Decisión nº 3-2014 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 18 de Febrero de 2014

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8302

Mediante escrito de fecha 24 de octubre de 2008, la ciudadana I.E.T.Z., venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº 10.354.825, asistida por el abogado W.R. PARTIDAS R, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 39.279, interpuso ante el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo funcionarial, en contra del FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA VIVIENDA Y HÁBITAT.

Previa asignación por distribución del presente recurso, este Juzgado Superior, en fecha 6 de noviembre de 2008, admitió la querella y ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.

Cumplidos los trámites de sustanciación del recurso, el 6 de octubre de 2009, se celebró la audiencia definitiva, dejándose constancia de la comparecencia de ambas partes.

Por Auto se dejó constancia que en fecha 3 de mayo de 2010, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia juramentó al ciudadano H.L.S.L., abogado designado por la Comisión Judicial como Juez Temporal del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en virtud de lo cual se abocó al conocimiento del presente juicio, ordenando practicar las notificaciones correspondientes.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el presente expediente este Juzgado Superior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, procede a publicar el fallo definitivo en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito contentivo del recurso alegó la parte recurrente como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que interpone el presente recurso en contra del acto administrativo contenido en la notificación de fecha 31 de julio de 2008, suscrita por el Presidente (E) de la Junta Liquidadora del Fondo querellado, mediante el cual le informan del otorgamiento de su jubilación especial con ocasión del p.d.s. y liquidación de esa Institución. Solicitando igualmente, la revisión y el ajuste del monto de su pensión de jubilación especial, así como el reconocimiento y restitución del goce y disfrute de varios beneficios socio-económicos y derechos adquiridos, los cuales le fueron violentados por la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR).

Alega que a partir del 1º de agosto de 2008, fue incluida en la nomina del personal jubilado, lo cual fue efectuado sin concertación previa y bajo un proceso de liquidación y supresión del Fondo recurrido, el cual menoscabó, inobservó y omitió beneficios socios-económicos y derechos adquiridos existentes y vigentes, que desde hacía mucho tiempo fueron configurándose y conquistándose por los funcionarios públicos de esa Institución.

Que el beneficio por Cesta Ticket “(…) fue desmejorado al ser convertido en una ayuda económico-social por un monto de Cuatrocientos ochenta y tres Bolívares Fuertes mensual, no sujeto a variación, (según Punto de información presentado por el Presidente de la Junta Liquidadora de FONDUR al Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat), mientras que el cesta ticket se encontraba respaldado al comportamiento de la unidad tributaria frente a la realidad inflacionaria del país; es decir el cambio del cesta ticket por una cantidad de dinero en BS/F no compensara (sic) los cambios bruscos en que se encuentra sujeta [su] alimentación por la variación de los precios de los bienes y servicios.(…)” violentando con ello articulo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Señala que “(…) el Ticket de Alimentación es un beneficio adquirido que de manera unilateral y arbitraria la Junta Liquidadora de FONDUR omitió el compromiso de permanencia de dicho beneficio adquirido para los próximos años bajo las mismas condiciones anteriores, cuando se materializó el p.d.S. y Liquidación (…)”

Que el Seguro de Hospitalización, Cirugía, Maternidad, Vida, Accidentes Personales y Póliza de Seguros Funerarios fue desmejorado por cuanto, anteriormente dicho beneficio era extensible al “(…) padre, madre, cónyuge o quien mantenga una unión estable de hecho (…)” con el beneficiario, y “(…) se ha dado marcha atrás con relación a este beneficio interno ya que (…) si se llegase a mantener el HCM según la Oficina de Recursos Humanos de FONDUR, ese beneficio no seria extensible a su cuadro familiar de la manera y condiciones como se disfrutaba antes de la liquidación de FONDUR.”, lo que viola el artículo 83 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

Arguye, que en virtud de la supresión del Fondo recurrido la Caja De Ahorros de dicho fondo, de la cual era beneficiaria, fue liquidada “(…) violentado otro beneficio y derecho el cual esta amparado en el Contrato Marco de la Administración Publica y en los beneficios internos adquiridos (...)” conculcando el derecho que tiene a la participación y protagonismo en lo social y económico contemplado en el artículo 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que la ausencia del beneficio por plan vacacional, ayuda para útiles escolares, dotación de juguetes y servicio médico odontológico extensivo para conyugue e hijos “(…) afecta [su] presupuesto familiar para cubrir y garantizar la salud, estudios y el desarrollo integral de [sus] hijos que aun cursan estudios.”

Indica que de acuerdo a la Resolución de la Junta Administradora Nº SG-4.945 del 24 de octubre de 1996, la Bonificación Especial Anual, fue reconocida y convertida en derecho adquirido, la cual le fue cancelada en el año 2008, pero no fue aprobada para los años sucesivos, y “(…) no se necesitaba solicitar la aprobación del Directorio para conceder tal beneficio (...)”.

Asimismo, señala, que el Bono Único Extraordinario “(…) fue declarado y reconocido como derecho adquirido en Resolución de esa misma Junta Liquidadora, Sesión Nº 009. Punto Nº 055 del 28/03/07(…)”, cancelándose igualmente hasta el año 2008, “(…) atendiendo a la determinación de la antigüedad del beneficiario antes del 28/02/2006. Pero ese beneficio no fue aprobado para los años sucesivos.”

Que el beneficio por Asignación Especial percibido por los jubilados y pensionados desde el año 1998, para compensar efectos de la inflación fue omitido por el Fondo recurrido al momento de materializar el p.d.S. y Liquidación.

