Decisión de Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de Bolivar, de 3 de Agosto de 2010

Los actos procesales relevantes que trae la presente causa son los siguientes:

I.1. De la pretensión. Mediante escrito presentado en fecha once (11) de agosto de 2009 la sociedad mercantil SISTEMAS INTELIGENTES Y CONTROL C.A. fundamentó su pretensión de nulidad contra contra el Informe de Investigación de Accidente emitido por la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar el veintitrés de (23) de marzo de 2009, siendo el objeto de su pretensión: “…solicitamos a este Juzgado se sirva declarar con lugar el presente recurso de nulidad…contenido en la providencia administrativa de fecha 23 de marzo de 2009, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A.”.

I.2. De la admisión del recurso. Mediante sentencia dictada el dieciséis (16) de septiembre de 2009 se admitió el recurso, ordenando las notificaciones y citaciones de ley.

I.3 Practicadas las notificaciones y citaciones ordenadas, el uno (01) de febrero de 2010, se libró cartel de emplazamiento a los terceros interesados y mediante diligencia presentada el dieciséis (16) de marzo de 2010, la representación judicial de la recurrida consignó el mismo publicado en el diario “El Nacional”, del trece (13) de marzo de 2010.

I.4. En fecha seis (06) de mayo de 2010, se celebró la Audiencia Oral y Pública, con la comparecencia de la apoderada judicial de la parte recurrente. Asimismo se dejo constancia de la no comparecencia la parte recurrida. En dicho acto la parte recurrente solicitó que se decidiera con las documentales producidas con el libelo de la demanda, las cuales fueron admitidas por este Juzgado salvo su apreciación en la definitiva.

I.5. Mediante auto dictado el veinte (20) de mayo de 2010, concluida la primera relación de la causa, se dio inicio a la segunda relación de la causa.

I.6. Mediante auto dictado el diecisiete (17) de junio de 2010 concluyó la segunda relación de la causa y se fijó el lapso de treinta (30) días hábiles para dictar sentencia.

2. FUNDAMENTOS DE LA DECISION

   II.1. Observa este Juzgado que la empresa recurrente impugnó el Informe de Investigación de Accidente emitido por la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar el veintitrés de (23) de marzo de 2009, alegando que el mismo se encuentra afectado de nulidad por prescindencia del procedimiento legalmente establecido porque no se le notificó de un procedimiento previo a su emisión; que también se encuentra afectado de falso supuesto de derecho porque desconoció el contenido y alcance del artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y falso supuesto de hecho al dar por demostrados hechos que no constan en autos.

   II.2. En este orden de ideas destaca este Juzgado que el Informe de Investigación de Accidente emitido por la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar el veintitrés de (23) de marzo de 2009, cursa en autos en copia certificada, citándose aspectos relevantes del mismo:

   A objeto de realizar la INVESTIGACIÓN DEL ACCIDENTE MORTAL OCURRIDO AL CIUDADANO: R.G.K.E., titular de la cédula de identidad número: 15.508.481, en atención a la ORDEN DE TRABAJO Nº: BOL-08-0326, de fecha: 27/02/2009, Actuando basado (s) en las atribuciones y facultades conferidas en el Convenio 81 sobre Inspección en el Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), suscrito y ratificado por Venezuela en fecha 21/07/1967, Convenio 155 sobre Salud y Seguridad en el Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), suscrito y ratificado por Venezuela en fecha 25/06/1984 y artículos 1, 12, 17, 18 numerales 1, 6, 7, 9, 14 y 26, artículo 123 y artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) vigente, dando estricto cumplimiento a lo establecido en los artículos 83, 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Siendo atendido (s) por el (la) o los (as) ciudadanos (as): G.D. y ORLEANY SANTAELLA, titular (es) de la Cédula (s) de Identidad (es) Nº (s) 11.309.763 y 14.223.321, en su carácter o condición de Administradora y Asesor de Seguridad; a quien (es) se le (s) comunicó el motivo de la actuación.

   (…)

   DECLARACIÓN DE ACCIDENTES LA INSPECTORÍA DEL TRABAJO, INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS) E INPSASEL: Se constató que la empresa posee c.I.I.d.A. realizada al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad (INPSASEL-Diresat-Bolívar, Amazonas y D.A.); Código Nro. INFBOL01005858; así como Declaración de Accidente ante el INPSASEL, de fecha 27/02/2009, Declaración de Accidente por ante el IVSS de fecha 02/03/2009 y Ficha para Declaración de Accidentes de Trabajo ante la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de fecha 02/03/2009.

