Decisión nº KP02-N-2012-000152 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 31 de Octubre de 2013

Fecha de Resolución31 de Octubre de 2013
EmisorJuzgado Superior Civil Contencioso Administrativo
PonenteMarilyn Quiñonez Bastidas
ProcedimientoDemanda De Nulidad

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

Exp. Nº KP02-N-2012-000152

En fecha 30 de marzo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (No Penal) de Barquisimeto, escrito y sus anexos contentivo de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad, interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los ciudadanos O.R.M.B. y J.G.N., titulares de las cédulas de identidad Nos. 7.151.156 y 10.143.424, respectivamente, actuando el primero, con el entonces carácter de presidente, y el segundo, en su condición de legislador del C.L.D.E.L., asistidos por los abogados D.M.P. y G.D.B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 35.134 y 68.394, en su orden, contra el acto administrativo contenido en el “Decreto Nº 03831, Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.202, de fecha 22 de diciembre de 2011”, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA.

Posteriormente, en fecha 03 de abril de 2012, es recibido en este Juzgado Superior el presente asunto.

Mediante auto de fecha 11 de abril de 2012, se admitió la demanda de nulidad interpuesta y se ordenaron practicar las notificaciones de ley, conforme al procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por nota de Secretaría del 22 de mayo de 2012, se dejó constancia de haberse librado las correspondientes boletas de notificación, siendo agregada a los autos la última de las notificaciones practicadas, en fecha 19 de junio de 2012.

En fecha 20 de junio de 2012, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, cuya publicación fue debidamente consignada en el expediente el 03 de julio de 2012.

Posteriormente, el 08 de agosto de 2012, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar la realización de la audiencia de juicio, conforme al artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 08 de agosto de 2012, fue presentado escrito por el abogado M.D.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 31.264, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Gobernación del Estado Lara, mediante el cual se planteó recusación contra la ciudadana M.Q.B., Juez de este Juzgado Superior.

En fecha 09 de agosto de 2012, se consignó escrito por la Juez recusada, y se ordenó la apertura del correspondiente cuaderno separado, a los fines de su remisión al tribunal competente para su resolución.

En fecha 14 de agosto de 2012, se libró oficio a la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia, solicitando la designación de un Juez suplente para el conocimiento de la causa.

En fecha 06 de febrero de 2013, se recibió el oficio Nº CSCA-2013-000315 del 22 de enero de 2013, emanado de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante el cual se notificó de la sentencia Nº 2012-2592, de fecha 07 de diciembre de 2012, dictada por ese Órgano Jurisdiccional, mediante la cual se declaró sin lugar la recusación planteada por la parte demandada.

Por auto del 26 de febrero de 2013, se ordenó notificar a las partes sobre la reanudación de la causa al estado de computar el lapso correspondiente a la celebración de la audiencia de juicio, siendo agregada la última de las notificaciones practicadas, el 09 de mayo de 2013.

En fecha 04 de junio de 2013, los ciudadanos O.M.B. y J.N., actuando en su condición de legisladores del C.L.d.E.L., otorgaron poder apud acta a los abogados D.M.P. y G.D.B., ya identificados.

El 05 de junio de 2013, se realizó la audiencia de juicio con la presencia de ambas partes y la representación del Ministerio Público del Estado Lara. Las partes promovieron pruebas.

En fecha 12 de junio de 2013, el abogado F.D.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 28.321, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Gobernación del Estado Lara, consignó escrito de informes en la presente causa.

En fecha 12 de junio de 2013, los abogados D.M.P. y G.D.B., actuando en su condición de apoderados judiciales del C.L.d.E.L., consignaron escrito de informes.

En fecha 13 de junio de 2013, se dictó auto admitiendo las pruebas promovidas por las partes en la oportunidad procesal correspondiente.

Mediante escrito de fecha 19 de junio de 2013, el abogado D.M.P., actuando en su condición de apoderado judicial de la parte actora, consignó escrito de informes.

En fecha 25 de junio de 2013, se fijó el lapso para dictar sentencia, de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En tal sentido, revisadas las actas procesales y llegada la oportunidad de dictar sentencia en el presente asunto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:

I

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Mediante escrito presentado en fecha 30 de marzo de 2012, la parte demandante planteó su pretensión anulatoria, con fundamento en los alegatos siguientes:

Que “(...) el Presupuesto (sic) Anual (sic) del Estado Lara debe ser elaborado por el Gobernador del Estado conforme lo establecido en la Ley de Reforma Parcial de la Ley de la Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara en concordancia con el Artículo (sic) 81, Ordinal (sic) 8 de la Constitución del Estado Lara. Ahora bien, en caso que el Gobernador del Estado Lara no presente el Proyecto (sic) de Ley de Presupuesto dentro del lapso previsto en las citadas normas, opera de pleno derecho la reconducción del presupuesto (...) como en efecto tuvo lugar el 14 de diciembre de 2011 (...) en virtud de la omisión por parte del Gobernador del Estado Lara de la presentación tempestiva del Proyecto (sic) de Presupuesto (sic) Anual (sic) para el ejercicio 2012 (...) teniendo como consecuencia el deber de publicar en la Gaceta oficial del Estado Lara el Decreto que contenga la Reconducción (sic) del Presupuesto (sic) dentro de los diez días siguientes a su promulgación y remitir copias del mismo al C.L. y a la Contraloría General del Estado Lara, siendo el caso que (...) llegado el días Diecinueve (sic) (19) de enero de 2012, no había remitido copia alguna del Decreto de Reconducción del Presupuesto (...)”.

Que en razón de lo anterior “(...) hubo de practicarse una Inspección (sic) Extrajudicial (sic) en la sede de la Imprenta Oficial del Estado Lara (...) en la cual el Director de la Imprenta del Estado L.C. (sic) N.M. (sic) hizo entrega, a requerimiento de la funcionario designada por la Notaría Pública, de las carátulas y posteriormente, antes de concluir el acto y por solicitud presentada al efecto, del texto de las Gacetas signadas con los números 03831 correspondiente al Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara de fecha 22/12/2011, Gaceta Ordinaria Nº 16.202, la Gaceta Nº 03902 correspondiente al Presupuesto de Reconducción Ejercicio Fiscal 2012 de fecha 03/01/2012, Gaceta Ordinaria Nº 16.276, la Gaceta Nº 03903 correspondiente a la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos Ejercicio Fiscal 2012 de fecha 03-01-2012 Gaceta Ordinaria 16.277 y Nº 03904 correspondiente al Plan Operativo Anual del Ejercicio Fiscal 2012 de fecha 03/01/2012, Gaceta Ordinaria Nº 16.278”. (Negritas de la cita).

Que “(...) se constató que en el texto del Decreto número 03831 correspondiente al Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara de fecha 22/12/2011, se violó de manera grosera el principio de legalidad por las actuaciones del Gobernador del Estado Lara, mediante la usurpación de funciones de otros órganos del Poder Público”.

Que “(...) el ciudadano Gobernador del Estado Lara, no puede Legislar sobre materia que es competencia del C.L.R.d.E.L. ni puede reglamentar leyes nacionales y aun con potestad para reglamentar leyes regionales cuando la ley lo autorice para ello, no puede alterar su espíritu propósito y razón”.

Que el artículo 1 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, viola de forma flagrante, grosera y evidente los artículos 156 numeral 32, 162 numeral 2 y 236 numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; los artículos 15 numeral 5 y 37 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados; el artículo 81 numeral 2 de la Constitución del Estado Lara; y finalmente, el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

Que “(...) resulta evidente que el Ciudadano (sic) Gobernador se inmiscuye en la atribución del órgano legislador toda vez que el Decreto cuya nulidad se solicita, excede la potestad reglamentaria del Ejecutivo Regional cuando incluye en éste normas que alteran el espíritu, propósito y razón de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara (...)”.

Agregaron que el referido artículo 1 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, está viciado de nulidad absoluta conforme al artículo 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “(...) por violar la reserva legal y actuar con usurpación de funciones”.

Que el artículo 9 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara “(...) contraviene lo dispuesto en el artículo 12 de la LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. De igual forma, de la lectura de la norma transcrita se videncia que contiene acepciones genéricas y confusas toda vez que pretende establecer que los Proyectos (sic) de plan operativo y presupuesto anual de los órganos a que se refiere el artículo del indicado Reglamento (...) podrán ser objetados por la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara, sometiéndolos a la incertidumbre respecto a la oportunidad en que las máximas autoridades de estos entes recibirán tales observaciones, pues la citada norma indica que las mismas serán enviadas en un plazo “prudencial”, lo cual permite a la Oficina de Planificación la libertad de estimar a su criterio y antojo el plazo que le resultare más conveniente para el envío de tales observaciones (...)”. (Mayúsculas y negritas de la cita).

Que el artículo 9 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, resulta nulo de conformidad con el artículo 20 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que el artículo 10 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara “(...) viola flagrantemente lo establecido en los Artículos (sic) 136, 137, 162, 163 y 166 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que “(...) el establecimiento en el REGLAMENTO PARCIAL Nº 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, de un mecanismo que le permite al Gobernador del Estado Lara suplir las atribuciones que el texto constitucional le atribuye al C.L. y a la Contraloría General del Estado Lara, resulta una evidente transgresión a estipulaciones legales de estricto orden público, en consecuencia la norma antes trascrita colide con los Artículos (sic) 7 y 333, de la Constitución Nacional (...)”. (Mayúsculas y subrayado de la cita).

