Decisión nº 2008-247 de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 8 de Diciembre de 2008

Se inició la presente causa mediante escrito presentado en fecha dieciocho (18) de julio de 2001, por ante el Juzgado Superior (Distribuidor) Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto conjuntamente con Solicitud de Medida de A.C.C., por la ciudadana Inirida M.V.C., asistida ab initio por las abogadas A.M. y C.L.F., ut supra identificadas, contra la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda; correspondiendo su conocimiento al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien mediante sentencia interlocutoria dictada el seis (6) de noviembre de 2001 admitió la querella funcionarial y declaró sin lugar la acción de a.c. solicitada, librando los oficios de citación y notificación de Ley; el veintidós (22) de enero de 2002, la parte querellada dio contestación a la querella; posteriormente el veintinueve (29) de ese mismo mes y año se abrió a pruebas la presente causa, oportunidad en la cual ambas partes promovieron los medios probatorios que consideraron pertinentes, sobre los cuales el Tribunal emitió pronunciamiento respecto a su admisibilidad mediante sendos autos fechados doce (12) de marzo de 2002, ordenando librar Oficio y despacho de comisión al Juzgado Distribuidor de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas a objeto de llevar a cabo la evacuación de la prueba testimonial promovida por la representación judicial de la parte querellante, lo cual se cumplió el diecisiete (17) de abril de ese mismo año, la cual fue devuelta a este Órgano Jurisdiccional el veintiuno (21) de mayo de 2002; el doce (12) de julio de dos mil uno (2002) se celebró el acto de informes y finalmente, el 16 de ese mes y año el Tribunal dijo “Vistos”. Ulteriormente, el dieciséis (16) de septiembre de 2004 el Juez Temporal designado se abocó al conocimiento de la causa y ordenó practicar la notificación de las partes para la reanudacion de la causa, a tenor de lo previsto en los artículos 90 y 233 del Código Adjetivo Civil; recibida en este Tribunal el veintiuno (21) de abril del año que discurre, previa redistribución especial de causas realizada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en acatamiento a lo acordado en Acta Nº 2008- 002 de fecha once (11) de abril de dos mil ocho (2008), levantada en el Libro de Actas del Juez Coordinador en cumplimiento a lo establecido en el artículo 4 de la Resolución Nº 2007-0017, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de fecha nueve (9) de mayo de dos mil siete (2007), publicada en Gaceta Oficial Nº 38.701 de ocho (8) de junio de dos mil siete (2007), quedando signada con el Nº 2008- 532 (Nomenclatura de este Tribunal).

En fecha cinco (5) de mayo de dos mil ocho (2008) la Jueza se abocó al conocimiento de la causa y a los fines de su reanudación ordenó practicar la notificación de las partes, a tenor de lo previsto en los artículos 14, 90 y 233 del Código Adjetivo Civil, lo cual se cumplió el diecisiete (17) de septiembre de dos mil ocho (2008); en fecha seis (6) de octubre del año que discurre, el Tribunal fijó el lapso de sesenta (60) días consecutivos para dictar sentencia de mérito conforme a lo dispuesto en el artículo 515 eiusdem.

Cumplidos los tramites procedimentales conforme a lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione tempori al caso de marras, y siendo la oportunidad legal para que el Tribunal proceda a emitir pronunciamiento de fondo, pasa de seguidas a realizarlo previas las observaciones siguientes:

II

OBITER DICTUM

PUNTO PREVIO ÚNICO

DE LA NO CONSIGNACIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

Es menester para quien aquí suscribe señala, que de la revisión efectuada a las actas procesales que componen la presente causa, se constató que el querellado incumplió con la carga procesal de consignar el expediente administrativo que guarda relación con el caso, a pesar de haber sido requerido en el transcurso del proceso, motivo por el cual se exhorta a la Gobernación del Estado Bolivariano Miranda, a que en lo sucesivo dé cumplimiento al deber que tiene de consignar el expediente administrativo que sea requerido, pues es una carga procesal que recae en cabeza de la Administración, y su incumplimiento acarrea en contra del mismo la reversión de la carga probatoria, surgiendo por consiguiente una presunción a favor de la pretensión del accionante, tal como lo ha sustentado la Cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en sentencia Nº 0487, fechada veintitrés (23) de febrero de 2006, que estableció lo que se transcribe parcialmente a continuación:

… (Omissis)…

Ahora bien, con relación a los efectos de la ausencia del expediente administrativo en los juicios de nulidad, se ha pronunciado anteriormente esta Sala concluyendo que (…) el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante (…) En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión (Sentencia Nro. 672 del 8 de mayo de 2003)

… (Omissis)…

. (Destacado y cursiva del Tribunal).

En estricta sumisión al criterio jurisprudencial precedentemente citado esta Jurisdicente advierte que, en el caso de marras, la consignación del expediente administrativo del caso resultaba imprescindible, a los fines de analizar las razones de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento para sustentar la decisión definitiva de remover y retirar a la hoy recurrente de la Administración Pública. Ciertamente, en principio correspondía a la accionante aportar los elementos probatorios que constituían los fundamentos jurídicos y fácticos de su pretensión, pero, cuando se trata del expediente administrativo, esta carga probatoria se invierte, siendo por tanto, obligación de la Administración Pública consignarlo so pena de aplicársele los efectos negativos de su no consignación que obran en contra de la parte querellada.

Así pues, ante la ausencia del expediente administrativo, resulta forzoso para esta Sentenciadora establecer una presunción a favor de los argumentos, alegatos y defensas explanados por la querellante en su escrito libelar, la cual se deriva de la inobservancia e incumplimiento de la administración en proporcionar a este Despacho, el expediente administrativo que guarda relación con la presente causa, siendo éste necesario para verificar la procedencia o no de las denuncias formuladas contra el acto administrativo impugnado. Ante tal circunstancia, esta Jurisdicente emitirá pronunciamiento de mérito (infra) con los elementos que cursan en autos. Y así se decide.

III

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

La querellante argumenta en su escrito recursivo que egresó de la Administración Pública Estatal el 5 de febrero de 2001 desempeñando el cargo de Docente II, Código 18.105, adscrita a la División de Gestión Programática (D.P.G.) del Servicio Autónomo sin Personalidad Jurídica de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia del Estado Miranda (S.E.P.I.N.A.M.I.), mediante remoción contenida en el acto administrativo signado con el N° 0191, suscrito por el Secretario de Gobierno del querellado, el cual se fundamenta en el contenido del ordinal 3º del artículo 63 de la derogada Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda), en concordancia con lo dispuesto en el Decreto N° 0586 fechado ocho (8) de diciembre de 2000, emitido por el Ejecutivo del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda N° Extraordinario el once (11) ese mismo mes y año.

Arguye que contra el referido acto (Remoción), agoto la vía administrativa, toda vez que en fecha veintisiete (27) de marzo formuló la respectiva solicitud a la Junta de Avenimiento o Apelación del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda), ello a tenor de lo previsto en el parágrafo único del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, sin que en el tiempo útil hubiere recibido respuesta alguna, por lo cual interpuso Recurso de Reconsideración y Jerárquico en fechas doce (12) de marzo y dieciséis (16) de abril de 2001, respectivamente, operando el silencio administrativo.

Señalan que el acto administrativo impugnado, a su juicio, esta viciado de nulidad absoluta pues contraviene lo estipulado en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 eiusdem, al ser de imposible o ilegal ejecución, en el sentido que el cargo ocupado por la hoy querellante obedece al de Docente de Profesión al Servicio del Estado Miranda, no encontrándose el mismo sujeto a la figura de libre nombramiento y remoción, configurándose con ello el vicio de falso supuesto de hecho, violentándose además, lo previsto en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto el mismo incurre en prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, ya que a su decir, la actuación administrativa transgrede su derecho a la defensa y debido proceso, esto último en el sentido que no le fuere permitido presentar pruebas o elementos de descargo previo a la fecha en que la administración emitiera su pronunciamiento definitivo, que en el caso de marras consistió en remover a su representada del cargo que ocupaba, aunado al hecho, que en su criterio el precitado acto administrativo carece de motivación o expresión sucinta de los hechos y de las razones o fundamentos legales pertinentes que se correspondieran con su condición de Docente.

Finalmente, pide al Tribunal declare con lugar el recurso interpuesto y se ordene al querellado proceda a la inmediata reincorporación de su mandante, en el cargo que venía desempañando, a saber, Docente II adscrita a la División de Gestión Programática (D.P.G.), del Servicio Autónomo sin Personalidad Jurídica de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia del Estado Miranda (S.E.P.I.N.A.M.I.), o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos dejados de percibir durante el período en que fuere retirada de la administración y cualquier otro derecho que le corresponda con ocasión a la relación de empleo público, tomando en cuenta los aumentos producidos, desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, estimando la acción incoada en la suma de Bolívares Doce millones (Bs. 12.000.000,00) equivalentes actualmente según reconversión monetaria a la cantidad de Bolívares Fuertes Doce mil sin céntimos (Bs.F. 12.000,00), solicitando además, la indexación de la referida cantidad y que se calculen los intereses de mora.