Denuncia que la Junta Liquidadora del Fondo desconoció el beneficio de Homologación de los montos por conceptos de jubilación y pensión cada vez que se produzcan cambios en la escala de sueldos y salarios para el personal activo, establecido en las Resoluciones de la antigua Junta Administradora números SG4720 Y SG4751, aprobadas en las sesiones Nº 911 y 916 de fechas 12 de diciembre de 1995 y 25 de enero de 1996, respectivamente, las cuales señalan que“(…) los ajustes deben ser realizados automáticamente, cada vez que se produzcan aumentos de sueldos decretados por el Ejecutivo Nacional, para el personal del órgano, aplicando el 80 % a la remuneración total que tiene actualmente el ultimo cargo ocupado por el jubilado o pensionado y sumando al complemento el 80% de los demás conceptos diferentes al sueldo básico (…)”

Que para el ajuste del monto de la jubilación, la Junta Liquidadora del Fondo no observó el salario integral, tal como lo establece con el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo y el acta levantada en el ente querellado el 16 de septiembre de 2002, lo que “(…) representa una erosión de [su] poder adquisitivo, un desmejoramiento de [su] vida, lo cual viola el artículo 80 y 86 de [la] Carta Magna y [la Jurisprudencia Patria](...)”

Que la Administración conculca la disposición transitoria Cuarta de la Reforma del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria No 5889 de la República Bolivariana de Venezuela del 31 de julio de 2008, omitiendo el “Capitulo III-Del Personal del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano”, artículo 9 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, al no incluir “(…) beneficios Económicos y Sociales (sic) que son Derechos Adquiridos (sic) y los cuales están avalados por Resoluciones de la Junta Administradora, Punto de información de la Junta Administradora, Providencias Administrativas, Punto de Cuentas y por la Convención Colectiva Marco de la Administración Publica.”

Que todas las omisiones realizadas por la Administración son un quebrantamiento a las Cláusulas Cuadragésima, Vigésima Tercera y Vigésima Novena de la Convención Colectiva Marco de la Administración Publica Nacional 2003-2005 sobre la Permanencia de Beneficios, la cual aún esta vigente.

Solicitó la recurrente, que se le ordene a la Junta Liquidadora del Fondo querellado y a su Ministerio de adscripción, restablezca el compromiso de permanencia de los beneficios adquiridos, así como el reconocimiento y la restitución del goce y disfrute de los beneficios económico-sociales y derechos adquiridos aquí demandados. Así como, la cancelación, con las respetivas variaciones y el ajuste inflacionario que sufran los mismos desde el año 2008 en adelante y durante el tiempo que dure el presente juicio.

De igual forma, requiere se le ordene a la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) y a su Ministerio de Adscripción revise y ajuste el monto de la pensión de jubilación especial que le fue otorgada a partir del 1º de agosto de 2008, aplicando la formula sumatoria, “(…) usado (sic) por las Autoridades de FONDUR durante años, para el calculo de los montos de las pensiones de jubilación y los cuales comprenden la sumatoria de el (sic) Bono Único Extraordinario +Bono Especial +Días de Bonificación de Fin de año + Días de Bono Vacacional + 360 / dividido entre 12 con la aplicación al resultado de la sumatoria a un 80% para determinar el monto de [su] pensión.”

Finalmente, solicita se le ordene al órgano querellado, que se le cancele la diferencia monetaria del monto de su pensión de jubilación especial desde que fue otorgada, el 1º de agosto de 2008 y las diferencias monetarias que se generen en el transcurso del presente juicio tomando en cuenta los aumentos salariales que ocurran y la indexación con base a los índices inflacionarios que resulten, determinada por una experticia complementaria del fallo.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

Mediante escrito presentado en fecha 16 de junio de 2009, la abogada V.R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 73.315, actuando con el carácter de apoderada judicial del Ministerio querellado fundamentó su pretensión opositora, en lo siguiente:

Que el acto administrativo recurrido es el contenido en la notificación de fecha 31 de julio de 2008, suscrito por el Presidente (E) de la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, por medio del cual se le informa a la actora el otorgamiento de su jubilación especial con ocasión del p.d.s. y liquidación del cual fue objeto dicha Institución, acto que es una declaración de conocimiento, a través de la cual se comunica al interesado una previa Resolución, que es independiente del acto que se está notificando. Sin embargo, no acciona contra los actos administrativos que motivaron y dieron origen a esa decisión.

Señaló que en ningún momento el acto impugnado, entró en el conocimiento y decisión sobre los elementos, motivos y componentes para el otorgamiento de la jubilación y la consecuente pensión asignada, razón por la cual los actos administrativos que han debido ser recurridos son aquellos que determinaron las razones para conceder la jubilación y el acto o los actos que determinaron los componentes para el establecimiento y fijación de la pensión de jubilación.

Afirmó que tomando en cuenta el día 31 de julio de 2008, como la fecha en la que fue notificado la actora, “tal acción estaría prescrita, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

Indicó que el acto administrativo impugnado simplemente lo que contiene es la notificación, la cual cumplió con sus objetivos, que eran los de eficacia, impugnación, y legitimación por lo que es inoficiosa su nulidad, pues sólo le daría derecho a que se computaran los lapsos para intentar un nuevo recurso, pero el fin se cumplió que era llevar al conocimiento de la querellante la decisión.

