Decisión nº 2008-180 de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 25 de Septiembre de 2008

Se inicia la presente causa mediante escrito presentado por ante el Juzgado Superior (Distribuidor) Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 29 de octubre de dos mil siete (2007), contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto conjuntamente con Solicitud de Suspensión de Efectos, por el abogado J.U.Z.J. actuando en su carácter de apoderado judicial de la entidad bancaria BFC Banco Fondo Común, C.A., ut supra identificados contra la República Bolivariana de Venezuela por Órgano del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social a través de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, Sede Norte; recibida en este Tribunal el 31 de octubre de 2007, previa distribución de causas, quedando signada bajo el Nº 2007- 248.

El siete (7) de noviembre de 2007, este Órgano Jurisdiccional dictó auto mediante el cual solicitó los antecedentes administrativos que guardan relación con la presente causa; recibidos dichos antecedentes el Tribunal procedió a dictar sentencia interlocutoria el dieciocho (18) de febrero de 2008, declarando i) su competencia para admitir, sustanciar y decidir el recurso contencioso administrativo interpuesto, ii) admitiendo el recurso y ii) negando la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado; mediante auto dictado por este Tribunal en fecha doce (12) de mayo de 2008, se ordenó librar cartel de citación, el cual fue consignado por el recurrente el veintiocho (28) de mayo del mismo año; En fecha 3 de julio de 2008, este Tribunal, dictó auto dejando constancia que trascurrido el lapso para que las partes promovieran los medios probatorios que consideraran pertinentes sin que constara en autos que hubieren promovido alguno, se fijó oportunidad para la celebración del acto de informes, el cual tuvo lugar el veintidós (22) de julio de 2008, compareciendo sólo la representación fiscal quien consignó escrito de conclusiones.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Alega la parte recurrente en su escrito libelar que en fecha quince (15) de febrero de 2007, la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, Sede Norte, procedió a notificar al ciudadano A.F., titular de la cédula de identidad Nº V-13.538.534, en su carácter de representante legal de la entidad bancaria BFC Banco Fondo Común, C.A., de la entrega de un acta original levantada en esa fecha y de la apertura de un procedimiento sancionatorio, conforme a lo previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la presunta infracción de las normas contenidas en los artículos 385, 386, 388, 391, 392 y 393 eiusdem, en concordancia con los artículos 100 y 101 de su Reglamento. En ese sentido, aduce que se le indicó a su representado que de conformidad con lo dispuesto en los literales “b” y “d” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, debía comparecer por ante la Inspectoría del Trabajo dentro del lapso de 8 días hábiles, computados a partir de su notificación, ello a los fines que formulara los alegatos que estimare convenientes en pro de ejercer su legítimo derecho a la defensa.

Señala que el uno (1) de marzo de 2007, su representado consignó escrito de descargos ante la mencionada Inspectoría, en el cual indica que el acta a que se refiere esa notificación no fue recibida por la persona notificada ni por ningún otro representante de la agencia bancaria, razón por la cual solicitaron la reposición del proceso.

Arguye que la Inspectoría del Trabajo no emitió pronunciamiento alguno sobre lo solicitado y que el 19 de marzo de 2007, levantó un acta dirigida al BFC Banco Fondo Común, C.A., recibida el 27 de abril de ese mes y año. Aduce que en el contenido de la aludida acta se le indicó que el presunto infractor no subsanó oportunamente los incumplimientos que le fueron advertidos, razón por la cual se había procedido a iniciar un procedimiento de multa en su contra, conforme a lo preceptuado en el artículo 647, contenido en el Titulo XI de la Ley Orgánica del Trabajo, en atención al informe de propuesta de sanción, suscrito por la Unidad de Supervisión; acta a la cual se le anexó una comunicación dirigida al representante legal de la Institución Bancaria, concediéndole el lapso de 8 días hábiles su defensa y 8 días hábiles para la promoción de medios probatorios.

