Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 30 de Octubre de 2008

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO

Valencia, 30 octubre 2008

Año 198° y 149°

Expediente N° 10.995

Parte Querellante: D.M.C.Á..

Abogado Asistente: Z.S.S.M., Inpreabogado Nº 21.055.

Parte Querellada: Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo.

Apoderada Judicial: N.H., Inpreabogado Nº 55.888.

Motivo: Recurso de Nulidad (Materia Funcionarial).

El 25 septiembre 2006 se recibe oficio N° 2340-196 del 16 junio 2006 del Juzgado Primero del Municipio Puerto Cabello de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, mediante el cual remite expediente N° 3.016 (nomenclatura de ese Tribunal) contentivo del recurso de nulidad (materia contencioso administrativo funcionarial) interpuesto por la ciudadana D.M.C.Á., cédula de identidad V-10.250.344, asistida por la abogada Z.S.S.M., Inpreabogado N° 21.055, contra el MUNICIPIO PUERTO CABELLO, ESTADO CARABOBO.

El 25 septiembre 2006 se da entrada a la querella, se forma expediente y realizadas las anotaciones en los libros correspondientes.

El 23 de octubre 2006, vista la decisión dictada por el Juzgado Primero del Municipio Puerto Cabello de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, 16 de junio 2006, este Tribunal acepta la declinatoria de competencia del mencionado órgano jurisdiccional. En consecuencia, mediante auto de este Tribunal se admite la querella interpuesta. Se ordena citación del ente querellado en la persona del Síndico Procurador del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, para dar contestación a la querella dentro de los quince (15) días de despacho desde que conste en autos su notificación. Asimismo, se ordena la notificación del Alcalde del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, a los fines que remita a este Juzgado el expediente administrativo relacionado con el caso.

Por auto del Tribunal, 07 noviembre 2006, se ordena desglosar los recaudos producidos por la parte querellante signados con las letras “F”, “G” y “H”, correspondiente a la edición de los diarios “Notitarde La Costa” del 16 de mayo 2006 y “La Costa” del 03 y 20 de mayo 2006, respectivamente.

El 12 enero 2007 se recibe resultas de la comisión conferida al Juzgado del Municipio Puerto Cabello de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, para realizar las notificaciones del Síndico del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo y Alcalde del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, del auto de admisión del 23 de octubre 2006. En la misma fecha se da por recibido y se agrega a los autos.

El 23 febrero 2007, vencido como quedó el lapso para la contestación de la presente querella, el Tribunal fijó el cuarto (4º) día de despacho siguiente al de ese auto para la celebración de la audiencia preliminar.

El 06 marzo 2007 es diferida la celebración de la audiencia preliminar en la presente causa, para el cuarto (4°) día de despacho.

El 15 marzo 2007 se realizó la audiencia preliminar. Se deja constancia de que se encontraba presente la ciudadana D.M.C.Á., cédula de identidad V-10.250.344, asistida por la abogada Z.S.S.M., Inpreabogado N° 21.055, parte querellante. Igualmente, se deja constancia que no se encontraba presente la representación del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, parte querellada. Vista la inasistencia de la parte querellada no se produce solución conciliatoria. La parte querellante solicita a apertura del lapso probatorio.

Por auto del 15 marzo 2007 se ordena reponer la causa al estado de contestación, declarando nulas las actuaciones posteriores al 23 de febrero 2007 y se concede lapso de cinco (5) días de despacho para que la parte querellada de contestación a la querella, por cuanto se fijó el lapso para la celebración de la audiencia preliminar y no transcurrido el lapso para la contestación de la querella. Se libró oficios correspondientes.

El 03 abril 2007 se recibe las resultas de la comisión conferida al Juzgado de Municipio Puerto Cabello de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, para realizar las notificaciones de la Síndica Procuradora del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, y Alcalde del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo. En la misma fecha se da por recibido y se agrega a los autos.

El 17 abril 2007 la abogada N.J.H.G., cédula de identidad V-7.163.968, Inpreabogado N° 55.888, con carácter de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, otorga poder apud – acta a la abogada Mórela Pineda, cédula de identidad V-8.592.765, Inpreabogado N° 57.768.

El 17 abril 2007 la abogada N.J.H.G., cédula de identidad V-7.163.968, Inpreabogado N° 55.888, con carácter de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, dio contestación a la querella interpuesta. En la misma fecha se da por recibido y se agrega a los autos.

El 26 abril 2007, vencido como quedó el lapso para la contestación de la presente querella, el Tribunal fija el cuarto (4º) día de despacho siguiente al de ese auto para la celebración de la audiencia preliminar.

El 08 mayo 2007 se realiza la audiencia preliminar. Se deja constancia de que se encontraba presente la ciudadana D.M.C.Á., cédula de identidad V-10.250.344, asistida por la abogada Z.S.S.M., Inpreabogado N° 21.055, parte querellante. Igualmente, se dejó constancia que no se encontraba presente la representación del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, parte querellada. Vista la inasistencia de la parte querellada no hay conciliación. La parte querellante solicita a apertura del lapso probatorio.

El 17 mayo 2007, la ciudadana D.M.C.Á., cédula de identidad V-10.250.344, asistida por la abogada Z.S.S.M., Inpreabogado N° 21.055, parte querellante, presenta escrito de promoción de pruebas.

El 22 mayo 2007 la abogada Mórela I.P., cédula de identidad V-8.592.765, Inpreabogado N° 57.768, con carácter de apoderada judicial del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, parte querellada, presentó escrito de promoción de pruebas.

El 31 mayo 2007 la abogada N.J.H.G., cédula de identidad V-7.163.968, Inpreabogado N° 55.888, con carácter de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, otorga poder apud – acta a las abogados J.S., M.P. y Mórela Pineda, cédulas de identidad V-4.839.847, v-15.333.717 y V-8.592.765, respectivamente, Inpreabogado N° 55.544, N° 116.253 y N° 57.768, respectivamente.

Por autos del 07 junio 2007 el Tribunal se pronuncia con respecto a la admisión de las pruebas promovidas de las partes.

El 12 junio 2007, por cuanto existe omisión de pronunciamiento en el auto de admisión de prueba del 07 de junio 2007, el Tribunal procede a pronunciarse en relación a las pruebas contenida en el Capitulo II, aparte cuarto, del escrito de promoción de prueba.

Por auto del 10 julio 2007 se acuerda prorrogar el lapso de evacuación de pruebas por diez (10) días, por cuanto no consta en autos las resultas de la comisión conferida al Juzgado Distribuidor del Municipio Puerto Cabello de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo.

El 12 de julio 2007 se recibió las resultas de la comisión conferida al Juzgado Distribuidor del Municipio Puerto Cabello de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, con motivo de la evacuación de la prueba testimonial promovida por la parte querellante. El 13 de julio 2007 se da por recibido y se agrega a los autos.

El 09 de agosto 2007, vencido el lapso de evacuación de pruebas, este Tribunal fija el cuarto (4°) día de despacho para la celebración de la audiencia definitiva.

Por auto del Tribunal, 20 de septiembre 2007, se difiere la audiencia definitiva que debía celebrarse para el cuarto (4°) día de despacho, por cuanto deben celebrarse varios actos de audiencias definitivas y preliminares en diferentes causas.

El 28 de septiembre 2007 se realizó la audiencia definitiva. Se deja constancia que se encontraba presente la ciudadana D.M.C.Á., cédula de identidad V-10.250.344, asistida por la abogada Z.S.S.M., Inpreabogado N° 21.055, parte querellante. Igualmente, se dejó constancia que se encuentra presente la abogada N.J. HINDS GALÍNDEZ, Inpreabogado N° 55.888, con carácter de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, asistida por la abogada M.M.P.Q., Inpreabogado N° 116.253, parte querellada. El Tribunal se reservó el lapso de cinco (5) días para dictar el dispositivo del fallo.

