Decisión nº KP02-N-2010-000367 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 29 de Julio de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

ASUNTO: KP02-N-2010-000367

En fecha 29 de junio del 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (No Penal) de Barquisimeto, escrito y sus anexos contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con solicitud de medida cautelar, interpuesto por la abogada A.R.R.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 105.399, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Y.M.M.B., titular de la cédula de identidad Nº 8.718.825, contra la FUNDACIÓN TRUJILLANA DE LA SALUD (FUNDASALUD).

Posteriormente, en fecha 2 de julio del 2010, es recibido el presente asunto en este Juzgado Superior.

En tal sentido, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pasa a revisar los términos en que ha sido planteado el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, para lo cual observa:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito presentando en fecha 29 de junio del 2010, la parte querellante, ya identificada, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con solicitud de medida cautelar, con fundamento en los siguientes alegatos:

Que su representada empezó a prestar sus servicios para la Fundación Trujillana de la Salud (FUNDASALUD), adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Salud, en fecha 28 de agosto del 2002, desempeñando inicialmente el cargo de Abogado, específicamente como Jefa de Personal en el Hospital Central “Dr. Pedro Emilio Carrillo” de Valera Estado Trujillo, a partir del 2002, en el cargo de Abogada II, ejerciendo funciones de Jefa de Personal en el Hospital Central “Dr. Pedro Emilio Carrillo” de Valera Estado Trujillo, a partir del 2004, en el c.d.A. III, ejerciendo funciones de Asesoría Legal en el Hospital Central “Dr. Pedro Emilio Carrillo” de Valera Estado Trujillo.

Señaló que “…en fecha VEINTIOCHO DE MAYO DEL AÑO DOS MIL DIEZ (28/05/2010), recibí comunicación suscrita por la Abg. A.S., en su condición de “Directora Estadal de Recursos Humanos”, con fecha VEINTISÉIS DE MAYO DEL AÑO DOS MIL DIEZ (26/05/2010); mediante el cual se dicto (sic) acto administrativo No. DERH-2010-No 1174, (…) el cual resuelve el TRASLADO Y CONSECUENTE DESMEJORA (…) siendo que el referido acto administrativo adolece de vicios que revisten la “Nulidad Absoluta” ya que de conformidad a lo que establece la Ley de la Fundación Trujillana de la Salud en su artículo 13, Numeral 7 el cual reza los siguiente: (…) se puede evidenciar que el Acto Administrativo cuya nulidad solicito fue suscrito solamente por la Directora de Recursos Humanos y en ningún momento fue ratificado o suscrito de manera conjunta por el Presidente de la Fundación Trujillana de la Salud…” .

Alegó que la Administración Pública no puede de ninguna manera trasladarla, desmejorarla sin el respectivo procedimiento administrativo en el que se le garantice el derecho a la defensa.

Que “…durante su relación laboral la Administración Publica (sic) le ha reconocido tal condición por cuanto aparece reflejada en nómina como Profesional II (Código No. 5768), código este (sic) el cual tiene asignado, según el nuevo sistema de remuneración de cargos y ha disfrutado de todos los beneficios legales en igualdad de condiciones que cualquier otro Funcionario Público que labora en dicha Institución…”.

Que de acuerdo al artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y el nombramiento Nº DERH-06.110 de fecha 01 de enero del 2002, reúne los requisitos para demostrar su condición de funcionaria pública, así como de las evaluaciones de desempeño a que fue sometida, de conformidad con los artículos 57 al 62 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; a tales efectos, invocó Sentencia de fecha 21 de Agosto del 2008, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, relativa a la estabilidad provisional o transitoria de los funcionarios que hayan ingresado a un cargo de carrera mediante una designación o nombramiento.

