuenta para el otorgamiento del Bono Za.I. fue el estímulo y reconocimiento para el personal cuya dedicación el desempeño de sus labores durante la elaboración del proyecto de la Ley de Presupuesto y en los ajustes y modificaciones producto de las observaciones formuladas por la Asamblea Nacional, contribuye a su definitiva aprobación.

Por otro lado se observa que al folio 89 cursa copia simple del memorando de fecha 16 de diciembre de 2008, esto es, un día después de haber finalizado el lapso establecido entre las condiciones que fueron modificadas a través del acto administrativo recurrido, mediante el cual se le informó al personal sobre la decisión aprobada para la modificación de las condiciones que se deben tomar en cuenta para el otorgamiento del Bono Za.I., informando en el mismo que la referida bonificación sería pagada a partir de la segunda quincena del mes de diciembre de 2008; es decir, que dicho criterio no obstante de haberse modificado durante el lapso establecido entre las condiciones reformadas, no se aplicó para situaciones futuras, sino que por el contrario fueron aplicadas de manera inmediata, incurriendo la administración de esta manera en una flagrante violación del principio de confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como lo señaló la actora. Así se decide.

Por otra parte la actora sostiene que resulta violatorio de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual sirve de fundamento en el acto administrativo recurrido para justificar el cambio de criterio por parte de la ONAPRE, ya que la administración mal podría haber aplicado dicho cambio de criterio, faltando tan sólo 3 días hábiles, incluyendo el día 15 de diciembre de 2008 para que venciera el periodo al cual hace referencia en el propio acto administrativo y aplicándolo un día después de vencido dicho lapso.

Al respecto la parte querellada señaló que la querellante incurre nuevamente en error al indicar que el acto administrativo impugnado viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que le sirve de fundamento, ya que la actora olvida que se está en presencia de una liberalidad por parte de la máxima autoridad del organismo y que en el presente caso se aprobó con ocasión del reconocimiento por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto a su personal con ocasión de su participación en las actividades relacionadas con los ajustes finales de la Ley de Presupuesto pendiente por aprobación; siendo que para el 10 de diciembre de 2008, fecha del Punto de Cuenta objeto de impugnación, la máxima autoridad no había decidido la concesión del mencionado Bono Za.I..

Debe este Tribunal definir la situación, toda vez que si se trata de la aprobación de un bono a una situación pasada, resulta perfectamente válido que se aplique de manera inmediata; es decir, si en virtud de la magnitud del trabajo dentro de un período determinado la autoridad considera pertinente el otorgamiento de un bono, con la exclusión de aquellas personas que no laboraron efectivamente (tal como se pretende en el caso de autos), el criterio de exclusión sería válido, pues se trata de un bono que se está acordando. Por otra parte, si se trata de un bono previamente establecido, en el cual se “…fija un nuevo criterio para su concesión…”, en razón del cual “se somete a consideración y aprobación del Jefe de la oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), la modificación de los criterios para la cancelación del Bono Za.I., siendo que a partir del presente año 2008, para ser beneficiario de la Bonificación…”. Se trata de un bono acordado, cuyas condiciones de otorgamiento fueron sobrevenidamente modificadas pretendiendo aplicarlo a situaciones pasadas

En relación a lo anterior este Juzgado debe señalar que el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos constituye uno de los pilares que sustentan la confianza legítima, en el entendido que el cambio de criterio ha de regir para casos futuros, siendo que en la presente causa se desprende que el cambio de criterio afectó una situación en trámite para cuya notificación había precluido el lapso entendiéndose como caso pasado, siendo que efectivamente existe afectación del citado artículo.

Señalado lo anterior se evidencia que el cambio de criterio no ha debido afectar a la actora, razón por la cual ha de declararse Parcialmente Con Lugar la presente acción, ordenando el pago del bono denominado Za.I. a la actora, sin que le sea aplicable la excepción prevista en el acto recurrido en cuanto se refiere al año 2008.

En cuanto a la solicitud del pago de intereses moratorios de acuerdo a las previsiones del artículo 92 Constitucional este Juzgador señala que dicha solicitud resulta procedente de conformidad con las previsiones del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual ha de ser calculado de conformidad con las previsiones del artículo 92 Constitucional en su concordancia con el artículo 89 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Con referencia a la solicitud de la actora a que se ordene el pago de “…las diferencias que en virtud del carácter remuneratorio de dicho bono tienen como incidencia en el pago de los siguientes conceptos: bonificación de fin de año correspondiente al año 2008; bono navideño del año 2008, bono de eficiencia del año 2008; bono único complementario y asignación única y en la prestación de antigüedad, para lo cual pido se ordene una experticia complementaria del fallo”, este Tribunal observa que dicho bono se trata de una asignación extraordinaria, que si bien entra en la noción de salario del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo y por ende, tiene incidencia sobre la prestación de antigüedad con respecto al mes que se generó, no ha de tener incidencia en otros bonos o asignaciones, salvo que hubiere estipulación en contrario en alguna normativa interna, que en todo caso no fue probado por la actora, razón por lo cual ha de negarse dicho pedimento, siendo acordado únicamente en cuanto a la incidencia en la prestación de antigüedad, que ha de ser acreditado por la Administración en la cuenta de prestaciones sociales de la actora.

V

DECISIÓN

Este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana Y.D.V.G.B., portadora de la cédula de identidad Nro. 6.551.997, asistida por el abogado J.G.G.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 53.974, contra el acto administrativo dictado en fecha 10 de diciembre de 2008, contentivo del Punto de Cuenta signado con el Nro. 246-2008, mediante el cual la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Za.I., siendo notificado a todo el personal mediante memorando en fecha 16 de diciembre de 2008.

En consecuencia:

1. - Se DECLARA la nulidad parcial del acto administrativo dictado en fecha 10 de diciembre de 2008, contentivo del Punto de Cuenta signado con el Nro. 246-2008, mediante el cual la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Za.I., siendo notificado a todo el personal mediante memorando en fecha 16 de diciembre de 2008.

2. - Se ACUERDA el pago del bono denominado Za.I. a la ciudadana Y.D.V.G.B., portadora de la cédula de identidad Nro. 6.551.997, sin que le sea aplicable la excepción prevista en el acto recurrido en cuanto se refiere al año 2008.

3. - Se ACUERDA el pago de los intereses moratorios de conformidad con las previsiones del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual ha de ser calculado de conformidad con las previsiones del artículo 92 Constitucional en su concordancia con el artículo 89 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

4. - Se NIEGA la cancelación de los demás conceptos económicos, de conformidad con los términos expuestos en la parte motiva del presente fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los veinticuatro (24) días del mes de septiembre de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.-

EL JUEZ

JOSÉ GREGORIO SILVA BOCANEY

EL SECRETARIO

CARLOS B. FERMÍN P.

En esta misma fecha, siendo las tres y treinta post -meridiem (03:30 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión.

EL SECRETARIO

CARLOS B. FERMÍN P.

Exp. Nro. 09-2441.-