Decisión nº 7630 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 12 de Noviembre de 2003

Fecha de Resolución12 de Noviembre de 2003
EmisorJuzgado Superior Civil Contencioso Administrativo
PonenteHoracio Jesús González Hernandez
ProcedimientoRecurso De Nulidad De Acto Administrativo

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre

JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGION CENTRO OCCIDENTAL

PARTE RECURRENTE: SINDICATO VENEZOLANO DE MAESTRO DEL ESTADO LARA (SINVEMAL), inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 501, folio 74 del Libros de Registro de Sindicatos de fecha siete (07) de octubre de 1.980; SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DEL ESTADO LARA (SUTELARA) inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 504, folio 77 del Libro de Registro de Sindicatos de fecha veintiséis (26) de enero de 1.981; FEDERACION NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA EDUCACION DE VENEZUELA SECCIONAL LARA (FENATEV-LARA) inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 516, folio 89 del Libro de Registro de Sindicatos de fecha dos (02) de diciembre de 1.981, SINDICATO UNITARIO DEL MAGISTERIO LARENSE (SUMA-LARA), inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 514, folio 87 del Libro de Registro de Sindicatos de fecha trece (13) de noviembre de 1.981; SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL EJECUTIVO DEL ESTADO LARA (S.E.P.E.E.L) debidamente inscrito por ante la Inspectoría del Trabajo del Estado L.d.M.d.T. de la República Bolivariana de Venezuela, bajo el Nro: 619, folio 195 de fecha 04 de Octubre de 1992 de los Libros de Registro de Sindicatos

APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE RECURRENTE: M.E. HERNADEZ Y C.A.R., venezolanas, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad N°.11.878.740 y 10.840.335, respectivamente, debidamente inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 60.007 y 55.472., respectivamente, con sede procesal en la calle 23, esquina carrera 18, Torre Financiera del Centro, piso 2 oficina NO 5, en esta ciudad de Barquisimeto, Estado Lara.

PARTE RECURRIDA: GOBERNACION DEL ESTADO LARA.

APODERADOS JUDICIALES DE LA PARTE RECURRIDA: PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO LARA y/o a su apoderada judicial, N.A.P., venezolana, mayor de edad, abogada en ejercicio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 90.283.

MOTIVO: SENTENCIA DEFINITIVA NULIDAD.

Fue interpuesto el presente Recurso, por ante la Unidad Receptora y Distribuidora de Documentos no penal (URDD) en fecha 05/03/2003, siendo recibida en fecha 06/03/2003 y admitida por este Tribunal, el 27/03/2003, a través del cual solicitan la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo, no normativos de efectos generales emanado del ciudadano Gobernador del Estado Lara, L.R.R., contenido en el Decreto 1540, de fecha 05/09/2002, publicado en Gaceta Oficial N° 912, denominado “Criterios Técnicos y Financieros Generales”, el cual corre inserto a los folios 76 al 88 del expediente, en copia simple.

Afirman los recurrentes, que tal acto administrativo adolece de vicios no solo de carácter legal, sino constitucional, lesionando derechos subjetivos, intereses legítimos, personales y directos, señalan igualmente que tal decreto quitarle a los trabajadores, funcionarios administrativos, educadores y obreros dependientes del Ejecutivo Regional la celebración de convenciones colectivas sin otra limitación que las establecidas expresamente en las leyes de la República Bolivariana de Venezuela, asimismo aducen que el Gobernador del Estado Lara solo tiene la atribución; por no establecer expresamente otra cosa en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; de dictar la constitución del estado con el objeto de organizar los poderes públicos, además señalan que tal acto administrativo no es fuente normativa por cuanto le está vedada al Gobernador la posibilidad de Reglamentar, en consecuencia sus normas solo deberían de regir en el ámbito de la estructura organizativa.

Igualmente alegan, que las disposiciones del acto administrativo contenido en el Decreto N° 1540, emanado del ciudadano Gobernador del estado Lara, de fecha 05/09/2002, publicado en Gaceta Oficial N° 912, denominado “Criterios Técnicos y Financieros Generales, arriba señalada, invade materias expresamente reservadas a la reservadas al poder nacional y reguladas mediante ley Nacional. Los querellantes, en su escrito libelar, el cual corre inserto a los folios 1 al 20 del expediente, puntualizan pormenorizadamente los vicios que según señalan, adolece el Decreto objeto del presente Recurso de Nulidad, tales como usurpación de funciones y disposición expresa de la ley, este último sobre la base de lo establecido en el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Al respecto, señalan en el escrito de demanda lo siguiente:

...DEL ANÁLISIS Y PROCEDENCIA DE LOS VICIOS

DE LOS ACTOS IMPUGNADOS

1.- DE LA NULIDAD DEL DECRETO IMPUGNADO POR DISPOSICIÓN EXPRESA

Dispone el ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos lo siguiente:

Artículo 19. Los actos de la Administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

1. Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal." (Resaltado nuestro). En este sentido el artículo 25 de la Constitución de la República establece:

Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la Ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que le sirvan de excusa órdenes superiores". (Resaltado nuestro).

Corresponde en primer lugar, analizar a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia, si las normas contenidas en el Decreto 1540 violan o menoscaban el ejercicio de los derechos de los trabajadores y funcionarios públicos garantizados por la Constitución o las leyes.

Así, el artículo Quinto del Decreto 1540 en su numeral 1 dispone lo siguiente:

ARTICULO QUINTO: "La negociación de la (s) Convención (es) Colectiva (s) destinadas a regular a los funcionarios (sic) y/o a los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado Lara, deberá respetar los criterios técnicos que ha continuación se señalan:

1. Los representantes de las partes, podrán acordar la negociación la negociación de una (1) convención colectiva o de varias convenciones colectivas que permitan estipular separadamente las disposiciones destinadas a regular a los funcionarios públicos y a los trabajadores: personal contratado y personal obrero, dependiente del Ejecutivo del Estado Lara. En cualquier caso, la (s) Convención (s) Colectiva (s), tendrán una duración de tres (3) años."

En los términos del acto administrativo impugnado, toda negociación colectiva a celebrarse con la Gobernación del Estado Lara y sus entes descentralizados deberá regirse por las Disposiciones del Decreto 1540, contentivo de los "Criterios Técnicos y Financieros Generales" y la vigencia de la Convención Colectiva tendrá una duración de TRES AÑOS. En este sentido, el artículo 523 de la ley Orgánica del Trabajo establece lo siguiente:

Artículo 523. La convención colectiva tendrá una duración que no podrá ser mayor de tres (3) años ni menor de dos (2) años, sin perjuicio de que la convención prevea cláusulas revisables en períodos menores.