Indica que el 8 de mayo de 2007, presentó nuevo escrito de descargos por ante la Inspectoría del Trabajo, en el que explanó los argumentos de hecho, en defensa de los derechos e intereses del Banco, señalando entre otros puntos, que la notificación en referencia citaba disposiciones legales que guardaban relación con la maternidad y demás derechos afines, sin especificar en qué forma fueron vulnerados los mismos ni a cuál empleada se le menoscabaron, ello a los fines que la Institución Bancaria pudiese gestionar los correctivos necesarios para subsanar dicha situación.

Manifiesta el accionante que la Inspectoría del Trabajo en fecha 17 de septiembre de 2007, dictó P.A. Nº 00268- 07, notificada el 20 de ese mismo mes y año, mediante la cual se resolvió imponer a su representada, una multa por Bolívares un millón ochocientos cuarenta y cuatro mil trescientos setenta (Bs. 1.844.370,00), equivalente a Bolívares Fuertes Un mil ochocientos cuarenta y cuatro con treinta y siete céntimos, en virtud de la operatividad de la reconversión monetaria, toda vez que no dio cumplimiento a los requerimientos exigidos en el acta de reinspección efectuada el 15 de febrero de 2007.

Ahora bien, se observa que el recurrente denunció la transgresión al numeral 1 del artículo 49 y artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En ese sentido, señaló que las disposiciones invocadas por el Organismo recurrido, fueron las contenidas en los artículos 385, 386, 388, 391, 392 y 393 de la Ley Orgánica del Trabajo, concatenados con los artículos 100 y 101 de su Reglamento, que se refieren al descanso prenatal y postnatal, derecho al descanso durante el tiempo de lactancia y guardería infantil, siendo el caso que a decir del accionante, la Inspectoría del Trabajo no indicó en ninguna oportunidad, pese habérsele solicitado, la identificación de la trabajadora a quien presuntamente se le estaban menoscabando esos derechos y tampoco realizó una descripción motivada de los hechos y/o circunstancias, en los que a su decir, se configuraban tales violaciones.

Por otra parte, alega que el acta a la cual hace alusión el Inspector del Trabajo, nunca llegó a manos del administrado y las notificaciones practicadas no fueron motivadas ni circunstanciadas, lo cual a la fecha, a juicio del recurrente, se traduce en el desconocimiento de la identificación de la trabajadora a la cual se refiere. Esas irregularidades, a su decir, configuran una inobservancia por parte del Inspector del Trabajo a la exigencia del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Arguye que tales situaciones violentan el derecho constitucional a la defensa, pues al desconocer los hechos específicos por los cuales se sanciona a su representada, mal puede defenderse conforme a derecho; asimismo, esgrime que no es suficiente que el administrado intervenga dentro del proceso administrativo y se le permita aportar sus argumentos de defensa, sino que estos sean apreciados o no mediante una respuesta lógica, motivada, circunstanciada y conforme a derecho, ante el alegato de la inexistencia del hecho por el que se le pretende sancionar.

Así pues, observa esta Juzgadora que el accionante impugna la P.A. Nº 00268- 07, de fecha 17 de septiembre de 2007, puesto que la misma menoscaba, presuntamente el debido proceso, toda vez que el Juzgador Administrativo resolvió el procedimiento de multa, sin cumplir previamente el procedimiento legalmente establecido para ello, y que lo actuado además, se realizó bajo ciertas irregularidades, causando estado de indefensión al hoy recurrente.

Sostiene el accionante que la administración violentó el sistema de la carga de la prueba dentro del proceso administrativo sancionatorio, toda vez que a su decir, pretendió que la Institución Bancaria demostrara un hecho negativo, siendo el caso que el inspector debió indicarle el (los) nombre (s) de la (s) empleada (s) presuntamente afectada (s) en sus derechos, con señalamiento de tiempo, modo y lugar, y no limitarse a una narrativa de las disposiciones legales antes referidas. En ese sentido invoca lo previsto en el artículo 72 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, que establece que la carga de la prueba recae sobre quien afirme los hechos, lo cual adaptado al caso de marras, corresponde a la administración. Finalmente, la parte accionante solicita a este d.T. decrete la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares contenido en la P.A. ut supra mencionada.