Que el “…se puede observar la inminente DESMEJORA de la que es objeto, toda vez que la Fundación Trujillana de la Salud (Fundasalud), pretende que se desempeñe funciones distintas a la profesión y al cargo que ha desempeñado (…) por lo que, resultaría incomodo, luego de haber desempeñado el cargo como abogada representando a esa institución dignamente durante todos esos años (…) y siendo parte del Departamento de Consultoría de esa Fundación, y más aun en su caso que como profesional del derecho que es y conoce perfectamente el ordenamiento jurídico que la ampara, considero que es una DESMEJORA EN SUS FUNCIONES…”.

En consecuencia, solicitó que se declare la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el oficio Nº DERH-2010-No 1174, de fecha 26 de mayo del 2010, emanado de la Dirección Estadal de Recursos Humanos de la Fundación Trujillana de la Salud (FUNDASALUD), y se ordene su restitución inmediata al cargo de Profesional II, ejerciendo funciones de Abogado en el Departamento de Asesoría Legal en el Hospital Central “Dr. Pedro Emilio Carrillo” de Valera Estado Trujillo.

II

DE LA COMPETENCIA

Como punto previo a cualquier otro pronunciamiento, debe este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pronunciarse sobre su competencia para entrar a conocer y decidir la acción interpuesta.

En el presente caso, tenemos que la ciudadana Y.M.M.B., acude a la vía jurisdiccional en virtud de la presunta desmejora de que fue objeto por parte de la Dirección Estadal de Recursos Humanos de la Fundación Trujillana de la Salud (FUNDASALUD), por lo que este Juzgado Superior, a los fines de determinar su competencia considera necesario revisar la naturaleza de la relación jurídica de las partes y su amparo a las normas del derecho administrativo, y de manera especial para el caso de autos, al contencioso administrativo funcionarial.

Por una parte, se aprecia que la Fundación Trujillana de la Salud (FUNDASALUD), al estar adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Salud, forma parte de la Administración Pública Nacional descentralizada funcionalmente, cuya regulación normativa se encuentra consagrada en la Ley Orgánica de la Administración Pública (Véase Nº 5.890 Extraordinario de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, de fecha 31 de julio de 2008), específicamente en el Capítulo II, De la Descentralización Funcional, Sección Tercera, De las Fundaciones del Estado, artículos 109 al 114, con personalidad jurídica que adquirirán por la protocolización de su acta constitutiva en la Oficina Subalterna de Registro correspondiente a su domicilio.

Respecto al régimen jurídico aplicable a las fundaciones, la doctrina ha señalado que “…las fundaciones son creadas de acuerdo con el sistema establecido en el Código Civil, por lo cual, son entes privados, aún cuando su constitución derive de la voluntad de una persona pública que puede ser el Estado, u otra de cualquier naturaleza tanto territorial como institucional...” (Rondón Hildegard: “Teoría de la Actividad Administrativa”. Editorial Jurídica Venezolana, 2da. Edición, Caracas. 1986 pág. 213).

En cuanto a su naturaleza, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia Nº 25, de fecha 1 de marzo del 2007, caso: D.R. contra Fundación del Niño, Seccional Monagas, señaló que:

…esta Sala observa que el Código Civil prevé en su artículo 15 que las personas son naturales o jurídicas, perteneciendo a la primera de estas categorías todos los individuos de la especie humana (artículo 16) y, a la segunda, las entidades morales, ideales o abstractas, que por no poseer corporeidad física, se crean por disposición de la ley o por la voluntad o decisión de las personas (naturales o jurídicas), previo el cumplimiento de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico. Dentro de esta categoría de personas jurídicas, el Código Civil en el artículo 19, ordinal 3°, consagra a las fundaciones.

Las fundaciones son personas jurídicas constituidas mediante la afectación de un patrimonio al cumplimiento de una finalidad de interés público, es decir, conjunto de bienes destinados en forma permanente a un fin lícito que puede ser artístico, científico, literario, benéfico o social.

…omissis…

Las fundaciones se constituyen mediante un negocio jurídico de derecho privado de carácter unilateral, que es el acto de constitución, el cual puede ser adoptado tanto por personas naturales como por personas jurídicas, de derecho privado o de derecho público, estatales o no estatales.

