Decisión nº 55-2010 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 8 de Julio de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

Expediente Nº 8654

El 28 de mayo de 2010, los abogados J.A.B. y M.A., inscritos en el Instituto de Previsión del Abogado bajo los Nos. 25.402 y 37.120, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano O.M.S., titular de la cédula de identidad Nº 2.936.405, interpusieron ante el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de Distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, contra el Decreto Nº 55 de fecha 15 de septiembre de 2009, publicado en la Gaceta Municipal Nº 3189-1, y la Resolución Nº 337 de fecha 22 de abril de 2010, publicada en la Gaceta Municipal Nº 3259-2, ambos emanados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, consta en Nota de Secretaría que corre inserta al folio 40 del expediente que en fecha 02 de junio de 2010 se le dio entrada al mismo.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, procede este Juzgado Superior a resolver la presente causa, para lo cual, observa:

Del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad

Consta en autos que la pretensión de la parte actora está dirigida a obtener la nulidad del Decreto Nº 55 de fecha 15 de septiembre de 2009, publicado en la Gaceta Municipal Nº 3189-1, y la Resolución Nº 337 de fecha 22 de abril de 2010, publicada en la Gaceta Municipal Nº 3259-2, ambos emanados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Ahora bien, con relación a la actuación contra la cual se recurre observa, preliminarmente este sentenciador, que el mismo en principio y en estricto derecho no constituye un acto administrativo definitivo, en atención a ello este Juzgado Superior estima oportuno precisar la naturaleza jurídica de los actos recurridos a los fines de emitir el respectivo pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso interpuesto. Al respecto este Tribunal observa:

El artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé lo siguiente:

Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.

(Destacado de este Órgano Jurisdiccional)

En tal sentido, tal como lo ha señalado profusamente la doctrina, tanto patria como foránea, los actos administrativos pueden ser agrupados en torno a diferentes criterios que permiten ofrecer una visión general del régimen jurídico aplicable en atención a las distintas categorías de dichos actos.

Entre muchos otros, el Profesor Araujo Juárez en su obra “Principios Generales de Derecho Administrativo Formal”, Vadell, Hermanos Editores, 1989, p.p. 313 y 314, indica lo siguiente:

Conviene (…) referirnos a los actos de trámite que caen dentro del ámbito del artículo [85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos]. En primer lugar, cuando impiden la continuación del procedimiento. Es decir, si el acto de trámite, sin constituir la decisión del procedimiento, impide que éste llegue a su terminación normal, pues de otro modo la administración tendría siempre en sus manos el impedir el desarrollo de cualquier impugnación, mediante el cómo sistema de dictar un auto de trámite que paralizara indefinidamente y evitar que se produzca la decisión final.

En segundo lugar, cuando causen indefensión, a fin de evitar actuaciones inútiles (…) la LOPA permite la impugnación del acto de trámite, aunque no impida la continuación del procedimiento, que provoca una violación grave del derecho a la defensa, que no puede ser suplida en la oportunidad de la decisión final del recurso

.

Por otro lado el autor español R.B.S. en su obra “Lecciones sobre el Acto Administrativo”, Editorial Civitas, 1º edición, Madrid, 2002, p.p 58 y 59, distingue a los efectos de la recurribilidad del acto administrativo y en atención a la posición del mismo dentro del procedimiento administrativo, entre los llamados actos definitivos y actos de trámite, siendo los primeros “Las resoluciones que ponen fin a un procedimiento administrativo” y los segundos, “el resto de los actos que se van concatenando en el mismo y que tienen una función subordinada a la resolución final y preparatoria de la misma”. (Destacado Nuestro)

Del mismo modo señala dicho autor en relación a la recurribilidad de tales actos administrativos, que “los actos definitivos pueden [impugnarse] siempre, mientras que los actos de trámite, en principio, no admiten una impugnación autónoma, salvo que se trate de actos de trámite cualificados, esto es, que terminen directa o indirectamente el procedimiento o produzcan indefensión”. (Destacado Nuestro).

Esa misma tendencia o interpretación ha sido adoptada y mantenida en nuestro país desde tiempos remotos, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, señalando que los actos de trámite son aquellos preparatorios de la decisión definitiva en el procedimiento administrativo, que no tienen carácter definitivo y por tanto “no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto” (Vid. En tal sentido, entre otras, las sentencias del 18 de febrero de 1988, emanada de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: Embotelladora Caroní, C.A. vs. INCE Y LA SENTENCIA nº 1721 del 20 de julio de 2000 emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, caso: Rhone Poulenc de Venezuela, S.A), señalando este último caso en referencia lo siguiente:

(…) la Unidad de Estudios Cambiarios dictó un acto de trámite, preparatorio de la decisión que emitiría, posteriormente, la Dirección de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda; y que el mismo resultaba del ejercicio de la función de ´revisión, justificación de uso de divisas y auditoría de las operaciones cambiarias´, que le fuera atribuida en las normas indicadas en párrafos anteriores. En consecuencia, estima esta Sala que la Unidad de Estudios Cambiarios actuó dentro del ámbito de su competencia, no habiéndose configurado el vicio denunciado por la demandante. Así se declara.

Por otra parte, se observa que si bien el acto de trámite recurrido no es definitivo, luce evidente que el mismo es determinante, conforme a los instrumentos reglamentarios citados, a los fines de la decisión definitiva sancionatoria que corresponde dictar a la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda y, por lo tanto, es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contecioso-administrativo. En este sentido, se reitera que ´los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto´(véase sentencia de esta Sala, del 18 de febrero de 1988, caso: Embotelladora Carona C.A. vs. INCE))

. (Negrillas de la Sala) (Subrayado de este Tribunal).

De acuerdo a lo anteriormente señalado, inicialmente y en razón del principio de economía procesal que rige nuestro ordenamiento jurídico, los actos administrativos de mero trámite o mera sustanciación –prima facie- no pueden ser impugnados en sede administrativa y consecuencialmente, tampoco en sede jurisdiccional, salvo que conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, causen indefensión, imposibiliten la continuación del procedimiento, prejuzguen como definitivos o surtan tales efectos como si se tratara de un acto definitivo.

En este sentido conviene destacar que conforme a la doctrina y a la jurisprudencia precedentemente citada, los actos de mero trámite se caracterizan por ser preparatorios, instrumentales y subordinados a la resolución, y en este sentido coincide con tal apreciación el autor J.A.J., en su obra “Principios Generales del Derecho Administrativo Formal”, Segunda Edición, Vadell, hermanos Editores, cuando al referirse a la naturaleza del acto del trámite expresa que:

Actos de trámite –preparatorios, instrumentales o auxiliares- significan la misma cosa, son sumamente diversos y constituyen el antecedente necesario del acto que vendrá resolviendo la solicitud del particular o el trámite de oficio. Importan una manifestación de voluntad administrativa pero no deciden, simplemente preparan la decisión y, por ello, tiene especial interés su documentación en el expediente administrativo…

Según el referido autor los actos de trámite se dirigen a ser posible el desenvolvimiento de las fases del mismo, preparando, disponiendo y conservando los datos necesarios para la decisión, a la vez, señala que las principales características de los actos de trámite, por un lado son actos administrativos instrumentales respecto de la decisión final y que es productor de efectos jurídicos directos aunque no en cuanto al fondo de la cuestión debatida sino al procedimiento.

Ahora bien, vistos los actos impugnados por el accionante y una vez revisados y analizados los mismos conforme la doctrina y la jurisprudencia aquí mencionada, y en virtud que la solicitud de nulidad presentada se basa en la impugnación de actos que conforman y son parte del procedimiento de expropiación iniciado y promulgado en el Decreto Nº 55 de fecha 15 de septiembre de 2009 y la Resolución Nº 337 de fecha 22 de abril de 2010, emanados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, los cuales por su naturaleza jurídica a juicio de quién decide constituyen actos de mero trámite, ya que los mismos yacen inmersos dentro del iter procedimental de expropiación establecido en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, es por lo que este Jurisdicente ratifica el criterio de que tales actos solo pueden ser impugnados cuando los mismos causen indefensión, se prejuzguen como definitivos o impidan la tramitación del procedimiento; circunstancias o hechos estos que no se evidencian o verifican en el caso subjudice. Ello así, este Juzgador en base al buen derecho y a las razones expuestas debe forzosamente declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Consecuentemente, vista la anterior declaración, considera oportuno señalar quien decide que a tenor del sustrato del artículo 259 Constitucional que señala:

La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

(Destacado de este Órgano Jurisdiccional),

Debe colegirse forzosamente que el ordenamiento jurídico venezolano vigente provee a los administrados de tutela judicial efectiva consagrada en los artículos 26 y 253 de nuestra Carta Magna, a través de la cual quien aquí acciona una vez culminado el procedimiento de expropiación que se le sigue y, -firme el acto administrativo que la ordene- podrá, de considerar lesionado sus derechos subjetivos particulares, acudir a los órganos jurisdiccionales ahora sí a efectos de reclamar las presuntas violaciones a los derechos que considere le han sido conculcados, para lo cual está el juez contencioso administrativo investido de los más amplios poderes tutelares consagrados por normas fundamentales y de primer orden o grado para restituir la situación jurídica infringida, condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad directa de la administración, de ser ese el caso.