Como puede apreciarse, en la disposición legal citada el legislador estableció unos límites máximos y mínimos a la duración o vigencia de la convención colectiva, correspondiendo a las partes, de común acuerdo, fijar dentro de tales límites el plazo de vigencia de la Convención Colectiva. No obstante lo anterior, la administración pretende mediante el Decreto 1.540 imponer que el lapso de duración o vigencia de las Convenciones Colectivas que suscriben los empleados, trabajadores, contratados y obrero a su servicio sea de tres años, impidiendo de esta forma que sea producto del acuerdo que las partes de la negociación colectiva que se fije el lapso de duración de la Convención Colectiva, excluyendo así la posibilidad de discutir, en la negociación de la Convención Colectiva, cualquier cláusula cuyo contenido sea el de fijar el lapso de duración de la vigencia de la Convención Colectiva dentro de los límites establecidos en el artículo 523 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues mediante la aplicación del Decreto 1540, esta materia no sería objeto de discusión.

Continuando con el análisis del Artículo Quinto del Decreto 1.540, encontramos que el numeral 2, establece lo siguiente:

2. "A tenor de lo dispuesto en el Artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo, el Ejecutivo del Estado Lara negociará la (s) Convención (s) Colectiva (s), destinadas a regular los funcionarios y/o a los trabajadores: contratados y obreros al servicio de Ejecutivo del Ejecutivo del Estado Lara, con la Organización Sindical, que represente la mayoría de estos o de cada una delas categorías, según se trate de una sola convención colectiva o de varias convenciones colectivas".

Sobre el contenido de esta disposición debemos señalar lo siguiente: En primer lugar que la norma jurídica no debe ser interpretada aisladamente sino en su contexto, ello con el objeto de evitar errores en su interpretación, tal y como ocurre en el presente caso. Así, nuestro legislador define la Convención Colectiva en el artículo 507 de la Ley Orgánica del Trabajo en los siguientes términos:

"Artículo 507: La convención colectiva de trabajo es aquella que se celebra entre uno o varios sindicatos o federaciones o confederaciones sindicales de trabajadores, de una parte, y uno o varios patronos o sindicatos o asociaciones de patronos, de la otra, para establecer las condiciones conforme a las cuales se debe prestar el trabajo y los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes."

(Resaltado nuestro) la definición contenida en la norma señalada, prevé la posibilidad que, por parte del trabajador, están autorizados y legitimados para celebrar la convención colectiva con uno o varios sindicatos, por lo que, mediante una interpretación errada de la norma del artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo, se pretende impedir que varias organizaciones sindicales presenten UN SOLO PROYECTO DE CONVENCIÓN COLECTIVA para su discusión, tal y como ha ocurrido durante mucho tiempo con los sindicatos del sector educación.

La administración en el presente caso ha interpretado erradamente el supuesto de hecho contenido en la norma del artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo, toda vez que el mismo se perfecciona sólo en el caso de que organizaciones sindicales distintas afiliadas a la misma empresa o ente público, hubieren presentado diferentes proyectos de convenciones colectivas, pues en tal caso, el patrono, sólo podría discutir con el sindicato que representara la mayoría de los trabajadores al servicio de la empresa o ente público respectivo, ya que, al ser presentado un solo proyecto por varios sindicatos, no existe la posibilidad de que pueda presentarse otra organización sindical irrogándose la representación de la mayoría de los trabajadores a exigirle al patrono la discusión de otro proyecto de convención colectiva.

En palabras del Dr. H.V.P., en la obra: "Comentarios a la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento", Tomo 11 (2001), con la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo del año 1990, se introdujeron importantes innovaciones y al efecto expresa:

"t a LOT sancionó la sindicalización de la negociación y los conflictos colectivos de trabajo. Ambos derechos, por tanto, se materializan entre uno o más sindicatos y uno o más patronos por lo que en la relación colectiva de trabajo que nace de la negociación o del conflicto, una de las partes debe ser necesariamente, la organización sindical. (... Y'

Por su parte, en opinión del Dr. N.G.H. y del Dr. O.H.A., (Ob. Cit. Pág 537), relativa a los sujetos de la negociación colectiva señalan lo siguiente:

"El segundo elemento tiene que ver con los sujetos que intervienen en la negociación, como lo son: los representantes del sector trabajador y los representantes del sector empleador.

Por lo que respecta al sector trabajador, puede estar representado por: Uno o varios sindicatos

Una o varias federaciones.

- Una o varias confederaciones(..)"

"(...) Conviene resaltar que la nueva normativa mantiene el principio de pluralismo sindical (varios sindicatos) y el de la libertad sindical en sentido negativo (los trabajadores no están obligados a sindicalizarse (...)"

Este principio del pluralismo sindical fue desarrollado en la n.d.P. único del artículo 145 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo en los siguientes términos:

"Parágrafo Único. Dos o más organizaciones sindicas podrán actuar conjuntamente a los fines de obligar al empleador a negociar colectivamente o para ejercer el derecho al conflicto"

La presentación de un solo proyecto para la discusión de la Convención Colectiva por parte de varios sindicatos en representación de tos trabajadores de un mismo sector, además de estar expresamente prevista tal posibilidad en el artículo 507 de la LO.T. y en el Parágrafo Único del artículo 145 de su Reglamento, niega toda posibilidad de que pueda presentarse una organización sindical alterna con derecho a presentar otro proyecto de convención colectiva.

Especial referencia debemos hacer al contenido del numeral 6 del tanta veces citado Artículo Quinto del Decreto 1.540, el cual establece lo siguiente:

6. No podrán ser objeto de negociación aquellas disposiciones relacionadas con los funcionarios públicos, destinadas a regular o prever sistemas configurados constitucionalmente como reserva legal. En tal sentido se prohibe expresamente:

a) Pactar Cláusulas referidas al Ingreso, Ascenso, Traslado (sic), permiso o

licencia, Suspensión (sic) o retiro de los funcionarios públicos al servicio

del Ejecutivo del Estado Lara.

b) Se prohíbe cualquier disposición o cláusula que provea un cargo, dentro de la administración Pública Estadal (sic),por vías o mediante mecanismos distintos al concurso, ya que por previsión Constitucional (sic), esta configura la única forma de ingreso a la Administración Pública.

c) No podrán suscribirse acuerdos o estipularse disposiciones que limiten las facultades del empleador para el diseño y la ejecución de las políticas de personal.

El análisis de la disposición en estudio debe partir del contenido de la norma del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuyo contenido es el siguiente:

"Articulo 8: Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en, aquellos ordenamientos.

Los funcionarios o empleados públicos que desempeñen cargos de carrera, tendrán derecho a la negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y a la huelga, de conformidad con lo previsto en el título VII de esta ley, en cuanto sea compatible con la índole de sus servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública." (Resaltado

nuestro). Como puede apreciarse, el derecho a la negociación colectiva ha sido consagrado constitucional y legalmente de forma unitaria para los funcionarios públicos y para los trabajadores del sector privado, una clara explicación ha sido expresada por el profesor E.M.Q., quien expresa que en la actualidad no caben dudas sobre la existencia de un régimen unitario para las relaciones colectivas de trabajo, actualmente plasmado para el sector público en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo que ha desbordado el lindero del Régimen Funcionarial, todo ello sustentado por una realidad en la cual los funcionarios públicos no constituyen un "mundo aparte" (E. M.Q.R.C. de la Función Pública y la Ley Orgánica del Trabajo, 1994, pág 11).