Por otra parte, al estar las Fundaciones Públicas dentro en la organización administrativa del Estado, pareciera en principio que las relaciones de éstas con su personal estarían reguladas por normas estatutarias, aunado al hecho de que la Ley del Estatuto de la Función Pública en su parágrafo único del artículo 1, no las excluye de su ámbito de aplicación, y en atención a que se desprende de autos que la ciudadana Y.M.M.B., ciertamente prestó servicios para un ente estatal descentralizado funcionalmente, es por lo que sin más consideraciones de fondo se podría sostener que la misma mantuvo una relación de empleo público para la Fundación Trujillana de la Salud, lo cual conllevaría a sostener que este Órgano Jurisdiccional resulta ser el competente para pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo impugnado por la querellante de autos.

No obstante, la sola configuración del criterio orgánico no resulta determinante a los fines de precisar la competencia de este Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo, debiéndose atender a la naturaleza esencial de la materia y a las disposiciones normativas especiales que regulan la protección jurídica por situaciones de hechos como la que ha originado la presente acción.

Lo anterior, encuentra su razón –tal y como lo ha señalado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia- en el hecho de que el fuero atrayente de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para el conocimiento de aquellas causas en donde sea parte la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público, fundaciones o empresa, en la cual la República, los Estados, o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración, no puede operar indiscriminadamente en todo tipo de pretensiones máxime cuando la ley especial que regula la materia atribuye la competencia para su conocimiento, pues se debe garantizar la idoneidad del Órgano Jurisdiccional y la figura del Juez Natural para resolver la materia de fondo en atención a las características sustantivas de la materia objeto de la controversia y en resguardo del debido proceso.

Ahora bien, mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida un como cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran esa Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, que se establecerá a que Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto; sin embargo, respecto a las competencias de los órganos Jurisdiccionales que la integran, dicha Ley deja a salvo la aplicación de un principio fundamental en todo proceso, previsto en el artículo 49 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando la excepción a dicho régimen de competencia radica en que el conocimiento de la acción que se interponga operará si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad.

En este orden de ideas, y pese a que la ciudadana Y.M.M.B., manifiesta ostentar la condición de funcionaria pública, en virtud de tener un nombramiento y de ser objeto de evaluaciones de desempeño, debe este Órgano Jurisdiccional advertir que el basamento principal sobre la función pública, lo encontramos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual es taxativa al señalar que los cargos en la Administración Pública son de carrera, salvo las excepciones que la misma norma prevé en su contenido, es decir, funcionarios públicos “de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley”, no siendo por tanto admisible otra forma para ostentar la condición de funcionario público y la aplicación de un régimen estatutario.

En sintonía con lo anterior, y respecto a las excepciones de los cargos de carrera y por tanto la condición de funcionario público, la Ley Orgánica de la Administración Pública, texto normativo donde se encuentra prevista la definición, creación, objeto y régimen jurídico aplicable a la Fundaciones del Estado, establece en su artículo 114, lo siguiente:

Las fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y las demás normas aplicables; y sus empleados se regirán por la legislación laboral ordinaria.

(Resaltado del Tribunal).

De la anterior disposición se desprende que la intención del legislador ha sido la de no otorgar la cualidad de funcionarios públicos al personal que preste sus servicios para las Fundaciones del Estado, al establecer que éstos se regirán por la legislación laboral, lo cual los excluye del régimen estatutario de la función pública, por lo que se estima que la relación que vincula a la ciudadana Y.M.B. con la Fundación Trujillana de la Salud, no está amparada por el contencioso administrativo funcionarial.

En situaciones análogas, se ha pronunciado el Tribunal Supremo de Justicia, específicamente la Sala Constitucional, mediante Sentencia Nº 1171, de fecha 14 de julio del 2008, caso: M.H.C.V. contra la Fundación S.d.E.M. (FUNDASALUD), en donde expresó lo siguiente:

En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual- , al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

…omissis…

La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.