De la Medida Cautelar de Amparo

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su jurisprudencia delimitó el procedimiento a seguir, para el conocimiento y sustanciación de los recursos de nulidad ejercidos conjuntamente con pretensiones de amparo constitucional como medida cautelar (Sentencia 402 de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.), estableciendo que debe dársele a este último una tramitación similar a la de otras medidas cautelares, la cual la misma dispuso:

“ Igualmente, se hizo referencia en el mencionado fallo al supuesto contemplado para el ejercicio del amparo conjunto, caso en el cual sostuvo:

...En cualesquiera de estos supuestos de acumulación la acción de amparo reviste una característica o naturaleza totalmente diferente a la anteriormente analizada (autónoma) pues en estos casos no se trata de una acción principal, sino subordinada, accesoria a la acción o el recurso al cual se acumuló, y por ende, su destino es temporal, provisorio, sometido al pronunciamiento jurisdiccional final que se emita en la acción acumulada, que viene a ser la principal. Esta naturaleza y sus consecuencias se desprenden claramente de la formulación legislativa de cada una de las hipótesis señaladas, que únicamente atribuye al mandamiento de amparo que se otorgue, efectos cautelares, suspensivos de la aplicación de la norma o de la ejecución del acto de que se trate “mientras dure el juicio...(omissis)”.

Así, invariablemente ha entendido la doctrina del Alto Tribunal que en el caso de la interposición de un recurso contencioso-administrativo o de una acción popular de inconstitucionalidad de leyes y demás actos normativos, ejercidos de manera conjunta con el amparo constitucional, éste último reviste un carácter accesorio de la acción principal, al punto de que la competencia para conocer de la medida de tutela viene determinada por la competencia de la acción principal.

Dentro de ese contexto, luce adecuado destacar el carácter cautelar que distingue al amparo ejercido de manera conjunta y en virtud del cual se persigue otorgar a la parte afectada en su esfera de derechos constitucionales, una protección temporal, pero inmediata dada la naturaleza de la lesión, permitiendo así la restitución de la situación jurídica infringida al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la violación, mientras se dicta decisión definitiva en el juicio principal

(subrayado de este Juzgado)

A tal efecto, y vista la inadmisibilidad declarada retro de la acción principal representada por el recurso de nulidad interpuesto por el accionante, resulta inoficioso pronunciarse sobre el amparo cautelar. Así se decide.

De la Medida de Suspensión de Efectos

Es criterio reiterado del mas alto Tribunal de la República, que la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado contenida en el artículo 21, aparte vigésimo primero de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, es una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, en la cual haciendo excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, en virtud de que ello podría atentar contra los derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso. Por lo tanto, el Juez debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente.

En tal sentido, el indicado artículo 21, aparte vigésimo primero de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Asimismo, los artículos 4 y 104 de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, dispone:

Artículo 4. El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe impulsárselo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión.

El Juez Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.

Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso (…)

.

Conforme al criterio antes trascrito, la medida de suspensión de efectos procede a efectos únicos de resguardar la apariencia del buen derecho y garantizar las resultas del juicio, es decir, que la medida de suspensión de efectos tiene carácter de tutela temporal definida por la durabilidad en el tiempo del juicio principal, que en el caso de autos no puede evidenciarse por cuanto el recurso de nulidad fue inadmitido, trayendo ello consecuencialmente consigo ser inoficioso pronunciarse sobre la medida de suspensión de efectos solicitada por no existir juicio principal de la cual ella indefectiblemente es subsidiaria. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados J.A.B. y M.A., actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano O.M.S., contra el Decreto N° 55 de fecha 15 de septiembre de 2009, publicado en la Gaceta Municipal N° 3189-1, y la Resolución N° 337 de fecha 22 de abril de 2010, publicada en la Gaceta Municipal N° 3259-2, ambos emanados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.

SEGUNDO

INOFICIOSO pronunciarse sobre el amparo cautelar solicitado por la parte actora, vista la inadmisibilidad declarada en el aparte primero.

TERCERO

INOFICIOSO pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por el recurrente, vista la inadmisibilidad declarada en el aparte primero.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los ocho (08) días del mes de julio del año dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

EL JUEZ TEMPORAL,

H.S.L.

LA SECRETARIA ACC.,

K.F.R.

En la misma fecha de hoy, siendo las tres post meridiem (03:00 p.m.) quedó registrada bajo el N° 55-2010.

LA SECRETARIA ACC.,

K.F.R.

Exp. 8654

HSL