Decisión de Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 13 de Marzo de 2014

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. Nº 06836

Mediante escrito presentado en fecha 27 de septiembre de 2011 ante el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo (Distribuidor) y recibido por este Tribunal en fecha 28 de septiembre de 2011, la ciudadana I.G.F.P., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V-4.454.606, asistida para este acto por el abogado J.C.V.A., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº. 46.986, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LAS ARTES (UNEARTE).

En fecha 04 de octubre de 2011, este Juzgado admitió la querella interpuesta cuanto ha lugar en derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (Ver folio 24 del expediente judicial).

En fecha 06 de octubre de 2011, el Tribunal ordenó emplazar a la ciudadana Rectora de la Universidad Nacional Experimental de las Artes (UNEARTE) para que procediera a dar contestación a la querella. Asimismo, se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos del caso y el expediente personal de la ciudadana I.G.F.P.. Igualmente, se ordenó notificar al ciudadano Procurador General de la República y a la Ministra del Poder Popular para la Educación Universitaria. (Ver folio 40 del expediente judicial).

En fecha 09 de febrero de 2012, tuvo lugar la audiencia preliminar en la presente causa de conformidad con lo establecido en el artículo 103 y 104 de la Ley el Estatuto de la Función Pública. (Ver folio 103 del expediente judicial)

Cumplidas las fases procesales y celebrada la audiencia definitiva en fecha 16 de abril de 2012, la causa entra en estado de sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual será dictada sin narrativa por exigirlo así el artículo 108 eiusdem. (Ver folio 266 del expediente judicial)

I

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con fundamento en los argumentos presentados por las partes, pasa de seguidas este Juzgado a pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, y a tal efecto observa que la presente querella versa sobre la solicitud de nulidad del acto administrativo N° CONS. DIRECT. 158.11, de fecha 20 de junio de 2011, emanado del C.D. de la Universidad Nacional Experimental de las Artes, mediante el cual se le disminuyó a la ciudadana I.G.F.P., titular de la cédula de identidad Nº V-4.454.606, quien se desempeña como Docente de Tiempo Completo, su jornada laboral, al habérsele calificado como perteneciente a la categoría de Docente a Medio Tiempo, con ocasión de su desempeño paralelo en calidad de Docente adscrita a la Escuela de Música P.N.C., solicitando consecuencialmente que se le permita continuar ejerciendo sus actividades en la referida Universidad en su condición de Docente a Tiempo Completo, con la misma remuneración y beneficios que venía percibiendo hasta la fecha de emisión del acto recurrido y en caso de no proceder solicita se le acuerde el beneficio de jubilación.

Ahora bien, con fundamento en los argumentos de las partes y las pruebas contenidas en el expediente judicial, este Tribunal observa que la hoy querellante pretende lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo recurrido, con fundamento en la existencia de los siguientes vicios: (i) Falso Supuesto; (ii) Violación a la garantía de la Presunción de Inocencia; (iii) Ausencia total y absoluta de procedimiento; (iv) Debido Proceso y derecho a la defensa, cuya procedibilidad será analizada según el orden lógico de prelación de los vicios, en primer lugar hablaremos de los vicios de violación al derecho a la defensa y al debido proceso y del de Prescindencia Total y Absoluta del Procedimiento legalmente establecido, los cuales dada su naturaleza, se encuentran relacionados.

Así, en lo relativo a la violación al debido proceso aducida por la querellante, este Sentenciador observa que se fundamenta tal argumento en el hecho de que al dictarse el acto recurrido no se le sustanció debidamente un procedimiento administrativo, sino que se le consideró responsable de la comisión de una situación administrativa irregular, con lo que se le viola la garantía de presunción de inocencia y el derecho a la defensa y el debido proceso por carecer la admisión del acto de un procedimiento administrativo que lo sustente.