III

DE LA OPINION DEL MINISTERIO PÚBLICO

En la oportunidad en que se celebró el acto de informes, compareció el Representante de la Vindicta Pública quien informó que efectivamente el acto recurrido violentó el derecho a la defensa y debido proceso de la parte accionante por cuanto se evidencia que el acta de fecha 15 de febrero de 2007, no se encuentra debidamente motivada y circunstanciada conforme lo ordena el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, sino que por el contrario, se incurrió en una motivación genérica en cuanto a los presuntos incumplimientos de los artículos 385, 386, 388, 391, 392 y 393 de la Ley Orgánica del Trabajo así como los artículos 100 y 101 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

En consecuencia, es criterio de la Representación del Ministerio Público que el acto impugnado incurrió en la infracción del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto se evidenció el estado de indefensión de la accionante al no ser notificado de los cargos o hechos de manera circunstanciada y motivada del inicio del procedimiento sancionatorio, impidiéndole ejercer su derecho a la defensa y vulnerándole el debido proceso a la Sociedad Mercantil BFC BANCO FONDO COMÚN, C.A.

Con fundamento en los argumentos anteriormente explanados la Representación del Ministerio Público solicitó se declare con lugar el recurso interpuesto, tal como consta en el escrito de conclusiones consignado a los autos.

IV

THEMA DECIDENDUM

El caso sub examine versa sobre un recurso contencioso administrativo interpuesto con el objeto de solicitar la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares contenido en la P.A. Nº 00268- 07, de fecha 17 de septiembre de 2007, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, Sede Norte, que resolvió imponer a la sociedad mercantil BFC Banco Fondo Común, C.A, una multa de Bolívares Un millón ochocientos cuarenta y cuatro mil trescientos setenta con cero céntimos (Bs. 1.844.370,00), equivalente a Bolívares Fuertes de Un mil ochocientos cuarenta y cuatro con treinta y siete céntimos (Bs. 1.844,37), en virtud de la operatividad de la reconversión monetaria, en ese sentido revisadas como han sido las actas procesales así como el expediente administrativo que guarda relación con la presente causa y siendo la oportunidad para emitir pronunciamiento de mérito, este Tribunal Superior pasa a hacerlo previas

las consideraciones siguientes:

Observa esta Jurisdicente que la P.A. que dio origen a las presentes actuaciones, es el resultado del procedimiento que se inicia en virtud del informe de propuesta de sanción presentado con motivo de la reinspección efectuada en fecha 15 de febrero de 2007, a la sociedad mercantil BFC Banco Fondo Común, C.A., en la cual se determinó que la referida empresa “…se encontraba violando algunas disposiciones legales…”.

Considera menester quien aquí decide señalar, que la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, Sede Norte, notificó a la hoy recurrente, mediante acta de fecha 15 de febrero de 2007 (Folio 5 del Expediente Administrativo) el inicio del procedimiento sancionatorio, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por la infracción de los artículos 385, 386, 388, 393, 391 y 393 de la Ley Orgánica del Trabajo, así como los artículos 100 y 101 de su Reglamento, y artículo 25 de la Ley de Alimentación de los Trabajadores.

En ese orden de ideas, resulta necesario traer a colación el contenido del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual establece lo que a continuación se transcribe:

Artículo 647.- El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:

a) El funcionario de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo y que hará fe, hasta prueba en contrario, respecto de la verdad de los hechos que mencione;

b) Dentro de los cuatro (4) días hábiles de levantada el acta, el funcionario remitirá sendas copias certificadas de la misma a los presuntos infractores;

c) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al recibo de la copia del acta, el presunto infractor podrá formular ante el funcionario los alegatos que juzgue pertinentes. Si estos se hicieren verbalmente, el funcionario los reducirá a escrito en acta que agregará al expediente, la cual será firmada por el funcionario y el exponente, si sabe y puede hacerlo. Si citado el presunto infractor, no concurriere dentro del lapso señalado en este literal, se le tendrá por confeso, se dará por terminada la averiguación y se decidirá dentro de los dos (2) días hábiles siguientes;

d) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo previsto en el ordinal anterior, los indiciados podrán promover y hacer evacuar las pruebas que estimen conducentes, conforme al Derecho Procesal;

e) Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto en el literal anterior, y en todo caso, inmediatamente después de vencido alguno de los lapsos concedidos a los indiciados para hacer alegatos en su defensa, o para promover y evacuar pruebas sin que lo hayan hecho, el funcionario respectivo dictará una resolución motivada, declarando a los indiciados incursos o no en las infracciones de que se trate. En el caso de que los declare infractores, les impondrá en la misma resolución la sanción correspondiente, y expedirá la planilla de liquidación a fin de que consigne el monto de la multa dentro del término de cinco (5) días hábiles, más el de distancia ordinaria, entre el domicilio del multado y la respectiva oficina recaudadora. Omissis

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Así las cosas, esta Juzgadora considera necesario entrar a analizar las denuncias formuladas por el apoderado judicial de la parte accionante sobre la vulneración de las disposiciones constitucionales relativas al debido proceso y al derecho a la defensa, por cuanto el mismo argumentó que su representada desconoce los hechos específicos por los cuales se le inició el procedimiento administrativo sancionatorio, lo cual le impidió ejercer su defensa conforme a derecho, y en ese sentido, arguye lo siguiente: “…tal como se le indicó suficientemente al ciudadano Inspector del Trabajo (…) que la trabajadora a quien supuestamente se le había (sic) violentado sus derechos relacionados con el descanso pre y post natal y el descanso de la mujer en período de lactancia no fue debidamente identificada por el Inspector del Trabajo que levantó el acta que dio inicio al proceso de sanción. Agregando el apoderado judicial de la parte actora lo siguiente: “… resulta que BFC BANCO FONDO COMÚN, C.A., concretamente la agencia principal, DESCONOCE ABSOLUTAMENTE A QUÉ TRABAJADORA O TRABAJADORAS EN ESTADO DE GRAVIDEZ O EMBARAZO SE REFIERE, pues no hay identificación de la empleada u obrera afectada por la conducta del patrono y tampoco se narran las circunstancias específicas de los hechos que impulsan la aplicación de la sanción…”.

En ese mismo orden de ideas, interroga el apoderado actor sobre el siguiente particular: “...Ciudadano Juez, ¿Dónde están los trabajadores o trabajadoras afectadas por este supuesto incumplimiento? Pues por la información suministrada por la Agencia Bancaria en referencia así como por el Departamento de Recursos Humanos del Banco, para el momento que se practicó la notificación inicial por parte de la Inspectoría del Trabajo (…) NO EXISTIAN EMPLEADOS CON NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS. Tampoco hay motivo para el pago del 40% por concepto de matrícula y mensualidades o el mantenimiento de una Guardería Infantil, ya que la sucursal mencionada no tiene 20 empleados en su nómina conforme lo exige el artículo 101 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo; nunca ha habido ninguna reclamación en este sentido por algún trabajador o trabajadora por la supuesta conducta indebida del patrono o algún representante suyo…”.

Denuncia igualmente el accionante que la actuación de la Administración vulnera el derecho constitucional a la defensa de BFC BANCO FONDO COMÚN, C.A., pues al desconocer los hechos específicos por los cuales se le sanciona mal podría defenderse, señalando además, que al no haber motivación del acta que recoge los hechos y una narrativa circunstanciada de éstos, ¿cómo pretende la Inspectora que el administrado se defienda conforme a derecho?, y siendo además que la Administración consideró que la carga de la prueba estaba en cabeza de quien negó los hechos y no de quien abrió el procedimiento de sanción. Todo ello deviene en que la P.A. N° 00268- 07, dictada por la Inspectoría del Trabajo, de fecha 17 de septiembre del 2007, resulte de un proceso ilegal en el cual no se respetaron las formas procesales establecidas en la Ley, concretamente en los literales A y B del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo y en el artículo 72 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, lo cual produce indefensión y transgresión al derecho a la defensa de su representada.