IV

ALEGATOS, ARGUMENTOS Y DEFENSA EXPLANADOS POR EL QUERELLADO

Por su parte, la representación judicial del Órgano querellado en su escrito de contestación a la querella, niega, rechaza y contradice, tanto en lo hechos como en el derecho, en todas y cada una de sus partes, la demanda interpuesta aduciendo que la misma no está ajustada a derecho.

En ese mismo orden de ideas, desvirtúa los argumentos y pretensiones explanados por la parte querellante, señalando que los hechos sobre los cuales se basó la administración para tomar su decisión fue en estricto cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto N° 0586, fechado ocho (8) de diciembre de 2000, emitido por el Ejecutivo del Estado Miranda, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda N° Extraordinario del once (11) ese mismo mes y año, mediante el cual se ordenó la Reestructuración Administrativa del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda), en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 3º del artículo 63 de la derogada Ley de Carrera Administrativa del precitado ente territorial.

Arguye que el acto administrativo que dio origen a las presentes actuaciones, se encuentra plenamente motivado en el sentido que el mismo se refiere a hechos reales y existentes, ya que la administración estatal fundamentó su decisión en un acontecimiento cierto, como lo es el Decreto ut supra señalado y la normativa previamente aludida, quedando claramente planteado el fundamento jurídico que avala la medida de reestructuración organizativa de la Alcaldía y en consecuencia, la medida de reducción de personal; denotando con ello que no se patentiza el vicio de falso supuesto, pues para la materialización del acto no se le imputaron a la hoy querellante hechos irreales, ya que las autoridades administrativas se fundamentaron en lo ordenado mediante el Decreto de Reestructuración, el cual debía ser aplicado en todas las Dependencias adscritas a la Gobernación del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda), en virtud de la imperante necesidad de proceder al reajuste presupuestario dentro de la administraron pública estatal para el logro de sus fines.

Explana que el acto administrativo in commento no menoscaba ni lesiona los derechos y garantías constitucionales de la recurrente, relativos al debido proceso y derecho a la defensa, tampoco los concernientes a la asistencia jurídica, notificación de cargos en su contra (derecho a la información), el acceso o promoción de pruebas, el derecho a recurrir de la decisión administrativa y consecuencialmente, el derecho a ser oída, pues la medida de su remoción obedeció, como se señalara ut supra, a un proceso de reestructuración de la institución, resultando afectado el cargo de Docente II adscrito a la División de Gestión Programática (D.P.G.), del Servicio Autónomo sin Personalidad Jurídica de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia del Estado Miranda (S.E.P.I.N.A.M.I.), que desempeñaba la hoy querellante quien reconoce que en la debida oportunidad legal interpuso los recursos administrativos correspondientes, mencionados en el acto administrativo objeto de impugnación.

Concluye que el acto administrativo mediante el cual se resolvió remover a la querellante del cargo que desempeñaba dentro del Organismo querellado, cumplió lo dispuesto en la Ley, otorgándosele a la para entonces funcionaria, el mes de disponibilidad a los fines de realizar las gestiones reubicatorias, que resultaron infructuosas. Finalmente, por lo explanado ut supra solicita al Tribunal se declare sin lugar la querella interpuesta.

V

RATIO DECIDENDI

Se observa que el thema decidendum del caso sub iudice versa sobre un recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto con el objeto de solicitar la nulidad absoluta del acto de remoción contenido en el acto administrativo signado con el N° 0191, suscrito por el Secretario General de Gobierno del ente querellado, el cual se fundamenta en el contenido del ordinal 3° del artículo 63 de la derogada Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda), en concordancia con lo dispuesto en el Decreto N° 0586, fechado ocho (8) de diciembre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda N° Extraordinario del once (11) ese mismo mes y año.

Así pues, vistos los alegatos, argumentos y defensas explanados por las partes, así como los elementos cursantes en autos, este Despacho Judicial pasa a esclarecer la controversia en los términos siguientes:

Denuncia la parte querellante en su escrito recursivo, entre otros, el vicio de falso supuesto de hecho, el cual en su criterio, se patentiza en la oportunidad en que la administración pública estatal dictara una actuación, atribuyéndole la condición de funcionaria pública de libre nombramiento y remoción, siendo que en realidad es una Docente al servicio de la Administración Pública del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda) a la cual no le es aplicable la Ley de Carrera Administrativa, sino en todo caso, la Ley Orgánica de Educación. Sin embargo, contra esta aseveración la parte adversaria afirma, que la Gobernación del precitado Estado, a través de su Secretario General de Gobierno, sí dio cumplimiento a los requisitos de Ley para dictar su decisión, fundamentándose en el contenido del Decreto N° 0586 en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 3° del artículo 63 de la derogada Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda).

