Decisión nº 15-2011 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 25 de Febrero de 2011

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8732

Mediante escrito de fecha 20 de septiembre de 2010, el abogado J.E.D.H., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No 22.917, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil SUPERMERCADO MISTER ABRAHAM, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, bajo el No 42, Tomo 94-A-Cto., de fecha 23 de noviembre de 2001, cuya última modificación del Documento Constitutivo Estatutario fue registrada en el referido Registro Mercantil bajo el No 27, Tomo 36-A-Cto-, en fecha 18 de abril de 2007, interpuso ante este Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, demanda contra vías de hecho proferidas por la SUPERINTENDENCIA MUNICIPAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SUMAT).

Asignado por distribución el recurso a este Juzgado Superior, el 6 de octubre de 2010, se admitió la demanda y se ordenó librar notificación al Sindico Procurador Municipal a efectos de informar sobre las presuntas vías de hecho denunciadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 67 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Informe que fue consignado el 8 de noviembre de 2010, dentro del lapso estipulado.

En fecha 25 de noviembre de 2010, oportunidad fijada para que tuviera lugar la audiencia oral prevista en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes. Asimismo se dejó constancia de las respuestas ofrecidas por las partes antes las preguntas formuladas por el Juez de la causa en torno al asunto que nos ocupa. Dejándose constancia igualmente de las pruebas promovidas por las partes y del ejercicio del control y contradicción de las mismas.

En fecha 26 de noviembre de 2010, se declaró procedente la oposición a las pruebas presentadas por la representación de la Alcaldía querellada y se inadmitieron las documentales promovidas en la audiencia oral.

Así, procede en virtud de lo expuesto este Juzgado Superior a publicar la sentencia de fondo, en los siguientes términos:

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Sostiene el apoderado judicial de la demandante en su escrito, que en fecha 7 de mayo del 2010, unos funcionarios de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaría (SUMAT), le entregan a su representada una supuesta Acta en la que se le obligaba unilateralmente a renunciar al ejercicio de sus actividades económicas y comerciales debidamente autorizadas y permisadas, específicamente, las actividades económicas correspondientes al expendio al detal de bebidas alcohólicas nacionales e importadas, todo ello sin que mediara procedimiento administrativo alguno, en el que la Administración Tributaria Municipal hubiese formado su voluntad de revocar los permisos y autorizaciones que se encontraban vigentes y con plena validez, para el ejercicio de tales actividades económicas, y sin permitirle conocer el motivo de tal revocatoria.

Que en esa actuación se aprecia el abuso de autoridad y las vías de hecho por parte de los funcionarios de dicha Superintendencia, quienes, en franca violación a su derecho a la defensa y debido proceso le entregan el Acta de fecha 7 de mayo de 2010.

Que la Administración Tributaria Municipal actuó sin fundamento jurídico que autorice o avale su actuación administrativa, es decir, ha actuado fuera o al margen de la Ley, y por tanto, ha incurrido en una vía de hecho.

Que la norma jurídica que faculta, autoriza o permite la actuación de la Administración Tributaría Municipal y que constituye la fuente o la medida de su potestad o poder de actuación sólo permite impedir el ejercicio de la actividad de expendio de bebidas alcohólicas una vez tramitado y decidido definitivamente el respectivo procedimiento administrativo que eventualmente revoque particular y concretamente, en cada caso en concreto, los permisos o autorizaciones para el expendio de bebidas alcohólicas, por lo que al no hacerlo y al tratar de obligar a su representada a través de una supuesta Acta a renunciar y retirar el ejercicio de las actividades económicas y comerciales vinculadas con el expendio de bebidas alcohólicas, que se encuentran debidamente autorizadas y permisadas, sin permitirle ejercer su derecho a la defensa y debido proceso, incurrió en una auténtica vía de hecho.

Que de acuerdo a los criterios doctrinarios a los que hizo referencia queda claro que en el presente caso se está en presencia de una auténtica Vía de Hecho, configurada por la actuación material de la Administración Tributaría de pretender tratar de obligar a su representada a través de una supuesta Acta a renunciar y retirar el ejercido de las actividades económicas y comerciales vinculadas con el expendio de bebidas alcohólicas, que se encuentran debidamente autorizadas y permisadas.

Que además existe una inminente amenaza de violación del derecho al trabajo, a la libertad económica y a la propiedad de su mandante contenidos en los artículos 49, numeral 1, 87, 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituido por el inminente cierre de su establecimiento comercial por parte de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT) de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Que el inminente cierre del establecimiento comercial le impedirá el ejercicio de sus actividades económicas y comerciales vinculadas con el expendio de bebidas alcohólicas, violenta el derecho económico de su representada, concretamente, su derecho constitucional a dedicarse a la actividad económica de su preferencia sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley, conforme lo establece el artículo 112 CONSTITUCIONAL.

Que es evidente la amenaza de violación del derecho al trabajo que comporta la vía de hecho o actuación de la Administración Tributaria Municipal, al pretender impedirle de manera arbitraria, inconsulta e ilegal el ejercicio de sus actividades económicas vinculadas con el expendio de bebidas alcohólicas, todo ello sin tener un fundamento jurídico, o más precisamente, una norma jurídica que avale o que fundamente su actuación, ya que al ejecutarse el inminente cierre del establecimiento comercial de su mandante necesariamente se le impide ejercer su derecho al trabajo en la actividad de su preferencia, conllevando esto a una reducción o merma importante de su patrimonio de forma grave, al no tener otro ingreso, lo cual aunado al hecho de impedírsele a los trabajadores del establecimiento comercial realizar sus labores cotidianas.

Que la Administración Tributaria Municipal amenaza con violar el derecho de propiedad de su representada por cuanto de concretarse o materializarse el inminente cierre del establecimiento comercial no puede hacer uso, ni disponer libremente de su propiedad, ni de sus bienes que se encuentran allí, todo ello como consecuencia directa de la vía de hecho.

Que en lugar de iniciar o aperturar un procedimiento administrativo en el cual se determinare la revocatoria de la licencia de actividades económicas y la licencia de expendio de bebidas alcohólicas correspondiente se pronunció de manera definitiva sobre tales supuestas razones y ordenó de oficio y de manera inconsulta y arbitraria impedir el ejercicio de las actividades económicas y comerciales vinculadas con el expendio de bebidas alcohólicas, aún y cuando tales actividades se encuentran debidamente autorizadas, todo ello sin que la Administración Tributaria Municipal tenga un fundamento jurídico, o más precisamente, una norma jurídica que avale, que autorice o que fundamente su actuación, incurriendo de esta forma en una auténtica Vía de Hecho y amenazando con cerrar de forma arbitraria su establecimiento comercial, sin antes haberle permitido ejercer su derecho a la Defensa y, por lo tanto, que alegara y probara aquello que le favoreciere y considerase pertinente.

Finalmente solicita se declare con lugar la presente demanda contra vía de hecho y se restablezca de inmediato la situación jurídica infringida de su representada, es decir, que cese de inmediato la violación de sus derechos constitucionales, y al mismo tiempo se impida la inminente violación de sus derechos constitucionales, al trabajo, a la libertad económica y a la propiedad. Que se sirva de emitir un mandamiento judicial ordenando inmediatamente a la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT) de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, a través de su Gerencia de Fiscalización, que se abstenga de impedir el libre ejercicio por parte de su representada de las actividades económicas vinculadas o relacionadas con el expendio de bebidas alcohólicas, que se encuentran debidamente autorizadas y permisadas, que se ejercen el establecimiento comercial de la Sociedad Mercantil Supermercado Mister Abraham, C.A..

DEL INFORME DE LA DEMANDADA

Mediante escrito presentado en fecha 8 de noviembre de 2010, por los abogados D.B.S., H.T. y J.C.T., sustitutos del Síndico Procurador Municipal, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 59.715, 88.775 y 125.489, respectivamente, de conformidad con lo previsto en el artículo 67 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fundamentaron lo siguiente:

Que siguiendo instrucciones del Ministerio del Poder Popular para el Despacho de la Presidencia, y fundamentada en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, la Alcaldía que representan, decidió, en uso de sus potestades constitucionales y legales, revocar las licencias de licores otorgadas a los establecimientos ubicados en las zonas de seguridad comprendidas en los espacios geográficos delimitados en los distintos decretos dictados por el Presidente de la República en C.d.M., a los fines de impedir el consumo desenfrenado de licores y lograr así resguardar el espacio físico adyacente a las sedes de los Poderes Públicos y demás instituciones estatales que requieren un control más estricto por parte de los cuerpos de seguridad del Estado. Revocatoria que se materializó a través de la P.A. N° 01-2010, publicada en la Gaceta Municipal N° 3264-7, de fecha 6 de mayo de 2010.