El tema de la negociación colectiva en el sector público ha sido objeto de innumerables estudios y de un extenso debate en nuestros Tribunales y de largas batallas protagonizadas por el movimiento sindical venezolano, especialmente por los trabajadores de la educación y de la salud, y su consagración como derecho constitucional (artículo 96 de la Constitución) y su regulación legal (artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo) no fue más que la intervención del constituyente y del legislador venezolano para legitimar una realidad, pues éste último no pudo permanecer inerme ante las aspiraciones gremiales de los trabajadores del sector público. No obstante lo anterior, si bien es cierto que el artículo 144 de la Constitución y el propio artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo expresamente sustraen del ámbito de la negociación colectiva determinados aspectos, derivados de la relación estatutaria que existe entre el funcionario y la administración pública, tales como el INGRESO, ASCENSO, TRASLADO, SUSPENSIÓN, RETIRO, SISTEMAS DE REMUNERACIÓN, ESTABILIDAD Y RÉGIMEN JURISDICCIONAL, no es menos cierto, que todo lo relativo a los permisos y licencias puede ser objeto de negociación colectiva, pues ninguna limitación ha sido establecida por el legislador en estas materias. Sin embargo, la administración pretende imponer límites donde no los ha puesto ni el constituyente ni el legislador, al excluir el tema de los permisos y las licencias de la discusión de la negociación colectiva, impidiendo el pleno ejercicio de los derechos de los trabajadores a lograr a través de la negociaciones colectivas mejores beneficios, además de vulnerar todo lo relativo a la intangibilidad y progresividad de los derechos de los trabajadores.

Haciendo caso omiso de la disposiciones constitucionales y legales que protegen todo el sistema de la progresividad e intangibilidad de los derechos de los trabajadores, el numeral 7 del Artículo Quinto del Decreto 1540 dispone lo siguiente:

7. "La (s) nueva (s) Convención (s) (sic) Colectiva (s) deberá bastarse en el contenido de los beneficios que la comprenden, en tal sentido, sin perjuicio del principio de la intangibilidad y progresividad de los beneficios laborales, el contrato colectivo producto de la negociación, a que se refieren estos criterios, deberá contener y expresar todos y cada uno de los beneficios reconocidos a los

funcionarios públicos, a los trabajadores: contratados y obreros al servicio del Ejecutivo Estadal. Por tanto se prohíbe expresamente:

a. La remisión de artículos, cláusulas o disposiciones contenidas en contratos colectivos anteriores.

b. Pactar cláusulas que mantengan la vigencia de convenciones anteriores".

Mediante la aplicación de esta disposición, la administración autora del acto impugnado pretende desconocer el contenido de expresas disposiciones constitucionales y legales cuyo objeto es precisamente proteger todo el sistema de la progresividad e intangibilidad de los beneficios de los trabajadores producto de la negociación de la convención colectiva de trabajo, normativa que rige tanto en el ámbito del sector privado como en el ámbito del sector público, pues ninguna excepción se contempla al respecto. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 11 de abril de 2.002, definió en que términos el Estado Venezolano debe garantizar la protección de los derechos de los trabajadores del sector público:

Apunta esta Sala, que la intención manifiesta en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), es la de consagrar una serie de principios y derechos (Artículos 87 al 97), que procuran resguardar un ámbito de seguridad para los trabajadores, indistintamente del régimen al cual estén sometidos, por cuanto no establece distinción alguna; incluso, en el caso del derecho a la negociación colectiva o del derecho a la huelga (Artículos 96 y 97), se niega expresamente la posibilidad de tratamientos diferenciales, al precisar, reforzando lo obvio, que todos los trabajadores y las trabajadoras del sector público y del privado gozan de los mismos derechos. Así, pretender excluir de la Convención Colectiva cláusulas que tengan por objeto mantener la vigencia de los beneficios acordados en la Convenciones Colectivas anteriores vulnera directamente el contenido del artículo 89 de la Constitución, el cual dispone:

Artículo 89: El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación se establecen los siguientes principios:

1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la

intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En

las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.

Como puede apreciarse, por disposición del constituyente de 1999 ninguna Ley, y por lo tanto, mucha menos mediante un Decreto, podrá contemplarse la posibilidad de prever normas que alteren el principio de la progresividad e intangibilidad de los derechos y beneficios laborales, principio que se traduce simplemente en que los beneficios laborales son progresivos, es decir, que mejoran con el transcurso del tiempo y son intangibles, en el sentido, de que ni siquiera el transcurso del tiempo ni acto de naturaleza alguna puede alterar su contenido con el propósito de desmejorar los beneficios del trabajador producto de la negociación de la convención colectiva. Así, la incorporación de cláusulas comúnmente denominada de "permanencia de los beneficios" no es más que la expresión en la Convención Colectiva de estos Principios, por lo que, pretender excluirlas de la Convención Colectiva es un intento desesperado de desconocer los Principios antes aludidos. Esta práctica ha sido proscrita por el propio constituyente al disponer en el numeral 4 del artículo 89 de la Constitución al establecer: "4. Toda medida o acto del patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno."

Estos principios constitucionales están perfectamente desarrollados en la Ley Orgánica del Trabajo en su artículo 508 en los siguientes términos:

"Artículo 508: Las estipulaciones de la convención colectiva se convierten en cláusulas obligatorias y en parte integrante de los contratos de trabajo celebrados o que se celebren durante su vigencia en el ámbito de la convención, aún para aquellos trabajadores que no sean miembros del sindicato que haya suscrito la convención."

No conforme con lo anterior y desconociendo abiertamente el Principio de la Progresividad de los beneficios laborales, el numeral 8 del artículo 5 del Decreto 1540 dispone:

8. Se prohibe pactar cláusulas que dispongan la aplicación de aumentos salariales y/o beneficios socio-económicos ordenados mediante decretos, acuerdos y/o convenios; emitidos por un patrono diferente al Ejecutivo del Estado Lara; así como pactar aumentos salariales y/o beneficios socioeconómicos acordados por el Ejecutivo del Estado Lara, que no sean expresamente los referidos a los funcionarios públicos y/o trabajadores: obreros y contratados del Ejecutivo Estadal.