Revisadas las actas que conforman el presente expediente este Tribunal procede con las siguientes consideraciones:

-I-

ALEGATOS DEL QUERELLANTE

La parte querellante alega que “En fecha 01 de diciembre del año 1.998, ingresé a prestar mis servicios profesionales,…omissis…en el cargo de AUDITOR FISCAL, adscrito a la División de Rentas Municipales dependiente de la Dirección de Hacienda Pública Municipal, ahora División de Administración Tributaria, del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo,…omissis…devengando un salario mensual de CUATROCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL BOLÍVARES (Bs. 498.000,00)…omissis…en fecha 20 de Marzo del presente año 2006, fui notificada según oficio Nº 714/2006, de fecha 10 de Marzo de 2006, emanado de la Oficina de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo,…omissis…que había sido removida de mi cargo, con fundamento en el contenido de la Resolución Nº 012- A/2006, de fecha 06 de marzo de 2006….”.

Alega que desde hace siete (7) años es empleada de la Administración Pública por lo que goza del beneficio de estabilidad establecido en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Publica. Asimismo, alega que el acto de remoción y retiro esta viciado de nulidad absoluta por transgredir el derecho a la estabilidad y además dicho acto carece de motivación, falso supuesto y falta al principio de racionalidad administrativa.

Señala la querellante que al momento de ser removida del cargo se encontraba introduciendo ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Puerto Cabello y J.J.M. el contrato colectivo que rige a los empleados públicos de la Municipalidad de Puerto Cabello, por lo cual alega que gozaba el beneficio de estabilidad laboral conforme a la cláusula Nº 032 de la Convención Colectiva pactada entre las autoridades municipales y la representación sindical, artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo norma que hace remisión al artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Publica.

Por otra parte, alega que la nulidad del oficio Nº 714/2006 y Resolución Nº 012-A/2006, por cuanto las funciones que ejercían eran de ejercicio meramente instrumental y de apoyo, sin un alto grado de confiabilidad no decisoria, no decisiva en la orientación o determinación principal en la toma de decisiones, de un actuar no relevante o a título de órganos, un cargo sin importancia jerárquica alguna, subordinando a un jefe quien dicta los actos tributarios. Menciona que en el Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo no existe registro de información, clasificador o manual descriptivo de clases de cargos que indique cuales son las funciones que conforme a la Ley del Estatuto de la Función Publica, artículo 21, sean calificadas como de un alto grado de confiabilidad.

Solicita se declare la nulidad absoluta de los actos administrativos impugnados de conformidad con el articulo 19, numeral 3 y 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por vicios de falta de motivación, falso supuesto, prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, contenido de ilegal ejecución, contrario al principio de racionalidad y de legalidad, vicios estos que vulneran el artículo 146 constitucional; artículo 21, 30, 50 y 52 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; y, artículos 9,12, 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por último solicita se declare con lugar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la resolución Nº 012-A/2006 dictada por la Alcaldía del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, y del oficio Nº 714/2006 del 10 de marzo 2006 de la Oficina de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo.

-II-

ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

Por su parte, la representación del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, opone como defensa previa de fondo la inadmisibilidad por cuanto “…no indica con precisión cuales son las disposiciones legales cuya violación denuncia como infringidas;…omissis…la parte recurrente argumenta en su escrito se declare la nulidad absoluta de los actos administrativos los cuales son Notificados mediante Oficio N° 714/2006 y la Resolución N° 012-A/2006, pero no indica ni fundamenta en que consiste los vicios que adolecen los mencionados actos administrativos, no indica con precisión en que consiste la falta de motivación, el falso supuesto, la prescindencia total del procedimiento que legalmente debe estar establecido ni tampoco la ilegal ejecución, ni porque es contrario al principio de racionalidad y el de la legalidad…”.