Que el artículo 10 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, viola lo previsto en los artículos 10 numeral 12, 11 y 20 de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas.

Que con el artículo 10 del mencionado Reglamento Parcial Nº 2, cuya nulidad se demanda “(...) el Gobernador del Estado Lara se abroga competencias que le corresponden a otros órganos del Poder Público Estadal, siendo que cada uno de estos órganos del Poder Público Estadal tienen asignadas tales competencias por Ley. De igual forma, el Gobernador está usurpando funciones de los otros órganos del Poder Público Estadal, por que a tenor del artículo 138 constitucional concatenado con el artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Decreto es nulo (...)”.

Que a través del artículo 12 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara “(...) el Gobernador una vez más usurpa funciones que no le corresponden ya que la fijación de las condiciones para la emisión de la opinión favorable le corresponde al Pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas y no al Gobernador, incurriendo nuevamente en causal de nulidad absoluta de este Reglamentos por violación de la reserva legal y del principio de legalidad al pretender ejercer competencias que están atribuidas por Ley a otros órganos del Poder Público Estadal (...) violentando el artículo 65 de la LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR, siendo aplicable el Artículo (sic) 19 en sus numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Artículo (sic) 82 de la LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR. (Mayúsculas de la cita).

Que “También establece este artículo el silencio positivo (...) usurpando el Gobernador las funciones del Pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, ya que (...) le corresponde a este órgano del Poder Público Estadal elaborar y aprobar su Reglamento Interno de Funcionamientos y Debates, no estando facultado el Gobernador para reglamentar las funciones de dicho Consejo”.

Que “(...) el artículo 12 antes transcrito viola la autonomía presupuestaria y funcional del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas normando y condicionando sus actividades e igualmente la autonomía de la Contraloría General del Estado Lara (...)”.

Que “(...) resulta contrario a la Ley reglamentar el funcionamiento del pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, así como la creación e imposición de un Silencio (sic) Administrativo (sic) Positivo (sic) por parte del reglamentista sin que la Ley le autorice expresamente tal atribución, la cual en todo caso le corresponde al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, ya que el instrumento que sirve de base para la mencionada reglamentación es una Ley Nacional, la cual no puede ser reglamentada por el Gobernador del Estado Lara (...)”.

Demandan la nulidad del artículo 13 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, por cuanto “(...) el Gobernador del Estado Lara pretende establecer que en caso de Reconducción (sic) del Presupuesto (sic) no se requerirá la opinión previa favorable del C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEL ESTADO LARA, usurpando de esta forma las funciones del PODER LEGISLATIVO NACIONAL como PODER CONSTITUIDO y con atribuida competencia para legislar en materia nacional de conformidad con el numeral 1 del Artículo (sic) 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Mediante el acto administrativo cuya nulidad se demanda, pretende el Ciudadano (sic) Gobernador derogar el contenido del Artículo (sic) 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (...)”. (Mayúsculas y negritas de la cita).

Que “(...) un Reglamento Estadal no puede cambiar una disposición de una Ley Orgánica Nacional, incurriendo nuevamente el Gobernador del Estado Lara en causales de nulidad absoluta de este Reglamento y asumiendo para sí las sanciones que determina la Ley, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del Artículo (sic) 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el Artículo (sic) 82 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, en concordancia igualmente con lo establecido en los artículos 25, 137 y 138 Constitucionales.

Que, con el artículo 14 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara “(...) el Gobernador del Estado pretende inmiscuirse en el funcionamiento del órgano legislativo del Estado Lara y prohíbe de forma descarada que este órgano no cumpla con su función parlamentaria y de control asignada por Ley Nacional”, agregando que “(...) limita la función parlamentaria y le obliga a aprobar un presupuesto y plan operativo, pretendiendo con ello que deje de efectuar su labor de control, contraviniendo no solo lo establecido en la citada Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, sino aún más, en clara contravención al Artículo (sic) 136 constitucional (...)”.

Que la “(...) Reglamentación (sic) de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara resulta aún más atentatoria al principio de legalidad, lesiona la autonomía funcional y presupuestaria de entes a quien se les ha otorgado tal autonomía por mandato Constitucional (sic) y legal, colocándose por encima de los principios y normas constitucionales (...) todo ello mediante la usurpación de funciones, violación del principio de legalidad, transgresión de la jerarquía de las normas y vulnerando el principio de paralelismo de las formas”.

En consecuencia, demandan “(...) la NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD DEL DECRETO Nº 03831, REGLAMENTO PARCIAL Nº 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.202 de fecha 22 de Diciembre (sic) de 2011 (...)”. (Mayúsculas y negritas de la cita).

II

DE LA CONTESTACIÓN

Mediante escrito de fecha del 05 de junio de 2013, el abogado F.D.R., ya identificado, actuando en su condición de apoderado judicial de la Gobernación del Estado Lara, dio contestación a la nulidad interpuesta, con fundamento en lo siguiente:

Que “Es deber del ciudadano Gobernador del Estado Lara reglamentar las leyes y demás actos con fuerza de ley, que al efecto dicte el C.L.E., lo que significa que la presunción en cuanto a la competencia que se denuncia en la nulidad corre a favor de la Gobernación”.

Que “(...) en vista de las disposiciones establecidas en la Ley de Administración Financiera del Sector Publico del Estado Lara, es deber del Ejecutivo Estadal presentar anualmente el Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara ante el C.L.d.E.. De manera que, de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la mencionada Ley, se debe anexar al Proyecto de Ley de Presupuesto, la Distribución General del Presupuesto de Gastos, el Plan Operativo Anual (POA) y cualquier otro documento o requisito que requiera el C.L. o que el Ejecutivo del Estado Lara considere necesario incorporar”.

Que “(...) la Ley Orgánica de Planificación Publica y Popular establece en sus artículos 64 y 65, la facultad del Gobernador del Estado Lara de elaborar y aprobar el Proyecto de Plan Operativo Estadal, previa opinión favorable del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara”.

Que “(...) de acuerdo con lo plasmado en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara publicada en Gaceta Oficial Nº 15.863 de fecha 27 de Octubre de 2011, el Gobernador del Estado Lara podrá establecer, mediante reglamento, la normativa que regirá la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal”.

Que “(...) el Ciudadano Gobernador del Estado Lara en pleno uso de sus atribuciones legales otorgadas tanto por la Constitución Nacional, la Constitución del Estado Lara y la misma Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara le hacen plenamente competente para dictar el Reglamento que se pretende impugnar mediante la presente demanda (...)”.

Que “(...) hubo un error material involuntario al momento de hacer la impresión del Reglamento por parte de la Imprenta Oficial del Estado, el cual fue debidamente subsanado, con fundamento al principio de autotutela establecido en la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 5 de la Ley de Publicaciones Oficiales del Estado Lara (...)”.

Se expuso que existe un decaimiento del objeto “(...) en razón de que aquí se demando (sic) un Reglamento que no es el vigente para la fecha en que se demando (sic) la nulidad, ya que el reglamento cuya nulidad se demando (sic) es el publicado en Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.202 de fecha 22/12/2011 y el Reglamento vigente para esa fecha fue el publicado en Gaceta Ordinaria Nº 16.415 es en fecha 20/01/2012”. (Negritas de la cita).

Que “(...) ya no existe ninguna razón ni ser para discutir a estas alturas las normas que regularon la reconducción presupuestaria del año 2012, ya que actualmente nos encontramos frente a un nuevo presupuesto y en consecuencia en plena ejecución del presupuesto del año 2013, lo que hace que la presente pretensión sucumba ante la Litis ante un presupuesto ya ejecutado (...)”.

En consecuencia, se solicitó “(...) el DECAIMIENTO DEL OBJETO, en virtud que no existe materia sobre la cual decidir, toda vez que el objeto de la pretensión lo constituye la declaratoria de Nulidad de un Decreto que no se encuentra vigente, Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Publico del Estado Lara, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria N° 16.202 de fecha 22/12/2011, siendo el correcto el Decreto que fuere reimpreso en fecha 20/01/2012 y publicado en Gaceta Ordinaria N° 16.415”, o en su defecto que “(...) sea declarada SIN LUGAR la demanda de nulidad planteada”. (Mayúsculas y negritas de la cita).

III

DE LOS INFORMES

- De la parte demandada

En fecha 12 de junio de 2013, oportunidad fijada para la presentación de informes, la representación judicial de la parte demandada, expuso lo siguiente:

Que “Es deber del ciudadano Gobernador del Estado Lara reglamentar las leyes y demás actos con fuerza de ley, que al efecto dicte el C.L.E., lo que significa que la presunción en cuento a la competencia que se denuncia en la nulidad corre a favor de la Gobernación”.

Que Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular establece en sus artículos 64 y 65, la facultad del Gobernador del Estado Lara de elaborar y aprobar el Proyecto de Plan Operativo Estadal, previa opinión favorable del C.d.P. y Coordinación de Políticas Publicas (sic) del Estado Lara”.