Que para resguardar los derechos y garantías de los expendedores de bebidas alcohólicas que hacen vida en dichas zonas de seguridad, su representada a través de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT), procedió a revocar tales licencias previo procedimiento consensuado con los afectados, otorgándoles un plazo de noventa (90) días continuos a los efectos que liquiden su mercancía y vayan tramitando ante los organismos competentes (incluso ante la propia Alcaldía) el respectivo cambio de ramo de su actividad económica, con el objeto de que ejerzan una actividad más acorde con la zona de seguridad en donde tienen su establecimiento comercial.

Que la accionante decidió, violentando la buena fe y lealtad mostrada por ese órgano administrativo, cuestionar un acto que convencionalmente acordó suscribir con el Superintendente Municipal de Administración Tributaria, lo cual de por sí ya echa por tierra el argumento que se trata de una vía de hecho.

Que no estamos en presencia de una vía de hecho por cuanto se desprende que la actuación de la Administración Tributaria Municipal tiene cobertura en un acto previo que le da plena legalidad, como lo es la P.A. Nº 01-2010, de fecha 6 de mayo de 2010, la cual no ha sido hasta la presente fecha impugnada por ante los órganos de justicia.

Que la suscripción del Acta de fecha 7 de mayo de 2010, no violenta, en modo alguno, derechos constitucionales de la accionante, sino todo lo contrario, persigue el resguardo, hasta donde las leyes y la Constitución lo permiten, de sus derechos a la libertad económica y a la propiedad. Dicha providencia está plenamente soportada en el ordenamiento jurídico, vale decir, en la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, no ha impedido el ejercicio de la actividad económica de la accionante, únicamente ha restringido el expendio de licores en la zona de seguridad.

Que no ha clausurado el establecimiento comercial de la accionante, únicamente suprimieron la licencia para el expendio de licores y autorizando la continuación de su giro económico. Que tampoco conculcaron su derecho al trabajo, en razón que la accionante puede continuar laborando como supermercado y expendedora de alimentos, sólo que por hallarse en una zona de seguridad, no se le autoriza la continuación del expendio de licores

Afirma que con base en las anteriores precisiones, la actuación de la Administración Tributaria Municipal se encuentra plenamente ajustada a derecho.

Por último, solicitaron se declare expresamente la inexistencia de la vía de hecho denunciada por la sociedad mercantil Supermercado Mister Abraham C.A., toda vez que las actuaciones de la Administración Tributaria Municipal no configuran este irregular proceder administrativo, y como consecuencia, la inadmisión de la presente demanda o en su defecto sin lugar la demanda, al no violentar la actuación administrativa ningún derecho garantizado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

DE LA COMPETENCIA

Corresponde en primer lugar pronunciarse acerca de la competencia de este órgano jurisdiccional para conocer y decidir la presente demanda contra la presunta vía de hecho emanada de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT) de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital. En ese sentido, cabe destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 del 16 de junio de 2010, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451 del 22 de junio de 2010, se observa que el numeral 5 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece la competencia de los Juzgados Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en los términos siguientes:

Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:

(…)

5. Las reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción

.

Atendiendo a la norma parcialmente transcrita, se desprende el establecimiento de un régimen especial de competencia a favor de los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos mientras se crean los Juzgados Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en todas aquellas reclamaciones contra las vías de hecho de autoridades estadales o municipales.

Ahora bien, se aprecia que la presente reclamación fue interpuesta por la sociedad mercantil SUPERMERCADO MISTER ABRAHAM, C.A., contra la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT) de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, autoridad administrativa municipal, motivo por el cual, resulta este Juzgado Superior competente para conocer y decidir, en primera instancia, la demanda interpuesta contra una supuesta vía de hecho. Así se decide.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia de este Juzgado Superior para conocer la presente causa debe en primer lugar resolverse la solicitud de la parte recurrida referida a que se declare expresamente la inexistencia de la vía de hecho denunciada por la sociedad mercantil SUPERMERCADO MISTER ABRAHAM C.A., toda vez que, a su juicio, las actuaciones de la Administración Tributaria Municipal no configuran este irregular proceder administrativo. En tal sentido, se impone citar a la jurista p.H.R.D.S. que en su libro “LA ACCIÓN DE AMPARO CONTRA LOS PODERES PÚBLICOS”, hizo referencia a los supuestos de vía de hecho desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia Francesas que son:

a) Una situación material mediante la cual se ejecuta un acto administrativo viciado por una grave irregularidad

(…omissis…)

b) Irregularidad grave contenida en el acto ejecutado

(…omissis…)

c) La falta de procedimiento

Alude este supuesto a la irregularidad que se comete con motivo de la ejecución material del acto administrativo, pudiendo preverse dos posibilidades: en primer término figura la carencia de una decisión jurídica previa que autorice, delimite y condicione la ejecución material. De allí que toda ejecución material que no posea como antecedente un título jurídico, es considerada en principio una vía de hecho. (…). Analógicamente se plantea la misma hipótesis si el título jurídico previo ha sido anulado jurisdiccionalmente antes de la ejecución del acto.

En segundo término se encuentra el supuesto de la discordancia entre el acto de ejecución material y el título jurídico precedente. (…).

d) Atentado al derecho de propiedad o a las libertades públicas (…)

De igual manera señaló la doctrinaria, opinión que comparte quien suscribe, que:

Debemos acotar, sin embargo, que si bien no ha existido entre nosotros la adopción de la figura jurídica del Derecho Francés, es indudable que a medida que se desarrolla el contencioso-administrativo y que su control se extiende no sólo a los actos sino a la forma de ejecución de los mismos, la jurisprudencia se ha visto tentada de apoyarse en los lineamientos del sistema francés.

Es así como en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo de fecha 6 de septiembre de 1990 (Expediente 90-11394) en relación a la solicitud de amparo constitucional de Ganadería El Cantón, C.A. contra e1 Director General Sectorial de Política y Mercadeo del Ministerio de Agricultura y Cría, fundada según los actores, en la vía de hecho en virtud de la cual se revocó una autorización otorgada para la importación de productos agropecuarios, este Tribunal definió la vía de hecho, señalando que: “por vía de hecho se entiende la actuación de la Administración que produce la violación de un derecho o una garantía constitucionales”. Indicó el fallo que, en el caso específico se trataba de una decisión que, si bien podía adolecer de vicios de forma o de fondo, ello no le quitaba el carácter de acto administrativo. Por lo anterior puede deducirse que para el sentenciador (Magistrado ponente: Jesús Caballero Ortiz) la vía de hecho no puede estar constituida por un acto administrativo, sino por una actuación material que viola un derecho constitucional.

El fallo anterior fue revocado por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 8-5-81 (Magistrado ponente: Luis H. Farías Mata) en la cual se estima que el vicio conocido como vía de hecho está consagrado en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que contempla dos supuestos de “infracción grosera de legalidad” constituidos por: 1°, la emisión del acto por una autoridad manifiestamente incompetente; y 2°, la emanación del acto con prescindencia total o absoluta del procedimiento. Indica la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia que “bien pueden ser incluidos dentro del respectivo género, representado por esos supuestos, otros más específicos y equivalentes, como por ejemplo, la impugnación de la audiencia obligatoria por parte del afectado por un acto represivo, o el caso de los funcionarios de hecho respectivamente”. Señala que, igualmente se ha asimilado la vía de hecho en la elaboración de un acto administrativo, la grosera ilegalidad en su ejecución aun legalmente formado. Sintetiza la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, el común denominador de todos los supuestos elaborados por la doctrina y la jurisprudencia en la violación de garantías y derechos fundamentales, concretamente los de libertad, defensa y propiedad.