Alegó que de ser desechado lo anterior, rechaza y contradice en forma general y en todas sus partes la querella interpuesta por ser falsos los hechos narrados y también los supuestos derechos violados. Que el Decreto Nº 5.910 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación del FONDUR, le atribuye a la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, entre sus funciones, determinar los beneficios socio económico a otorgarse con ocasión del p.d.s. y liquidación del mencionado ente, previa aprobación del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Vivienda y Hábitat. Que el artículo 8 del citado Decreto, le estableció la facultad para otorgar jubilaciones especiales al Ejecutivo Nacional y el artículo 9 eiusdem, facultó a la Junta Liquidadora, para determinar los beneficios a ser otorgados a los trabajadores y trabajadoras, indicando que en ningún caso serían inferiores a los establecidos en el ordenamiento jurídico. Por ello, dictó la P.A.N. 066, donde fija y establece los parámetros para las jubilaciones especiales con ocasión de la supresión y liquidación de FONDUR.

Que el beneficio del ticket de alimentación fue transformado no eliminado.

Aduce, que el Seguro de Hospitalización, Cirugía, Maternidad, Vida, Accidentes Personales y Póliza de Seguros Funerarios se mantuvo hasta el 31-12-08 por lo que mal puede reclamarse un derecho que existía para la fecha de la demanda. Y que ahora le corresponde al Ministerio asumir la contratación de la póliza.

Que la caja de ahorro de FONDUR, en v.d.p.d. supresión del fondo fue liquidada, pagando todo cuanto tenían depositado los Trabajadores, por lo cual esa relación jurídica llegó a su fin.

En cuanto al resto de los beneficios demandados señaló que no constituye una violación de ningún derecho adquirido, pues al desaparecer todo el personal activo de FONDUR, tales beneficios dependen de los lineamientos que establezca el Ministerio.

En cuanto a la ASIGNACIÓN ESPECIAL, para la compensación de los efectos de la inflación, indicó que era potestad de la Junta Liquidadora establecer cuales son los beneficios a los fines de establecer la pensión, esta asignación no fue eliminada, sino que se unificó al monto de la pensión, a los fines de establecer una pensión de jubilación única para el jubilado.

Que la homologación de las pensiones de jubilación el Ministerio la hará en su oportunidad, por lo que considera su representación resultaría inoficioso pronunciarse sobre ese pedimento.

Señala con respecto a la revisión y el reajuste solicitado, que el mismo es improcedente por cuanto se cumplió con todos los requisitos para el cálculo de la pensión concedida y el instrumento sobre el cual se solicita el cálculo, no es el instrumento legal que establece las condiciones para la supresión y la liquidación.

Finalmente solicitó se declare sin lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial.

DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento procede este Órgano Jurisdiccional a verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido observa que el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, le atribuye la competencia, en primera instancia, para conocer y decidir de todas las controversias derivadas de relaciones de empleo público, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia en materia contencioso administrativa. Juzgados éstos, evidentemente con jurisdicción en el lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

Asimismo, se verifica que el artículo 25.6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447, de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, le atribuye la competencia en primera instancia a los Tribunales Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo -Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo- para conocer de los conflictos concernientes a la función pública, en idéntica forma como lo consagra la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En consecuencia, siendo que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Capital, entre la querellante y el hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA VIVIENDA Y HÁBITAT, el cual tiene su sede y funciona en la ciudad de Caracas, este Órgano Jurisdiccional declara su COMPETENCIA para conocer, en primera instancia, de la querella interpuesta. Así se decide.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada como ha sido por este Juzgado, la competencia para conocer de la presente causa, corresponde en primer lugar a este Sentenciador resolver el alegato efectuado por la parte querellada, en cuanto a que la “acción estaría prescrita, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”

Ante ello, es preciso señalar que en materia funcionarial las reclamaciones que ejercen los funcionarios públicos en contra de los órganos o entes de la Administración Pública se encuentran sometidos a lapsos de caducidad y no de prescripción como ocurre en el derecho privado.

Entre otras, la diferencia entre caducidad y prescripción es el lapso previsto para la primera, de acaecimiento fatal, no susceptible de interrupción, mientras que la prescripción se encuentra sujeta a diversas modalidades de interrupción, de conformidad con el Código Civil. La caducidad, es de orden público, a diferencia de la prescripción, y es causal de inadmisibilidad de la pretensión, declarada de oficio en cualquier grado y estado de la causa.

Establecido lo anterior, se aprecia que una de las pretensiones de la actora va dirigida a reclamar los beneficios socio-económicos que venía percibiendo en el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, los cuales dejó de recibir, o fue modificada su forma de pago, al ingresar a la nomina de personal jubilado del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat , esto es, el 1° de agosto de 2008, fecha que determina el momento cuando efectivamente la recurrente sintió afectados sus derechos subjetivos y que este Juzgador considera como la fecha en que ocurrió el supuesto hecho lesionador, por lo que será a partir de ese instante cuando comienza a computarse el lapso establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ello, visto que la querella fue interpuesta el 24 de octubre de 2008, debe afirmarse que la misma fue introducida tempestivamente, debiendo desecharse el alegato de la representación querellada, referido a la caducidad de la acción. Así se decide.