   ACTA DE DEFUNCIÓN: La empresa demostró poseer la constancia de certificado de Defunción del trabajador motivo de la actuación KEIMER E.R.G., en el cual se evidenció que la fecha de muerte del referido trabajador fue el 26/02/2009, causa de la muerte: Hemorragia Interna, traumatismo, traccico abdominal cerrado.

   INFORMACIÓN ADICIONAL RECOLECTADA EN LA INVESTIGACIÓN DEL ACCIDENTE MORTAL OCURRIDO A Keimer E.R.G..

   Se pudo conocer que el ciudadano Keimer E.R.G., conducía el día 26/02/2009, siendo aproximadamente las 10:40 de la mañana, una Unidad Vehicular con las siguientes características marca chevrolet, modelo Lumina, Placa Nro. AAN-72E, propiedad de la empresa ORINOCO IRON, C.A., en la cual sufriera el accidente el supra identificado ciudadano. La representación de la empresa consigna en copias simples expediente Nro. 02009092, llevado por la Unidad Especial Nro. 01, Región Guayana-Estado Bolívar (Departamento de Investigación) adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, el cual se explica por sí solo, y constante de catorce (14) folios útiles, para ser agregado a la presente causa.

   ANALISIS Y CONCLUSIONES SOBRE EL ACCIDENTE.

   Luego de la revisión de la Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa SISTEMAS INTELIGENTES Y CONTROL, C.A., de haber revisado el expediente del trabajador KEIMER E.R.G., titular de la cédula de identidad Nro. 15.508.481 e Informe de la Unidad Especial Nro. 01. Región Guayana- Estado Bolívar (Departamento de Investigación) adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura; y el cual verificó accidente vial en Avenida Angosturita a la Altura del Motel La Luna, Puerto Ordaz, el ciudadano M.H.V., Funcionario adscrito al Departamento ya referido, verifico la veracidad de los hechos de que se trataba de un abarrancamiento y vuelco, el trabajador motivo de la actuación fallece por Hemorragia Interna, traumatismo, traccico abdominal cerrado, según diagnóstico de la Dra. M.L.d.C., Experto Profesional Especialista III; Patólogo Forense del Cuerpo Técnico de Policía Judicial (Acta Nro. 374, Libro Nro. 02 del año 2009).

   CAUSAS DEL ACCIDENTE:

   CAUSAS INMEDIATAS DEL ACCIDENTE:

   1- Desconocimiento de los riesgos (No haber sido advertido por escrito o por cualquier otro medio de los riesgos inherentes o asociados al cargo de chofer o conductor (2101).

   2- Desconocimiento de las medidas de prevención aplicable (no haber sido formado en las actividades de chofer o conductor automotriz).

   CAUSAS BÁSICAS:

   1- A.d.P. (Código 1111)

   2- Inexistencia de plan de formación de los trabajadores (2113).

   El accidente investigado SI cumple con definición de “ACCIDENTE DE TRABAJO” establecido en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo…”

   II.3. A los fines de analizar los alegatos en que la empresa recurrente fundamentó el recurso de nulidad contra el Informe de Investigación de Accidente emitido por la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar el veintitrés de (23) de marzo de 2009, se hace necesario determinar la naturaleza del informe en cuestión.

   El informe impugnado fue realizado por la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar, de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que dispone:

   De la Inspección, los Informes y la Solicitud de Auxilio por la Fuerza Pública

   Los funcionarios y funcionarias a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo tendrán plenas facultades para interrogar a los trabajadores y trabajadoras, empleadores y empleadoras, y sus representantes, así como requerir toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

   En los informes de la inspección se reflejarán:

   1. Los hechos constatados por el funcionario o funcionaria actuante, destacando los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción.

   2. La infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado.

   3. La propuesta de sanción.

   En caso necesario, el funcionario o funcionaria de seguridad e inspección de seguridad y salud en el trabajo requerirá de las autoridades competentes o de la fuerza pública el apoyo oportuno para el ejercicio de sus funciones.

   Los informes de estas inspecciones tendrán el carácter de documento público

   .

   Destaca este Juzgado que los informes para los cuales se encuentran facultados los funcionarios a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo, conforme a la norma citada no constituyen actos definitivos de la Administración, por el contrario son de naturaleza preparatoria, orientadora e iniciadora de los procedimientos que conllevarán el pronunciamiento definitivo de la Administración, y que tienen el carácter de documentos públicos administrativos en cuya virtud contienen una declaración de voluntad, conocimiento y certeza, que goza de una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad, hasta prueba en contrario.

   El referido informe alegó la recurrente que se encuentra viciado de nulidad por no haber iniciado la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II, un procedimiento con notificación de la empresa que le permitiera ejercer el derecho a la defensa antes de su emisión, se cita su argumentación al respecto:

   …En el caso del ACTO IMPUGNADO, claramente se desprende que nunca existió un procedimiento, para ello solo debe apreciarse en expediente que acompañamos Marcado con letra “A”.

   De acuerdo a dicha investigación, el funcionario indicar que:

   1) Que en fecha 20 de marzo de 2008 se trasladó a la empresa SICA a realizar la investigación del accidente mortal del ciudadano Keimer Rodríguez.

   2) Que el funcionario constató, los siguientes aspectos:

   Datos del accidentado.

   Datos del accidente,

   Realizó a su entender una evaluación de la gestión de seguridad y salud en el trabajo de la empresa, solicitando información de la empresa.

   Descripción de los hechos, y

   Causas del accidente.

   3) Finalmente: se certifica el 23 de marzo de 2009, esto es 3 días después de aperturaza (sic) la supuesta investigación, que el accidente si cumple con la definición de accidente de trabajo.

   Claramente se aprecia que dicha certificación no se inicia con la indicación de ningún tipo de procedimiento según la LOPA, acta de inicio o de apertura de procedimiento. Tampoco se puede apreciar, que se le haya notificado a mi representada de la apertura de dicho procedimiento, ya que con el mismo se podían afectar sus derechos. Mucho menos se visualizan los lapsos aperturados para escuchar los alegatos y pruebas de mi representada, y en ningún caso pudo, mi representada, controlar la veracidad de las alegaciones, pruebas o presunciones que estableció o dedujo el funcionario de los actos realizados o presentó el actor…

   …De manera que una investigación, debe poseer un procedimiento previo, con una fase de inicio, una sustanciación y finalmente la emisión del informe, lo cual no puede se aprecia en la mencionada certificación. Además no se conoce el tipo de procedimiento utilizado, de acuerdo a la LOPA, los lapsos procesales y además se observa la absoluta carencia de oportunidades a mi representada para alegar y probar, convirtiéndose el INPSASEL en el único ente que conoció, probó y alegó y el único que conoció el procedimiento que aplicó, además del trabajador.

   Ante ello, lo único que se produjo fue la violación al derecho a la defensa y al debido proceso de mi representada, cuyo derecho debe ser garantizado por aplicación del artículo 49 de la Constitución, en sede judicial y administrativa…”

   En este aspecto, observa este Juzgado que el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, citado previamente no impone a la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II, que inicie un procedimiento administrativo con audiencia de la empresa para emitirlo, y solamente le impone al funcionario respectivo que en el informe de la inspección se reflejen: 1. Los hechos constatados por el funcionario o funcionaria actuante, destacando los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción. 2. La infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado. 3. La propuesta de sanción.

   Destaca este Juzgado que en el informe el funcionario a cargo de la supervisión e inspección debe relatar los hechos concretos de los que cabría deducir el accidente de trabajo o la enfermedad ocupacional, porque evidentemente quien calificará en definitiva el origen del mismo es el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales o los Directores Estadales en caso de desconcentración funcional, de conformidad con el artículo 76 eiusdem, o el órgano jurisdiccional en caso que se acuda a la vía judicial, no quedando en ningún caso vinculado por la calificación jurídica contenida en el Informe, dado que los juicios de valor que el Inspector haya reflejado no gozan de la presunción de certeza, pues tal presunción se establece respecto de los hechos reflejados en el acta que hayan sido constatados por el Inspector actuante.

   En consecuencia de lo expuesto, este Juzgado desestima el alegato de nulidad invocado por la empresa recurrente en contra de Informe de Investigación de Accidente impugnado, porque como su nombre lo indica, no contiene la declaración definitiva de la voluntad de la Administración, por el contrario, tienen carácter de trámite, preparatorio o consultivo y se inclinan a la formación de la voluntad del órgano decisorio, es decir, son de naturaleza orientadora de la voluntad definitiva de la Administración. Así se decide.

   II.4. Finalmente la empresa recurrente alega que el informe en cuestión se encuentra viciado de nulidad por incurrir en el vicio de falso supuesto, al respecto es necesario reiterar el carácter de acto de trámite del informe de accidente de investigación de accidente impugnado.

   Observa este Juzgado que el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, dispone:

   El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe, calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional. Dicho informe tendrá el carácter de documento público.

   Todo trabajador o trabajadora al que se la haya diagnosticado una enfermedad ocupacional, deberá acudir al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para que se realicen las evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la misma

   .

   La norma citada establece que quien emite la voluntad definitiva es el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe. En este orden de ideas, sobre la naturaleza de acto de trámite no impugnable en vía jurisdiccional de los informes se ha pronunciado la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 01397 dictada el 23 de septiembre de 2003, que dispuso:

   “El procedimiento es, entonces, el conjunto concatenado de actos previos llamados actos de mero trámite de carácter iniciador cuyo fin es el de sustanciar el procedimiento administrativo. En la fase de sustanciación la Administración acumula en el expediente administrativo que abre al efecto, todos los elementos que sirven de base para su decisión, y es en este grado, donde se pone de manifiesto en toda su extensión la facultad inquisitiva de la Administración, pues le corresponde solicitar de otras autoridades u organismos los documentos, informes y antecedentes, que requiera para emitir su decisión.

   De tal manera que, los informes no pueden considerarse actos administrativos definitivos, sino actos de mero trámite, uno de los tantos actos coligados entre sí que se presentan a lo largo de un procedimiento administrativo y cuyo objeto fundamental es determinar situaciones o fases del mismo, encausándolo y conduciéndolo a la etapa de la decisión final, que en el caso concreto va a culminar en una Resolución dictada por el Ministro.

   En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 57 establece lo siguiente:

   Artículo 57. Los informes que se emitan, salvo disposición legal en contrario, no serán vinculantes para la autoridad que hubiere de adoptar la decisión.

   Del análisis de la norma transcrita, se desprende que los informes dictados por una autoridad administrativa con ocasión de la sustanciación de un expediente, salvo disposición en contrario, tienen carácter consultivo y se inclinan a la formación de la voluntad del órgano decisorio, mediante una opinión de los hechos controvertidos que ilustre las circunstancias fácticas y jurídicas del tema decidendum.

   …

   De allí pues, considera esta Sala que los actos que se recurren en el presente caso no pueden ser calificados como definitivos, pues ello colide con la naturaleza orientadora del informe, que en modo alguno puede ser interpretado como un hecho verificador de las cuestiones sometidas al conocimiento de la Administración, toda vez que, independientemente de las consideraciones de fondo que pudieran haber emitido los referidos funcionarios, sus conclusiones y recomendaciones no someten al Ministro, así como a ningún otro superior jerárquico, a seguir las opiniones allí explanadas.

   Señalado el anterior aserto se evidencia que los informes, cuya nulidad se pretende, no pueden ser considerados actos administrativos definitivos, pues se trata de actos de mero trámite destinados a darle impulso a la actuación administrativa, en tanto que han tenido por objeto dar inicio, ante la queja formulada por un particular, a un procedimiento de investigación, tendiente a determinar la veracidad o no de la denuncia interpuesta.

   Asimismo, observa la Sala que dichos informes no pueden encuadrarse dentro de los actos de trámite que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 85 permite impugnar, toda vez que estos no ponen fin a un procedimiento, imposibilitan su continuación, causan indefensión o lo prejuzgan como definitivos…”

   Del citado precedente jurisprudencial que considera este Juzgado aplicable al informe subjudice, se desprende que los informes no pueden considerarse actos administrativos definitivos, sino actos de mero trámite, uno de los tantos actos coligados entre sí que se presentan a lo largo de un procedimiento administrativo y cuyo objeto fundamental es determinar situaciones o fases del mismo, encausándolo y conduciéndolo a la etapa de la decisión final, no pueden ser calificados como definitivos, pues se trata de actos de mero trámite destinados a darle impulso a la actuación administrativa y no pueden encuadrarse dentro de los actos de trámite que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 85 permite impugnar, toda vez que estos no ponen fin a un procedimiento, imposibilitan su continuación, causan indefensión o lo prejuzgan como definitivos.

   En conclusión, como ha quedado demostrado que no se ha impugnado un acto administrativo definitivo sino de mero trámite o preparatorio, resulta necesario a este Juzgado declarar sin lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la sociedad mercantil SISTEMAS INTELIGENTES Y CONTROL C.A. contra el Informe de Investigación de Accidente emitido por la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar el veintitrés de (23) de marzo de 2009, debiendo la recurrente esperar que la Administración emita su Resolución definitiva, para poder oponerse a ella en vía administrativa, o en caso que se le oponga su valor probatorio en vía judicial desvirtuar la presunción de certeza de que está dotado el referido informe. Así se establece.

3. DISPOSITIVA

   En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA SIN LUGAR EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil SISTEMAS INTELIGENTES Y CONTROL C.A. contra el Informe de Investigación de Accidente emitido por la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Bolívar el veintitrés de (23) de marzo de 2009.

   De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ordena la notificación de la presente sentencia a la Procuradora General de la República y al Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de la respectiva constancia de notificación, se inicia el lapso para la interposición del recurso de apelación.

   Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de la presente decisión.

   Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, a los tres (03) días del mes de agosto de 2010. Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

   LA JUEZA

   B.O.L.

   LA SECRETARIA

   ANNA FLORES FABRIS