Decisión nº 206 de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Zulia, de 18 de Septiembre de 2013

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA.

Expediente Nº 14.970

Mediante escrito presentado en fecha 14 de agosto de 2013, por el abogado L.E.M.L., titular de la cédula de identidad No. V-13.200.393 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 112.711, actuando en su condición de Fiscal Vigésimo Noveno a Nivel Nacional con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, delegado por la Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 19 de julio de 2013, interpone RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD JUNTO CON MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA SUBSIDIARIA DE SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS contra los “...Decretos Nros. 842 y 850, de fechas 19 de noviembre y 08 de diciembre de 2012, respectivamente, dictados por el entonces Gobernador del estado Zulia, ciudadano P.P.Á., publicados en la Gaceta Oficial del estado Zulia, Nro. 1692 Extraordinario, de fecha 20 de diciembre de 2012...”. (Negritas de este Juzgado)

Siendo la oportunidad, pasa este Juzgado a pronunciarse acerca de la solicitud de medida cautelar solicitada, para lo cual observa previamente:

I

DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR

Fundamentó la representación judicial de la parte accionante su solicitud en los siguientes términos:

Arguyó que, el presente recurso de nulidad se interpone contra los decretos No. 842 dictado en fecha 19 de noviembre de 2012, y Decreto No.850 de fecha 08 de diciembre de 2012, por el Gobernador del Estado Zulia para tales fechas, el ciudadano P.P.Á., ambos publicados en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Z.N.. 1692 de fecha 20 de diciembre de 2012.

Afirmó que, el primero de los decretos “...acordó otorgar a Oficiales adscritos al Cuerpo de Policía del estado Zulia, beneficios socio-económicos en torno al Bono Vacacional y la jubilación de funcionarios policiales, que hubiesen cumplido con los supuestos exigidos en la Ley de Previsión Social de la Policía Regional del Estado Zulia, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana...”, y que el segundo de ellos “...acordó otorgar el Beneficio de Alimentación para los Trabajadores, de forma extensiva a los Jubilados y Pensionados de la Administración Pública Estadal, quienes deberán percibirlo en las mismas condiciones que el personal activo, dictándose los mismos con abierta trasgresión al orden público y desapego a normas de carácter legal y constitucional (...) comprometiendo de manera irrita el erario público representado por el presupuesto de la Gobernación del estado Zulia, que es en definitiva al que permite la consecución de los fines del estado, la satisfacción del interés general y necesidades colectivas de los habitantes de esa entidad, al cual está obligado el Ministerio Público a proteger por mandato legal y constitucional...”.

Señaló que, el entonces Gobernador del Estado Zulia, acredita en el Decreto No. 842 obrar de conformidad a “...las atribuciones que le confieren los articulo 160 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, articulo 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, 4 y 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, 78.1 .2 .32 de la Constitución del estado Zulia, 12, 14 de la Ley de la Administración Publica del Estado Zulia, adminiculado con el articulo 33 de la Ley de Previsión social de la Policía del Estado Zulia...”, siendo que ninguna de tales normas lo faculta para establecer discrecionalmente ”...un periodo vacacional de disfrute de treinta (30) días, para aquellos funcionarios policiales con dieciséis (16) o mas años de servicio y el pago de un bono vacacional de noventa (90) días, cien (100) días, ciento diez (110) días y ciento veinte (120) días, para los funcionarios policiales con tiempo de servicio de 1 a 5 años, de 6 a 10 años, de 11 a 15 años y de 16 años en adelante, respectivamente...”.

Alegó que, “...al haber acordado, el entonces Gobernador del estado Zulia, ciudadano P.P.Á., mediante el Decreto Nro. 842, de fecha 19 de noviembre de 2012, los beneficios socio-económicos en los términos descritos, haciendo caso omiso a lo expresamente consagrado en los artículos 51 y 52 de la Ley del Estatuto de la Función Policial (que regula de manera pormenorizada los días de disfrute de vacaciones de los funcionarios públicos, en razón de su antigüedad, en cuyo limite máximo no excede 25 días hábiles (...) es evidente que, el referido funcionario transgredió el principio de legalidad administrativa e incurrió en los vicios de extralimitación de atribuciones, pues aun cuando ejercía funciones de dirección de la función pública en el estado Zulia, debía sujetarse para ello a los limites que le imponen las leyes...”.