Podemos deducir del texto de la sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, que en su criterio, la vía de hecho tiene su presupuesto en la incompetencia manifiesta o en la falta total de procedimiento durante el período de formación del acto, o bien durante su fase de ejecución y que la misma es susceptible de la acción de amparo cuando no se limita a ser una violación de la ley, sino que acarrea una lesión de las garantías y derechos constitucionales del agraviado.

Asimismo, la doctrina y la Jurisprudencia mas reciente han sido contestes en definirla como una construcción del derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure). Concepto de vía de hecho que comprende todos aquellos casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico, y en aquellos otros casos, en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio de los derechos de otro u otros. Por lo que ha distinguido los supuestos de vía de hecho en dos (2) grandes grupos: -Inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura y; -Exceso en la propia actividad de ejecución en sí misma considerada.

Lo anterior se encuentra recogido en el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece el principio general de la exigencia del acto previo, cuando señala que “Ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”. Principio general que puede resultar infringido, al menos, de dos formas: 1.- Cuando la Administración pasa a la acción sin interponer acto alguno, es decir, con falta absoluta de decisión o acto previo; y 2.- Cuando existe el acto pero fue dictado fuera de la competencia o al margen del procedimiento establecido por la ley.

Ahora bien, como corolario de lo expuesto estima este Juzgador que efectivamente la actuación administrativa impugnada debe ser calificada como una vía de hecho, al no estar precedida de un procedimiento administrativo que respete al afectado sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, por cuanto la actividad desplegada -autotutela-por la Administración Municipal, si bien es una prerrogativa, su otorgamiento no está, per se, en el interés público que persigue, sino en la necesidad del ejercicio de los poderes públicos, por cuanto dicha potestad no es un acto caprichoso sino una necesidad teleológica para lograr esos fines de interés público o general.

Así, el otorgamiento de esas prerrogativas y específicamente la de la Autotutela Administrativa no puede ni debe ser otorgada para que sea ejercida de manera genérica, independiente de los fines e intereses perseguidos, sino que por el contrario su ejercicio debe ser excepcional, concreto y especifico y siempre como última ratio de manera exclusiva para la consecución de necesidades estrictamente generales que de otra manera serían imposibles o de dudoso logro. Además debe estar prevista en una norma jurídica de rango legal y nunca como una atribución implícita o inherente ya que ante el silencio de la ley la administración carece, como ya hemos visto, de poder de actuación alguna, es decir, no tiene competencia.

Por otra parte, pero en el mismo sentido debe realizar este Sentenciador un análisis en cuanto al alegato expuesto por el representante de la Alcaldía recurrida, en la oportunidad fijada para que tuviera lugar la audiencia definitiva referido a que la actuación recurrida se sustentó en la P.A. N° 01-2010 de fecha 6 de mayo de 2010, mediante la cual el Superintendente Municipal de Administración Tributaria del Municipio Libertador resuelve cancelar los permisos que autorizan la explotación de bebidas alcohólicas en jurisdicción del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, estableciendo en su artículo 6 que :

Articulo 6 Se cancela la autorización para la explotación comercial del Ramo de Licores en las modalidades de Mayor y/o Detal de Bebidas Alcohólicas Nacionales e importadas identificados en el Clasificador de Actividades de la Ordenanza de Impuestos Sobre Actividades de Industria y Comercio Servicios o de Índole Similar, con los números 40.028, 40.059, 50.004, con afectación en aquellos establecimientos con denominación comercial de Licorerías, Abastos, Supermercados, Bodegas, Pulperías y otras cuyo código asignado en la Licencia de Industria y Comercio- autoriza la explotación del ramo de licor en la modalidad de Expendios al Mayor y/o Detal de Bebidas Alcohólicas

.

Providencia que por demás en su contenido no se denota alusión a procedimiento previo a la cancelación de las licencias que garanticen el derecho a la defensa y el debido proceso.

Por ello, debe hacerse referencia a lo sostenido tanto por la doctrina como por la jurisprudencia en cuanto a la clasificación de los actos administrativos.