Que “(...) de acuerdo con lo plasmado en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Publico (sic) del Estado Lara, del 25/01/2011, el Gobernador del Estado Lara podrá establecer, mediante reglamento, la normativa que regirá la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal”.

Que “(...) respecto del error material en que se incurrió en la impresión del Reglamento, la Ley de Publicaciones Oficiales del Estado Lara, en su artículo 5, permite la publicación de un Aviso Oficial que subsane las discrepancias entre el original de un acto suscrito y la publicación que haya efectuado”.

Que “En el ámbito de una investigación seria y objetiva los Diputados O.M. y J.N. antes de demandar la nulidad de un Reglamento inexistente o por lo menos de aquel que no corresponde, pudieron haber solicitado copia certificada del mismo a los fines de no inducir en un error a la Juez, como efectivamente sucedió en el presente caso, pues se acordó la suspensión de un Decreto que no corresponde al vigente, con lo cual se da un DECAIMIENTO DEL OBJETO en la presente causa, pues no hay materia sobre la cual decidir (…)”. (Mayúsculas de la cita).

En consecuencia, se insiste en “(...) el DECAIMIENTO DEL OBJETO, en virtud que no existe materia sobre la cual decidir, toda vez que el objeto de la pretensión lo constituye la declaratoria de Nulidad de un Decreto que no se encuentra vigente, Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Publico del Estado Lara, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria N° 16.202 de fecha 22/12/2011, siendo el correcto el Decreto que fuere reimpreso en fecha 20/01/2012 y publicado en Gaceta Ordinaria N° 16.415”, o en su defecto que “(...) sea declarada SIN LUGAR la demanda de nulidad planteada”. (Mayúsculas y negritas de la cita).

- De la parte demandante

En esa misma oportunidad, la representación judicial de la parte demandante, expuso lo siguiente:

Que “No existe decaimiento del objeto de la demanda, como lo alegó la representación de la Gobernación del Estado Lara; por cuanto el acto administrativo, cuya nulidad se pide se determinó con precisión en el escrito de la demanda: Indicando que es un Decreto dictado por el Gobernador del Estado Lara a quien se identificó plenamente en autos como funcionario público emisor del acto administrativo, cuya nulidad se pide, que dicho Decreto tiene un numero (sic) y que fue dictado por el funcionario que lo refrenda en una fecha determinada y que se refiere a un objeto también determinado como lo es el Reglamento Parcial Nº 2 que debería reglamentar la Ley de la Administración Financiera del Sector Publico (sic) del Estado Lara, sin alterar su espíritu, propósito y razón (...)”. (Negritas y subrayado de la cita).

Que “(...) el acto administrativo sigue siendo el mismo Decreto Nº 03831 que contiene el Reglamento Parcial Nº 2 de la L.d.A.F.d.S.P. (sic) del Estado Lara de fecha 22/12/2011, con los mismos vicios que se denunciaron en la demanda, cuya reimpresión cuenta con mas artículos y queda evidenciado en el cuadro inserto que la esencia de la materia regulado por el Reglamento cuestionado es la misma que lo viciaba de nulidad (...)”. (Negritas y subrayado de la cita).

Que “(...) puede constatarse de la simple lectura del Decreto Nº 03831 que contiene el Reglamento Parcial Nº 2 de la L.d.A.F.d.S.P.d.E.L.d. fecha 22/12/2011, TANTO EN SU VERSIÓN G.O.o Nº 16.202 Y SU REIMPRESIÓN G.O.o Nº 16.201 EN GACETA ORDINARIA 16.415, puede en aplicación del Artículo 4 del Código Civil atribuírsele a su contenido una vigencia plurianual, ya que, el Artículo 13 de la Ley de la Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, al atribuirle potestad reglamentaria al ciudadano Gobernador del Estado Lara NO LE INDICA QUE HARÁ UN REGLAMENTO PARA CADA EJERCICIO FISCAL (...)”. (Mayúsculas, negritas y subrayado de la cita).

Que “(...) no señala el reglamentista el ejercicio fiscal, el cual no puede presumirse por tratarse de normas de orden público según el mismo texto del acto, por lo que debe interpretarse razonablemente que no se limita a un solo ejercicio; porque la intención revelada es aplicar el Reglamento como normativa general y abstracta para varios ejercicios fiscales, en consecuencia los demandantes sí tienen interés en atacar el acto vigente, por estar viciado de nulidad absoluta por violentar las normas Constitucionales y legales que se indicaron en la demanda, por lo tanto no debe prosperar la solicitud de decaimiento (...)”.

Que “(...) el ciudadano Gobernador del Estado Lara cuando dicta el Decreto Nº 03831 que contiene el Reglamento Parcial Nº 2 de la L.d.A.F.d.S.P.d.E.L.d. fecha 22/12/2011, viola el Artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y del mismo modo agrede el artículo 24 de la Constitución del Estado Lara”, agregando que se “INVADE LA COMPETENCIA DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL, AL VIOLAR LA RESERVA LEGAL ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; porque establece un procedimiento administrativo a través de un acto administrativo de naturaleza jurídica sub-legal”. (Negritas, subrayado y mayúsculas de la cita).

Que “El Gobernador del Estado Lara cuando pretende darle operatividad al C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara; pero de acuerdo a su propia conveniencia, fija un lapso que no esta en la ley, el cual, en principio pudiera ser inocuo; pero se involucra con la opinión previa y favorable de dicho consejo, la cual se regula en ley nacional, siéndole inconstitucional al Gobernador del Estado Lara, pretender modificar el Artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (...) por lo que el acto administrativo contenido en el Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de la Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, se vicia de nulidad absoluta. Para colmo de la nulidad del acto, incorpora una figura que solo le está permitida a la Ley, que es establecer presunciones; pero más grave aún es arrebatarle con el silencio administrativo positivo, la opinión previa favorable al C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara (...)”. (Negritas de la cita).

Que “Al incluir el Gobernador del Estado Lara, un elemento no previsto en la ley regional, como lo es el "Proyecto de Presupuesto y Plan Operativo Anual tentativo", asume una competencia que no le corresponde, ya que legisla sin ser poder legislativo regional; porque la institución del Proyecto de Presupuesto y Plan Operativo Anual tentativo, no esta previsto en ley en consecuencia al utilizar su competencia de Reglamentar las leyes regionales alterando su espíritu, propósito y razón, invade la competencia del C.L.R.d.E.L., vulnerando el Artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 24 de la Constitución del Estado Lara, en consecuencia infecta el acto administrativo contenido en este Reglamento de nulidad absoluta (...)”. (Negritas y subrayado de la cita).

IV

DE LA COMPETENCIA

Primeramente, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental debe pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente causa.

Al efecto se señala que con la entrada en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se concibió un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción.

Así, de dicho texto normativo se observa que en el caso de los Juzgados Superiores, específicamente en su artículo 25 numeral 4, se determinó entre sus competencias la siguiente:

Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:

(…omissis…)

3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.

(…omissis…)

.

La anterior disposición limita la competencia de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, al conocimiento de aquellas acciones por pretensiones de nulidad dirigidas sólo contra las autoridades estadales o municipales, o algún Instituto Autónomo, ente Público o Empresa en la cual alguna de estas personas político territoriales ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración, salvo que su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal

Por lo tanto, al constatarse de autos que se demanda la nulidad de un acto administrativo de rango sub legal dictado por el Gobernador del Estado Lara, y al no estar atribuido su conocimiento a otro Juzgado, se estima que se encuentran configurados los supuestos de procedencia para que este Órgano Jurisdiccional entre a conocer y decidir la presente causa, y así se decide

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Delimitada la litis en el presente asunto, así como la competencia de este Juzgado Superior para decidir, corresponde emitir el pronunciamiento respecto a la controversia planteada sobre la delatada inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto Nº 03831, contentivo del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, dictado por el ciudadano Gobernador del Estado Lara, en fecha 22 de diciembre de 2011.

Como punto previo, debe este Órgano Jurisdiccional resolver la defensa alegada por la representación judicial del Ejecutivo Regional del Estado Lara, con relación al presunto decaimiento del objeto, soportada en el argumento que “(...) se demandó un Reglamento (sic) que no es el vigente para la fecha en que se demandó la nulidad, ya que el reglamento cuya nulidad se demandó es el publicado en Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.202 de fecha 22/12/2011 y el Reglamento (sic) vigente para esa fecha fue el publicado en Gaceta Ordinaria Nº 16.415 es en fecha 20/01/2012”.

En atención a lo anterior, la representación judicial de la parte demandante sostuvo que “(...) la identidad del Decreto Nº 03831 que contiene el Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara de fecha 22/12/2011, publicado en la Gaceta Ordinaria 16.202 de fecha 22 de diciembre de 2011, en esencia en (sic) la misma versión reimpresa en aviso oficial 16.415 del 20 de enero de 2012 (...)”, agregando que “(...) el acto administrativo sigue siendo el mismo Decreto Nº 03831 (...) con los mismos vicios que se denunciaron en la demanda, cuya reimpresión cuenta con más artículos y queda evidenciado (...) que la esencia de la materia regulada por el Reglamento (sic) cuestionado es la misma que lo viciaba de nulidad (...)”.

Al respecto, observa este Juzgado Superior que el objeto de la nulidad de autos se circunscribe al Decreto Nº 03831, contentivo del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, dictado en fecha 22 de diciembre de 2011, que, según lo expuesto por la parte demandante en su escrito libelar, habría sido publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara, edición ordinaria Nº 16.202.

No obstante, conforme a lo expuesto por las partes y de las instrumentales que cursan en el expediente, se aprecia que el mencionado Decreto fue objeto de una posterior reimpresión en fecha 20 de enero de 2012, mediante Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.415, como consecuencia de una “subsanación de errores involuntarios”, produciéndose así su reimpresión por parte de la Imprenta Oficial del Estado Lara a petición de la Jefe de División de Secretaría del Despacho del Gobernador del Estado Lara, realizada en la misma fecha.

Tales actuaciones hacen vislumbrar que existió una divergencia con ocasión al contenido del proyecto original y la efectiva impresión del Decreto mediante el cual se produjo el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, situación ésta que exigió la reimpresión materializada en la Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.415 del 20 de enero de 2012, de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Publicaciones del Estado Lara.

Así, se observa que lo acaecido con el ya referido Decreto que reglamenta la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, se limitó a un acto de reimpresión y no de abrogación sobre dicho texto de carácter normativo, lo cual está permitido por la Ley de Publicaciones Oficiales del Estado Lara, y con fundamento en el principio de autotutela que reconoce la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, concretamente para el caso de autos, en el artículo 84 de esta Ley, al tratarse, como bien lo admite la representación judicial de la parte demandada, de una reimpresión por corrección de errores materiales y no de su objeto.

Cabe precisar que no constituye la reimpresión una actuación que suprime al acto objeto de la inicial publicación, pues éste se tiene como dictado desde el primer momento en que se realiza su primigenia divulgación oficial, tal y como sucede con los actos con rango de ley, verbigracia, las ejemplificaciones utilizadas por la propia parte demandada en la oportunidad de la audiencia de juicio, al sostener que la reimpresión que se produjo con el Decreto Nº 03831, del 22 de diciembre de 2011, constituye un hecho similar al producido, entre otras, con la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, las cuales fueron objeto de reimpresión luego de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

De allí que, lo expuesto por la representación judicial de la demandada refleja una contradicción en sus argumentos, pues sostener que se ha demandado un reglamento inexistente y que por ello ha devenido un decaimiento del objeto en la pretensión de nulidad interpuesta, con sustento en que se realizó una reimpresión del Decreto Nº 03831 que contiene el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, conllevaría a la errada afirmación de tener como inexistentes la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, antes de su reimpresión como ilustraciones empleadas por el mismo apoderado judicial de la demandada, siendo que la vigencia de las mismas se determinará tal y como lo dispone el artículo 1º del Código Civil "desde su publicación en la Gaceta Oficial o desde la fecha posterior que ella misma indique".

En tal sentido, resulta evidente que el Decreto Nº 03831 mediante el cual se dicta el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, se encuentra vigente desde la publicación efectuada en la Gaceta Oficial del Estado Lara, en fecha 22 de diciembre de 2011; observándose que con su reimpresión se hizo la corrección de errores materiales y modificaciones que, si bien soportan una nueva distribución de los capítulos y de la cantidad de artículos, no implica que se haya dictado un nuevo Decreto que sustituya al identificado con el Nº 03831, y siendo que tampoco fue alegado ni demostrado que el mismo haya sido derogado o dejado sin efectos con la emisión de otro instrumento normativo que contenga el Reglamento Parcial de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, y aún en el supuesto negado de considerar -erradamente- que la “reimpresión” pueda conllevar a la pérdida de la vigencia del instrumento normativo cuya nulidad se pretende, en el presente asunto se observa que en todo caso el reglamento reimpreso contiene en esencia las mismas normas impugnadas, por lo que, se mantienen sus efectos.

Así las cosas, se estima que en el caso de autos el Decreto que contiene el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara no puede ser concebido como un acto normativo sin vigencia o inexistente producto de la reimpresión de que ha sido objeto, en virtud de que ello no constituye el mecanismo capaz de producir la extinción de un acto de tal naturaleza, aunado a que la reimpresión del mencionado acto reglamentario, producida mediante aviso oficial de fecha 20 de enero de 2012, Gaceta Ordinaria del Estado Lara Nº 16.415, producto de la primera impresión y su discrepancia con el texto original, mantiene como promulgado el acto de rango sublegal desde su primera publicación, a saber, el 22 de diciembre de 2011, tal y como lo preceptúa el artículo 5 de la Ley de Publicaciones Oficiales del Estado Lara.

En consecuencia, se desestima el argumento de defensa que en esos términos expuso el apoderado judicial de la parte demandada. Así se decidie.

Igualmente, en orden con el punto previo que se analiza, fue alegado que “(...) ya no existe ninguna razón ni ser para discutir a estas alturas las normas que regularon la reconducción presupuestaria del año 2012, ya que actualmente [se encuentran] frente a un nuevo presupuesto y en consecuencia en plena ejecución del presupuesto del año 2013, lo que hace que la presente pretensión sucumba ante la Litis (sic) ante un presupuesto ya ejecutado (...)”.

En contraposición a ello, la parte demandante indicó que del contenido del Decreto Nº 03831 del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, se aprecia “(...) una vigencia temporal indeterminada, lo que genera la posibilidad cierta de que el mencionado Reglamento (sic) pueda ser usado para otros ejercicios hacia el futuro distintos al 2012, cuando se presenten los supuestos que en él se indican “(...)”.

Con relación a lo anterior, se debe señalar que el Reglamento cuya nulidad se demanda, constituye un acto de efectos generales y de contenido normativo diseñado con ánimo de mantenerse en el tiempo, y cuya vigencia no se determina por la ocurrencia de los supuestos o situaciones jurídicas reguladas de manera expresa en su contenido, tal circunstancia se evidencia de su capítulo I, disposiciones generales, en las cuales se aprecia que dicho texto de rango sublegal ha sido concebido para normar de manera abstracta y sucesiva, la aplicación procedimental en una actividad administrativa que se materializa de manera reiterada como consecuencia del proceso presupuestario de los entes y órganos del Poder Público Estadal.

No se observa del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, que la intención del reglamentista haya sido la de otorgarle una permanencia condicionada a un límite de tiempo o que su vigencia se agote ante la sola operatividad del presupuesto o ejercicio fiscal correspondiente al año 2012, máxime cuando del artículo 25 del Reglamento impugnando, se desprende que el mismo entrará en vigencia desde la fecha de su publicación sin que se indique en el resto de su articulado un espacio temporal para su eficacia; de allí que, no sea correcto afirmar que las normas que integran el mencionado Reglamento hayan sido previstas para regular sólo la reconducción presupuestaria del año 2012, tal y como lo afirmó la representación judicial de la parte demandada.

Así, si bien el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, regula aspectos específicos y singulares de una determinada actividad administrativa, el mismo no se agota o consume por la verificación de sus supuestos, por el contrario, se mantiene y afianza ante una infinidad de aplicaciones por el cumplimiento de sus normas, es decir, continúa ordenando los extremos en ella previstos con relación a una serie de disposiciones y principios vinculados a los instrumentos de Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara, el Plan Operativo Anual y la Reconducción del Presupuesto, sin distinción de algún proceso presupuestario en específico a regular, sino por el contrario, de los que se vayan generando anualmente.

Por consiguiente, siendo evidente que la vigencia del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, no se encuentra limitada a un espacio de tiempo ni condicionada exclusivamente al presupuesto ejecutado en el año 2012, debe igualmente desecharse la defensa opuesta por la parte demandada. Así se decide.

Resuelto lo anterior, seguidamente se pasa a emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto controvertido.

Alega la representación judicial del C.L.d.E.L., que con el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara “(...) se violó de manera grosera el principio de legalidad por las actuaciones del Gobernador del Estado Lara, mediante la usurpación de funciones de otros órganos del Poder Público” agregando que “(...) el ciudadano Gobernador del Estado Lara, no puede Legislar sobre materia que es competencia del C.L.R.d.E.L. ni puede reglamentar leyes nacionales y aun con potestad para reglamentar leyes regionales cuando la ley lo autorice para ello, no puede alterar su espíritu, propósito y razón”.

Indican que “(...) resulta evidente que el Ciudadano (sic) Gobernador se inmiscuye en la atribución del órgano legislador toda vez que el Decreto cuya nulidad se solicita, excede la potestad reglamentaria del Ejecutivo Regional cuando incluye en éste normas que alteran el espíritu, propósito y razón de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara (...)” y que por tanto la “(...) Reglamentación (sic) de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara resulta aún más atentatoria al principio de legalidad, lesiona la autonomía funcional y presupuestaria de entes a quien se les ha otorgado tal autonomía por mandato Constitucional (sic) y legal, colocándose por encima de los principios y normas constitucionales (...) todo ello mediante la usurpación de funciones, violación del principio de legalidad, transgresión de la jerarquía de las normas y vulnerando el principio de paralelismo de las formas”.