Aseveró que, en referencia al otorgamiento del beneficio de jubilación a partir del 01 de enero de 2013, a los funcionarios policiales adscritos al Cuerpo de Policía del Estado Zulia, “...amparado en el articulo 33 de la Ley de Previsión Social de la Policía Regional del Estado Zulia decretada por el C.L. de esa entidad, cuando los supuestos y requisitos para hacerse beneficiario de jubilación, constituyen materia de reserva legal, atribuido a la Asamblea Nacional, quien desarrolló dichos postulados a través de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, y hacer caso omiso en el acto impugnado de lo establecido en sus artículos 3 y 9 de esta ultima Ley, referentes a los requisitos para el otorgamiento de la jubilación y a que no podrá excederse del ochenta por ciento (80%) del sueldo base; incurrió en materialización flagrante de una conducta administrativa que lesiona la garantía constitucional de la reserva legal, toda vez que pretendió la aplicación del contenido de una ley estadal que regulaba lo atinente a la jubilación, siendo que dicha materia (...) esta reservada de manera exclusiva y excluyente a la Asamblea Nacional, lesionó el principio de legalidad administrativa, e incurrió en los vicios de falsos supuestos de derecho y extralimitación de atribuciones...”.

Indicó en referencia al Decreto Nº 850 que, el ciudadano P.P.Á., Ex Gobernador del estado Zulia, “...-luego de haber permitido que se produjera la preconducción del presupuesto del año 2012 (...) por no haber presentado en tiempo hábil la Ley de Presupuesto del estado para el año 2013 – acordó, luego que perdió su intento de reelección como Gobernador, otorgar a partir del 1 de enero de 2013...”, hacer extensivo el beneficio de alimentación a los jubilados y pensionados de la Gobernación del estado Zulia, “...haciendo caso omiso al mandato expresado en el articulo 2 de la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de alimentación para los Trabajadores y Trabajadoras (2011), posteriormente reformada en fecha 18 de febrero de 2013, que reserva el beneficio de alimentación de manera exclusiva a los trabajadores ‘durante la jornada de trabajo’...”.

Recalcó que, “...dado que el beneficio de alimentación otorgado al personal jubilado y pensionado de la Gobernación del Estado Zulia, en las mismas condiciones que el personal activo (...) no fue debidamente acreditado en el presupuesto para el ejercicio fiscal correspondiente al año 2013, sino que por el contrario, por una actuación deliberada del ciudadano P.P.Á., entonces Gobernador del estado Zulia, se produjo una preconducción del presupuesto del estado Zulia que fuera previsto para ejercicio fiscal 2012 (...) comprometiendo ostentiblemente el presupuesto del estado sin la debida previsión legal, es evidente que el entonces Gobernador al dictar el acto impugnado, incurrió en el vicio de Desviación de Poder...”; además alega que, incurrió en “...los vicios de extralimitación de atribuciones y usurpación de funciones, pues por una parte, se excedió de sus funciones de conceder beneficios socio económicos a los funcionarios al servicio del estado, al traspasar los limites legales concediendo el beneficio de alimentación en contravención al espíritu, propósito y razón de la ley de la materia, y por otro lado, dispuso algo distinto algo distinto a lo estipulado por el Poder Nacional en la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Alimentación para los Trabajadores y Trabajadoras...”.

Aseguró que, en la presente causa “...se cumplen a cabalidad con los supuestos necesarios para la procedencia del A.C. y subsidiariamente de la medida cautelar innominada de suspensión de efectos solicitada...”.

Finalmente solicitaron, en virtud de las razones expuestas, el otorgamiento de la medida cautelar solicitada.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Ahora bien, conforme a la jurisprudencia reiterada del M.T. de la República Bolivariana de Venezuela, el amparo constitucional ejercido conjuntamente con un recurso contencioso administrativo puede asumirse bajo los mismos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que aquél alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional.

En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo observando al efecto la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Así, debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, el cual es la presunción o verosimilitud de los derechos constitucionales infringidos, así como la presencia del periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación, junto a lo cual debe acompañarse un medio de prueba fehaciente que lleve al Juez a un grado de convencimiento que pueda determinar un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante. (Sentencia Número 402 de fecha 20 de marzo de 2001, emanada de la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: M.E.S.V.).

Así, se reitera, la parte actora debe traer a los autos, acompañado del escrito contentivo de la solicitud de a.c., los soportes de dicha denuncia, es decir, de la presunta violación de los derechos constitucionales señalados.

Asimismo, el pronunciamiento sobre el a.c. se basa única y exclusivamente en presunciones de violaciones o amenazas de violaciones constitucionales, sin dar por cierto las mismas, lo cual está reservado al pronunciamiento del recurso principal.

Bajo estos lineamientos, le corresponde a este Juzgado determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar, es decir, si existen elementos que permitan presumir las violaciones constitucionales alegados.

Fundamentó la representación judicial la solicitud de a.c., en la presunta trasgresión de “...la Garantía Constitucional a la Reserva Legal, del principio de legalidad administrativa ...”.

En atención a tal denuncia, cabe destacar que el principio de legalidad dentro de la c.d.E.d.D., expresa la idea de que la Administración no puede ejercer frente a los administrados más poder que aquellos que los que la ley expresamente le otorga.

De lo anterior, surge como fundamento concreto la necesidad de predeterminar el comportamiento de la Administración, como técnica garantista de los derechos de los ciudadanos y de realización del Ordenamiento Jurídico. De esta forma, surge igualmente de dicho principio una garantía específica para los ciudadanos, por cuanto otorga seguridad y certeza jurídica, y los protege frente a toda pretensión de imponer el cumplimiento de obligaciones que no encuentren expresa cobertura en una disposición normativa previamente dictada.

Ello así, cabe señalar que las potestades atribuidas al Estado y demás entes públicos, le son otorgadas en función de ser los entes encargados de tutelar los intereses públicos, lo cual le confiere la posibilidad de afectar a los terceros, mediante la constitución, modificación, o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación de las cosas existentes. De allí, la importancia de que estas potestades estén atribuidas por Ley, como garantía para los administrados”. (Vid. Sentencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2005-950 de fecha 10 de mayo de 2005).

Ahora bien, este principio de legalidad está conectado con la disposición constitucional de la reserva legal, mediante la cual determinadas materias deben ser reguladas por Ley.

Por ello, la reserva legal constituye una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato específico del constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también, de manera relevante al Legislador, toda vez que, sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional (Vid. sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1203 del 25 de mayo de 2000).

A este respecto, se observa que la delegación de la Fiscalía General de la República Bolivariana de Venezuela denunció la vulneración de la garantía de la reserva legal por parte del entonces Gobernador del Estado Zulia, ciudadano P.P.Á., al regular sobre materias de previsión y seguridad social en los decretos No. 842 dictado en fecha 19 de noviembre de 2012, y Decreto No.850 de fecha 08 de diciembre de 2012, ambos publicados en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Z.N.. 1692 de fecha 20 de diciembre de 2012, en los términos descritos.

Circunscribiéndonos a nuestro ordenamiento jurídico, observa este Juzgado que ciertamente, el mero contraste del texto de los artículos 144 y 147 de la Constitución de la República respecto de los preceptos objeto de la pretensión de nulidad, hace afirmar de manera presuntiva y sin que ello merme el análisis de constitucionalidad que deberá realizarse durante el debate judicial, la existencia de una dicotomía normativa que sustenta suficientemente la presunción de buen derecho.

Así, los artículos 144 y 147 constitucionales preceptúan:

Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social.

La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos. (...)

(...)

Artículo 147. (...)

La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales

. (Negritas de este Tribunal).

La sola lectura de estas normas constitucionales llevan a considerar, en esta fase previa al debate, que el Constituyente de 1999 optó por la disposición de la existencia de un Estatuto de la Función Pública que regirá los aspectos principales del régimen aplicable a los funcionarios de la Administración Pública, sin distinción alguna respecto del ámbito de la organización administrativa a la que éstos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal o municipal.