Al respecto, debe indicar esta Sentenciadora que en los casos de reducción de personal, se requiere el cumplimiento de las condiciones que se indican a continuación: a) informe técnico que justifique la medida que debe ser realizado por la oficina competente; b) aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Concejo Municipal; y c) presentación de la solicitud con un listado que indique los funcionarios afectados por la medida, identificación del cargo y del procedimiento establecido en el artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de esa Ley.

En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho, la Sala Político Administrativa de nuestro M.T., ha expresado en sentencia Nº 1.117 de fecha diecinueve (19) de septiembre de dos mil dos (2002), lo siguiente:

..(Omissis)…

A juicio de esta Sala, el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto

. (Cursivas del Tribunal).

Vista la sentencia ut supra citada, se puede colegir que la administración incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, cuando al dictar sus actos se basa en hechos erróneos o inexistentes, o que no guardan relación con la decisión adoptada.

Ahora bien, en el caso de autos, se evidencia que la decisión emitida por la Administración Pública, se basa en una medida de reducción de personal que se originó con ocasión al aludido Decreto, y que el acto administrativo aquí impugnado se encuentra fundamentado tanto en aquel, como en lo dispuesto en el ordinal 3° del artículo 63 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda), sin embargo, visto que la administración, incumplió la carga procesal de consignar el expediente administrativo que guarda relación con la presente causa, es por lo que esta Sentenciadora se encuentra impedida de verificar el cabal cumplimiento de cada una de las fases a las que hace referencia el artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, así como a lo estatuido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de esa Ley, debiendo por tanto, quien suscribe declarar forzosamente con lugar el argumento de la querellante relativo a la transgresión de lo previsto en la parte in fine del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativo a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, ya que tampoco rielan a los autos, copias simples o certificadas ni elementos de convicción, que permitan a esta Juzgadora, presumir el cumplimiento del procedimiento previo, requerido para la reestructuración de personal dentro de la Administración Pública; debiendo por vía de consecuencia, declararse nulo el acto administrativo signado con el Nº 0191 fechado cinco (5) de febrero de 2001, suscrito el Secretario General de Gobierno del Estado Miranda (hoy Bolivariano de Miranda), cuyo contenido versa sobre la remoción de la ciudadana Inirida M.V.C., ut supra identificada, del cargo de Docente II adscrita a la División de Gestión Programática (D.P.G.), del Servicio Autónomo sin Personalidad Jurídica de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia del Estado Miranda (S.E.P.I.N.A.M.I.). En consecuencia, y dado este Órgano Jurisdiccional deberá declarar la nulidad absoluta del acto administrativo hoy impugnado, resulta inoficioso entrar a dilucidar y emitir pronunciamiento acerca de las otras denuncias formuladas por la parte querellante contra la validez de la referida actuación, tal como se establecerá en el dispositivo del presente fallo. Y así se decide.

En lo que respecta a la indexación o corrección monetaria solicitada, se hace menester señalar que conforme a lo establecido en reiterada jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, no es procedente condenar a la administración al pago de tal concepto cuando la causa verse sobre relaciones de empleo público, por cuanto ello no se encuentra previsto en norma legal alguna, criterio que esta Juzgadora acoge y aplica para el caso sub iudice, por lo que se niega el pedimento en referencia. Y así se decide.

En ese sentido y en atención a las consideraciones explanadas ut supra debe forzosamente esta Sentenciadora, declarar parcialmente con lugar el recurso funcionarial interpuesto, y consecuencialmente, ordenar a la administración a reincorporar, en forma inmediata, a la querellante ciudadana Inirida M.V.C., ut supra identificada, al cargo que venía ostentando para la fecha en que se dictara el acto irrito de remoción o a otro de igual o superior jerarquía, para el cual reúna los requisitos de Ley, con el correspondiente pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que se hubieren generado en el tiempo, así como el pago de los beneficios socioeconómicos que pudieran corresponderle que no implique la prestación efectiva del servicio. A los fines de determinar la cantidad pecuniaria que se adeuda a la querellada deberá realizarse experticia complementaria del fallo, a tenor de lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Y así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con Sede en Caracas, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, resuelve: