Decisión nº 93-2007 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 31 de Octubre de 2007

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 6398

Mediante escrito presentado en fecha 16 de diciembre de 2003, por la ciudadana NAGDALY ZABETH R.V., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 12.749.662, asistida por la abogada Y.C.R.R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 15.705, interpuso ante el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 00854 de fecha 26 de septiembre de 2003, suscrito por el ciudadano Ministro del hoy Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 16 de diciembre de 2003 se admitió el recurso y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.

Por auto de fecha 29 de abril de 2004, se abocó al conocimiento del presente juicio, el Juez Titular que suscribe el presente fallo, abogado J.N.M. y ordenó la notificación a las partes acerca del referido abocamiento.

Cumplidas las diversas etapas del proceso, en fecha 3 de noviembre de 2004 se celebró la audiencia definitiva, sólo con la presencia de la parte querellada. En esa misma oportunidad, el Tribunal se reservó el lapso de cinco (5) días de despacho siguiente para dictar el dispositivo del fallo.

El 25 de noviembre de 2004, se enunció el dispositivo de la sentencia y declaró sin lugar la pretensión de la actora.

Procede en virtud de lo expuesto este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo in extenso, sin narrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito contentivo del recurso, alegó la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que comenzó a prestar servicios personales para el organismo querellado el día 1º de agosto de 2001, desempeñando el cargo de Asesor de la Dirección General de Financiamiento Multilateral. Que posteriormente, fue objeto de diversos designaciones, hasta el día 26 de septiembre de 2003, fecha en la cual, fue notificada por el organismo querellado de los actos administrativos contenidos en los Puntos de Cuenta identificados con los números 018 de fecha 27 de julio de 2001, y 140 de fecha 30 de agosto de 2002, contentivos de su aprobación e ingreso al cargo de Asesor, y posterior cambio al cargo de Planificador Central Jefe, respectivamente, revocados en el acto recurrido por decisión del hoy Ministro del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por considerar dicho funcionario que se incumplieron para su ingreso a la carrera, los requisitos exigidos en la ley, específicamente el referido al concurso público.

Alegó que todos sus nombramientos fueron efectuados bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, la cual no tenía como sanción para los ingresos sin concurso a la función pública, la nulidad del acto de incorporación, por el contrario, el artículo 36 permitía la permanencia en el cargo de la persona que ingresaba a la función pública, sin cumplir con el requisito del concurso público y consolidaba su permanencia luego de transcurrido seis meses de su ingreso irregular.

Señaló que el Ministerio querellado aplicó de manera retroactiva la Ley del Estatuto de la Función Pública. Que asimismo infringió lo establecido en el artículo 82 eiusdem, ya que los actos anulados habían generado derechos subjetivos a su favor, lo que conduce a su nulidad, por haberse violentado su derecho a la defensa y el debido proceso.

Afirma que no se puede culpar al funcionario que suscribe el acto recurrido, de las deficiencias de la Administración, pues es a ella a la que le corresponde organizar el sistema de la función pública convocando a los concursos correspondientes.

Señaló que el acto administrativo recurrido esta inmotivado, pues se fundamentó en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, norma que no establece la posibilidad de revocar los puntos de cuenta que contienen su nombramiento inicial y su posterior designación en un nuevo cargo.

En base a lo expuesto, solicitó se declare la nulidad del acto administrativo recurrido y como consecuencia de ello, con lugar la presente querella.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

Mediante escrito presentado por la abogada M.G.P., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 87.374, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, dio contestación a la querella, fundamentando su pretensión opositora, en los términos siguientes:

Afirma que el ingreso de la querellante a la carrera administrativa, en el último nombramiento que le fue conferido violó disposiciones constitucionales y legales, por lo cual la Administración tenía la potestad para aplicar el mecanismo de autotutela consagrado en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, que la faculta para reconocer en cualquier momento la nulidad absoluta de su actos y en virtud de ello anularlos de oficio.

Negó, rechazó y contradijo que la normativa que sirvió de sustento para la emisión del acto contentivo del último nombramiento de la querellante hubiese sido derogada, y que la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública por parte de la Administración se hiciera de manera retroactiva, indicando además que para ese momento ya se encontraba vigente dicho instrumento normativo, y no, como asegura la querellante, la Ley de Carrera Administrativa, por lo que en consecuencia su nombramiento para el cargo de carrera que ocupaba resulta ilegal y está viciado de nulidad absoluta, actuando por ende el Ministerio que representa apegado a la normativa que regula la materia.

Igualmente negó, rechazó y contradijo que el acto administrativo que se impugna adolezca del vicio de inmotivación, por cuanto del mismo se evidencia la expresión de los fundamentos de hecho y de derecho que le sirvieron de sustento a la Administración para proceder a anular la designación de la recurrente.