En tal sentido, a los efectos de determinar si para la emisión del acto que hoy se recurre, se requería o no la participación activa de la parte querellante, a través de un procedimiento administrativo, resulta imperioso analizar el contenido del acto, al respecto se advierte que en el recurso intentado se impugna la comunicación Nº 15811 de fecha 20 de junio de 2011, suscrita por la Prof. D.F., Secretaria General de la Universidad Nacional Experimental de las Artes, a tenor del cual le expresó a la Directora de Talento Humano del Ministerio del Poder Popular para la Cultura lo siguiente:

…Me dirijo a Usted con la finalidad de informarle, que el C.D. en su Sesión Ordinaria Nº 080, de fecha 14 de junio del presente año, aprueba disminuir la dedicación a medio tiempo a los profesores: I.F.P. cédula de identidad Nº 4.454.606, (…) quienes por lista de la Dirección de Talento Humano (UNEARTE) Y Dirección de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Cultura (MPPC) se evidencia que ostenta la dedicación de tiempo completo en ambas instituciones gubernamentales. La profa. (sic) Feo Polanco (…), no renunciaron al tiempo completo al Ministerio del Poder Popular para la Cultura (…)

(Véase folio 15 del expediente judicial).

De donde se infiere que el contenido del acto recurrido afecta las condiciones de modo y tiempo en que venía prestando sus servicios la hoy querellante en la Universidad Nacional Experimental de las Artes, aspectos esos que tienen una relación directa con las condiciones de trabajo y por ende trastocan aspectos de la estabilidad, lo que sin lugar a dudas trae consigo un patente interés que emerge en cabeza de la hoy querellante en relación al contenido del acto.

Ahora bien, se trata entonces de determinar en ejercicio de qué potestad fue dictado dicho acto, para lo cual conviene recordar que en el ejercicio de la gestión pública se ha reconocido tradicionalmente además de la suprema dirección y ejecución de las políticas necesarias para lograr el cumplimiento de los fines naturales para los cuales ha sido creado el ente u órgano de la Administración Pública que la ejerce, algunas potestades que tienen que ver con el funcionamiento de las mismas según el caso y que comprenden funciones de administración, presupuesto, personal, dirección entre otras que inciden sobre la operatividad y determinan la efectividad en la prestación del servicio respectivo.

De esta forma, al revisar el contenido del acto se hace palpable que el mismo está impregnado de aspectos que lo califican como dictado en ejercicio de las funciones de gestión interna de personal que está llamada a desempeñar la Universidad Nacional de las Artes, circunstancia esa que si bien es cierto genera un cierto margen de libertad y discrecionalidad a la Institución, no siempre excluye la exigencia de un procedimiento administrativo, pues dentro de esta categoría de competencias administrativas existen algunas que en razón de su especial condición traen como efecto, la invasión de la esfera de derechos de los funcionarios adscritos a la Institución sobre la que se ejerce la gestión; por lo que trasciende las simples potestades organizativas y exige la apertura de un procedimiento en resguardo de los intereses de ese tercero que puede verse afectado por el obrar de la Administración Pública, que no es otro en el caso concreto que el funcionario afectado de la medida a tomar.

Ahora bien, no existe hasta ahora un listado perfecto sobre cuáles actuaciones administrativas en materia de gestión de personal requieren la sustanciación de un procedimiento previo y cuales no, sin embargo la doctrina y la jurisprudencia han ido hilando fino a los efectos de establecer cuáles son los supuestos en los que se exige esta formalidad, denotando aquellas situaciones que pudieran resultar lesivas de los derechos particulares de un funcionario, cuando la situación se encuentre sometida a un cierto margen de discrecionalidad administrativa, pues en esos casos la decisión última que se tome le puede favorecer ó ser contraria a sus intereses.

Así, tradicionalmente las máximas autoridades de un determinado órgano u ente de la Administración Pública tienen la potestad de realizar algunas actuaciones sin que se requiera la apertura de un procedimiento administrativo, tal es el caso de las movilizaciones internas del personal a cuenta de comisiones de servicio, necesidad de servicio, modificaciones de primas, otorgamiento de subvenciones, reconocimientos, etc., pues las mismas representan medidas tomadas para reforzar la efectividad de la gestión administrativa por medio de la función pública en lo que se refiere a la prestación del servicio, en este caso de educación, dichas actuaciones sí se consideraren lesivas de los derechos de los funcionarios a quienes involucra podrán atacarse por vía de los recursos administrativos y el control jurisdiccional.

Sin embargo, existen algunas actuaciones relacionadas con la administración de personal que sí exigen la apertura y tramitación de un antecedente administrativo, tal es el caso del ejercicio de la potestad disciplinaria, ó cuando la decisión de fondo que se dicte pueda afectar derechos que podrían calificarse como adquiridos por un determinado funcionario, por ejemplo la devolución de un pago reputado como indebido por la Administración, la supresión de una prima que se viene percibiendo, entre otras.

En el caso de autos nos encontramos en presencia de una funcionaria regulada por un Estatuto especial que regula a los docentes universitarios, ello de conformidad con el parágrafo único del artículo 1 numeral 9, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo que nos obliga a recordar que si bien es cierto el ejercicio de la función pública de conformidad con el contenido del artículo 148 de la Carta Magna comporta alguna limitaciones, entre las que se encuentra la imposibilidad de ejercer dos (02) destinos públicos remunerados o mas, no es menos cierto que dicha regla tiene su excepción, que se lee de la siguiente forma: “(…) a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley. La aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados en este artículo, implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes, mientras no reemplacen definitivamente al principal.” (Subrayado nuestro); categoría esta de cargos en la que se encuentra subsumida la hoy querellante, hecho que ciertamente no ha sido controvertido en la presente causa.

De allí que quede claro que la aceptación de un segundo destino público remunerado implica la renuncia del primero, en aquellos casos en los que el funcionario no pertenezca al régimen establecido para el personal docente, en otras palabras la regla general aplica para una categoría de funcionarios distinta al personal docente, de manera que en el caso de autos la sola existencia de dos destinos públicos remunerados, no genera la existencia de una situación administrativa irregular pues en principio dicha condición se encuentra permisada para esta funcionaria dada su condición de docente.

Ahora bien, esa excepción se mantiene siempre y cuando se cumplan algunos requisitos que han ido hilándose a través de la jurisprudencia nacional y que en todo caso tutelan el correcto ejercicio de la función pública y por vía de consecuencia la efectividad del servicio que se está llamado a prestar. (Véase al respecto entre otras Sentencia No. 698, proferida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 29 de abril de 2005.)

De allí que resulte claro entonces, que en el caso de autos el acto administrativo recurrido al haber tocado aspectos relacionados con las condiciones de modo y tiempo en que la ciudadana I.F., ya identificada, ha venido desempeñando el servicio, generó una afección en su esfera de derechos, pues en principio su condición de docente soporta esa doble prestación de servicios, razón por la cual se advierte que en el texto de la comunicación presentada por ésta en sede administrativa el día 6 de mayo de 2011 (Ver folio 13), la misma señala que tal situación no afecta la prestación del servicio en razón que no “(…)llena horarios de una en detrimento de la otra(…)” , y recalca que su condición está permisada por la excepción que para cargos académicos y docentes permite el constituyente a tenor del ya citado artículo 148.

De lo dicho, puede concluirse que si bien el acto recurrido no tiene contenido sancionatorio, pues no deviene del ejercicio de potestades de ésta naturaleza, no es menos cierto que efectivamente su contenido invade la esfera de derechos de la hoy querellante al generar como efecto, la modificación de las condiciones en que venía desempeñando su prestación de servicio y con ello una merma económica, que se deja ver dada la disminución de la jornada laboral, que se advierte al folio 319 del expediente judicial, donde reposa comunicación anexa a la respuesta presentada a la prueba de informes promovida intra proceso, lo que materializa un efecto que va en detrimento de los derechos e intereses sociales de la hoy querellante.

Así pues, dado que en el caso de autos la hoy querellante en su condición de docente se encuentra dentro de la excepción a la regla que prohíbe el desempeño de más de un cargo público remunerado de forma simultánea, resulta evidente que debía la Administración probar antes de emitir el acto y previo análisis de los alegatos de la interesada, cómo el desempeño en ese doble destino público remunerado, estaba afectando el servicio educativo que desempeña, máxime cuando de las documentales que aparecen agregadas a los autos se evidencia que en el Horario de Clases que fue presentado no se aprecia colisión alguna entre las horas académicas asignadas a la hoy querellante, lo que en ausencia de pruebas capaces de llevar a una convicción distinta, hace indudable que en el caso bajo estudio la Administración ha debido sustanciar, tramitar y decidir un procedimiento administrativo que le permitiera a la funcionaria demostrar sus afirmaciones, es decir, que sus condiciones de desempeño no afectan el correcto ejercicio de la función pública que está llamada a desempeñar, máxime cuando del contenido del artículo 166 de la Ley de Universidades, se denota lo siguiente:

Artículo 166. Ninguna persona podrá atender, a la vez, dos o más cargos docentes, si las horas requeridas para su desempeño exceden las establecidas para el tiempo completo. La remuneración de dos o más cargos docentes no podrá exceder el 75 por ciento del sueldo asignado para el tiempo completo en la correspondiente categoría.