…omissis…

A partir del precedente citado, cuyos fundamentos jurídicos considera esta Sala como válidos con el propósito de uniformar el tratamiento procesal del asunto, se concluye que los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia.

En tal sentido, es menester traer a colación lo dispuesto en el artículo 29 numeral 4 de la Ley orgánica Procesal del Trabajo que señala:

Los Tribunales del Trabajo son competentes para sustanciar y decidir:

...Omissis...

4. Los asuntos de carácter contencioso que se susciten con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social.

…omissis…

Esta competencia de los Juzgados en material laboral para conocer y decidir asuntos como el presente, ha sido igualmente resuelta por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en reiteradas oportunidades, entre ellas, cabe mencionar la más reciente Sentencia Nº 56, de fecha 14 de diciembre del 2009, caso: M.M., contra el acto administrativo emanado de la Dirección de Recursos Humanos de Fundación Trujillana Para La Salud, al respecto la referida Sala a los fines de resolver un conflicto de competencia, precisó lo siguiente:

Con respecto al régimen jurídico aplicable a los trabajadores de las Fundaciones del Estado Venezolano, la Sala Plena en su fallo número 60 publicado el 14 de julio de 2009 (caso: K.V.R.P.), se pronunció en ese mismo sentido, al señalar lo siguiente:

(…) el principio general aplicable a los entes funcionalmente descentralizados con forma de Derecho Privado, es su sometimiento a regímenes de Derecho Privado, salvo la aplicación excepcional de normas de Derecho Público en razón de la materia o del sujeto en sí. Por ello estima la Sala que cuando el Estado emplea, para el cumplimiento de sus fines y propósitos, formas jurídicas propias del Derecho Privado, lo hace con el propósito y la convicción de que en estos casos, los entes que se crearen, quedarán sometidos al mencionado régimen jurídico. En este sentido, debe entonces recordarse que las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del trabajo, como hecho social, están regidas, en principio, por las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo (Vid.: artículo 1°), a las cuales deben sujetarse todos las personas naturales o jurídicas.

(…)

.

Del criterio jurisprudencial antes referido, se concluye que el régimen jurídico aplicable a las controversias que se presentan con respecto al personal de las Fundaciones del Estado es el contenido en la Ley Orgánica del Trabajo y, las controversias que surjan deberán ser conocidas por los tribunales de la jurisdicción del trabajo.”.

En esta perspectiva, merece especial referencia el hecho respecto al cual, se podría afirmar que los Juzgados Laborales no tienen competencia para declarar la nulidad de actos administrativos, según se desprende del artículo 29 numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en razón de que la ciudadana Y.M.B. calificó su pretensión como nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el oficio Nº DERH-2010-No 1174, de fecha 26 de mayo del 2010; no obstante, se entiende y así se desprende de todo su escrito libelar, que la acción está referida a una demanda por desmejora en sus condiciones de trabajo.

En consecuencia, conforme a los razonamientos anteriormente expuestos, se estima que no se encuentran dados los supuestos necesarios para que la acción interpuesta sea resuelta bajo las normas de materia funcionarial, por lo que forzosamente este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo declarar su Incompetencia para entrar a conocer y decidir la presente causa; y en consecuencia, se declinar la competencia a un Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, y así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, actuando en sede Constitucional, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

Su INCOMPETENCIA para entrar a conocer y decidir la acción interpuesta por la abogada A.R.R.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 105.399, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Y.M.M.B., titular de la cédula de identidad Nº 8.718.825, contra la FUNDACIÓN TRUJILLANA DE LA SALUD (FUNDASALUD).

SEGUNDO

Se DECLINA LA COMPETENCIA ante uno de los Juzgados de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo.

TERCERO

Remítase oportunamente el presente expediente, una vez vencido el lapso establecido en el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, regístrese, notifíquese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los veintinueve (29) días del mes de julio del año dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Jueza,

M.Q.B.

La Secretaria,

S.F.C.

MQ/Lefb.-