Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 22 de Julio de 2010

LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGIÓN CAPITAL

Exp. Nº 004835.-

En fecha 21 de diciembre de 2004, el ciudadano I.G.M., abogado en ejercicio e inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 25.090, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana P.J.C., venezolana, mayor de edad y titular de la Cédula de Identidad Nº V-4.338.307, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra el acto administrativo de cesación de funciones de la ciudadana P.J.C., emanado de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, en fecha 31 de diciembre de 2003.

Por auto de fecha 01 de febrero de 2005, este Juzgado declaró inadmisible la demanda por considerar que había operado la caducidad de la acción; auto que fue apelado por la representación judicial de la parte actora en fecha 10 de febrero de 2005, siendo oída dicha apelación en ambos efectos por auto de fecha 15 de febrero de 2005.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión de fecha 12 de noviembre de 2007, declaró con lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la querellante, revocó la decisión apelada, y ordenó al a quo pronunciarse acerca de las restantes causales de inadmisibilidad, y de ser el caso, continuar el procedimiento de Ley.

En acatamiento de lo ordenado, este Tribunal por auto de fecha 24 de abril de 2010 examinó las causales de inadmisibilidad de la querella interpuesta, con excepción de la contenida en el Párrafo 5º del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sin encontrar presente ninguna de ellas, motivo por el cual se resolvió admitirla cuanto ha lugar en derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Por la parte querellada actuó la ciudadana A.M.d.G., abogada en ejercicio e inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 11.243, en su carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, quien presentó escrito de contestación a la querella en fecha 20 de octubre de 2009.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Mediante escrito presentado en fecha 22 de mayo de 2009, el apoderado judicial de la parte actora procedió a reformar la querella presentada en fecha 21 de diciembre de 2004, en los términos siguientes:

Que la actora ingresó a la Asociación Civil INCE Turismo en fecha 10 de enero de 1993, con el cargo de Jefe de Tesorería, adscrita a la Gerencia de Finanzas.

Que desde el 29 de julio de 2003 la Asociación Civil INCE Turismo inició un proceso de disolución, y por orden administrativa Nº 995-03-01 de fecha 16 de septiembre de 2003 fue conformada la Junta Liquidadora del INCE Turismo.

Que mediante Decreto Nº 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial Nº 37.809, de fecha 03 de noviembre de 2003, se estableció en sus disposiciones transitorias que se procedía a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles INCE; que sus atribuciones serían asumidas por las Gerencias Generales y Regionales que se crearen de conformidad con la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, y su Reglamento; y que el referido Instituto asumiría las obligaciones patrimoniales, contractuales, administrativas, académicas y laborales de las Asociaciones Civiles suprimidas.

Que encontrándose su mandante de Vacaciones Colectivas, según comunicación sin número de fecha 31 de diciembre de 2003, suscrita por el ciudadano C.M., la Junta Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo le participó a su patrocinada que la citada Asociación Civil había cesado su vida útil en esa misma fecha, así como su objetivo y propósito de creación, y en consecuencia la ciudadana P.J.C. también cesaría en sus funciones como Jefe de Tesorería.

Que el acto administrativo de retiro de su patrocinada carece de información respecto de los recursos que proceden en contra del mismo, con la expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos ante los cuales deben interponerse, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en razón de lo cual la aludida comunicación carece de eficacia y no produce efectos jurídicos respecto de su mandante, y no ha transcurrido el lapso de su caducidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que la Junta Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo no tenía la facultad para retirar o despedir a su mandante bajo la figura de la cesación en sus funciones, ello en razón de que el acto administrativo de su creación no facultaba a la Junta para retirarla. Asimismo señaló que por disposición del Decreto que reforma la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, publicado en Gaceta Oficial Nº 37.809 de fecha 03 de noviembre de 2003, estaba prohibido expresamente el retiro del personal de las Asociaciones Civiles INCE, ordenando en su lugar el traslado o transferencia de personal a las Gerencias Generales o Regionales que se crearen con objeto del referido Decreto.

Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Nº 2.674 antes identificado, lo que correspondía era que luego de culminadas las vacaciones colectivas, se transfiriera a la querellante al Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE.

Que el acto administrativo contenido en la comunicación de cesación de funciones de su patrocinada, constituye un retiro, y es nulo por vulnerar las disposiciones transitorias primera, segunda y cuarta del Decreto Nº 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial Nº 37.809, de fecha 03 de noviembre de 2003, que reglamenta la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, y que por tanto el acto administrativo de retiro está fundamentado en un falso supuesto de derecho.

Que el acto recurrido fue realizado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, no siendo objeto su mandante de procedimiento sancionatorio o disciplinario previo a su retiro, resultando nulo igualmente de conformidad con el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que el acto impugnado carece de la motivación contemplada en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no establecer las razones de hecho y de derecho que dan lugar al retiro de su patrocinada, y tal carencia lo hace anulable, de conformidad con el artículo 20 eiusdem.

Que se ha producido igualmente violación de los artículos 83 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al vulnerar la estabilidad de la querellante en su trabajo.

Que el salario que devengaba su patrocinada para el mes de diciembre de 2003 estaba integrado de la siguiente forma: “(…) Sueldo Bs. 632.485,50 compensación del 5%, Bs. 124.758,92 por Compensación por eficiencia y productividad, Bs. 79.060,00 bono de transporte Bs. 880,00 Total salario mensual Bs. 837.185,11(…)”; y por cuanto en la evaluación de la trabajadora para el año 2003 resultó “Muy buena”, afirmó que en consecuencia le correspondía para el mes de enero del año 2004, por eficiencia y productividad, un aumento del 7,5% de su salario, Bs. 62.722,87, en razón de lo cual para el mes de enero de 2004 debía devengar un sueldo de Bs. 899.907,98.

Finalmente solicitó la representación judicial de la parte querellante que de conformidad con los numerales 1º y 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se declare nulo el acto administrativo emanado de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo en fecha 31 de diciembre de 2003, mediante el cual se notificó a la ciudadana P.J.C. el cese de sus funciones; que se le paguen los salarios caídos desde la fecha de su ilegal acto administrativo de retiro, 31 de diciembre de 2003, hasta la oportunidad en que sea reincorporada a su trabajo, con los respectivos aumentos de salario que se produzcan desde el 01 de enero de 2004, hasta la oportunidad en que sea dictada la sentencia definitiva.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

La apoderada judicial del Instituto querellado, en su escrito de contestación a la querella, expuso lo siguiente:

Como punto previo señaló la necesidad de analizar el acto que dio lugar a la interposición de la querella, ya que fue ese el sentido de la sentencia dictada por la Corte, al considerar que no se podía in limine litis declarar la caducidad sin efectuar el análisis correspondiente.

Que el acto administrativo recurrido no era tal, por cuanto no emanó del INCE, y más bien era una notificación del cese de actividades efectuado por la Junta Liquidadora de una Asociación Civil denominada INCE Turismo, cuyos trabajadores se encontraban amparados por la Ley del Trabajo, por lo que dicho acto no reunía los requisitos establecidos en el numeral 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que de conformidad con el Reglamento derogado de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, en su artículo 25 se establecían las Asociaciones Civiles de tipo Regional, que se encontraban en cada Estado, y las de tipo Sectorial, tales como el INCE Turismo, INCE Textil, INCE Construcción, etc., siendo eliminadas éstas últimas por expiración de su término, y en el caso específico de INCE Turismo, fue por aprobación del ciudadano Presidente de la República, en su Punto de Cuenta 17-2003 de fecha 29 de junio de 2003.

Que el Decreto Nº 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial Nº 37.809, de fecha 03 de noviembre de 2003, contentivo del nuevo Reglamento que derogó al anterior, en el capítulo referente a sus disposiciones transitorias señaló que se procedía a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles INCE que tuvieran por objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE; y las atribuciones asignadas a las Asociaciones Civiles serían asumidas por las Gerencias Generales y las Gerencias Regionales que se crearen.

Que en virtud de dicho Reglamento, sólo pasaron al INCE los trabajadores de las denominadas Asociaciones Civiles Regionales, en tanto que las Asociaciones Civiles Sectoriales fueron suprimidas, y es por ello que la Junta Liquidadora del INCE Turismo notificó a la querellante el cese de sus actividades, no siendo dicha notificación un acto administrativo emanado del INCE.

Que de conformidad con el Reglamento del 2003, los trabajadores de las Asociaciones Civiles Regionales pasaban de forma automática al INCE, pero no estaba planteado que lo hicieran así los del INCE Turismo, motivo por el cual la Junta Liquidadora le canceló a la querellante las prestaciones sociales.

Que la querellante pretende con su recurso obtener una sentencia que le resulte favorable, pero contraria a los intereses de la República, por cuanto le ocasionaría un perjuicio patrimonial al pretender reincorporar a una persona que laboraba en un ente liquidado, con pagos de sueldos dejados de percibir.

Finalmente solicitó se declare sin lugar la querella interpuesta, por haber caducado la acción, y por ser temerarios los pedimentos contenidos en la misma.

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

El presente recurso contencioso administrativo funcionarial se contrae a la solicitud formulada por la parte actora de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de cesación de funciones de la ciudadana P.J.C., emanado de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, en fecha 31 de diciembre de 2003.

Determinado así el acto administrativo impugnado, el Tribunal procede a efectuar las siguientes consideraciones:

En primer lugar este Juzgado observa que la representación Judicial del Instituto querellado alegó que el acto administrativo impugnado no era tal, por cuanto no había emanado del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, sino de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil INCE-TURISMO, y por tanto sus trabajadores se encontraban amparados por la Ley del Trabajo. Al respecto se señala:

Riela al folio 11 del expediente, copia simple de la Cuenta Nº 17-2003, (Punto 1) presentada al Presidente de la República por el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, donde se sometió a su consideración la “(…) solicitud de aprobación de la Disolución de la Asociación Civil del Instituto de Capacitación Turística (INCE-TURISMO).(…)”. El ciudadano Presidente de la República resolvió su aprobación.

Corre inserto al folio 10 del expediente, copia simple del Oficio Nº 446, emanado del Director del Despacho del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes en fecha 31 de julio de 2003, dirigido al Presidente del Instituto de Cooperación Educativa INCE, mediante el cual se le remitió la precitada Cuenta.

Consta asimismo en autos al folio 09, copia simple de la Orden Administrativa Nº 995-03-01 de fecha 16 de septiembre de 2003, preparada por el C.N.A. del entonces Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE y dirigido a su Secretaría General, quien la aprobó, en la que se ordenó “(…) la conformación de la Junta Liquidadora del INCE Turismo (…)”.

Tales documentales se tienen como fidedignas al no haber sido impugnadas por el adversario, tal y como lo prevé el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil; y de las mismas se evidencia que el acto recurrido es un acto administrativo que emanó de la Junta Liquidadora del INCE Turismo, la cual se conformó por recomendación del C.N.A. del INCE, encargado de la marcha general del Instituto en cuestión, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 4 de la Ley del Instituto de Cooperación Educativa INCE vigente rationae temporis, y así se declara.

Por otra parte alegó la representación judicial de la parte querellante que la Junta Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo no tenía la facultad para retirar o despedir a su mandante, y que por disposición del Decreto Nº 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, lo que correspondía en ese caso era transferirla a las Gerencias Generales o Regionales que se crearen con objeto del referido Decreto. Ante tal argumento el Instituto querellado afirmó que en virtud del referido Decreto, sólo procedía transferir al INCE los trabajadores de las Asociaciones Civiles Regionales, y no a los trabajadores de las Asociaciones Civiles Sectoriales, y que por tal motivo se le cancelaron a la querellante sus prestaciones sociales.

Así las cosas, resulta impretermitible para este Órgano Jurisdiccional examinar del Decreto Nº 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial Nº 37.809, de fecha 03 de noviembre de 2003, aplicable al caso bajo estudio ratione temporis, a los fines de determinar cuál ha debido ser la conducta de la Administración respecto de la querellante, al momento del cese de la vida útil de la Asociación Civil INCE Turismo, donde desempeñaba sus funciones; y en ese sentido se observa que mediante el citado Decreto se dictó el Reglamento de la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), en cuyas Disposiciones Transitorias se dispuso, respecto del tema debatido, lo siguiente:

(…)

Primera

Se procede a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles que tengan como objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por la Ley sobre Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), atendiendo a los requisitos y condiciones previstos en sus estatutos de creación, en la Ley Orgánica de la Administración Pública y demás actos de rango normativo que rijan la materia, atendiendo a las formalidades necesarias a tales fines.

Segunda

Las atribuciones asignadas a las Asociaciones Civiles, serán asumidas por las Gerencias Generales y Gerencias Regionales que se crearen de conformidad con la Ley sobre Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) y este Reglamento.

Tercera

El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) asumirá las correspondientes obligaciones de naturaleza patrimonial, contractual, administrativas, académicas y de cualquier otra naturaleza perteneciente a las Asociaciones Civiles a suprimirse y liquidarse, pasando todos los activos e inventario de bienes muebles e inmuebles de las mismas a formar parte del patrimonio del referido Instituto.

Cuarta

El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) asumirá las correspondientes obligaciones de naturaleza laboral, las cuales suponen, entre otras cosas, la transferencia de personal y el pago de los compromisos laborales. (…)

(Subrayado y negrillas del Tribunal).