De donde se colige que la limitación para el ejercicio de dos o más cargos público de esta naturaleza nacen en relación a la imposibilidad de “atender” dos o más cargos docentes, donde la palabra atender, debe entenderse como lo señala la Real Academia Española, en su página Web http//: www. rae. es., como mirar por alguien o algo o cuidar de el o ello, por lo que es claro que la acepción a que hace referencia el artículo en comento tiene que ver con la acción propia del profesor universitario, es decir, sus actividades académicas, su cuido a un grupo a quienes les imparte enseñanza, retrotrayéndose la prohibición contenida en la norma al desempeño simultaneo de varios cargos (dos o más) docentes siempre y cuando no colidan las horas de enseñanza entre sí, pues nótese que no habla el artículo en comento de la titularidad del cargo, sino de la atención de las obligaciones que se derivan del mismo.

Este supuesto de generarse se convertiría en una imposibilidad para el docente de atender a uno o más de los grupos afectados por esa circunstancia administrativa, de donde con meridiana claridad se reafirma el criterio de quien suscribe en relación a la necesidad de sustanciar un procedimiento administrativo que permitiera demostrar que en el caso concreto la docente se encontraba en el supuesto prohibitivo a la que hace referencia la norma, en otras palabras, que el desempeño de ambos cargos le imposibilitaba atender las obligaciones que nacen de alguno de ellos, lo que sin lugar a dudas no fue cumplido, pues se advierte de autos que ante la solicitud que se le hiciera en fecha 13 de abril de 2011, a través de Comunicación Nº 044-11, en la que se le detalla la existencia de una situación irregular en la que se encontraba incursa y sin mayor detalle (Ver folio 12 del expediente judicial), ésta presentó comunicación informal en fecha 06 de mayo del mismo año a tenor de la cual explicó entre otras cosas que los beneficios que percibe son los que le corresponden por ley, que el trabajo académico que cumple en ambas instituciones se llevó a cabo sin llenar horarios de una en detrimento de la otra, que sus logros pueden medirse a través de los logros de sus estudiantes, que su situación sería mejorada al articularse todo el sistema educativo de las artes que estaba en proceso, alegatos esos que no aparecen analizados en el acto administrativo recurrido y que efectivamente han debido considerarse a los efectos de verificar si la condición de su desempeño impedía el normal ejercicio de la función pública, tal como en innumerables ocasiones lo ha señalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al interpretar el contenido del artículo 148 de la Carta Magna (Véase al respecto sentencia Nº 698 del 29 de abril de 2005).

Ante este escenario, resulta indudable que estando la hoy querellante en la categoría de funcionarios regulados por la excepción a la regla general que impide el desempeño a la vez de más de un destino público remunerado, es menester analizar de qué forma la existencia de esa condición atenta contra el ejercicio efectivo de la función educativa, pues pudiera ser que en vez de obrar en su detrimento, resultare enriquecida por ello, en consecuencia debe quien decide reconocer que el contenido del acto administrativo que se dictó ameritaba, dada las especiales condiciones del caso concreto, la sustanciación de un procedimiento administrativo que permitiera a la hoy querellante defender su derecho a ejercer más de un destino público remunerado, lo que hace evidente la violación al derecho a la defensa y al debido proceso que le asistió en sede administrativa, circunstancia que anula el acto que aquí se controla. Y así se declara.

Ahora bien, si bien es cierto que del artículo bajo análisis no se deriva una prohibición aplicable al caso concreto, no es menos cierto que de su texto se denota específicamente del primer aparte, que la única prohibición que existe para el ejercicio de dos o mas cargos docentes simultáneamente por una persona, además de la imposibilidad de atender las obligaciones derivadas del cargo es la que recae sobre la posibilidad de devengar el cien por ciento (100%) del salario asignado a los cargos ejercidos, pues establece la norma un máximo a devengar del setenta y cinco por ciento (75%), de allí que probado como queda en autos que la hoy querellante ostenta dos cargos docentes en Instituciones de Educación Superior distintas, es claro que el deber ser es que ésta no perciba el cien por ciento (100%) del sueldo en ambos cargos, sino que deberá limitarse a percibir el setenta y cinco por ciento (75%) del sueldo asignado a los cargos que adicionalmente desempeñe.

Lo dicho hasta ahora ha sido suficiente para declarar la nulidad del acto recurrido, sin embargo debe quien decide pronunciarse sobre la denunciada violación de la garantía a la presunción de inocencia que le asiste, garantía que como se expresó en las líneas que anteceden no puede vulnerar un acto de la naturaleza del sometido al control jurisdiccional, pues el mismo no tiene contenido sancionatorio, simplemente implica el despliegue de una competencia administrativa en materia de personal que sería viable en los términos expuestos si se tratase de un funcionario regido por el régimen ordinario, lo que evidentemente no ocurre en el caso de autos, de allí que deba quien decide desechar el alegato esgrimido. Y así se declara.

En relación al vicio de falso supuesto alegado por la parte querellante el cual fundamenta en el hecho que forma parte de la excepción al que hace referencia el artículo 148 de la Carta Magna, y que el acto recurrido no señaló si efectivamente el ejercicio de las dos actividades académicas que realiza es ineficiente, o si por el contrario es eficiente y se cumple sin perjuicio para los particulares y para la propia Administración, alegato ese que si bien no fue encuadrado en tal vicio salta a la vista, este Sentenciador se abstiene de pronunciarse toda vez que tal como se expresó precedentemente la Administración estaba obligada a iniciar un procedimiento administrativo que le permitiera a la docente esgrimir y presentar sus pruebas, por encontrarse ésta dentro de la excepción a la que hace referencia el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el cual emitiera su opinión sobre las pruebas aportadas por la parte, opinión que al no constar en autos por cuanto no se evidencia que valoración se hiciera de éstas, hace forzoso que quien decide se abstenga de emitir pronunciamiento al respecto, pues ello no formó parte del contenido del acto que hoy se recurre, el cual cursa inserto al folio 15 del expediente judicial. Y así se establece.-

En relación a la solicitud de tramitación y decisión del otorgamiento del beneficio de jubilación que solicita la querellante, este Tribunal advierte que no consta en autos que la solicitud formulada hubiese sido presentada ante la dependencia correspondiente adscrita a la Universidad Nacional de las Artes, quien funge como parte querellada, por lo que mal pudiera quien decide ordenar un beneficio que no consta hubiese sido solicitado siguiendo los canales regulares, razón por la cual este Sentenciador se ve forzado a negar la procedencia de la solicitud de jubilación. Y así se decide.

En consecuencia por los razonamientos de hecho y de derecho antes expuestos este Sentenciador declara PARCIALMENTE CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto.-

II

DECISIÓN

Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana I.G.F.P., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V-4.454.606, debidamente asistida por el abogado J.C.V.A., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº. 46.986, contra la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LAS ARTES (UNEARTE), y en consecuencia:

PRIMERO

Se ANULA el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 158-11 de fecha 20 de julio de 2011, suscrito por la Secretaria General de la Universidad Nacional Experimental de las Arte.

SEGUNDO

Se ORDENA a la Universidad Nacional experimental de las Artes proceda a efectuar el pago de las cantidades dejadas de percibir como consecuencia de la emisión del acto anulado, en los mismos términos en que las hubiere percibido de no haberse materializado su emisión y teniendo en consideración la limitación a la que hace referencia el contenido del artículo 166 de la Ley de Universidades, ello en los términos establecidos en la motiva del presente fallo.

TERCERO

Para determinar las cantidades ordenadas a pagar a tenor de la presente decisión, se ORDENA realizar una experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

CUARTO

De conformidad con la motiva del presente fallo, se NIEGAN el resto de las peticiones formuladas.

QUINTO

Se ORDENA la publicación del presente fallo en la página Web del Tribunal Supremo de Justicia.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFIQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los trece (13) días del mes de marzo del año dos mil catorce (2014). Años 203° de la Independencia y 155° de la Federación.

DR. A.G.

EL JUEZ

ABG. HERLEY PAREDES J. LA SECRETARIA

En la misma fecha, siendo las____________, se publicó y registró la anterior decisión en el asiento número __________ dando cumplimiento a lo ordenado.

ABG. HERLEY PAREDES J.

LA SECRETARIA

EXP. No. 06836.

AG/HP/db.

Definitiva.