Así, a los fines de fundamentar la demanda de nulidad por vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad del acto impugnado, señalan que los mismos se desprenden de disposiciones, entre otras, como la contenida en el artículo 1 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, que presuntamente viola los artículos 156 numeral 32, 162 numeral 2 y 236 numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; los artículos 15 numeral 5 y 37 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados; el artículo 81 numeral 2 de la Constitución del Estado Lara; y finalmente, el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

En ese sentido, exponen que el artículo 10 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, viola lo previsto en los artículos 10 numeral 12, 11 y 20 de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas.

Que a través del artículo 12 del Reglamento Parcial Nº 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara “(...) el Gobernador una vez más usurpa funciones que no le corresponden ya que la fijación de las condiciones para la emisión de la opinión favorable le corresponde al Pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas y no al Gobernador, incurriendo nuevamente en causal de nulidad absoluta de este Reglamentos por violación de la reserva legal y del principio de legalidad al pretender ejercer competencias que están atribuidas por Ley a otros órganos del Poder Público Estadal (...) violentando el artículo 65 de la LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR, siendo aplicable el Artículo (sic) 19 en sus numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el Artículo (sic) 82 de la LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR. (Mayúsculas de la cita).

En contraposición a los anteriores argumentos, los apoderados judiciales de la Gobernación del Estado Lara, sostuvieron que “Es deber del ciudadano Gobernador del Estado Lara reglamentar las leyes y demás actos con fuerza de ley, que al efecto dicte el C.L.E., lo que significa que la presunción en cuanto a la competencia que se denuncia en la nulidad corre a favor de la Gobernación”.

De igual forma, indicaron que “(...) de acuerdo con lo plasmado en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Publico (sic) del Estado Lara (...) el Gobernador del Estado Lara podrá establecer, mediante reglamento, la normativa que regirá la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal”, y que en razón de ello “(...) la Constitución Nacional, la Constitución del Estado Lara y la misma Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara le hacen plenamente competente para dictar el Reglamento que se pretende impugnar mediante la presente demanda (...)”.

En el caso de autos se observa que la controversia planteada ante este Órgano Jurisdiccional se encuentra necesariamente circunscrita al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobernador del Estado Lara, y especialmente, a su materialización mediante el Decreto Nº 03831 del 22 de diciembre de 2011, a través del cual se dictó el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público Estado Lara.

Se erige así un asunto que requiere el estudio de una figura tendiente a crear normas de rango sublegal y de la cual se sirve la Administración Pública con la finalidad de regular una actividad determinada y necesaria en el ámbito de su funcionalidad para alcanzar unos fines esenciales en razón de las diversas obligaciones que debe cumplir, y que para el caso en concreto, determinará si en la reglamentación efectuada por el Gobernador del Estado Lara a la Ley de Administración Financiera del Sector Público Estado Lara, se advirtieron los límites a los que debía ceñirse su atribución reglamentaria, y por consiguiente, si dicho acto presuntamente incurrió en los delatados vicios expuestos por la parte demandante, en virtud de que eventualmente se estarían regulando materias cuya normación no se encuentra atribuida al Ejecutivo Regional.

En este sentido, considera necesario esta Juzgadora señalar que la potestad reglamentaria se presenta como una colaboración normativa legítima de naturaleza infra legal que reconoce el principio de legalidad consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual obedece a que el carácter general y abstracto de los actos de rango legal, en ocasiones, imposibilitan un desarrollo técnico suficientemente exhaustivo de las materias objeto de regulación, capaz de cubrir todos los supuestos posibles en esa área normativa; sin embargo, no debe olvidarse que corresponde exclusivamente al texto legal que eventualmente será objeto de una posterior reglamentación, definir y precisar los parámetros en que ésta última se dictará, respetando así los límites que le impone la propia ley.

Así, es aceptado tanto por la doctrina como la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Entre otras, la sentencia N° 2164 del 14 de septiembre de 2004, caso: A.T.P.), que el desarrollo de la potestad reglamentaria permite que se recurra a normas de rango inferior a la ley para colaborar en la producción normativa, con lo cual, en Venezuela no se encuentra excluida la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sub legales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.

Con relación a este punto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 1007 del 11 de julio de 2012, acotó lo siguiente:

(...) uno de los límites a la colaboración reglamentaria es precisamente la sujeción a la previsión legal y, con ella, a los criterios que la ley establece de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados, para que la Administración reglamente.

Lo expuesto supone que el reglamentista complementa técnicamente la materia previamente abordada por el legislador ordinario y, de allí, que no son admisibles las llamadas “deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas generales que dejan en manos del reglamentista, sin directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias a través de reglamentos autónomos (salvo los denominados reglamentos organizativos).

Así, la posibilidad de remisión que la ley puede hacer en el reglamento debe efectuarse de manera expresa, siendo, por ende, necesario el antecedente de una ley que detalle los parámetros generales que se desarrollarán en el reglamento. En otras palabras, la remisión al reglamento no puede ser abstracta, oscura ni poco limitada, que conlleve a una actividad indiscriminada del reglamentista que pudiera dar lugar a la referida deslegalización

.

Se requiere entonces, para el ejercicio de la potestad reglamentaria, que exista en principio el antecedente legal que delimite en forma clara y precisa el ámbito del reglamento; que el reglamentista se adecue estrictamente a los parámetros y materia para la cual ha sido habilitado; y, que no se altere el contenido esencial de la ley objeto de reglamentación, producto de un exceso en el ejercicio de dicha potestad.

Cabe agregar así que la extinción del Reglamento sólo se verificará si las normas reglamentarias son incompatibles con una ley que regule la misma materia. O en el caso de los llamados reglamentos autónomos, los cuales son dictados por la Administración sin sujeción a la existencia previa de una ley, y por necesidades de organización interna de la propia Administración, resulta evidente que la existencia y validez jurídica de un reglamento cesará si la materia en él contenida pasa a formar parte de un texto legal, dada la supremacía jerárquica de la ley. Por otra parte, puede producirse la extinción jurídica de un reglamento por decisión judicial dictada por órgano competente para ello, cuando lo anula por ser contrario a la Ley o a la Constitución, o bien porque la propia Administración lo deroga.

En el presente asunto, se observa que el ciudadano Gobernador del Estado Lara procedió a la reglamentación de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, como consecuencia de la habilitación que le otorgó la misma ley, específicamente, en el único aparte de su artículo 13, lo que aunado a la previsiones contenidas en la Constitución del Estado Lara, artículo 81 numeral 2, y Ley de Administración del Estado Lara, artículo 23 numeral 31, reflejan, en principio, su competencia para la realización de tal actuación, pues comprende el ejercicio de una atribución claramente definida por ley.

Ahora bien, atendiendo a que en el presente asunto el acto normativo impugnado ha sido producto de una habilitación expresa para que el ciudadano Gobernador del Estado Lara reglamente una ley estadal, es imperioso apreciar los límites concedidos al Ejecutivo Regional para que ejerciera su potestad reglamentaria. Al respecto, el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, dispone lo siguiente:

El Gobernador del Estado Lara podrá establecer, mediante reglamento, la normativa que regirá la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal

,

Conforme a la anterior disposición, se observa que el órgano legislador ordinario previó en el texto legal en referencia, que el Ejecutivo Estadal reglamentase lo conducente a la normativa relacionada con la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual del Estado Lara, es decir, prevista la figura del Plan Operativo Anual Estadal en la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, y abordada previamente por el legislador, se habilita la colaboración reglamentaria sobre la regulación que conlleva a la configuración de dicho instrumento presupuestario.

En este orden, denuncia la parte demandante que el ciudadano Gobernador “(...) excede la potestad reglamentaria del Ejecutivo Regional cuando incluye en éste [Decreto] normas que alteran el espíritu, propósito y razón de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara (...)”, indicando principalmente que con el objeto definido en el artículo 1 del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, se viola la reserva legal del Poder Público Nacional consagrada en el artículo 156 numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativa a la legislación en materia de procedimientos.

Al respecto, el artículo 1 de la norma impugnada, prevé lo siguiente:

“El presente Reglamento tiene por objeto determinar las normas y principios por los cuales se regirá el procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara y su Plan Operativo Anual, así como los procedimientos que conlleva la reconducción del presupuesto.

El citado artículo define claramente el objeto a regular por parte del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, destacándose así de manera esencial la normativización procedimental de determinadas herramientas presupuestarias, lo cual muestra el alcance perseguido con dicho acto de rango sublegal.

Ahora bien, la reglamentación desde el punto de vista del procedimiento administrativo en él contenido, y la alegada violación constitucional al principio de reserva legal, por ser la materia de procedimientos un asunto sometido exclusivamente a la competencia de la Legislación Nacional, implicaría en principio, el abordaje de una materia que excede la potestad reglamentaria del Gobernador del Estado Lara, pues resultaría contraria a las previsiones constitucionales que delimitan la distribución de competencias del Poder Público, y que constituyen el fundamento del ordenamiento jurídico, aún cuando se encuentre facultado por la Constitución del Estado Lara y el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

Lo anterior conlleva a estimar que el ejercicio de la colaboración en la producción normativa que vía reglamentaria detenta la Administración Pública, encuentra igualmente una limitación en la reserva legal; no obstante, tal y como fuera señalado ut supra, cuando se está en presencia de una normación sublegal se requiere que exista el precedente legal que desarrolle los aspectos esenciales de la materia de que se trate (Ya existe el andamiaje legal) , y por consiguiente, de una habilitación que en ese sentido haga la ley para que opere la figura reglamentaria que le complemente en cuanto a su aplicación sin modificar ni alterar el contenido fundamental que está reservado a la ley, en cuyo caso se garantiza que sea éste el instrumento que establezca los cimientos de la regulación que emerge.