Mediante la aplicación de este "criterio" la administración pretende de esta forma por una parte, obligar a los empleados, trabajadores y obreros bajo su dependencia a renunciar al derecho de exigirle al patrono el reconocimiento de los beneficios laborales acordados por el Gobierno Nacional a los trabajadores de la administración central y, por la otra, pretende desconocer su obligación de implementar el incremento anual del salario mínimo de obligatoria observancia tanto para el sector público como para el sector privado. Esta disposición constituye un abierto desconocimiento del Principio de Progresividad e Intangibilidad de los beneficios laborales, pues pretende excluir de la negociación de la convención colectiva la posibilidad de discusión de cláusulas que están plenamente vigentes las Convenciones Colectivas de "NUESTROS REPRESENTADOS" ; en el caso del SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL EJECUTIVO DEL ESTADO LARA (S.E.P.E.E.L}, dicho beneficio se encuentra en la Cláusula 17 de la III Convención Colectiva de los Empleados Administrativos adscritos al Ejecutivo Regional y en el caso de los Sindicatos de Educación antes identificados dicho beneficio se encuentra en la Cláusula 17 de la III Convención Colectiva de los Trabajadores de la Educación del Ejecutivo Regional, se acompañan signadas con letra "D" y "E" respectivamente, ejemplares de las referidas Convenciones Colectivas. Con el propósito de eludir expresos controles que al efecto prevé la Ley Orgánica del Trabajo, el numeral 11 del artículo quinto del acto administrativo impugnado dispone:

11. "Se excluye del ámbito de validez personal de la convención (s) (sic) colectiva (s), a que se refieren estos criterios, al personal de libre nombramiento, al personal de confianza y de dirección del Ejecutivo del Estado, a los cuales solo le serán extensivos los beneficios acordados, mediante autorización expresa del Gobernador del Estado Lara, realizada a través de Decreto".

Dispone el artículo 510 de la Ley Orgánica del Trabajo, que los representante del patrono en el proceso de negociación de la Convención Colectiva, a quienes le corresponde autorizar la convención no están comprendidos dentro de los beneficios acordados en ella, no obstante lo anterior, el artículo 175 de su Reglamento prevé la posibilidad de que en el sector privado, el patrono autorice que sus representantes en la discusión de la convención colectiva gocen de los beneficios comprendidos en ellas, pero excluye expresamente a los representantes del patrono en el sector público toda vez que la prohibición para este sector es absoluta. Pese a lo anterior, esta disposición (numeral 11) habilita al Gobernador del Estado para autorizar mediante Decreto la extensión de los beneficios de la Convención Colectiva a sus representantes en la discusión, toda vez que los cargos de estos funcionarios se inscriben en la categoría de empleados de libre nombramiento y remoción, de confianza y de dirección. Pretendiendo dejar sin ningún efectos cláusulas correspondientes a las Convenciones Colectivas vigentes de "NUESTROS REPRESENTADOS", invocando el artículo 147 de la Constitución de la República relativo a la reserva legal, el numeral 12 del Decreto impugnado prohibe la discusión de cláusulas destinadas a establecer beneficios inherentes a la jubilación diferentes a los establecidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en la Ley Orgánica de Educación, respectivamente. Sobre el particular debemos precisar lo siguiente, el beneficios de la jubilación de "NUESTROS REPRESENTADOS", y de sus afiliados está previsto en las Leyes Nacionales en referencia, pero desde antes de la sanción de ellas, ya nuestros representantes disfrutaban de este beneficio a través de las Convenciones o Contratos Colectivos de entonces, motivo por el cual y de conformidad con lo establecido en las disposiciones finales de dichas Leyes, tales beneficios mejorados se encuentran aún vigentes. Asimismo, el beneficio de la jubilación está comprendido en los beneficios de las Convenciones Colectivas vigentes que amparan "NUESTROS REPRESENTADOS", cláusulas que cuya nulidad no ha sido solicitada ni muchos menos declarada por autoridad judicial competente alguna, por lo que, prohibir mediante un Decreto su discusión implica una flagrante violación a los principios de progresividad e intangibilidad de los derechos de los trabajadores prevista en el artículo 89 de la Constitución de la República. El numeral 13 del artículo quinto del Decreto 1540 expresa que el concepto de salario que deberá ser plasmado en la convención colectiva debe circunscribirse a lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, y al efecto "precisa" lo siguiente:

a. "La noción de salario integral, deberá utilizarse como base del cálculo de los beneficios que indique la Ley Orgánica del Trabajo"

b. "Salvo que exista mención expresa, se reserva la noción de salario normal, para estimar la cuantía de beneficios creados contractualmente".

c. "En aquellos casos en los que sea acordada la noción de salario integral, para estimar la cuantía de los beneficios laborales disfrutados o creados contractual mente, esta se podrá establecer, sobre el monto restante luego de la reducción del diez por ciento (10%) al veinte por ciento (20%) del salario integral, de acuerdo a lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo en concordancia con lo dispuesto en el artículo 74 del Reglamento de la Ley."

d. "Se prohíbe establecer cláusulas que contraríen las disposiciones establecidas en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, con relación a la suspensión de la relación de trabajo; así mismo. No conforme con lo anterior, la administración en el literal "c" de la disposición en estudio, pretende supeditar la aplicación de la noción de salario integra¡ como base de cálculo de los beneficios salariales, al sistema de reducción de¡ salario previsto en el parágrafo primero del artículo 133 de la ley Orgánica del Trabajo y 74 de su Reglamente, sistema que tanto en la Ley como en su Reglamento se aplica sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones de procedencia, destacando principalmente el mutuo acuerdo y el aumento de salario, y que en forma alguna es admisible aplicar producto de la imposición del patrono, tal y como se pretende en el presente caso, pues de su contenido claramente se entiende que su aplicación se produce en todos los casos en que sea acordada la noción de salario integral para estimar la cuantía de los beneficios laborales, modificando así el contenido del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo y el artículo 74 de su Reglamento.

Finalmente en el literal "d" encontramos otra prohibición, esta vez referida a la aplicación de cualquier mejora introducida a los contratos individuales de trabajo de los empleados afiliados a los sindicatos presididos por "NUESTROS REPRESENTADOS" a través de las contrataciones colectivas relativas a la suspensión de la relación de trabajo, pues mediante esta disposición, y a criterio de la administración, cualquier cláusula que introduzca mejoras en este sentido implica contrariar las disposiciones del artículo 95 de la Ley Orgánica del Trabajo y en consecuencia ello está "prohibido".

El artículo quinto del Decreto contiene además de los señalados, numerales que van del 14 al 29, y en todos ellos se evidencia claras violaciones a los principios de progresividad e intangibilidad de los beneficios laborales, toda vez que se pretende en cada una de ellas desconocer los derechos adquiridos de los afiliados a las organizaciones sindicales representadas por "NUESTROS REPRESENTADOS" e impide que se incluyan en la negociación de la Convención Colectiva los siguientes beneficios:

1°.- Aumentos de Salarios, ya que el Decreto establece (artículo 5, numeral 15) que corresponde al Gobernador regular, mediante Decreto, el sistema de remuneraciones de los empleados, funcionario, trabajadores y obreros a su servicio, imponiendo para el caso de los educadores a su servicio, una nueva escala de sueldos e introduciendo unas categorías de cargos de las que quedarían

excluidos los maestros no graduados, educadores que por años ha prestado sus servidos a la entidad.