Asimismo, la representación del ente querellado “Niego, rechazo y contradigo que el accionante no sea funcionario con cargo de confianza, ya que esta considerado como Auditor Fiscal, así según lo estableció en el Artículo 27 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…omissis…Siendo la recurrente auditora fiscal cae dentro de los cargos de confianza que establece el mencionado Artículo 21 por lo que es falso lo que alega la recurrente que su cargo no es de Libre Nombramiento y Remoción”.

Además la apoderada judicial del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, señala “Niego, rechazo y contradigo, que los actos impugnados adolezca de los vicios de falta de motivación, falso supuesto, prescindencia total del procedimiento legalmente establecido e ilegal ejecución, contrario el principio de racionalidad y legalidad, ya que la Accionante no determina en precisión porque se incurre en los referidos vicios.

Niego, rechazo y contradigo, que las funciones del accionantes hayan sido de ejercicio meramente instrumental y de apoyo ya que su función comprende actividades de fiscalización de inspección y de renta por lo que en virtud de esto es considerada funcionaria de libre nombramiento y remoción”.

Por último solicita que la pretensión sea declarad sin lugar.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto del cual observa.

Una vez analizadas las actas que conforman el expediente donde se tramita la presente causa puede entenderse que el punto que se debe establecer es el referido a la naturaleza de la relación de empleo público existente entre la querellante y el querellado, si el cargo de la accionante es de libre nombramiento y remoción, por ser cargo de confianza. O, por el contrario es de carrera administrativa. En el primero de los casos la facultad de remover y retirar del cargo a la recurrente es de libre facultad del Municipio, sin mayores trámites; o, a la inversa, para el caso de no ser de libre nombramiento y remoción, el órgano público actuante debe proceder conforme a las limitaciones, condiciones y requisitos, establecidos en la Ley que rige la materia.

Un primer enfoque Constitucional debe advertirse al efecto. De conformidad con el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se indica que en principio los cargos de la administración pública son de carrera, salvo las excepciones de la mencionada norma.

Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

Las normas legales que regulan el caso se encuentran establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así, el artículo 1, norma rectora, expresa el ámbito de aplicación de la ley en los siguientes términos:

La presente ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende:

1. El sistema de dirección y de gestión de la función pública y la articulación de las carreras publicas.

2. El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, planificación de las carreras, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencias, valoración y clasificación de cargos, escala de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro.

   En su artículo 21, al referirse a los “cargos de confianza” dispone:

   Los cargos de confianza serán aquéllos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministros, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquéllos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley.

   En el artículo 46, ejusdem, el legislador dispone:

   A los efectos de la presente Ley, el cargo será la unidad básica que expresa la división del trabajo en cada unidad organizativa. Comprenderá las atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones específicas con una interrelación tal, que puedan ser cumplidas por una persona en una jornada ordinaria de trabajo.

   El Manual Descriptivo de Clases de cargos será el instrumento básico y obligatorio para la administración del sistema de clasificación de cargos de los órganos y entes de la Administración Pública.

   Del artículo 52, Idem, se transcribe:

   La especificación oficial de las clases de cargos en la Administración Pública Nacional se publicara en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con la denominación de manual descriptivo de clases de cargos. Igualmente se registrarán y publicarán sus modificaciones.

   En el artículo 53, Ibidem, se norma:

   Los cargos de alto nivel y de confianza quedarán expresamente indicados en los respectivos reglamentos orgánicos de los órganos y entes de la Administración Pública Nacional.

   De las actas, argumentos y defensas de las partes, se advierte que el cargo de la querellante es de Auditor Fiscal, en forma permanente y desde el 01 diciembre 1998, lo cual ratifica la parte querellada, como se evidencia del acto administrativo funcionarial que se impugna. No se detalla, ejemplifica y se prueba que atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones específicas tenía y comprende dicho cargo y cumplía la funcionaria recurrente a los fines de ser considerada por la Administración Municipal como funcionaria de confianza, por el cargo de confianza, que dice ostentaba.