Precisamente, con fundamento en esa interpretación, se dictó la Ley del Estatuto de la Función Pública (reimpresa en Gaceta Oficial no. 37.522, de 6 de septiembre de 2002), cuyo artículo 1° dispone que “La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales...”.

En este orden de ideas, de una lectura preliminar de los Decretos No. 842 y 850, contentivos en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Z.N.. 1692 de fecha 20 de diciembre de 2012, la cual riela del folio treinta y uno (31) al treinta y tres (33) de la pieza principal, observa este Juzgado -prima facie-, que los decretos bajo estudio establecen regulaciones correspondientes al régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones de funcionarios adscritos a la Gobernación del Estado Zulia.

De allí que, en esta etapa cautelar y sin prejuzgar sobre la sentencia de fondo que resuelva el recurso de nulidad planteado, se aprecia la violación presunta de la garantía constitucional de la reserva legal, por cuanto podría haber dicotomía entre la regulación de las normas fundamentales señaladas y los decretos regionales que se impugnaron, motivo por el cual este Tribunal considera satisfecho el requisito del fumus boni iuris. Así se decide.

Verificado como ha sido el fumus boni iuris, resulta inoficioso analizar el periculum in mora, pues tratándose de un a.c. este es determinable por la sola verificación del primero de los indicados supuestos de procedencia.

En atención a las consideraciones que anteceden, SE DECLARA PROCEDENTE el a.c. solicitado y a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, SE ORDENA LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS mientras dure el presente juicio de los Decretos No. 842, dictado en fecha 19 de noviembre de 2012, en referencia a su Artículo 1°, exclusivamente en lo que respecta a la regulación sobre los días de disfrute de vacaciones y bono vacacional establecido para los Oficiales adscritos al Cuerpo de Policía del Estado Zulia (CPEZ) y su Articulo 3°, referente al Beneficio de Jubilación otorgado a los Oficiales adscritos al mencionado órgano; y del Decreto No. 850 de fecha 08 de diciembre de 2012; ambos dictados por el ciudadano P.P.Á., Gobernador del Estado Zulia para tal fecha, publicados en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Z.N.. 1692 de fecha 20 de diciembre de 2012. Así se establece.

III

DISPOSITIVO

Por los fundamentos expuestos, este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

PROCEDENTE la medida cautelar de amparo constitucional solicitada por el abogado L.E.M.L., actuando en su condición de Fiscal Vigésimo Noveno a Nivel Nacional con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, delegado por la Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 19 de julio de 2013.

SEGUNDO

SE SUSPENDEN LOS EFECTOS del Decreto No. 842, dictado en fecha 19 de noviembre de 2012, en referencia a su Artículo 1°, exclusivamente en lo que respecta a la regulación sobre los días de disfrute de vacaciones y bono vacacional establecido para los Oficiales adscritos al Cuerpo de Policía del Estado Zulia (CPEZ) y su Articulo 3°, referente al Beneficio de Jubilación otorgado a los Oficiales adscritos al mencionado órgano; dictado por el ciudadano P.P.Á., Gobernador del Estado Zulia para tal fecha, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Z.N.. 1692 de fecha 20 de diciembre de 2012 hasta tanto se decida el fondo del presente recurso contencioso administrativo de nulidad.

TERCERO

SE SUSPENDEN LOS EFECTOS del Decreto No. 850 de fecha 08 de diciembre de 2012; dictado por el ciudadano P.P.Á., Gobernador del Estado Zulia para tal fecha, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Z.N.. 1692 de fecha 20 de diciembre de 2012.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFIQUESE. Déjese copia certificada por Secretaría del presente fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 1.384 del Código Civil y a los fines legales previstos en los ordinales 3° y 9° del artículo 72 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Dada, firmada y sellada en la Sala del Despacho del JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA; en Maracaibo, a los dieciocho (18) días del mes de septiembre de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

LA JUEZA,

DRA. G.U.D.M.

LA SECRETARIA,

ABOG. D.P.S.

En la misma fecha y siendo las once horas y cuarenta y cinco minutos de la mañana (11:45 a.m.) se publicó el anterior fallo y se registró en el Libro de Sentencias Interlocutorias llevadas por éste Tribunal bajo el Nº 206.

LA SECRETARIA,

ABOG. D.P.S.

Exp.14.970