2°.- Introducir mejoras en todos lo relativo a los días de disfrute de vacaciones, toda vez que numeral 17 del artículo quinto del Decreto que se impugna lo prohibe.

3Q.- Introducir mejoras en el sistema de las prestaciones sociales o sus indemnizaciones ya que ello lo proscribe el numeral 14 del artículo quinto del acto administrativo impugnado.

4°.- Discutir cláusulas que contengan beneficios relativos a la seguridad social de los trabajadores y sus familias, ya que en su numeral 18 se prohibe pactar cláusulas que prevean tales beneficios.

5°.- Todo lo relativo al sistema de licencias y permisos, beneficios previstos en las convenciones colectivas de "NUESTROS REPRESENTADOS , pretende ser restringido a la mínima expresión en el Decreto, desconociendo de esta forma los derechos adquiridos de los beneficiarios de las Convenciones Colectivas vigentes suscritas por "NUESTROS REPRESENTADOS.

El extenso artículo quinto del Decreto 1540 contiene toda una variedad de violaciones a todo un sistema de protección de los derechos de los trabajadores previsto en nuestro ordenamiento jurídico, sistema que ha sido consagrado en nuestro ordenamiento jurídico en los siguientes términos:

la Constitución de la República dispone que el trabajo es un hecho social que goza de la protección del Estado, estableciendo en su artículo 89 ejusdem se establecen los siguientes los principios de la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios sociales. En lo relativo al principio de la intangibilidad, la Ley Orgánica del Trabajo establece un marco jurídico para el contrato individual y el contrato colectivo de trabajo, que define el ámbito de aplicación de los derechos de los trabajadores. Todas esas normas legales constituyen derechos favorables a los trabajadores, pues las disposiciones de ella son de orden público y de aplicación territorial. Estos derechos han sido atribuidos a los trabajadores y son intangibles, incluso los estipulados en las convenciones colectivas del trabajo durante su vigencia. En razón de ello se debe rechazar todo intento de aminorar o menoscabar esos derechos, pues esta es la tesis vigente en el sistema jurídico venezolano. La intangibilidad da seguridad una vez que un

o ha sido consagrado en una convención colectiva. Se admite que ese derecho no puede ser aminorado durante la vigencia de la convención colectiva, ni siquiera por una que se firme con posterioridad al beneficio otorgado. Esta afirmación encuentra su respaldo en los artículos 508 y 511 de la Ley Orgánica del Trabajo. El primero hace referencia a la obligatoriedad de las cláusulas firmadas, que se convierten en parte integrante de los contratos individuales de trabajo. Entre ellas, las remuneraciones, que siempre sufren modificaciones y la misma jornada de trabajo, sujeta a modalidades que dependen de la naturaleza del servicio prestado. Es por esta razón que la Ley Orgánica del Trabajo, en el artículo 511 expresa que la convención colectiva no podrá concertarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en los contratos vigentes.

El trámite de la negociación, en lo relacionado a este principio, va a consistir en un examen pormenorizado de cada cláusula. La idea es que ellas sean mejoradas o bien alguna de ellas, sobre todo las socioeconómicas que constituyen el núcleo de la negociación colectiva. Habrá casos en que no es posible hacer estas mejoras, la negociación habría que circunscribirla a las posibilidades del empleador, que como hemos dicho, debe garantizarse durante un lapso la paz laboral, moverse con las posibilidades de su economía y evaluar los efectos que los acuerdos económicos y sociales producen sobre el salario y sobre las prestaciones sociales. En este orden de ideas, destaca la autorizada opinión del reconocido trapacista C.A.C.M. en su Obra "Derecho Laboral Venezolano". Ensayos, Caracas 2000, página 37, señala lo siguiente:

"No es, ciertamente, común entre nosotros el análisis del principio de la condición laboral más beneficiosa en foros y conferencias. Tal vez porque, aparentemente, resulta harto conocido por todos, luce obvio, casi un dogma de fe para todo aquel que se precie de ser juslaboralista. En este sentido se asegura quizás con el temor de incurrir en un lugar común pero con la firmeza que brinda la plena certeza, que todo beneficio reconocido a los trabajadores constituye un "derecho adquirido" y como tal, no susceptible de ser suprimido o modificado en perjuicio de éstos, creándose así una seguridad plena de los beneficios alcanzados que se pudiera traducir en una esclerosis del movimiento sindical"

Es menester establecer que, en cuanto a las Convenciones Colectivas y con el ánimo de adentramos en torno a la vigencia del principio de la condición laboral más favorable, en cuanto al contenido de dos o más convenciones se refiere, la tesis de la l "incorporación", la cual se encuentra referida a la incorporación de las cláusulas de la Convención Colectiva del Trabajo a los Contratos Individuales vigentes de cada trabajador. Tal como lo establece Carballo Mena en la obra antes mencionada " (...) la Convención Colectiva - al igual que la ley- sólo establece un marco de referencia que fija que no pueden ser desconocidos en las relaciones individuales existentes; al momento de la entrada en vigencia de la Convención Colectiva- o de la ley-o que se iniciaren con posterioridad a dicha oportunidad. "

Los derechos adquiridos, por tanto en una definición sencilla, no son más que aquellos beneficios que el patrono ha otorgado a sus trabajadores a través de un acto de disposición, en vigencia de una legislación, incorporando un nuevo derecho al patrimonio de los trabajadores, convirtiéndose en un derecho patrimonial del trabajador. Estos derechos contenidos en las cláusulas de las convenciones colectivas, constituyen mínimos irrenunciables,, salvo que se hubieren conferido en el contrato individual de trabajo condiciones más favorables al trabajador, en tal sentido el patrono solo puede mejorar las condiciones laborales del trabajador, de lo contrario estaría transgrediendo estipulaciones legales de estricto orden público.

El Decreto impugnado no conforme con pretender dejar sin efecto todo el sistema de protección de los beneficios laborales contiene, en los numerales 24 y 25 de su artículo quinto, toda una serie de disposiciones que atentan directamente contra la libertad y la autonomía sindical, toda vez que proscribe negociar cualquier tipo de cláusulas que se refieran a aportes a los sindicatos, federaciones o confederaciones de trabajadores. En la legislación laboral venezolana le está prohibido a los patronos la imposición de condiciones a los trabajadores o la intervención directa o indirecta en la constitución y funcionamiento de sindicatos, pues ello afecta no sólo su normal desarrollo sino la libertad sindical, impedir por cualquier vía que los sindicatos obtengan financiamiento para sus actividades constituye un atentado en contra de la libertad sindical. La libertad sindical se ampara individual y colectivamente contra actos u omisiones del patrono o de cualquier persona y la ley sanciona con nulidad las prácticas y conductas antisindicales, cualquiera que fuere su agente. En general se consideran conductas o prácticas antisindicales todas aquellas que causen alguna clase de discriminación o de lesión a los derechos de libertad sindical por razón de afiliación o de la actividad sindical. Otras conductas también constituyen práctica antisindical, entre ellas tenemos: los actos de discriminación en relación con el trabajo, los actos de ingerencia indebida y otras prácticas desleales, la negativa o dilación injustificada en el registro del sindicato o en la afiliación de un trabajador. Para proteger la actividad sindical de este tipo de prácticas la ley otorga a la persona afectada recursos administrativos y judiciales, según el caso.