   Es pacífica la jurisprudencia y doctrina, como fue señalado por la parte actora, que para ser considerado un cargo como de confianza se deben expresar, clara y tangiblemente, cuales son las actividades, funciones y responsabilidades que categorizan al cargo como de confianza, por cuanto el legislador en el artículo 46, trascrito, define al Manual Descriptivo de Cargos como instrumento básico y obligatorio, que deben cumplir con su elaboración y aprobación todas las administraciones públicas – Nacional, Estadal y Municipal- reguladas por dicha ley, conforme lo dispone así el articulo 52, eiusdem.

   Y este instrumento, al no ser producido por la parte accionada, el Municipio Puerto Cabello, se debe considerar inexistente, y no puede encuadrase la remoción y retiro, y la calificación de empleada de confianza, que se le hace a la querellante, dentro del artículo 21, Idem, aplicada, por no existir dicho instrumento descriptor, ni existir reglamento para esos efectos, como se puede inferir del contenido del artículo 53, eiusdem; incumpliendo la Administración Municipal recurrida con las normas invocadas, y así se decide.

   Se aprecia que el órgano actuante dictó la resolución impugnada con falta absoluta del procedimiento legalmente establecido. Dicta un acto inmotivado y desde de un supuesto falso, al pretender que con la denominación del cargo era suficiente para encuadrarlo en la norma contenida en el artículo 21, Idem, concluyendo este Juzgador que al no demostrar el Municipio querellado la calificación que de “confianza” le atribuyera al cargo que ejercía la accionante, además de la insuficiencia o inexistencia de los instrumentos básicos y obligatorios ordenados por la Ley del Estatuto de la Función Pública, como se señaló, debe forzosamente concluir que la nulidad solicitada de la Resolución Nº 012-A/2006, del 06 marzo 2006, donde se decide Remover del Cargo de Auditor Fiscal a la ciudadana D.M.C.Á. y, el oficio Nº 714/2006, del 10 marzo 2006, deben prosperar, por haberse transgredido el artículo 146, Constitucional, los artículos 46, 52 y 53, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los artículos 9, 12 , 18 (5) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, nulidad consagrada en el artículo 19, numerales 3 y 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.

   Estima este Tribunal inoficioso pronunciarse sobre las consideraciones expuestas por las partes en sus argumentos y defensas.

   -IV-

   Decisión

   En virtud de lo antes expuesto, este tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la Republica Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:

1. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana D.M.C.Á., cédula de identidad V-10.250.344, asistida de la Abogada Z.S.S.M., cedula de identidad V-5.440.582, Inpreabogado Nro. 21.055, contra la Resolución Nº 012-A/2006, del 06 marzo 2006 y el oficio Nº 714/2006, del 10 marzo 2006, dictado el primero por el Alcalde del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo; y, el segundo por la Jefe de la Oficina de Recursos Humanos, donde se decide y se le notifica a la querellante, respectivamente, de su remoción del cargo de Auditor Fiscal que desempeñaba en esa Corporación Municipal.

2. En consecuencia, se ordena su inmediata restitución en el cargo que la ciudadana D.M.C.Á. desempeñaba en la Administración Municipal del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, y el pago de los salarios y demás beneficios económicos laborales, dejados de percibir, desde la fecha de su ilegal retiro hasta la ejecución definitiva del presente fallo.

   Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los treinta (30) días del mes de octubre 2008, dos (2:00) de la tarde. Año 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

   El Juez Provisorio,

   O.L.U.

   El Secretario,

   G.B.R.

   Expediente N° 10.995. En la misma fecha se libraron oficios números 4625/9595; 4626/9596; 4627/9597; 4628/9598

   El Secretario,

   G.B.

   OLU/getsa.

   Diarizado Nro. _________