Alegó que la Administración en ningún momento sancionó a la querellante en su condición de funcionaria, y negó que su representado le hubiese conculcado el derecho a la defensa, motivo por el cual solicitó se declare sin lugar la presente querella.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Planteada la presente litis en los términos que anteceden, para decidir, este Tribunal observa:

Solicita la querellante en el libelo, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nº 00854, de fecha 26 de septiembre de 2003, suscrito por el ciudadano Ministro del Poder Popular para la Planificación y el Desarrollo, mediante el cual le revocó su designación en los cargos de Asesor y Planificador Jefe en el citado organismo, por considerar que la Ley de Carrera Administrativa, instrumento normativo que afirma estaba vigente para la fecha de emisión del Punto de Cuenta Nº 140 de fecha 30 de agosto del 2002, no establecía la posibilidad de anular el citado acto como sanción para su ingreso a la carrera sin realizar previamente el concurso público.

El organismo querellado, por intermedio de sus representante judicial, negó tal hecho, indicando que el ingreso de la querellante a la carrera administrativa, violó disposiciones constitucionales y legales, hecho que facultaba a la Administración para aplicar el mecanismo de autotutela consagrado en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, que le permite reconocer en cualquier momento la nulidad absoluta de su actos y en virtud de ello anularlos de oficio.

Ahora bien, para el ingreso a la carrera administrativa, a la luz de lo dispuesto en el vigente texto constitucional, es indispensable aprobar un concurso público destinado a cubrir una vacante existente, y una vez aprobado el referido concurso, debe emitirse el nombramiento respectivo, a los fines de comience a computarse el tiempo previsto como período de prueba para que la Administración proceda a la juramentación del funcionario a aspirante a la carrera administrativa que superó todas las etapas establecidas en la ley.

Tales requisitos se encontraban igualmente establecidos en la derogada Ley de Carrera Administrativa (1975)‏, en el artículo 3, al señalar expresamente “Los funcionarios de carrera son aquellos que, en virtud de nombramiento, han ingresado a la carrera administrativa conforme se determina en los artículos 34 y siguientes, y desempeñan servicios de carácter permanente”.

Por su parte, los artículos 34 y siguientes eiusdem disponen que para ser funcionario de carrera debe existir: 1. El ingreso del funcionario, debe estar precedido por un nombramiento, 2. Que el acto de nombramiento debe ser el resultado de un procedimiento o “Concurso Público, 3. Que el aspirante debe ser nombrado para desempeñar servicios de carácter permanente, haber superado el período de prueba y ser juramentado.

Ahora bien, ante el alegato de la querellante, referido a que sus nombramientos se produjeron bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, se observa que ambas normativas exigían los mismos requisitos para que se produjese el ingreso a la carrera administrativa, y en consecuencia, adquirir la condición de funcionario de carrera. Exigencia que esta establecida igualmente en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa el cual mantiene su vigencia, en todos aquellos aspectos que no colidan con las disposiciones contenidas en la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública.

En tal sentido, aún cuando la derogada Ley de Carrera Administrativa no estableciera de manera expresa la posibilidad de declarar la nulidad del acto de nombramiento de un funcionario, si éste no cumplía con el requisito previo del concurso, le asiste a la Administración la potestad revocatoria a través del mecanismo conocido como “Autotutela”, el cual le permite anular o revocar de oficio cualquier acto que se encuentre viciado de nulidad absoluta.

Tal afirmación encuentra sustento en las diversas sentencias dictadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que sostienen que las modalidades de la potestad revocatoria de la Administración son dos, a saber: a) la revocación por razones de mérito, oportunidad o conveniencia; y, b) la revocación o anulación de oficio por razones de ilegalidad, en el supuesto de que el acto revocado se encuentre viciado de nulidad absoluta.

En este orden de ideas, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia había delimitado el alcance de la potestad revocatoria de la Administración, estableciendo que:

La Sala, luego de un examen interpretativo y concatenado de las normas pertinentes, estima que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que entró a regir el 1° de enero de 1982, por una parte, recoge los principios doctrinarios anteriormente expuestos, y por la otra, permite poner fin a las dubitaciones observadas en la jurisprudencia nacional en la materia que se examina. En efecto:

1.- reconoce, como principio general, la potestad de autotutela de la Administración Pública según la cuál los órganos que la integran pueden revocar los actos que hayan producido con anterioridad (artículo 82);

2.- precisa que esa revocatoria de oficio, o a solicitud de parte, procede en cualquier tiempo cuando sus actos se encuentren afectados de nulidad absoluta (artículo 83);

3.- señala en forma clara, categórica y taxativa cuáles son los vicios que afectan de nulidad absoluta el acto administrativo (artículo 19)

4.- determina que, fuera de esos indicados vicios específicos de nulidad absoluta, todas las otras irregularidades que presente el acto administrativo sólo lo afectan de nulidad relativa (anulabilidad) (artículo 20)

5.- establece que esos actos viciados de nulidad relativa pueden ser también revocados en cualquier momento por la Administración (artículo 82)

6.- exceptúa de esa posibilidad de revocatoria los actos administrativos afectados de nulidad relativa que hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular (artículo 82) y