Así tenemos que una de las clasificaciones más destacadas es la sustentada en los efectos jurídicos que produce el acto administrativo y en cuanto al destinatario del mismo. Por lo que debemos hacer la siguiente referencia:

Dentro de las múltiples y diversas clasificaciones de las que puede ser objeto el acto administrativo como manifestación unilateral de voluntad de un poder público que crea o modifica situaciones jurídicas, se encuentra aquella que los divide en actos de efectos generales y de efectos particulares y la que los cataloga por sus destinatarios como actos generales y actos particulares/individuales.

Así, según el carácter normativo o no normativo de los actos administrativos, estos se clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos particulares. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos acoge una primera forma de clasificación de los actos administrativos según sus efectos, en el sentido de que clasifica los actos administrativos en actos normativos (de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de efectos particulares). Esta clasificación permite distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos administrativos de efectos particulares. Los primeros son aquellos de contenido normativo; es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento Jurídico; en cambio, los segundos, los actos administrativos de efectos particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se aplique a uno o más sujetos de derecho.

Asimismo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos identifica los actos administrativos de efectos generales, con los que ella califica en el artículo 13 como "actos o disposiciones administrativas de carácter general" y los actos administrativos de efectos particulares a los que la misma norma califica como actos administrativos “de carácter particular”. En esta norma, al prescribir que un acto administrativo de carácter particular no puede vulnerar lo establecido en una "disposición administrativa de carácter general, lo que está señalando es que un acto de efectos particulares (de contenido no normativo) no puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales, acogiéndose, en este artículo 13, el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos administrativos de efectos generales.

Por tanto, puede decirse que, en el artículo 13 de la Ley está el episteme para clasificar los actos administrativos, según su contenido o efectos según que sean normativos o no normativos, identificándose los actos de efectos generales; es decir, de contenido o carácter general, con los actos normativos, y en consecuencia los actos de efectos particulares o de contenido o carácter particular, con aquellos que no tienen contenido normativo.

Por otra parte, existe la taxonomía también aceptada por la doctrina y la jurisprudencia cual es, actos administrativos generales e individuales, que la mencionada Ley Orgánica acoge, según sus destinatarios, al distinguir los actos administrativos generales de los individuales. Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de personas o un número determinado; en cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo sujeto de derecho. Esta distinción la acoge en el artículo 72 eiusdem al exigirse que también sean publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, aquellos actos administrativos que interesen a un número indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos normativos o de carácter general. Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o de contenido normativo y el acto general, el cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un número indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un número indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo.

Por supuesto, también el acto general no normativo, ello en razón de sus destinatarios puede tener por receptores del acto a un número determinado de personas, y el acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, además, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificación anterior.

Ahora bien, corresponde señalar cuándo se hacen eficaces estos actos administrativos, para lo cual debe indicarse que la notificación y la publicación, es el modo de comunicar a los ciudadanos, personal o colectivamente, la existencia del acto administrativo, lo cual constituye un requisito fundamental para la seguridad jurídica, y una condición sine qua non de la que depende la eficacia del acto.

Por lo tanto, la notificación es un deber jurídico del órgano que dictó el acto, que no afecta su validez pero sí su eficacia. Así, es una condición de eficacia del acto, pero además es condición "sine qua non" para proceder a la ejecución del acto mismo.

La propia jurisprudencia, ha recogido la finalidad de la notificación, como el medio de asegurar el verdadero, real e íntegro conocimiento por parte de los destinatarios de los actos administrativos, de su verdadero contenido.

Es por tanto un acto administrativo independiente del acto notificado, y de ahí que tenga un contenido propio, como es la exigencia de que consten en ésta los recursos procedentes y las formalidades de su cumplimiento, ajenas, como se ha dicho, al acto notificado; de modo que por tener vida propia e independiente, la anulación de la notificación no tiene por qué afectar al acto primigenio.

En tal sentido, la notificación o publicación de los actos administrativos de efectos particulares o de efectos generales, general o individual, según sea el caso, es una formalidad posterior a la emisión del acto, en razón de lo cual, sin el previo cumplimiento de la publicidad o notificación, el acto administrativo podrá ser válido más no eficaz, pues en la medida en que no se haya efectuado se considerará que los administrados ignoran su existencia, ya que, el fundamento de la publicidad y de la notificación consiste en llevar al conocimiento del interesado el acto administrativo.

Ahora bien, aplicando el análisis anterior a la Providencia con la cual pretende la Administración justificar la actuación administrativa que hoy se impugna, apreciamos que el mismo puede ser subsumido en la definición de acto administrativo general por el numero de sus destinatarios, no obstante, visto que va dirigido a todos aquellos que se les haya otorgado una licencia para el expendio de licores se trata también de un acto de efectos particulares, no normativo, siendo entonces que estamos en presencia de un acto administrativo general de efectos particulares, por lo cual el mismo debió ser notificado personalmente a sus destinatarios, por ser determinables los sujetos de derecho sobre los cuales producirá sus efectos.

De allí que atendiendo el paralelismo de las formas que preconiza que los actos se deshacen en la misma forma en que se hacen, o que se modifican o revocan siguiendo el mismo procedimiento con que se constituyen debió la Administración notificar personalmente su decisión al hoy recurrente, toda vez que se esta revocando una autorización que fue otorgada individualmente a la sociedad mercantil Supermercado Mister Abraham, C.A., en atención a la cual tenia que aperturarsele un procedimiento previo que le permitiera exponer los argumentos de defensa que considerara pertinentes y garantizarle de esta manera el ejercicio de su derecho constitucional a la defensa, lo cual no ocurrió en el presente caso.

Por ello, de considerar la Administración que la actividad económica que realizaba la demandante contrariaba las disposiciones dictadas en cuanto a las zonas de seguridad referidas por la representación actora en la oportunidad de justificar sobrevenidamente la actuación administrativa, razones que en absoluto objeta este Órgano Jurisdiccional, debió utilizar su potestad de autotutela, como prerrogativa que le ha sido conferida pero siempre y en todo momento respetando los derechos que le asisten a los destinatarios de sus actuaciones, que en este particular son el derecho a la defensa y al debido proceso señalado por la sociedad mercantil actora.

La actuación administrativa a la que se hizo referencia patentiza lo explanado por la doctrina y la jurisprudencia en cuanto a los supuestos de las vías de hecho, entre los cuales se encuentra la irregularidad que se comete con motivo de la ejecución material de un acto administrativo sin la realización de un procedimiento previo que considera la Administración haber salvaguardado con la P.A. Nº 01-2010 de fecha 6 de mayo de 2010, que prescinde de manera absoluta de un procedimiento previo que conllevó inexorablemente a la violación del derecho constitucional a la defensa y debido proceso aducido por el accionante. Así se declara.

Por otra parte, no escapa para este Juzgador que cursa al folio 30 del expediente Acta de fecha 7 de mayo de 2010, mediante la cual se dejó constancia del “consenso” al que arribaron las partes en cuanto al cambio de ramo o de actividad económica de la demandante, lo que amerita, necesariamente un pronunciamiento de este Juzgador. En ese sentido se expone lo siguiente:

Al conceptualizar la palabra “ACTA”, debemos señalar que viene del latín y significa "LOS HECHOS"; y "acta" no es más que un testimonio escrito de los hechos ocurridos en cualquier circunstancia, hechos que se asientan por escrito y que resulta importante registrar y conservar.

Formalmente debe contener datos del lugar donde se elabora, fecha y hora; una breve introducción sobre el hecho a que se refiere o el motivo que da lugar a su escritura, así como un detalle pormenorizado de lo que acontece en el acto o reunión. Para su cierre, se usa generalmente un párrafo de estilo, indicando la hora en que termina el acto y señalando que al pie firmarán los presentes "prestando su conformidad" a lo actuado.

Así, lo esencial de un “acta” es plasmar en un texto escrito de forma objetiva, todo lo sucedido, tratado y acordado en una reunión, relacionando hechos sucedidos en un tiempo y espacio determinado; que informan sobre acuerdos o decisiones

En este caso se aprecia claramente que en el Acta de fecha 7 de mayo de 2010, al pie de la misma aparece “NOTIFICACIÓN/Nombre y Apellidos:/C.I.V:/Carácter/Fecha y Hora:”, lo que conduce a este Sentenciador a afirmar que la misma no refleja el consenso al cual arribaron las apartes en lo que respecta al cambio de actividad económica que venía desarrollando la sociedad mercantil demandante, como lo quiere hacer valer la Administración Municipal querellada, por ello no puede este Juzgador tener como cierto su contenido, ni otorgarle eficacia a la actuación recurrida. Así se decide.