Con respecto a la pretensión de la actora referida a que la pensión de jubilación mensual, que le fuera otorgada sin el goce de los beneficios económicos y sociales adquiridos, va en detrimento de su vida presente y futura, solicitando para ello, que este Juzgado Superior ordene al ente querellado revise y ajuste el monto de la jubilación especial desde el momento en que se le otorgó la misma, entendiendo este Sentenciador que lo efectivamente requerido por la actora es un recalculo del monto de la jubilación que le fuera otorgada en fecha 31 de julio de 2008, y siendo que la presente querella fue interpuesta en fecha 24 de octubre de 2008, es preciso declarar que la misma fue interpuesta tempestivamente. Así se decide.

Una vez decidido lo anterior, pasa este Juzgador a resolver el fondo de la presente causa, previa las siguientes consideraciones:

Se contrae la presente querella a la pretensión de la actora de que le sean restituidos unos derechos económicos y sociales, por considerar que los mismos son derechos adquiridos y su eliminación conculca la progresividad e intangibilidad de los derechos de los trabajadores, y se condene al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat al pago de una cantidad equivalente a lo que dejó de percibir por el desconocimiento de los mismos desde su adscripción como personal jubilado del Ministerio del Poder Popular de la Vivienda y Hábitat, y “(…) las diferencias monetarias que se le generen en el transcurso del presente juicio tomando en cuenta los aumentos salariales que ocurran y la indexación con base a los índices inflacionarios que resulten (…)” hasta la ejecución de la sentencia, para lo cual solicitaron una experticia complementaria del fallo.

Ello así, este órgano jurisdiccional procede al examen de los conceptos reclamados, para lo cual realiza las siguientes consideraciones:

Indica la parte recurrente que las reclamaciones que efectúan mediante este recurso están amparadas por el principio de progresividad contemplado en términos generales en el artículo 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, afirmando que los derechos sociales se encuentran indisolublemente vinculados con el trabajo, que constituye su origen común, siendo que el trabajo está especialmente protegido como hecho social en el artículo 89 del texto constitucional en el que se refuerza el principio de progresividad, resultando obvia su vinculación con otros derechos sociales como la salud, la seguridad social y el derecho a la vivienda, los que en ningún caso podrían ser disminuidos, perjudicados o menoscabados.

En este sentido debe indicarse que en cuanto al principio de intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, es obligatorio destacar, que han pasado a tener rango constitucional, al haber quedado previstos en el numeral 2 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resultando fácil entender que en su aspecto real y práctico, este principio significa que los derechos y beneficios laborales reconocidos o concedidos durante la vigencia de la relación laboral, no sólo son irrenunciables por parte de los trabajadores beneficiados, sino que el patrono no puede alterarlos o modificarlos por vía de desmejora o eliminación, ya que sólo son susceptibles de ser progresivamente mejorados, cuando las circunstancias lo permiten y justifican, y siempre que este mejoramiento no afecte o ponga en peligro la estabilidad económica y/o financiera de la organización.

Lo anterior ha sido sostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el expediente Nº 03-0775 de fecha 17 de junio de 2004, caso: recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los ciudadanos A.R.A. y F.R., contra el encabezamiento del artículo 32 del Decreto Legislativo con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, donde estableció:

El proceso de constitucionalización de los derechos laborales ha sido desde hace algún tiempo, una característica del derecho al trabajo latinoamericano, toda vez que ahí es común encontrar su establecimiento, así como alguno de sus elementos más esenciales. (…)

Sin embargo, fue la Constitución de 1999 la que discriminó por primera vez y con rango fundamental los elementos que conforman el derecho al trabajo, como lo son, la intangibilidad, progresividad e irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores (artículo 89, numerales 1 y 2); el indubio pro operario o la interpretación más favorable al trabajador (artículo 89, numeral 3); nulidad de actos inconstitucionales (artículo 89, numeral 4); prohibición de la discriminación (artículo 89, numeral 5); prohibición del trabajo para los adolescentes (artículo 89, numeral 6); jornada de trabajo y derecho al descanso (artículo 90); derecho al salario y a las prestaciones sociales (artículos 91 y 92); derecho a la estabilidad laboral (artículo 93); derecho a la sindicalización (artículo 95); derecho a la negociación colectiva (artículo 96); y el derecho a la huelga (artículo 97).

El primero de los elementos enunciados por la Constitución –intangibilidad y progresividad de los derechos laborales- guarda una estrecha relación con los argumentos expuestos en nulidad, por haberse cuestionado el origen del beneficio de estabilidad a favor los trabajadores petroleros. En tal sentido, los términos intangibilidad y progresividad comprenden una noción indeterminada, la cual comporta la necesidad de que se abarque su proyección en el campo laboral mediante la labor interpretativa de esta Sala, puesto que la intangibilidad como principio se encuentra relacionadas con otros aspectos de los derechos, distintos al plano laboral.