En razón de lo expuesto y por cuanto el acto administrativo impugnado vulnera flagrantemente el contenido de expresas disposiciones constitucionales, específicamente el artículo 89 de la Constitución de la República, violaciones que implican el menoscabo de todo el sistema de protección de los derechos de los trabajadores, es por lo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República y con el ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, solicitamos sea declarada la nulidad del acto administrativo impugnado.

2.- DE LA USURPACIÓN DE FUNCIONES

El Gobernador del Estado Lara al expresarlos fundamentos legales del Decreto 1540 declara que actúa en uso de las atribuciones que "supuestamente" le confieren las siguientes normas:

1°.- El artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, norma que establece que los funcionarios públicos tienen derecho a organizarse sindicalmente, a la solución pacífica de los conflictos, a la convención colectiva y a la huelga, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento. 2°.- El artículo 4 de la Ley del Estatuto sobre Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, disposición que define el ámbito de aplicación del referido Estatuto y que en consecuencia establece que el régimen de la jubilación de los funcionarios al servicio de las Gobernaciones y de sus Entes Descentralizados se rige por dicho Estatuto. 3°.- El artículo 99 y siguientes de la Ley Orgánica de Educación, normas que regulan el beneficio de la jubilación para los educadores.

4°.- El artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo, disposición relativa a la legitimación de los sindicatos para negociar la convención colectiva.

5°.- El literal (a) del artículo 191 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, norma que dispone que corresponde al Gobernador del Estado fijar los criterios técnicos y financieros para la negociación de la convención colectiva.

6°.- El artículo 146 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, relativo a la articulación de la negociación colectiva.

7°.- El artículo 182 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo dispone que las negociaciones colectivas de las Gobernaciones se rigen por la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento. á 8°.- El artículo 183 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo indica que le corresponde al Presidente de la República fijar los criterios técnicos y financieros para la negociación de la convención colectiva y que los acuerdos que se celebren en el sector público producto de los procesos conflictivos no excederán tales criterios y límites. Como puede apreciarse, las normas señaladas como fundamento legal del acto impugnado en forma alguna le atribuyen al Gobernador competencias para dictar normas que establezcan un régimen conforme al cual se discutirán las convenciones colectivas de los empleados, trabajadores y obreros a su servicio, régimen que además de modificar el contenido de expresas normas que consagran beneficios en la Ley del Trabajo y su Reglamento, pretende dejar sin efectos las conquistas o beneficios socioeconómicos logrados por los trabajadores a su servicio a través de tas convenciones colectivas.

El Gobernador del Estado Lara solo tiene atribuidas competencias para dictar normas relativas a la organización de sus poderes públicos y en todo caso para establecer normas que deberían regir únicamente en el seno de la estructura organizativa de la administración con el objeto de regular los aspectos meramente instrumentales de su funcionamiento, en el presente caso el Gobernador a debido limitarse a establecer sus criterios técnicos y financieros de obligatoria observancia para los funcionarios a quienes corresponda discutir las convenciones colectivas, y no como ocurrió en el presente caso, que a través de la emisión de un acto administrativo de efectos generales y de contenido no normativo se pretendió establecer un régimen distinto al establecido por el legislador y modificar todo el marco normativo que informa el proceso de la discusión de la convención colectiva en el sector público.

En este sentido, el Decreto 1540 introduce modificaciones sustanciales al régimen constitucional de protección de los beneficios laborales al hacer caso omiso de los principios de progresividad e intangibilidad de los derechos de los trabajadores y pretender así dejar sin efecto los beneficios logrados a través de las convenciones colectivas por los empleados, trabajadores, educadores y obreros al servicio de la Gobernación del Estado Lara y de sus Entes Descentralizados, tal y como advertimos en el titulo anterior.

En el ordenamiento jurídico venezolano, el poder ejecutivo estadal no tiene atribuidas potestades normativas de naturaleza alguna destinadas a regular o modificar el régimen jurídico conforme al cual se desarrollará la discusión de la convención colectiva, materia expresamente regulada por la Ley Orgánica del Trabaja y su Reglamento, aplicable al sector público por expresa disposición constitucional (artículo 96 de la Constitución de la República), por el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo y por la remisión que hace el

artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, toda vez que la legislación sobre estas materias es de la competencias del Poder Nacional.

Así, el Gobernador del Estado Lara al dictar el acto impugnado e introducir modificaciones sustanciales en perjuicio de los trabajadores a una materia regulada por Ley Nacional incurre en el vicio de usurpación de funciones, pues invadió el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional.

En este orden de ideas, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 08-08-89 con ponencia de la Magistrado Josefina Calcaño de Temeltas estableció el siguiente criterio interpretativo:

"La usurpación de funciones es un vicio de incompetencias que se produce en aquellos caso en que un órgano de una de las ramas del Poder Público ejerce una función que, de acuerdo con la Constitución y las Leyes, está atribuida a otra de las ramas del Poder Público."

En el presente caso, el Gobernador del Estado Lara usurpó las funciones legislativas del Poder Legislativo Nacional al pretender, mediante Decreto:

1°.- Modificar sustancialmente el sistema de protección de los derechos de los trabajadores, al pretende dejar sin efecto los beneficios logrados por estos a través de las convenciones colectivas, toda vez que el Decreto 1540 desconoce abiertamente el contenido del artículo 508 y 511 de la Ley Orgánica del Trabajo. 2°.- Interferir inadecuadamente en el ejercicio de la libertad sindical, derecho consagrado constitucional y legalmente, al pretender restringir las fuentes de financiamiento de las organizaciones sindicales que contratan con la Gobernación y sus entes descentralizados, practicas antisindicales expresamente proscritas por el Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, colocando a las organizaciones sindicales en una situación de minusvalía frente al patrono.

3°.- Las condiciones impuestas en el Decreto 1540 para la discusión de la convención colectiva hacen imposible que esta pueda llevarse a cabo, toda vez que, prohibir la discusión de cláusulas relativas a aumento de salarios, días de disfrute de vacaciones, sistema de remuneración de prestaciones sociales, la discusión de cláusulas de permanencia en los beneficios, imponer la reducción del 10 al 20% del salario en el caso de acordarse la noción de salario integral como base de cálculo para los beneficios contractuales, la discusión de cláusulas destinadas a incrementar los beneficios del! programa de alimentación del trabajador, la exclusión del tema de las licencias y permisos del ámbito de la negociación colectiva y la exclusión del acceso de los trabajadores y sus familias a los programas sociales, imposibilitan el ejercicio del derecho constitucionales que tienen, en general, los trabajadores del sector público a la discusión de la convención colectiva y a lograr a través de ellas mejoras en sus beneficios laborales.

En razón de lo expuesto y por la cuanto la usurpación de funciones es un vicio de incompetencia, de conformidad con lo establecido en el ordinal 40 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solicitamos a este Tribunal se sirva declarar la nulidad del acto Administrativo impugnado...

Secuelado el proceso, se procedió a la admisión de la presente querella, en la cual este Juzgador dejó establecido el hecho de que “el presente asunto era de mero derecho”, motivo por el cual, publico el cartel de notificación y notificadas las partes, se procedería a dictar el fallo correspondiente, siendo notificadas la parte recurrida y la representación del Ministerio Público, emitiendo este último, opinión sobre el caso dilucidado, señalando al respecto lo siguiente:

...DEL DECRETO RECURRIDO

Se plantea el presente recurso de nulidad contra el Decreto N° 1540, “Criterios Técnicos y Financieros Generales”, dictado por La Gobernación del Estado Lara, G. O. N° 912 de fecha 05 de septiembre de 2.002; cuyo objeto es fijar los criterios técnicos y financieros que regirán en las negociaciones colectivas de los empleados, trabajadores obreros y contratados al servicio de la Gobernación del Estado Lara y de sus entes descentralizados; del texto del decreto recurrido extraemos los siguientes fragmentos contentivos de las normas que fueron objeto de impugnación concreta:

ARTICULO QUINTO: La negociación de la (s) Convención (es) Colectiva (s) destinadas a regular a los funcionarios y/o a los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado Lara, deberá respetar los criterios técnicos que a continuación se señalan:

1º Los representantes de las partes, podrán acordar la negociación de una (1) convención colectiva o de varias convenciones colectivas que permitan estipular separadamente las disposiciones destinadas a regular a los funcionarios públicos y a los trabajadores: personal contratado y personal obrero, dependiente del Ejecutivo del Estado Lara. En cualquier caso, la (s) Convención (s) colectiva (s), tendrán una duración de tres (3) años.

2º A tenor de lo dispuesto en el Artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo, el Ejecutivo del Estado Lara negociará la (s) Convención (s) Colectiva (s), destinadas a regular a los funcionarios y/o a los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado Lara, con la organización Sindical, que represente la mayoría de estos o de cada una de las categorías, según se trate de una sola convención colectiva o de varias convenciones colectivas.

....omissis...

6º No podrán ser objeto de negociación aquellas disposiciones relacionadas con los funcionarios públicos, destinadas a regular o prever sistemas configurados constitucionalmente como reserva legal. En tal sentido se prohíbe expresamente:

a. Pactar cláusulas referidas al Ingreso, Ascenso, Traslado, permisos o licencia, Suspensión y retiro de los funcionarios públicos al servicio del Ejecutivo del Estado.

b. Se prohíbe cualquier disposición o cláusula que provea un cargo, dentro de la administración Pública Estadal, por vías o mediante mecanismos distintos al Concurso, ya que por previsión Constitucional, esta configura la única forma de ingreso a la Administración Pública.

c. No podrán suscribirse acuerdos o estipularse disposiciones que limiten las facultades del empleador para el diseño y la ejecución de las políticas de personal.

7. La (s) nueva (s) convención (s) colectiva (s) deberá bastarse en el contenido de los beneficios que la comprenden, en tal sentido, sin perjuicio del principio de intangibilidad y progresividad de los beneficios laborales, el contrato colectivo producto de la negociación, a que se refieren estos criterios, deberá contener y expresar todos y cada uno de los beneficios reconocidos a los funcionarios públicos, a los trabajadores: contratados y obreros al servicio del Ejecutivo Estadal. Por tanto se prohíbe expresamente:

a) La remisión a artículos, cláusulas o disposiciones establecidas en contratos colectivos anteriores.

b) Pactar cláusulas que mantengan la vigencia de las convenciones anteriores.

8. Se prohíbe pactar cláusulas que dispongan la aplicación de aumentos saláriales y/o beneficios socio – económicos ordenados mediante decretos, acuerdos y/o convenios; emitidos por un patrono diferente al Ejecutivo del Estado Lara, así como pactar aumentos saláriales y/o beneficios socio – económicos acordados por el Ejecutivo del Estado Lara, que no sean expresamente referidos a los funcionarios públicos y/o los trabajadores: obreros y contratados del Ejecutivo Estadal.

...omisis...

11. Se excluye del ámbito de validez personal de la convención (s) colectiva (s), a que se refieren estos criterios, al personal de libre nombramiento, al personal de confianza y de dirección del Ejecutivo del Estado, a los cuales solo le serán extensivos los beneficios acordados, mediante autorización expresa del Gobernador del Estado, realizada a través de Decreto.

...omissis...

(Subrayados nuestros)

OPINIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO

Esta representación del Ministerio Público, a los fines de emitir opinión en la presente causa, estima conveniente partir de la precisión del tipo de acto administrativo al que se corresponde el Decreto N° 1540, “Criterios Técnicos y Financieros Generales”, dictado por La Gobernación del Estado Lara, G. O. N° 912 de fecha 05 de septiembre de 2.002, el cual es el objeto de impugnación del presente recurso de nulidad; al respecto observamos:

En tal sentido, señalamos que esta representación del Ministerio Público acoge el criterio de clasificación de los actos administrativos que ha sido condensado por el jurista A.B.-Carías en los términos siguientes:

...los actos generales son los que tienen como destinatarios a una pluralidad de sujetos que pueden ser tanto indeterminados como determinables; en cambio, los actos individuales son los dirigidos a un sujeto de derecho.

En cuanto a la clasificación legal entre actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, esta responde a las distintas situaciones jurídicas en relación a las cuales inciden sus efectos: los actos administrativos de efectos generales tienen por objeto crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales; en cambio, los actos administrativos de efectos particulares tienen por objeto crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, concretas y personales. Los primeros, por tanto, son los de contenido normativo y tienen siempre destinatarios indeterminados; los segundos son actos que no tienen contenido normativo y que tienen destinatarios determinados o determinables.

(BREWER-CARIAS, A. III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo. 1997. Caracas: FUNEDA. Pág. 37 y 38).