En el caso sometido a este Órgano Jurisdiccional, se observa que evidentemente existe un acto normativo de rango sublegal que contiene disposiciones destinadas a normar procedimientos aplicables por los distintos órganos, entes y demás formas de organización de la Administración Pública Estadal en el proceso presupuestario del estado Lara.

Ahora bien, cuando se habilita al ciudadano Gobernador del Estado Lara a los fines de actuar mediante reglamento, la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, en su artículo 13, prevé que las normas a dictarse estarán referidas a la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal, es decir, a una figura de apoyo al presupuesto público que en la legislación nacional se encuentra desarrollado en la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular como marco normativo general que sirve de fundamento a otras regulaciones a nivel estadal y municipal, concretamente en los artículos 2, 52, 53 y 63 al 67. Asimismo, se observa que la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público aplicable a los estados por disposición de su artículo 6, prevé que el régimen presupuestario de los estados, distritos y los municipios, se regirán por las leyes estadales, las ordenanzas municipales y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, de conformidad con el artículo 62 ibidem.

Se aprecia así, un conjunto de normas establecidas por el Poder Público Nacional sobre aspectos vinculados a la materia presupuestaria, regulada inclusive desde su ámbito procedimental, y en las cuales se otorga la competencia a los distintos niveles políticos territoriales para que regulen su proceso presupuestario mediante la legislación que le es propia a esas personas jurídicas dotadas de autonomía en el marco de la Constitución y las leyes.

En este sentido, considera esta Juzgadora que la normativa impugnada, al menos respecto al denunciado vicio por infracción de reserva legal por entrar a normar situaciones relativas a procedimientos, se encuentra sustentada sobre leyes que le sirven de base, por un lado, la legislación nacional (Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular), y por el otro, la legislación estadal de desarrollo (Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara), instrumentos que en el caso de autos permiten la reglamentación procedimental por parte de la Administración Pública Estadal, a los fines de ordenar lo concerniente a su proceso presupuestario dentro de los términos que ha sido habilitada mediante leyes base.

Así las cosas, si bien es admitido que existen materias reservadas solo a la legislación nacional, no es menos cierto que, una vez producida la intervención del órgano colegiado llamado a legislar, garantizándose así el principio de reserva legal, aquél puede permitir con cierta intensidad la posibilidad de que se produzca la reglamentación necesaria que complemente la materia reservada y previamente desarrollada por el texto legal, lo cual obedece a un interés público que se justifica por la constante dinámica que envuelve la actividad administrativa, la cual debe ajustarse a la realidad que demanda para cumplir con sus fines, sin que con ello llegue a trastocarse los principios de competencia y jerarquía.

Respecto al punto que se revisa, es menester traer a colación la sentencia Nº 1031 del 12 de julio de 2012, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la que ratifica lo expuesto en su decisión 1744/2007, de cuyo contenido se desprende lo siguiente:

El artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que es competencia del Poder Público Nacional, la legislación en materia de procedimientos. Del contenido de esta norma, se desprende el principio de legalidad de los procedimientos, o de legalidad de las formas procesales, el cual ha sido denunciado como infringido en el presente caso.

Ahora bien, tal principio abarca esencialmente a dos campos, en primer lugar, a los procedimientos judiciales, y en segundo lugar, a los procedimientos administrativos.

En cuanto a los procedimientos judiciales, debe esta Sala precisar que la regulación de éstos sólo puede ser llevada a cabo mediante leyes dictadas por la Asamblea Nacional, es decir, por leyes formales, tal como las define el artículo 202 del Texto Constitucional. El fundamento de ello se encuentra no sólo en el artículo 156.32 antes mencionado, sino también en el propio artículo 253 eiusdem. Esto cobra especial relevancia en el ámbito jurídico-penal, en el cual opera la garantía jurisdiccional del principio de legalidad penal, según el cual, no se puede imponer una pena o medida de seguridad, en tanto son consecuencias jurídicas del delito o falta, sino en virtud de una sentencia firme dictada en un proceso penal desarrollado conforme a la ley procesal –nacional- ante el órgano jurisdiccional competente, lo cual puede resumirse en el aforismo nemo damnetur nisi per legale iudicio.

Ahora bien, en el campo de los procedimientos administrativos -específicamente los sancionadores- tal principio sufre sus matizaciones, toda vez que si bien el legislador nacional tiene la potestad de establecer las bases fundamentales de los procedimientos administrativos (por ejemplo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), ello no obsta a que los Estados y Municipios puedan llevar a cabo la ordenación, a través de sus respectivas leyes (como es el caso de los Códigos de Policía), de procedimientos especiales de esta índole.

Es el caso, que el diseño estructural del Estado venezolano (Estado federal descentralizado) hace plausible que en la esfera competencial de los distintos entes político territoriales se ubique la potestad de legislar -no así la de impartir justicia-, de la cual se deriva, a su vez, la facultad de ordenación de los procedimientos administrativos correspondientes, a los fines de su adaptación a la específica actividad administrativa prevista en cada caso y a la organización administrativa encargada de su desarrollo.

(...)

Para comprender lo anterior debe tenerse en cuenta que resulta excesivo pretender que sólo la Asamblea Nacional pueda legislar sobre un asunto que sin duda tiene trascendencia –por algo se sanciona-, pero que no supera los linderos de una localidad (al respecto, sentencia Nº 1984, del 22 de julio de 2003, caso: Semi Poliszuk Vaibish).

(...)

Al respecto, esta Sala Constitucional observa que el Texto Fundamental estableció las materias cuya regulación sólo puede ser desarrollada por el Poder Público Nacional, en concreto mediante la intervención del Poder Legislativo, representado en este caso por la Asamblea Nacional. De esta manera se promueve una legislación uniforme de aquellos asuntos que, por su importancia para la vida institucional y social del país deben tener carácter nacional. Tal es el caso de la legislación relacionada con las denominadas normas de adjudicación, inherentes al Derecho Procesal.

Así las cosas, esta previsión material que el constituyente otorga al legislador nacional se ve reforzada cuando se trata de normas que tienen por objeto limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, como es el caso de la imposición de sanciones, siendo las normas procesales los modos de proceder mediante los cuales se reglamenta, entre otros, el ejercicio del derecho a la defensa y el debido proceso que son, en definitiva, derechos humanos de rango constitucional

. (Resaltado de este Juzgado Superior).

De lo anterior se puede apreciar que la regulación en materia procedimental, si bien constituye una competencia del Poder Público Nacional, dotada del principio de reserva legal, no obstante, en el caso de procedimientos administrativos, salvo que incida sobre derechos fundamentales, dicha reserva no resulta absoluta en aquellos supuestos en que se han establecido las bases fundamentales por la legislación nacional; de allí que, los estados y municipios puedan efectuar la reglamentación de ciertas actividades que forman parte de sus competencias, mediante determinados procedimientos de ordenación.

Por lo tanto, en el presente asunto se observa que la normativa contenida en el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, es producto de la remisión que hiciera una ley estadal que, a su vez, encuentra su base en una ley nacional (Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público), aunado al hecho de que el procedimiento administrativo regulado por el acto impugnado puede ser una materia reglada por el Poder Público Estadal, con las limitaciones indicadas.

Por lo tanto, al estar facultados los estados para legislar sobre su proceso presupuestario con sometimiento a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales, lo cual en el presente asunto se ve materializado con la sanción de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, instrumento legal que habilita al Ejecutivo Regional para que mediante reglamento establezca la normativa que regulará la elaboración, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual, lo que implica la implementación de procedimientos a seguir para tales fines, esta Juzgadora aprecia que la normativa de rango sublegal destinada a definir el procedimiento sobre una forma de actividad esencialmente administrativa de la cual debe apoyarse la Administración Pública Estadal para cumplir con sus cometidos, no incurre en violación al principio de reserva legal que en relación a la legislación en materia de procedimientos contempla el artículo 156 numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, tratándose la normativa impugnada de un acto reglamentario que por las razones anteriormente expuestas, encuentra unos límites a los cuales debe sujetarse, en virtud de que no se trata de una regulación autónoma o independiente, sino que por el contrario, está supeditado y subordinado a un texto legal que le delega de manera expresa y concreta los parámetros en que habrá de efectuarse su desarrollo, debe ahora precisarse si el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, contiene, en los términos denunciados por la parte demandante, normas que exceden la potestad reglamentaria del Gobernador del Estado Lara.

Así, se observa que el transcrito artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, prevé que el Gobernador podrá establecer, mediante reglamento, la normativa que regirá la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal, es decir, que la ley estadal que habilita la colaboración normativa vía reglamento, delimita el ámbito en que éste deberá ser dictado por el ciudadano Gobernador del estado Lara; por lo tanto, las normas estarán orientadas a una figura en concreto (Plan Operativo Anual Estadal), evidenciándose así una remisión que no admite discrecionalidad ni actuación ilimitada por parte del reglamentista para establecer la normativa que le ha encomendado la ley que le sirve de precedente y a la cual debe dar estricta observancia, a los fines de no infringir el principio de legalidad con una legislación sub legal que devendría en autónoma al apartarse del desarrollo o complemento de la ley.