Con vista a la norma parcialmente transcrita se tiene que al haber procedido el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles que tenían por objeto el cumplimiento de sus atribuciones; los trabajadores que prestaban servicios en dichas Asociaciones, debían transferirse al INCE en las mismas condiciones de sus trabajadores, por cuanto éste era quien había asumido las correspondientes obligaciones de naturaleza patrimonial, contractual, administrativa, académica, laboral y las de cualquier otra naturaleza, y por tal motivo, mal podía la Junta Liquidadora de la Asociación INCE-Turismo comunicarle a la accionante el cese de sus funciones por el hecho de haber cesado la vida útil de la precitada Asociación Civil, cuando por imperio del referido Decreto lo que correspondía era que la transfiriera como personal del INCE, cuyos funcionarios se encuentran sujetos a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se declara.

En ese mismo orden de ideas cabe destacar que el precitado Reglamento en su Disposición Transitoria Primera, ordenó la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles que tuvieran como objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por la Ley sobre Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), sin discriminar o distinguir en ningún momento si las mismas e.R. o Sectoriales, y menos aún condicionó la transferencia de su personal al Instituto querellado en función de tal distinción, por lo que mal podía afirmar el recurrido que los trabajadores de la Asociación Civil INCE Turismo no pasaban de forma automática al INCE, y que por ello le había cancelado a la querellante sus prestaciones sociales, afirmación que además no probó en autos; en razón de lo cual el alegato formulado por la apoderada judicial del Instituto querellado en ese sentido se desestima, y así se declara.

La recurrente también alegó contra el acto administrativo objeto de impugnación el vicio de falso supuesto de derecho, en virtud que tal acto constituye un retiro, y vulnera las disposiciones transitorias primera, segunda y cuarta del Decreto Nº 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, contentivo del Reglamento de la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE.

Sobre el Falso Supuesto se ha pronunciado en Sentencia Nº 01117, de fecha 19-09-2.002, correspondiente al Expediente Nº 16312, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señalando que se manifiesta de dos formas, la primera de ellas cuando la Administración fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión, incurriendo de ese modo en el vicio de falso supuesto de hecho. En el segundo caso se manifiesta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración los subsume en una norma errónea o inexistente, afectando de ese modo los derechos subjetivos del administrado, y verificándose en consecuencia el vicio de falso supuesto de derecho.

En el caso bajo estudio se observa que la Administración al momento de dictar el acto recurrido, cuando señaló que había cesado la vida útil de la Asociación INCE Turismo en fecha 31 de diciembre de 2003, partió de un hecho verdadero, pero cuando por tal motivo le participó a la ciudadana P.J.C. que cesaría en sus funciones, subsumió ese hecho en una norma inexistente, y en tal sentido, este Órgano jurisdiccional encuentra que el acto impugnado incidió negativamente en la esfera de los derechos subjetivos de la administrada, incurriendo así la Administración en el vicio de Falso Supuesto de Derecho, lo cual da lugar a la nulidad del acto recurrido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara.

Declarada como ha sido la nulidad del acto recurrido, resulta inoficioso para este Tribunal continuar analizando las demás denuncias efectuadas por la recurrente. Así se decide.

DECISIÓN

Por la motivación que antecede, este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el abogado I.G., ya identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana P.J.C., también identificada, contra el acto administrativo de cesación de funciones de la ciudadana P.J.C., emanado de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, en fecha 31 de diciembre de 2003. En consecuencia:

PRIMERO

Se declara la nulidad del acto administrativo de cesación de funciones de la ciudadana P.J.C., emanado de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil I.N.C.E. Turismo, en fecha 31 de diciembre de 2003.

SEGUNDO

Se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Jefe de Tesorería, adscrita a la Gerencia de Finanzas del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista INCES o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos; con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del retiro de la querellante hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo asignado al cargo correspondiente, así como el pago de los beneficios que no impliquen la prestación efectiva del servicio.

TERCERO

SE ORDENA la realización de Experticia Complementaria del Fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, para determinar los montos a cancelar en conformidad con lo dispuesto en la parte motiva del fallo. Dicha experticia será practicada por un (1) solo experto contable, designado por el Tribunal al tercer (3er) día de despacho siguiente a aquél en el cual el presente fallo quede definitivamente firme.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Caracas, a los veintidós (22) días del mes de julio del año dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.-

EL JUEZ PROVISORIO LA SECRETARIA

FERNANDO MARÍN MOSQUERA ALCIRA GELVEZ SANDOVAL

En esta misma fecha, veintidós (22) de julio del año 2010, siendo las tres de la tarde (03:00 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA

ALCIRA GELVEZ SANDOVAL

Exp. Nº 004835.-

FMM/Oda.-