En razón de ello, al señalarse un derecho cuyo contenido no se encuentra claramente delimitado, debe esta Sala interpretarlo como agente operador de la norma, considerando para ello, los complementos constitucionales relacionados con el derecho, así como del subsistema positivo que deviene de la garantía constitucional, “en el sistema jurídico existen criterios de interpretación que poseen relevancia jurídica en subsistemas. Todo subsistema está presidido por normas básicas que, al igual que en el sistema general, sirven como reglas interpretativas. Pero además, puede darse el caso de que existan explícitamente criterios complementarios a los generales y que afecten exclusivamente a un determinado sector jurídico” (PECES-BARBA, Gregorio. Curso de Derechos Fundamentales. Colección Universidad C.I. de Madrid. Madrid 1999. Pág. 584). En este sentido, el citado autor indica que esta modalidad de interpretación debe efectuarse desde el punto de vista de la adecuación lógica, es decir, la relación que ésta guarde con otras proposiciones normativas; teleológica, su fin con respecto a las demás normas; su estructura con respecto a las relaciones creadas por la Constitución; de coherencia, en el sentido que su interpretación no sea contrapuesta con otros preceptos; el de conservación de la norma, el cual comprende agotar los mecanismos interpretativos antes de derogar la disposición; lugar material o jerarquía normativa; de conformidad con la Constitución; y la interpretación más favorable para la efectividad de los derechos fundamentales (Ob.cit. Pág. 582). Además de lo expuesto, el intérprete debe ponderar otros elementos, como son, el criterio gramatical, medio primario de interpretación, en los términos señalados en el artículo 4 del Código Civil, y el criterio histórico o los antecedentes del instrumento normativo, además del criterio sociológico, es decir, la operatividad de la norma en el marco colectivo.

Con base en los lineamientos expuestos, esta Sala en un primer término observa que el sentido gramatical de las expresiones intangibilidad y progresividad comprenden dos acepciones apartes que requieren precisión. La intangibilidad puede entenderse sustantivamente como ‘cualidad de intangible’ o adjetivamente, en el sentido ‘que no debe ni puede tocarse’. Por otra parte, la progresividad hace alusión al adjetivo progresivo que traduce dos acepciones: ‘que avanza, favorece el avance o lo procura’ o ‘que progresa o aumenta en cantidad o perfección’ (Diccionario de la Real Academia Española). Estas nociones permiten aproximar a los derechos de los trabajadores como intangibles en cuanto y en tanto no se alteren o modifiquen luego de haberse legítimamente establecidos, mientras que su progresividad se refleja únicamente en el aspecto que los mismos deben favorecerse para su avance, es decir, mejorarse tanto cualitativa como cuantitativamente.

En lo que respecta al elemento de la relación de los principios enunciados con el sistema de los derechos laborales, debe considerarse que la intangibilidad y progresividad, en el plano constitucional, se relaciona conjuntamente con el principio interpretativo indubio pro operario establecido en el artículo 89, numeral 3, de la Constitución, por lo que el significado y alcance dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador. (…)

Aunado al análisis sistemático dentro del cual se relacionan la intangibilidad y progresividad de los derechos laborales, se observa que el mismo debe hacerse en consideración al sistema positivo, el cual se conforma por el plano de la legalidad y por el sistema normativo internacional al cual se ha adherido el Estado venezolano, con especial referencia a los convenios dictados por la Organización Internacional del Trabajo de la cual se forma parte desde 1919. Al respecto, dentro del marco legal reflejado en la Ley Orgánica del Trabajo y en su Reglamento, no se establece con clara precisión la noción de la intangibilidad y progresividad de los derechos laborales; sin embargo, el artículo 60 de la Ley establece en las letras ‘D’, ‘E’ y ‘F’ que los principios que inspiran la legislación del trabajo, contenidos en las declaraciones constitucionales o en los Convenios y Recomendaciones adoptados por la Organización Internacional del Trabajo y en la doctrina y jurisprudencia nacionales; los principios universalmente admitidos por el derecho del trabajo y los principios generales del derecho constituyen fuentes aplicables para la resolución de casos particulares relacionados con la materia del trabajo, disposiciones que se concatenan con la reiteración establecida en el artículo 5° del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, respecto a la aplicabilidad de los principios y normas del derecho laboral internacional.

Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo ha ejercido la interpretación de los derechos laborales dentro de la perspectiva y de los principios de los derechos humanos fundamentales, señalando a tal efecto, que los principios elementales que fundamentan a dicha Organización son de obligatorio cumplimiento y aplicación para los Estados miembros, así no hayan sido señalados mediante los Convenios respectivos objeto de ratificación por sus integrantes, pues tales elementos son inherentes a los valores que la rigen y para cuyo fin se ha constituido, delimitados en la Declaración relativa a los Fines y Objetivos de la Organización Internacional del Trabajo o Declaración de Filadelfia de 1944 (…). De esta manera, dentro de los fundamentos esenciales de los derechos laborales entendidos como derechos humanos, puede resaltarse la irregresividad y su correlativa progresividad.

En lo que respecta a su análisis lógico y teleológico, las normas constitucionales como derechos comprende en sí el resguardo de los elementos primordiales de la naturaleza humana, por lo que los derechos como tales no pueden desmembrarse ni erosionarse. El ámbito laboral al sujetarse constantemente a cambios sociales, no permite que los principios protectores de los trabajadores puedan alterarse en su desmedro, por lo que la legislación laboral debe desarrollar el beneficio en caso de haber alteración en las normas protectoras de los trabajadores, pues el objetivo se encuentra en el mejoramiento de la gradualidad que aseguren la efectividad de los derechos reconocidos constitucionalmente.

(…omissis…)

Así, con base en lo anterior, se concluye que los principios de intangibilidad y progresividad nacen constitucionalmente en virtud de la necesidad de proteger las conquistas de los trabajadores, siendo ambos elementos relacionados con la naturaleza de los derechos legítimamente adquiridos, por haberse incorporado a modo definitivo dentro de la esfera jurídico-subjetiva de una persona o grupo de personas. Este ha sido precisamente el carácter proteccionista que nuestra Constitución le ha dado al régimen jurídico de los trabajadores: garantizarles los principios reconocidos mediante los diversos mecanismos laborales ante las diversas situaciones jurídicas cuya variabilidad es constante por tratarse de la materia social del trabajo, esto se traduce, cuando las garantías laborales al ser otorgadas a los trabajadores, y una vez consumada legítimamente la situación jurídica individual y subjetiva y constituido de esa manera el derecho en concreto, estos resultan intangibles frente a nuevas legislaciones o ante cualquier cambio ulterior.

Expuesto lo anterior, tal como se indicase al principio de la fundamentación de este fallo, el Decreto Legislativo con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos mantuvo las disposiciones de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los Hidrocarburos, cuyo artículo 24 ya había delimitado por razones de la continuidad operativa de la industria petrolera, para así garantizar la nacionalización. Este elemento fue objeto de reiteración por parte del artículo 32, precisamente porque si no reguló esta materia, mal podría derogarlo o modificarlo, por lo que, si bien, como antes se señalase, resulta evidente que el Ejecutivo Nacional no podía regular el régimen laboral de la industria petrolera, éste precisamente se limitó a respetar un derecho establecido con anterioridad por la norma anterior, cumpliendo con la obligación constitucional de no suprimir un derecho adquirido en favor de los trabajadores. Por razonamiento en contrario, hubiera sido un vicio de inconstitucionalidad si el Ejecutivo ignorase o derogase la norma delimitativa del beneficio de estabilidad, pues su asentamiento, en consideración a los principios de intangibilidad y proporcionalidad, ya no podía alterarse, una vez perfeccionada su estipulación dentro de nuestro ordenamiento, y además, se insiste, porque esta materia no era objeto de la delegación legislativa.

Ergo, esta Sala concluye que no hubo violación del principio de la reserva legal en lo que corresponde a la extralimitación de atribuciones por parte del Ejecutivo Nacional, en el ejercicio de su potestad normativa en el marco de la ley habilitante, pues éste solamente mantuvo el derecho adquirido de estabilidad de manera intangible por normativa anterior a favor de los trabajadores, razón por la cual, se desestima el presente argumento de nulidad. Así se declara

. -Destacado del Tribunal-

Sobre la base del criterio establecido por la Sala Constitucional, corresponde a este Sentenciador examinar si los beneficios que reclama la actora efectivamente están protegidos por estos principios y si fueron desmejorados por el órgano querellado a la hora de efectuar el proceso de transferencia.

Así, señaló la actora que el beneficio de cesta ticket fue desmejorado al ser convertido en una ayuda económico-social por un monto de CUATROCIENTOS OCHENTA Y TRES BOLÍVARES FUERTES (Bs.F. 483,00) mensuales, no sujeto a variación, según Punto de Información presentado por el Presidente de la Junta Liquidadora del Fondo al entonces Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, mientras que el cesta ticket se encontraba respaldado al comportamiento de la unidad tributaria frente a la realidad inflacionaria del país; es decir, el cambio del cesta ticket por una cantidad de dinero en bolívares fuertes no compensará los cambios bruscos a los que se encuentra sujeta su alimentación por la variación de los precios de los bienes y servicios.

Respecto a lo anterior, es decir al TICKET DE ALIMENTACIÓN, resulta imperioso señalar que la Ley de Alimentación para los Trabajadores vigente para la época establecía con toda claridad, que el aludido beneficio sería otorgado por cada jornada de trabajo y no podría considerarse parte integral del salario devengado; es decir, que la nombrada Ley previa el cesta ticket para los trabajadores activos y que en forma efectiva habían cumplido su jornada.

En este sentido, es preciso señalar que la referida Ley no hacía extensivo dicho beneficio de alimentación para los jubilados o pensionados, y aun cuando disponía que este beneficio puede acordarse mediante las convenciones colectivas, acuerdos colectivos o contratos individuales de trabajo con carácter similar a los establecidos en esta Ley, los empleadores sólo estaban obligados a ajustarlos a las previsiones que ella contenía si aquéllos fuesen menos favorables, pero no se verifica de los autos ni de la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional, que rige las relaciones laborales entre los trabajadores del sector público y la Administración Pública Nacional, que el beneficio de Ticket Alimentario reclamado se haya hecho extensivo a los jubilados y pensionados de la Administración Pública Nacional, acordándolo mantener a los trabajadores activos que en forma efectiva hayan cumplido su jornada.

Por ello, visto que el beneficio reclamado no se sustentó en normativa legal alguna, nunca generó derecho subjetivo y al ser éste inexistente, jamás podría ser tangible o desmejorado, así se tiene que tal beneficio fue un privilegio, en atención a lo cual mal puede este Juzgador, con fundamento a lo expuesto, obligar al ente querellado a mantener el aludido beneficio al personal jubilado, advirtiendo que de aprobarlo a la querellante se estaría generando una desigualdad con respecto a los beneficios percibidos por los jubilados y pensionados del Ministerio que los absorbió, por cuanto éstos últimos no gozan de ese beneficio, ello atentaría contra el principio de legalidad presupuestaria del ente ministerial, de allí que la pretensión de la actora resulta improcedente, por cuanto no puede haber progresividad en lo que se presume derecho si no se generó con fundamento a una normativa legal. Así se decide.

Reclama la actora que se le reconozca el beneficio de estar protegido con un SEGURO DE HOSPITALIZACIÓN, CIRUGÍA, MATERNIDAD, VIDA, ACCIDENTES PERSONALES Y PÓLIZA DE SEGUROS FUNERARIOS, el cual fue desmejorado de acuerdo a lo establecido en el Punto de información, Agenda Nº 0018 de fecha 22 de julio de 2008, mediante el cual se giraron instrucciones de contratar hasta el 31 de diciembre de 2008 las pólizas de hospitalización, cirugía y maternidad, (HCM), seguro de vida y gastos funerarios y que sólo le informaron de manera verbal a través de la Oficina de Recursos Humanos que se estaba estudiando la posibilidad de mantener el beneficio del HCM y seguro funerario únicamente para el titular.

Para decidir al respecto se observa que en el Punto de Información en referencia el Ministro de adscripción fue claro al girar instrucciones de contratar hasta el 31 de diciembre de 2008, las pólizas de hospitalización, cirugía y maternidad, seguro de vida y gastos funerarios, para que luego fueran incluidos los funcionarios del Fondo a la póliza que ampara los funcionarios del Ministerio querellado, por lo que mal podían demandar el cumplimiento de una obligación por parte del Estado, cuando se está verificando una actuación ajustada a derecho.

Ahora bien, con respecto a la incorporación futura de los funcionarios del Fondo a la póliza de los funcionarios del Ministerio que los asumió, debe señalarse que la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional consagra la permanencia de beneficios económicos, sociales, culturales, educativos, académicos, sindicales e institucionales que venían percibiendo los funcionarios públicos, y al efectuarse el proceso de transferencia se previó que el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat, asumiría las obligaciones laborales que quedaran pendientes en razón del proceso de liquidación, incluso las previstas en la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional y las que se derivaran del otorgamiento de pensiones y jubilaciones, y siendo los beneficios de seguros mencionados parte de las obligaciones asumidas por el Ministerio de adscripción deberá garantizarlas en idéntica forma como lo hace con sus jubilados y pensionados, de allí que considera este Órgano Jurisdiccional que es el Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat quien debe asumir la obligación y contratación de la citada póliza de hospitalización, cirugía y maternidad, vida, así como la póliza de servicios funerarios para el personal pensionado y jubilado del suprimido Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, ello en virtud de la adscripción establecida en el Decreto Nº 6.626, publicado Gaceta Oficial Nº 39130 del 3 de marzo de 2009, contentivo de la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional; todo en virtud que ninguna decisión o ley puede establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales; y visto que el beneficio aquí reclamado es un compromiso adquirido con los trabajadores del suprimido Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, por vía de negociación colectiva, el cual fue extensivo a los jubilados y pensionados del aludido ente, deberá ser respetado por el Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, en idéntica forma como lo hace con sus jubilados y pensionados. Así se declara.

En cuanto a que el beneficio de la CAJA DE AHORROS fue eliminado al suprimirse el referido Fondo, debe señalar este Sentenciador que el aporte a la caja de ahorros es un beneficio exclusivo de los trabajadores y funcionarios públicos, consistente en que una asociación civil de carácter social con personalidad jurídica propia, recibe, administra e invierte los aportes acordados entre éstos y el órgano para el cual presten sus servicios, como se establece en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, Asociación que desapareció en v.d.p.d. liquidación de FONDUR, por lo cual corresponde al querellante adherirse voluntariamente a la caja de ahorro del Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, con idéntico disfrute de los beneficios que detentan los pensionados y jubilados afiliados a esa Asociación Civil, resultando así improcedente el pedimento de la actora relativo a la inclusión del beneficio de caja de ahorro. Así se decide.

Reclama la actora se le reconozca la permanencia de los beneficios socioeconómicos que percibía como personal jubilado del suprimido Fondo, entre los que destaca: Bono único extraordinario, Bonificación especial anual, Bonificación de fin de año, plan vacacional, ayuda para útiles escolares, dotación anual de juguetes y servicio médico odontológico extensivo para cónyuge e hijos. Al respecto, debe indicarse:

Con relación a la BONIFICACIÓN ESPECIAL ANUAL, al BONO ÚNICO EXTRAORDINARIO, la ASIGNACIÓN ESPECIAL, y otros beneficios como: plan vacacional, ayuda para útiles escolares, dotación anual de juguetes y servicio médico odontológico extensivo para cónyuge e hijos, debe señalarse que si bien fueron otorgados al personal activo de FONDUR y su pago se hizo extensivo al personal jubilado y pensionado, éstos fueron concedidos en virtud de la naturaleza propia del liquidado Fondo, atendiendo el bono único extraordinario a la adición de la misión de construcción directa de viviendas, lo que constituía una actividad propia del Ente, encontrándose sujeto a su aprobación y disponibilidad presupuestaria; el bono especial anual, estaba destinado al pago de la cuota anual de los créditos hipotecarios otorgados por el Fondo a sus empleados, dependiendo la continuidad de dichos pagos no sólo de la capacidad presupuestaria del Ente, sino de la existencia misma del Ente. Y la asignación especial, era otorgada como compensación salarial por los efectos de la inflación, razón por la cual debe concluirse que al ser suprimido el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, mal podrían mantenerse tales beneficios, que como se explicó al no nacer bajo el imperio de la Ley no pueden denominarse derechos adquiridos, en consecuencia, se niegan los pedimentos en referencia. Así se decide.