Atendiendo las consideraciones expuestas lo procedente es declarar la nulidad de la actuación de la Administración tributaria municipal, tal como se hará en el dispositivo del presente fallo, que prohibió la actividad económica que venía desplegando la actora en cuanto al expendio de licores, toda vez que debió antes de revocar la autorización que la amparaba aperturar un procedimiento administrativo para tal fin, no obstante, en la celebración de la audiencia oral, prevista en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, visto el vencimiento de la “AUTORIZACIÓN PARA EL EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS”, que cursa al folio 32 del expediente judicial, se le preguntó al representante judicial de la sociedad mercantil Mister Abraham, C.A., “Fue solicitada nuevamente la renovación de autorización del expendio de bebidas alcohólicas” a lo que respondió que “se ha solicitado pero no se ha renovado”, (folio 118), evidenciándose a los autos que mediante escrito consignado con posterioridad a la mencionada audiencia la representación actora consignó la solicitud efectuada por su mandante de la renovación de la autorización en referencia que se había vencido en fecha 18 de julio de 2010, renovación que no fue concedida por el ente demandado, en el ejercicio pleno de sus atribuciones, por tanto, no puede ordenarse a pesar de la declaratoria de nulidad de la actuación administrativa objeto del presente recurso, la continuación de la actividad que venía realizando la mencionada sociedad mercantil en cuanto al expendio de licores toda vez que carece de autorización para ello. Así se decide.

Finalmente, en cuanto a la violación de los derechos constitucionales, al trabajo y a la propiedad aducido por la accionante, por estar presuntamente cerrado el establecimiento, se verificó igualmente en la referida audiencia, de la respuesta ofrecida por el apoderado actor ante la pregunta formulada por quien aquí decide, que sólo “se encuentra cerrada el área de licores y abierto el abasto”, por lo que la recurrente aun sigue desplegando su actividad económica, y efectuando su trabajo, sólo que con las limitaciones propias que comporta tal actividad como lo es contar con todos los permisos necesarios para desplegar la actividad económica de su preferencia que es este caso se encuentra cuestionada, razón por la cual se concluye que las violaciones denunciadas no se verifican. Así se decide.

En cuanto a que se abstenga la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital de impedir el ejercicio libre de las actividades económicas vinculadas con el expendio de bebidas alcohólicas, debe indicarse que el otorgamiento de los permisos para ejercer una actividad dentro del Municipio es una facultad atribuida a la Administración municipal, por tanto para poder expender bebidas alcohólicas se requiere de autorización, la cual como se señaló supra no ha sido otorgada por el ente querellado luego del vencimiento de la que cursa a los autos, en consecuencia, se desestima lo pretendido en este punto por la representación actora por cuanto es potestativo de la Alcaldía del Municipio Libertador autorizar o no el despliegue de la actividad que hoy reclama la accionante. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

PARCIALMENTE CON LUGAR, la demanda de nulidad contra las vías de hecho interpuesta por el abogado J.E.D.H., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No 22.917, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil SUPERMERCADO MISTER ABRAHAM, C.A., plenamente identificados en el encabezamiento del presente fallo, contra la SUPERINTENDENCIA MUNICIPAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SUMAT). En consecuencia, se ANULA la actuación material desplegada por el ente Municipal que condujo a la cancelación de las licencias para el expendio de licores que ostentaba la parte actora.

SEGUNDO

Se NIEGA la pretensión de seguir realizando la actividad que venía ejecutando la mencionada sociedad mercantil en cuanto al expendio de licores hasta que obtenga de ser el caso, la autorización para ello.

Publíquese y regístrese. Notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes febrero de dos mil once (2011). Años 200º de la Independencia y 152º de la Federación.

EL JUEZ TEMPORAL,

H.S.L.

LA SECRETARIA,

K.F.R.

En esta misma fecha, siendo las ( ), se publicó y registró la anterior decisión, bajo el Nº .

LA SECRETARIA,

K.F.R.

Exp. Nº 8732

HLSL/ycp