Al revisar el contenido del artículo 1 del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, disposición que específica el objeto perseguido con dicho acto normativo de rango sub legal, y que por consiguiente, define en qué consistirá el desarrollo de su contenido, se desprende que efectivamente tiene como finalidad la de determinar las normas que regirán esencialmente la elaboración, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual; no obstante, se incluye igualmente en el mencionado artículo, la aplicabilidad de esas normas al Proyecto de Ley de Presupuesto así como de aquellas que conllevarían a una reconducción del presupuesto del estado Lara.

Lo anterior conduce a estimar por parte de este Órgano Jurisdiccional que aún frente a la competencia que le otorgan la Constitución del Estado Lara, artículo 81 numeral 2, y la Ley de Administración del Estado Lara, artículo 23 numeral 31, al Ejecutivo Regional para que reglamente total o parcialmente las leyes estadales, tal potestad no puede suponer una actuación ilimitada en su ejercicio que trascienda, modifique o derogue el contenido dispuesto en la ley, pues se reitera, el reglamento es una norma secundaria, subalterna y complementaria de la ley.

En ese sentido, al ser claro y expreso el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, sobre el ámbito que correspondería normar al Gobernador del estado Lara a través de la figura reglamentaria, ésta no podía producirse más allá de lo que la ley le ha permitido ni pretender suplirla donde se basta por sí misma y resulta suficiente para producir un determinado efecto jurídico. Queda claro pues, que al incluirse una regulación extensible al Proyecto de Ley de Presupuesto y a la Reconducción de la cual podría ser objeto el presupuesto estadal, el Ejecutivo Regional excede el ejercicio de la competencia que le atribuye la potestad de reglamentar la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, pues en el presente caso, se constata que se ha producido la habilitación específica sobre una materia limitada.

En el presente asunto, no es ambigua la materia que queda abierta al reglamentista para que procediese a la producción del acto normativo sub legal, por lo que no podía suplir a la ley, adelantarse a ella ni intentar ponerse a su nivel sobre aspectos que trascienden la delegación que le ha sido otorgada, en virtud de que no infiere este Órgano Jurisdiccional que en el contenido del artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, la normativa a establecerse mediante reglamento comprenda igualmente el procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto y del procedimiento para la reconducción del mismo.

Ello es así, y lo entiende este Juzgado Superior, por cuanto la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, instrumento estadal que obedece el mandato previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, desarrolla ampliamente en su “Título II, Del Sistema Presupuestario del Estado Lara”, tanto la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto como su reconducción, asimismo, en su “Título III, Del Régimen Presupuestario de los Entes Descentralizados Funcionalmente con o sin F.E. y de los Órganos Desconcentrados”, específicamente, en lo relativo a la presentación de sus respectivos proyectos de presupuesto.

Lo anterior evidencia que se ha desconocido el principio de jerarquía normativa que supone la absoluta subordinación del reglamento a la ley, cuando el desarrollo del poder reglamentario en este caso, se perfila de tal forma general e independiente de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, al normar aspectos para los cuales no se produjo delegación legislativa.

En este sentido, partiendo del objeto que define el Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara (artículo 1), se aprecia que el ciudadano Gobernador del Estado Lara excedió su potestad reglamentaria al no adecuar su ejercicio a los parámetros que le delimitó el órgano legislador ordinario, puesto que el mencionado Reglamento debía adecuar su normativa complementaria sólo en lo que respecta al Plan Operativo Anual Estadal.

Idéntica situación se observa en los sucesivos artículos en que se apoyó la parte demandante para sustentar la presente demanda de la nulidad, lo que evidentemente deviene como una consecuencia del exceso incurrido en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Así, del articulado contenido en el acto normativo impugnado, se desprende la reglamentación de supuestos vinculados a los proyectos de presupuestos de los entes y órganos a nivel regional, tales como las notificaciones de observaciones efectuadas a los mismos por parte de la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara; ausencia de presentación del proyecto; presentación tardía; medidas por el incumplimiento de las normas y lapsos; consolidación; presentación del proyecto de ley al C.L.d.e.L.; así como lo relativo a normas sobre la reconducción del presupuesto; modificaciones; aprobación durante el primer trimestre y la reconducción definitiva.

Tal situación conllevar a sostener que la reglamentación efectuada por el Gobernador del Estado Lara a través del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, viene a erigirse como una actividad normativa inferior que se aparta sustancialmente de la ley que le ha habilitado expresamente, convirtiéndose en un acto de tal suerte independiente que lejos de desarrollar, complementar y ejecutar la ley, persigue la implementación de una normativa que escapa de su ámbito material, como si versara sobre una normación que desplaza o derogara a la ley, consecuencia ésta gravísima, en virtud de que la vigencia de aquello que es regulado por la ley, no puede verse disminuido respecto a su aplicación y eficacia por ningún reglamento que esté en contradicción con el texto legal que debe integrar.

Con lo anterior se advierte que el acto impugnado al pretender regular supuestos para los que no fue habilitado, afecta el contenido y esencia de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, lo cual altera la recta constitución del ordenamiento como valor superior a los intereses concretos de los sujetos públicos o privados que se encuentran sometidos a él, pues –se reitera- el denunciado Reglamento excede su ámbito de regulación al abarcar una materia que corresponde al órgano legislativo estadal, por disposición del antes mencionado artículo 62 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, y aún cuando la vía reglamentaria constituye una actuación legítima autorizada por la ley, en el presente caso el Ejecutivo Regional del estado Lara, se encontraba habilitado para reglamentar únicamente la normativa que regiría la elaboración, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal, con sujeción a la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, en cuanto ley nacional que prevé las generalidades del Plan Operativo Estadal, y a la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

Así las cosas, debe precisarse que corresponde al C.L.d.E.L., el ejercicio ordinario de la producción normativa vinculada al régimen presupuestario regional, es decir, legislar sobre el proceso presupuestario, sin que se desconozca la posibilidad de la colaboración reglamentaria para el establecimiento de un marco normativo más completo, pero en donde el ente administrativo llamado a reglamentar y dictar actos normativos de rango sub legal queda sujeto a los límites que le impone la propia ley; de allí que, el Gobernador del Estado Lara, no tenía plena libertad para establecer sin condicionamiento alguno, un conjunto de normas reguladoras sobre la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto, en razón de que su actividad reglamentaria debía estar orientada entorno a la figura del Plan Operativo Estadal.

Al ser sancionado el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, el Gobernador del Estado Lara procedió a un desarrollo normativo exhaustivo y contrario a la ley objeto de la reglamentación, por cuanto lo relativo formación y presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara y la figura de reconducción presupuestaria se encuentra reglada integralmente por la ley, y no se habilitó la vía reglamentaria en ese sentido, con lo que se evidencia la infracción del principio de legalidad, por no constituir –el Reglamento- el desarrollo de la ley, sino una legislación sub legal autónoma que representa un típico ejemplo de deslegalización, que, como tal, excede a la institución de la colaboración reglamentaria por parte del Ejecutivo Regional.

Aunado a lo anterior, es menester indicar que deviene aún mas en excesiva la potestad empleada por la parte demandada fuera de los límites que le encomendó el artículo 13 de Ley de Administración Financiera del Estado Lara, cuando del acto administrativo impugnado se observa la pretendida regulación sobre la elaboración y presentación del Proyecto de Presupuesto de entes que, conforme al artículo 11 eiusdem, no están sujetos a las normas adicionales previstas por el Ejecutivo del Estado Lara sobre las etapas del proceso presupuestario, salvo a las ya establecidas en dicha ley, y en donde el C.L.d.E.L., Contraloría General del Estado Lara, Procuraduría General del Estado Lara y el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, sólo atenderán a las limitaciones que les establezcan las leyes aplicables para la formulación de sus respectivos proyectos de presupuesto, y no a los condicionamientos previstos en un acto de rango sub legal como sucede en el caso de autos.

En este contexto, debe indicarse que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en tanto norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico, prevé en su artículo 137 el principio de legalidad competencial, esto es, que las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público deben estar ajustadas a la previsión constitucional y legal, lo que evidentemente obedece a las funciones propias que detenta cada rama del Poder Público y dentro de las cuales han de estar enmarcadas sus actuaciones. Por lo tanto, el ejercicio del Poder Público debe estar sustentado sobre la base de una correspondencia entre la delimitación expresa de cada una de las competencias y la realización de los fines que corresponde a cada órgano y ente, en virtud de que se requiere por razones de interés público que estén garantizadas las atribuciones que la Constitución y la ley otorgan a los sujetos de derecho público.

Así pues, frente al alegado vicio de incompetencia en que se habría incurrido con el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, se precisa que ciertamente como lo expuso la representación judicial de la parte demandada, el ciudadano Gobernador detenta la competencia para reglamentar las leyes estadales; no obstante, tal y como se ha expuesto ut supra el ejercicio de esa potestad no es ilimitado ni obra por sí solo, como si de un poder discrecional se tratase, máxime que constituye una figura que participa en la producción normativa que posteriormente integrará el conjunto de normas a ser observadas por quienes queden sometidos a su cumplimiento.

Se trata de una atribución que debe ceñirse a unos parámetros bien definidos, pues en definitiva, es el cuerpo colegiado dotado de igual legitimidad popular a quien corresponde, de conformidad con el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 15 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, la función primaria de legislar, por lo que la potestad reglamentaria respecto a la producción de normas, deviene en el ejercicio de una competencia excepcional de la Administración Pública que deben materializarse con sumo cuidado a los fines de no exceder los límites de la competencia que ha sido otorgada.

Ahora bien, en el caso de autos observa esta Juzgadora que la denuncia por vicio de incompetencia admite estimación por inobservancia de las disposiciones constitucionales antes descritas, incompetencia que sin bien conlleva a una afectación en la validez del acto cuestionado, debe apreciarse según la forma en que se ha manifestado.

Al respecto, se trae a colación la sentencia Nº 950 del 13 de junio de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual precisó sobre las formas de incompetencia, en los términos siguientes:

En este sentido, la doctrina ha distinguido básicamente tres formas de incompetencia, y éstas son: 1) la usurpación de autoridad que ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública; 2) la usurpación de funciones, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, así como el principio de legalidad por el cual sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen, conforme los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y 3) la extralimitación de funciones, que consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa

.

Se distinguen así, variadas formas de actividad que producen la incompetencia en el ejercicio de las atribuciones que corresponden a los distintos órganos del Poder Público, en cuyos supuestos, atendiendo a la mayor o menor intensidad en que esa incompetencia se manifieste, acarreará la nulidad del acto de que se trate.

En orden a lo expuesto, si bien no resulta controvertida la competencia del Gobernador del Estado Lara a los fines de ejecutar la potestad reglamentaria sobre las leyes estadales, su ejercicio para el caso de autos, por efecto del comprobado exceso en que incurrió al reglamentar aspectos para los cuales no fue habilitado por la Ley de Administración Financiera del Sector Público Estado Lara, devino en una evidente usurpación de funciones que son propias del órgano legislativo estadal, infringiendo con su actuación lo previstos en el artículo 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De allí que, al normarse mediante el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara aspectos sustanciales sobre las figuras del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara, extensible a todos los órganos y entes del Poder Público Estadal, así como de lo relativo al procedimiento para la reconducción del presupuesto regional, el ciudadano Gobernador del Estado Lara produjo una clara normativa autónoma sobre la materia, al no adecuar su actuación a los límites que le imponía la habilitación legal que le sirve de precedente, y en ese mismo sentido, contrariando lo contemplado en una ley nacional que ordena regular solo mediante ley estadal el proceso presupuestario de los estados, específicamente, la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público.

En consecuencia, al no haberse ajustado el reglamento impugnado exclusivamente a la normativa destinada a regular la elaboración, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal, fungiendo en un acto normativo de rango sub legal que desconoce los supuestos ya reglados en la Ley de Administración Financiera del Sector Público Estado Lara, se aprecia para el presente asunto, conforme a derecho la delación con relación al vicio de incompetencia al quedar invadida la competencia del C.L.d.E.L..

Debe acotarse que, aún cuando el vicio denunciado en el acto normativo objeto de la presente demanda de nulidad, resulta insostenible por las infracciones en él contenidas, es claro que en el actual ordenamiento jurídico existen normas y procedimientos que garantizan el cumplimiento del sistema presupuestario del estado Lara, así como de sus entes y órganos, tal y como se desprende de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, en donde se regula lo relativo al Proyecto de Ley de Presupuesto, la Ley de Presupuesto y los supuestos aplicables en casos de reconducción del presupuesto, normas que determinan y precisan cada uno de los supuestos aplicables y de los entes y órganos sometidos a su ámbito de aplicación, sin que sea necesaria para su ejecución la existencia de un acto reglamentario, salvo que la propia ley así lo admite, lo cual no se evidenció en el presente asunto.

Asimismo, se precisa que respecto a la figura del Plan Operativo Estadal, la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, delimita en sus artículos 52 y 53 la definición y la vinculación Plan-Presupuesto, y seguidamente en los artículos 63 al 67, regula aspectos sobre su naturaleza, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación, siendo tales disposiciones de aplicación preferente por el Ejecutivo Regional al tratarse de un texto legal con carácter orgánico; por lo que, aún encontrándose habilitado para reglamentar sobre dicho instrumento presupuestario, en los términos del artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Estado Lara, su producción normativa de rango sub legal, debe estar sujeta a los límites que le impone todo el conglomerado de normas relativas a la materia, pues se reitera, su actividad reglamentaria constituye un complemento de la ley, y no un acto aislado de creación de nuevos supuestos normativos que desconozcan y alteren lo normado por el órgano legislador ordinario.

Por otra parte, no puede pasar inadvertido para este Órgano Jurisdiccional, al margen de la irregular creación de normas que pretenden desconocer lo dispuesto en una ley frente a un excesivo empleo de la potestad reglamentaria por parte del Gobernador del Estado Lara que sustrae las competencias del C.L., que al reglamentarse lo relativo al Plan Operativo Anual, el Ejecutivo Regional nuevamente intenta proyectarse como un legislador ordinario, al crear una figura y consecuencia jurídica no admitida por ley. En efecto, se observa la producción de una norma que introduce un supuesto de silencio positivo con relación a la opinión favorable que debe otorgar el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas como requisito previo a la aprobación del Plan Operativo Anual.

Contempla el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, que el proyecto de Plan Operativo Estadal será aprobado por el Gobernador, previa opinión favorable emitida por el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, lo cual constituye un requisito insoslayable para la aprobación de dicho instrumento presupuestario, y que fuera establecido por el Poder Público Nacional; por lo tanto, no está facultado el Gobernador del Estado Lara, aún con habilitación por ley estadal para establecer la normativa que regirá la elaboración, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual, para reglamentar la forma en que habrá de aplicarse un supuesto normativo desarrollo por la legislación nacional, y menos aún, definir la operatividad de un silencio administrativo que trastoca los principios perseguidos con la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular.

Debe resaltarse que con la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, se desarrolla un órgano rector de la planificación pública de los estados, ya enunciado en el artículo 166 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en función del empleo de los recursos públicos, para la elaboración y desarrollo de programas y proyectos para la transformación del estado, en donde se garantice la participación democrática, participativa y consultiva que no es más que la elevación y fortalecimientos de los principios constitucionales de la igualdad, la equidad, la justicia social, la libertad, el pluralismo político, cooperación y corresponsabilidad en la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, como lo demanda Constitución Nacional.

A través de lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, se persigue que con la garantía del proceso de participación activa de todos los miembros de ese órgano rector, se consolide el derecho constitucional a la intervención en la gestión pública.

Para este Juzgado Superior, del artículo 65 en referencia, no se concibe que la opinión favorable que debe otorgar el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, devenga como consecuencia de la operatividad de un silencio administrativo, pues para ello la norma ha de contener una disposición expresa que regule esa consecuencia frente a la eventual inactividad administrativa; tampoco se aprecia del contenido de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, que tal circunstancia haya quedado a la libre determinación por cualquier otro órgano del Poder Público. Por lo tanto, los términos en que se contempla la emisión de la opinión favorable del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, resulta inalterable e inmodificable por cualquier otro acto normativo de rango inferior (ley estadal o acto sub legal) de lo contrario, se quebrantaría el principio de legalidad competencial.

En virtud de las consideraciones expuestas, visto que el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, contenido en el Decreto Nº 03831, dictado en fecha 22 de diciembre de 2011, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara, edición ordinaria Nº 16.202, y reimpreso en fecha 20 de enero de 2012, mediante Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.415, contiene el ejercicio de una atribución que altera el contenido esencial de la ley objeto de reglamentación, producto de un exceso en la potestad reglamentaria que afecta por incompetencia el acto impugnado al haber incurrido el Gobernador del Estado Lara en una evidente usurpación de funciones, es por lo que dicho acto resulta nulo por inconstitucionalidad e ilegalidad al contravenir las disposiciones contenidas en los artículos 7, 136, 137 y 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 62 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, artículo 15 de la Ley Orgánica de los C.L. de los Estados, artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular y el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara; en consecuencia, este Juzgado Superior declara con lugar la demanda de nulidad interpuesta, y así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:

PRIMERO

Su COMPETENCIA para conocer y decidir la demanda de nulidad, interpuesta por inconstitucionalidad e ilegalidad, interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los ciudadanos O.R.M.B. y J.G.N., ya identificados, en su condición de legisladores del C.L.D.E.L., asistidos por los abogados D.M.P. y G.D.B., ya identificados, contra el acto administrativo contenido en el “Decreto Nº 03831, Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.202, de fecha 22 de diciembre de 2011”, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA

SEGUNDO

CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta.

TERCERO

Se ANULA el Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, contenido en el Decreto Nº 03831, dictado en fecha 22 de diciembre de 2011, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara, edición ordinaria Nº 16.202, y reimpreso en fecha 20 de enero de 2012, mediante Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.415.

Notifíquese al Procurador General del Estado Lara de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por reenvío expreso del artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los treinta y un (31) días del mes de octubre del año dos mil trece (2013). Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Jueza,

M.Q.B.

La Secretaria,

S.F.C.

D3.-

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