Demanda la querellante la HOMOLOGACIÓN DEL MONTO DE SU JUBILACIÓN cada vez que se produzca cambios en la escala de sueldos y salarios para el personal activo, afirmando que de acuerdo con las Resoluciones de la antigua Junta Administradora números SG4720 Y SG4751, aprobadas en las sesiones Nº 911 y 916 de fechas 12 de diciembre de 1995 y 25 de enero de 1996, respectivamente, los ajustes deben ser realizados automáticamente, cada vez que se produzcan aumentos de sueldos decretados por el Ejecutivo Nacional, para el personal del organismo, aplicando el 80 % a la remuneración total que tiene actualmente el ultimo cargo ocupado por el jubilado o pensionado y sumado al complemento el 80% de los demás conceptos diferentes al sueldo básico. Beneficio desconocido por la Junta Liquidadora del Fondo.

Al efecto, debe señalarse que tal como lo prevé el artículo 13 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, efectivamente el monto de la pensión de jubilación debe ser ajustado periódicamente, tomando en cuenta el nivel de remuneración que para el momento de la revisión tenga el último cargo que desempeñó el jubilado, de manera que tal obligación no reviste un carácter potestativo ni depende de su inclusión o no en un instructivo interno por cuanto el mismo se encuentra expresamente previsto en la ley, de manera que, será en el momento en el que se deba proceder a la homologación y la Administración se niegue a ello, cuando efectivamente podrá considerarse vulnerado tal derecho.

De manera que, al versar la solicitud en referencia sobre un hecho futuro e incierto, el mismo debe ser reclamado en su debida oportunidad, por lo que no puede acordarse futuras homologaciones a pensiones de jubilación, cuando el hecho no se ha materializado, motivo por el cual se niega la pretensión de la actora. Así se decide

Por último, solicita que se le ordene a la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) y a su Ministerio de adscripción efectué la revisión y ajuste del monto de la pensión de jubilación especial desde el momento en que se le otorgó la misma, esto es a partir del 1º de agosto de 2008, de conformidad con el factor salarial de la formula sumatoria, usado por las autoridades de FONDUR durante años para el calculo de los montos de las pensiones de jubilación.

Se observa que, si bien es cierto que corre inserta a los folios 166 al 168, copia de la Resolución emanada de la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano, Sesión Nº 009, Punto Nº 055 de fecha 28 de marzo de 2007, en la cual la propia Junta reconoce que el Bono Único Extraordinario se convirtió en un “derecho laboral adquirido”, el mismo no se configura como tal, ya que no está previsto en la ley, o en la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional que el aludido beneficio se haya establecido, y en consecuencia exista una situación jurídica consolidada bajo el imperio de la ley que incorpore irrevocablemente tal beneficio al patrimonio del adquirente, por tanto, tales beneficios no se configuran como derechos adquiridos por el personal jubilado o pensionado del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano.

Igualmente debe señalarse que el artículo 7 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, dispone que el sueldo mensual del funcionario será el integrado por el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente, regulando también la posibilidad de que se puedan establecer otros elementos de sueldo, según las características del órgano o del empleado, de acuerdo a lo previsto en el Reglamento de la Ley. Así, el artículo 15 del Reglamento precisa que: “La remuneración a los fines del cálculo de la jubilación estará integrada por el sueldo básico mensual, por las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente y por las primas que respondan a estos conceptos”.

Lo anterior, conduce a este Juzgador sustentado en la referida normativa y atendiendo lo establecido por la jurisprudencia, que sostiene que la concesión de los beneficios como los analizados no tienen por naturaleza un reconocimiento de antigüedad ni de servicio eficiente, puesto que los mismos eran beneficios internos y privilegios del trabajador que deben considerarse como liberalidades hechas por parte del Ente que los otorga, y se supeditaba su permanencia únicamente en la existencia y funcionamiento del Fondo suprimido, de la disponibilidad presupuestaria y de la aprobación en cada ejercicio fiscal, y de su máxima autoridad en materia de administración de personal, en consecuencia se niega la incorporación de dichos pagos para el reajuste de la pensión de jubilación. Así se decide.

Con fundamento en las razones expuestas se ordena al órgano querellado reconocer el beneficio del SEGURO DE HOSPITALIZACIÓN, CIRUGÍA, MATERNIDAD, VIDA, ACCIDENTES PERSONALES Y PÓLIZA DE SEGUROS FUNERARIOS a la querellante, en los términos en que fue concedido en la motiva del presente fallo, por lo que se declara parcialmente con lugar la pretensión actora. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana I.E.T.Z., venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº 10.354.825, asistida por el abogado W.R. PARTIDAS R, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 39.279, en contra del FONDO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA VIVIENDA Y HÁBITAT.

SEGUNDO

PARCIALMENTE CON LUGAR el mencionado recurso contencioso administrativo funcionarial. En consecuencia, se ordena al órgano querellado reconocer el beneficio del SEGURO DE HOSPITALIZACIÓN, CIRUGÍA, MATERNIDAD, VIDA, ACCIDENTES PERSONALES Y PÓLIZA DE SEGUROS FUNERARIOS a la querellante, en los términos en que fue concedido en la motiva del presente fallo.

TERCERO

Se NIEGAN las demás pretensiones de la parte actora de conformidad con lo expresado en la motiva de este fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de febrero del año dos mil catorce (2014). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

EL JUEZ,

H.S.L.

EL SECRETARIO ACC,

J.E.C.

En esta misma fecha, siendo las ( ), se publicó y registró la anterior decisión, bajo el Nº .

EL SECRETARIO ACC,

J.E.C.

Exp. Nº 8302

HLSL/edra/kae