7.- aclara que el acto administrativo, que tenga un vicio de nulidad relativa, es decir que sea anulable, si crea derechos a favor de los particulares y ha quedado firme (por haber vencido los lapsos para impugnarlo en sede administrativa o en vía jurisdiccional); es un acto en principio irrevocable por la Administración y esa revocación se produce el acto revocatorio estaría viciado de nulidad absoluta (artículo 11, 19 ordinal 2° y 82)

. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de mayo de 1985, Caso: F.M.R.P.V.. Unellez)

Se consagra así la potestad de la Administración que recoge el artículo 83 eiusdem, sin límites, sin restricciones, en virtud de la gravedad del vicio que afecta al acto de que se trate, el cual lo priva de cualidad para producir modificaciones en la esfera jurídica del administrado, negándole o impidiendo que surjan para éstos derechos o intereses legítimos, personales y directos como ha quedado asentado en el fallo parcialmente transcrito (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 6 de abril de 1993, Caso: E.C..)

Al respecto, la jurisprudencia patria ha sido determinante en el sentido de señalar que la potestad revocatoria de la Administración al expresar que los actos viciados de nulidad absoluta, el transcurso del tiempo no puede convalidarlos.

En el caso que nos ocupa se constatar, que para el momento en el cual se produjeron los nombramientos de la querellante, esto es, el 27 de julio de 2001 y el 30 de agosto de 2002, se encontraba vigente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual, en su artículo 146 dispone de manera imperativa, la obligatoriedad del concurso público a los fines de ingresar a la carrera administrativa, señalando al efecto:

Artículo 146: Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley. El ingreso de los funcionarios o empleados públicos a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión y retiro será de acuerdo a su desempeño. (Negrillas y subrayado de este Tribunal).

Conteste este juzgador, con el criterio jurisprudencial en comento y el precepto constitucional supra transcrito, establece que en el caso bajo estudio, resulta necesario, a los fines de determinar la condición de funcionario público de carrera que se atribuye la querellante, que conste en autos, el instrumento que demuestre que su ingresó al organismo querellado se efectuó a través de un concurso público, so pena de encontrarse su nombramiento viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por resultar contrario el mismo a la norma constitucional, que regula el ingreso a la carrera.

Así, una vez analizadas las actas que conforman el expediente y lo señalado por la propia recurrente en su escrito libelar, se establece que los actos de nombramientos anulados por el acto administrativo recurrido estuvieron viciados de nulidad desde su origen o formación, toda vez que los mismos fueron dictados en contravención a una norma constitucional, en virtud de lo cual la Administración en ejercicio de la potestad revocatoria que le otorga el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, actuó ajustada a derecho.

En este punto, resulta importante transcribir el criterio fijado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia N° 902 dictada en fecha 27 de marzo de 2003, en el cual estableció lo siguiente:

… No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos funcionarios que hayan ingresado a la Administración mediante nombramiento, sin efectuar el concurso a que hace alusión la Constitución y la Ley, o que estén prestando servicios en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrán derecho a percibir los beneficios económicos de su efectiva prestación de servicios, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido designados mediante concurso público, es decir, a la remuneración correspondiente al cargo desempeñado, así como el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relación laboral, pero en lo que atañe a su estabilidad y a los derechos derivados de ésta, no pueden asimilarse a un funcionario de derecho, en directa aplicación de lo preceptuado en las normas constitucionales y legales antes indicadas, y así se decide…

.

Dichas consideraciones, a criterio de este juzgador, resultan aplicables al presente caso, pues como fue establecido en párrafos precedentes, la querellante ingresó al organismo querellado, bajo el amparo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resultado por ello necesario para que un funcionario público sea considerado de carrera, que haya ingresado a la Administración pública, sea nacional, estadal o municipal, a través de un concurso público.

Ahora bien, del estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente, no se desprende documento alguno que le permita a este Juzgador comprobar, que el ingresó de la querellante al organismo accionado, se hubiese efectuado cumpliendo para ello la Administración con los requisitos exigidos en la Ley para que pudiese ser considerada una funcionario pública de carrera, resultando por ello ajustada a derecho la actuación del Ministerio querellado, al proceder a anular un nombramiento dictado en contravención a lo previsto en una norma constitucional, y así se decide.

En virtud de lo expuesto, desestimados como han sido los alegatos expuestos por la parte querellante, como fundamento de su pretensión nulificatoria, debe forzosamente declararse sin lugar la querella, como en efecto se establecerá en la parte dispositiva del presente fallo. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana NAGDALY ZABETH R.V., asistida por la abogada Y.C.R.R., suficientemente identificadas en la parte motiva del presente fallo, contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 00854 de fecha 26 de septiembre de 2003, suscrito por el ciudadano MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los treinta y un (31) días del mes de octubre de dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

EL JUEZ,

J.N.M.

LA SECRETARIA ACC.,

NILJOS LOVERA SALAZAR

En esta misma fecha, siendo las (2:00 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión, bajo el Nº 93-2007.

LA SECRETARIA ACC.,

NILJOS LOVERA SALAZAR

Exp. Nº 6398

JNM/kf/ycp