Ahora bien, tal como lo ha señalado la Jurisprudencia del M.T. de la República, la Administración antes de dictar un acto que afecte derechos e intereses de los particulares, está en la obligación de aperturar un procedimiento administrativo destinado a garantizar la participación del interesado, en aras de salvaguardar el precepto constitucional del debido proceso y derecho a la defensa, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para que una vez que emita su dictamen le sea posible al administrado conocer de manera clara y precisa cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, sin que haya lugar a dudas por ser éstos contrarios o contradictorios.

En el mismo sentido, se observa que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia:

1.- La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley…

En ese orden de ideas, la Sala Constitucional en sentencia N° 29, de fecha 15/02/2000 (caso: E.M.L.), dejó sentado lo siguiente:

…Se denomina debido proceso a aquel proceso que reúna las garantías indispensables para que exista una tutela judicial efectiva. Es esta noción a la que alude el artículo 49 de la constitución de 1999, cuando expresa que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas….

Cabe igualmente destacar Jurisprudencia de la referida Sala en sentencia N° 288 de fecha 19/02/2000 (caso: R.T Nishizaki) que sentó lo siguiente:

…Pero la norma constitucional no establece una clase determinada de proceso, sino la necesidad de que cualquiera sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos, las leyes procesales deben garantizar la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa de las partes y la posibilidad de una tutela judicial efectiva

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En efecto, advierte esta Juzgadora que los actos administrativos, deben ser dictados con arreglo a los principios de economía, eficacia, celeridad e imparcialidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con base en ese principio de legalidad del cual están investidos, el dictamen que emane de la administración debe ser claro y preciso, sin lugar a contradicciones. En el caso de marras, se evidencia del análisis de la Providencia objeto de impugnación que la decisión contenida en la misma, carece diáfanamente de los fundamentos en los que se sustenta la decisión, es decir, las razones sobre las cuales se apoyó el ente sancionador para dictar la decisión, demostrándose así que el acto en cuestión se encuentra afectado del vicio alegado (inmotivación), el cual no sólo repercute en la validez del acto sino que además menoscaba el derecho a la defensa del investigado, toda vez que, no le permitieron conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que conllevaron a la aplicación de la sanción, independientemente que la administración haya explanado estos motivos en otras actuaciones anteriores al acto definitivo (notificación de apertura del procedimiento, acta de formulación de cargos, etc.), puesto que esto no exime la obligación de motivar los actos de carácter sancionatorio, por ser este un requisito exigido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Siendo ello así, queda demostrado en el presente caso, que la administración incumplió con los requerimientos legales exigidos para dictar actos sancionatorios, y la posición acomodaticia que en evasión a los principios rigen la actividad administrativa, que lesiona y conculcan el legítimo derecho a la defensa de la parte interesada para salvaguardar sus derechos, al no identificar con claridad a qué trabadores o trabajadoras se le estaban menoscabando presuntamente los derechos y tampoco realizó una descripción motivada de los hechos y/o circunstancias, en los que a su decir, se configuraron tales violaciones, conforme a lo alegado por el accionante.

Ahora bien, bajo las consideraciones precedentemente expuestas, y por cuanto esta Juzgadora observa que la Inspectoría del Trabajo incurrió en violaciones al debido proceso y al derecho a la defensa en el procedimiento sustanciado al inobservar formas y condiciones previstas en la Ley, es por lo que resulta ajustado a las normales legales y constitucionales, declarar con lugar la solicitud planteada por el apoderado judicial de la parte actora BFC Banco Fondo Común, C.A, en el sentido que se declare la nulidad de la P.A. Nº 00268- 07, de fecha 17 de septiembre de 2007, que resolvió imponer a la sociedad mercantil BFC Banco Fondo Común, C.A, una multa por Bolívares Un millón ochocientos cuarenta y cuatro mil trescientos setenta con cero céntimos (Bs. 1.844.370,00), equivalente a Bolívares Fuertes de Un mil ochocientos cuarenta y cuatro con treinta y siete céntimos (Bs. 1.844,37), en virtud de la operatividad de la reconversión monetaria, tal como se establecerá en el dispositivo del presente fallo. Y así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con Sede en Caracas, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, resuelve: