Decisión nº 45-2009 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 30 de Abril de 2009
| Fecha de Resolución | 30 de Abril de 2009 |
| Emisor | Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. |
| Ponente | Jorge Nuñez |
| Procedimiento | Querella Funcionarial |
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
En su nombre:
JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL
EXPEDIENTE Nº 5916
El 26 de septiembre de 2002, el abogado C.A.P., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 8.067, obrando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano A.J.C.B., venezolano, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad Nº 3.721.316, interpuso ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, por recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 285 de fecha 27 de marzo de 2002, suscrito por el ciudadano I.M., Director del entonces Ministerio de Agricultura y Tierras, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS.
Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 5 de noviembre de 2002 se admitió la querella y ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.
Cumplidos los trámites de sustanciación, el siete (7) de agosto de 2003 se celebró la audiencia definitiva, compareciendo al acto la parte querellante. Al finalizar este último el Tribunal se reservó el lapso de cinco (5) días de despacho siguiente para enunciar el dispositivo de la sentencia.
Por auto de fecha 28 de abril de 2004, se abocó al conocimiento de la presente causa el juez titular que suscribe el presente fallo y ordenó practicar las notificaciones de ley.
Efectuado el estudio del expediente, procede este Juzgado Superior a dictar el fallo definitivo, sin narrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:
ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE
En el escrito contentivo del recurso alegó el apoderado judicial de la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:
Que el acto administrativo recurrido es nulo de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado por un funcionario incompetente. Que el C.N.d.A. es un órgano administrativo creado mediante Decreto Presidencial Nº 666 de fecha 10 de mayo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.713 del 18 de mayo de 1995, con el objeto de asesorar, concretar y proponer al Ejecutivo Nacional todo lo relativo al abastecimiento de alimentos.
Que para el momento de su creación, dicho ente estaba integrado por el Ministerio de Agricultura y Cría, quien lo presidía, por los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social, de Fomento, de la Familia, por el Jefe de la Oficina Central de Coordinación y Planificación, por el Presidente del Instituto Nacional de Nutrición y por el Secretario del C.N.d.S. y Defensa.
Que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Central de fecha 14 de diciembre de 1999, el C.N.d.A. pasó a estar conformado por los Ministerios de Agricultura y Tierras, de Salud y Desarrollo Social, de la Producción y el Comercio y por el Instituto Nacional de Nutrición. Que dicho Consejo cumplía sus funciones a través de los Ministerios antes mencionados, por lo que puede denominarse como un órgano administrativo interministerial, pero sin embargo, su control administrativo, presupuestario y político estaba circunscrito a un Ministerio en especial, esto es, al de Producción y Comercio.
Que éste último Ministerio y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), suscribieron un convenio denominado Acuerdo de Servicios Administrativos entre el Ministerio de la Producción y el Comercio y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, para el apoyo a la Preinversión del Ministerio de la Producción y el Comercio y el Fortalecimiento Institucional de su Oficina Sectorial de Planificación (PSAT,) y al Plan de Inversiones para la Transformación del Sector Agropecuario (PITSA) Componente de Fortalecimiento institucional.
Que ese acuerdo tenía por objeto obtener asesoría para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaría y promover la participación de sectores públicos y privados en la formulación y ejecución del Plan Alimentario Nacional, de esta forma, el C.N.d.A. llevaría a cabo las tareas encomendadas y previstas en el Decreto de creación mediante la contratación de un órgano internacional.
Que para desarrollar dicho convenido el Ministerio de la Producción y Comercio, a través del IICA, contrató los servicios de personal especializado sobre la materia y de esta forma ingresó su representado a la Administración Pública Nacional (C.N. de la Alimentación), mediante contrato suscrito con un representante del IICA, que actuó por autorización del Ministerio de la Producción y el Comercio, por lo que, no puede entenderse que trabajase para el IICA, ente que sólo fungía como administrador del organismo querellado.
Que en la Cláusula Quinta del contrato de servicio suscrito, se estableció que su vigencia estaría sujeta a la disponibilidad de los recursos asignados por el Ministerio de la Producción y el Comercio para ser administrados por el IICA, pero el pago por concepto de sueldo se tramitaría por la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de la Producción y el Comercio.
Que siendo su mandante un funcionario del Ministerio de la Producción y Comercio, adscrito al C.N. de la Alimentación, el funcionario competente para retirarlo, o en su defecto, para delegar dicha decisión administrativa, era el Ministro de Producción y el Comercio como miembro del C.N. de la Alimentación, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto Presidencial Nº 666 de fecha 10-5-95, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.713 del 18-5-95, razón por la que, el funcionario lbrahím Mercherf, en su condición de Director del Ministerio de Agricultura y Tierras no estaba facultado para retirarlo de la Administración, por lo que resulta evidente que éste actuó fuera del margen de su competencia, viciando de nulidad absoluta el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 285 de fecha 27 de marzo de 2002.
Que la competencia doctrinariamente ha sido definida como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se presume sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Que para determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, debe demostrarse que ésta ha actuado conociendo la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, lo cual, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en el presente caso acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.
Afirma que el citado acto administrativo emanó de una autoridad incompetente, esto es, del Director del Ministerio Agricultura y Tierras, ciudadano I.M.. Que además se configuro el vicio de usurpación de funciones en el sentido de que el funcionario Ibrahirn Mercherf, como Director del Ministerio de Agricultura y Tierras no sólo no tenía la competencia para retirar al querellante sino que invadió la esfera de competencia de otro órgano, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 del Texto Fundamental, disposiciones en las cuales se consagró, por una parte, el principio de separación de poderes conforme al cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece por otra parte, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Con base a lo expuesto, solicitó se declare nulo el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 285 de fecha 27 de marzo de 2002; se ordene la reincorporación del ciudadano A.C. al cargo de Secretario Técnico del Ministerio de la Producción y el Comercio, adscrito al C.N. de la Alimentación; el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo, tornando en cuenta los aumentos que el sueldo que tuviese asignado dicho ciudadano hubiese experimentado durante el indicado período.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
No consta en actas del expediente, que la República, parte demandada en el presente juicio, por órgano del Ministerio de Agricultura y Tierras, hubiese comparecido por intermedio de sus representantes judiciales, a dar contestación al recurso, dentro del lapso a previsto en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la función Pública, pese a lo cual, debe tenerse por contradicha en todas y cada una de sus partes la pretensión del actor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Establecido lo anterior, para decidir el mérito de la controversia, este Tribunal observa:
Solicita el actor se decrete la nulidad del Oficio Nº 285 de fecha 27 de marzo de 2002, suscrito por el ciudadano I.M., con el carácter de Director del Ministerio de Agricultura y Tierras, mediante el cual le participó que a partir del día 31 de marzo de 2002, cesaría su prestación de servicio en el C.N. de la Alimentación, bajo la figura de personal contratado (honorarios profesionales).
Alegó la existencia en el citado acto administrativo de los vicios de incompetencia manifiesta y de usurpación de funciones. Que su retiro de la Administración era competencia del Ministerio de la Producción y el Comercio, y no del Ministerio de Agricultura y Tierras. Que el funcionario que suscribe el acto recurrido, ciudadano I.M., como Director del Ministerio del Agricultura y Tierras, no sólo carecía de la competencia necesaria para retirarlo de ese organismo, sino que invadió la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando con dicho proceder las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagran el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias y el numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, respecto de los vicios de incompetencia denunciados por el actor, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencias Nos.00539 de fecha 1º de junio de 2004 y No.00905 del 18 de junio de 2003, ratificó el criterio en virtud del cual, la incompetencia se configura cuando determinada autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, pues ella implica un conjunto de facultades pero también de deberes atribuidos a un órgano que puede y debe ejercerlos, dentro de estas, que debe ser expresa, es decir, debe estar explícitamente prevista en la Constitución, las leyes y demás actos normativos; que es improrrogable o indelegable ya que el órgano que la tiene atribuida no puede disponer de ella, debiendo limitarse a su ejercicio directo y exclusivo, salvo en los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la ley (ver en este último sentido sentencia de esa misma Sala Nº 00534 del 12 de abril de 2007).
De la misma forma ha señalado dicha Sala que se distinguen dentro de los supuestos de incompetencia, tres tipos de anomalías, denominadas: a) usurpación de autoridad, b) usurpación de funciones y c) extralimitación de funciones.
La primera o usurpación de autoridad, se materializa cuando un acto es dictado por quien carece de investidura pública, por su parte la segunda o usurpación de funciones, se produce cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando con ello las disposiciones constitucionales que consagran el principio de separación de poderes y de que sólo la Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, debiendo a ellos sujetarse las actividades que realicen, adicionando el principio de la colaboración entre los poderes; y la última, es decir, la extralimitación de funciones, consiste en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa.
De estas dos figuras, sólo la incompetencia manifiesta vicia de nulidad absoluta el acto de que se trate, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y revestirá este carácter, según la Sala Político Administrativa del tribunal Supremo de Justicia, cuando ésta sea grosera, patente, es decir, cuando sin particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro órgano es el realmente competente (Ver Sentencia de la Sala en comento Nº 270, de fecha 19 de octubre de 1989, reiterada entre otras decisiones proferidas al respecto, en decisión Nº 00122 de esa misma Sala del 30 de enero de 2008).
En el caso de autos, el actor adujo que el Ministerio de Agricultura y Tierras, por intermedio de un Director, invadió la esfera de competencias del Ministerio de la Producción y el Comercio, al proceder a retirarlo del cargo que venía desempeñando, incurriendo por ende el vicio de usurpación de funciones. Ahora bien, como supra señalamos, la usurpación de funciones alude a aquella situación en la que una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público. En base a esta hipótesis, visto que los entes ministeriales involucrados pertenecen a la misma rama del Poder Público (Poder Ejecutivo Nacional), resulta evidente que se esta en presencia del vicio de usurpación de funciones, por lo que, se desestima la denuncia que este sentido formuló el actor. Así se decide.
Por otra parte, con relación al funcionario que dictó el acto administrativo recurrido, se aprecia que este fue suscrito por el ciudadano I.M., con el carácter de Director del Ministerio del Agricultura y Tierras, funcionario que, de las actas que conforman el expediente judicial se constata que desempeñaba a su vez el cargo de Secretario Técnico del C.N. de la Alimentación, ente creado mediante Decreto Nº 666 de fecha 6 de mayo de 2005, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.712 del 17 de mayo de ese año, como un órgano de carácter permanente integrado y presidido por el hoy Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras.
Asimismo se desprende que el artículo 6 del mencionado decreto, previó la creación de un Secretaría Técnica, coordinada por un Secretario designado por el Presidente del Consejo, situación que revela que la competencia para separar al actor del cargo que ocupaba estaba atribuida al Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, por conducto del funcionario sobre el cual delegue dicha atribución, delegación que en el presente caso no cursa a los autos, estando por ende viciada la actividad que desplegó el ciudadano I.M. de nulidad, al no ser, en este caso especifico, el funcionario competente para dictar el acto recurrido, motivo por el cual, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se declara su nulidad.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), interpuesto por el ciudadano A.C., por intermedio de su apoderado judicial, abogado C.A.P., ambos identificados en la parte motiva del presente fallo, contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 285 de fecha 27 de marzo de 2002, suscrito por el ciudadano I.M., funcionario adscrito al entonces Ministerio de Agricultura y Tierras, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, el cual se anula.
Se ordena la inmediata reincorporación del actor al cargo que desempeñaba en el organismo querellado, o a otro de igual jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal separación del mismo, hasta su efectiva reincorporación. Compútese dicho período a los efectos del cómputo de su antigüedad al servicio de la Administración Pública así como para el pago de los demás beneficios que por ley le correspondan.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil, determínese el monto de las sumas condenadas a pagar al actor, mediante experticia complementaria del presente fallo, elaborada por un solo experto designado por el tribunal.
Publíquese y Regístrese. Notifíquese a las partes.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de abril del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
EL JUEZ,
J.N.M.
LA SECRETARIA,
M.I.R.
En la misma fecha de hoy, siendo las (3:20 p.m.), quedó registrada bajo el Nº 45-2009.
LA SECRETARIA,
M.I.R.
Exp. N° 5916
JNM/ycp.-