Atendiendo a lo antes citado, podemos decir que el Decreto Nº 1540, por tener como destinatario a una pluralidad de sujetos indeterminados aunque determinables, es un acto general en los términos de la nomenclatura del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1.999, que reprodujo la distinción de actos administrativos generales o individuales del artículo 206 de la extinta Constitución de Venezuela de 1.961. Por otro lado, en lo que respecta a la clasificación que hace la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que distingue en sus artículos 112 y 121 entre actos administrativos de efectos generales y actos administrativos de efectos particulares, el Decreto Nº 1540, por tener como efecto el crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales, resulta ser un acto administrativo de efectos generales pues crea reglas que pretenden regir los términos de discusión de las convenciones colectivas; y en virtud de que éstas reglas tienen vocación de permanencia en el tiempo, éste acto de efectos generales se nos presenta como de carácter normativo.

En conclusión, el Decreto N° 1540, “Criterios Técnicos y Financieros Generales”, dictado por La Gobernación del Estado Lara, G. O. N° 912 de fecha 05 de septiembre de 2.002, es un acto administrativo general, también es un acto administrativo de efectos generales y de contenido normativo.

Ahora bien, consideramos pertinente precisar desde el punto de vista técnico-jurídico, la naturaleza que tiene el referido Decreto Nº 1540 de la Gobernación del Estado Lara. A tal fin, en primer término, podemos decir que El Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales (OSSORIO, Manuel. 1981. 204.) citando a Couture, define al decreto como: “Resolución del Poder Ejecutivo nacional o departamental, de carácter general o particular, expedida en el ejercicio de sus poderes reglamentarios o de su función administradora”.

Conforme a lo indicado, podemos decir que los decretos emanan del Poder Ejecutivo como consecuencia del ejercicio del poder reglamentario o de la función administradora; en el presente caso, el Decreto Nº 1540, se nos presenta como consecuencia del ejercicio del poder reglamentario.

Antes de entrar a analizar la actividad reglamentaria de la Administración Pública, precisaremos la relación entre decreto y reglamento; al respecto nos ilustra Dromi (1996, 273) indicando:

Las formas de exteriorización del reglamento son diversas: decreto, orden ministerial, resolución, ordenanza, circulares, instrucciones, etcétera. El decreto, la orden o resolución no son sino la forma de exteriorización jurídica que asumen los actos de los órganos estatales, independientemente de que sean actos administrativos, reglamentos administrativos, actos generales o individuales, actos normativos o no

.

Dicho lo anterior, resulta que un decreto es una de las formas por las que se puede exteriorizar un reglamento. Ahora corresponde preguntarnos, ¿qué es un reglamento?.

Para el autor R.D. “El reglamento administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa.” (DROMÍ, Roberto. 1996. Derecho Administrativo. (5º ed.) Buenos Aires: Ciudad Argentina. Pág. 273).

En referido autor, desde una perspectiva analítica precisa, que los reglamentos son una manifestación o declaración UNILATERAL de voluntad, conocimiento o juicio; dicho esto en oposición a lo bilateral, ya que falta la declaración de voluntad común, es decir, nace y se perfecciona por la sola voluntad de los órganos públicos competentes, no se requiere la conformidad, ni siquiera el asentimiento de las personas a las cuales alcanza. Señala que es efectuada en ejercicio de la función administrativa, en el entendido de que los entes de la Administración Pública tienen a su cargo múltiples cometidos, para cuyo cumplimiento eficiente necesitan realizar operaciones materiales, emitir actos administrativos y también dictar normas generales; esto último precisamente comprende la actividad reglamentaria de la administración. Además indica que el reglamento produce EFECTOS JURÍDICOS GENERALES DIRECTOS. Agrega que carácter normativo atañe a la esencia misma del reglamento, en tanto que este produce efectos jurídicos generales, indeterminados, generando derechos y obligaciones sin consideración a las singularidades o subjetividades. Sus efectos normativos se imponen como acto-regla, tanto a la Administración como a los administrados.

Por su parte, E.G.d.E. y T.R.F. (1997, 167), sintetizan al extremo la noción de reglamento indicando que: “Se llama Reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración.” Y en lo que respecta a la actividad reglamentaria, explican:

Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizá, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás, en los términos que veremos.

(García de Enterría, E., y Fernández, T. Curso de Derecho Administrativo I. 1997. Madrid: Civitas. Pág. 168).

Ahora bien, antes de precisar las limitaciones a la actividad reglamentaria, podemos dejar sentado como premisa que el Decreto Nº 1540 emanado de la Gobernación de Lara, es típicamente un REGLAMENTO, toda vez que fue una manifestación o declaración UNILATERAL de voluntad, efectuada en el marco de la función administrativa con el ejercicio de la potestad para dictar normas generales, produciendo efectos jurídicos GENERALES directos, sin consideración a las singularidades o subjetividades, con evidentes efectos NORMATIVOS en tanto precisa reglas que inciden en materia de discusión de contratos colectivo.

La limitación fundamental de los REGLAMENTOS viene dada precisamente por el hecho de que no son LEY. Así pues, la potestad reglamentaria de la Administración se refiere a su capacidad de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, a través de la potestad de normar pero con limitación, pues la reglamentación no es ley. Al respecto, E.G.d.e. y R.T.F., nos señalan en la obra citada que:

“La esencia de la Ley es su carácter supremo (dentro de la Constitución, claro está) en la creación de Derecho, pero es obvio que tal cualidad no puede reconocerse a una norma inferior; no es una cuestión de cantidad o escalonamiento, es de grado, de calidad. La Ley arranca la incondicionalidad de su contenido y la irresistibilidad de su eficacia por su legitimación en la voluntad de la comunidad; el Reglamento no puede presentarse como voluntad de la comunidad, porque la Administración no es un representante de la comunidad, es una organización servicial de la misma, lo cual resulta algo en esencia distinto; en el Reglamento no se expresa por ello una hipotética “voluntad general”, sino que es una simple regla técnica, “ocurrencia de los funcionarios”, a la que órganos simplemente administrativos han dado expresión definitiva. La Ley es la norma originaria por excelencia: dispone desde sí misma, rompe el Derecho o las relaciones existentes, puede (dentro de la Constitución) hacerlo todo “menos cambiar un hombre en mujer”. Nada de esto es propio de las determinaciones reglamentarias, que más bien se presentan como complementarias de las Leyes, como “ejecución” (en un amplio sentido) de la Ley.” (García de Enterría, E. , y Fernández, T. Curso de Derecho Administrativo I. 1997. Madrid: Civitas. Pág. 167 y 168).

En éste mismo orden de ideas, nos ilustra R.D., diciendo:

“... hay que establecer la diferencia entre ley y reglamento, ya que ambas son normas escritas de carácter general, y a nuestro entender éstos serían los dos caracteres comunes a ambas figuras. La ley y el reglamento no se diferencian sólo por cuestiones formales, como por ejemplo el procedimiento para su formación y elaboración, sino que existe una diferencia sustancial entre ambos. Diferencia que se sustenta en razones político-institucionales y jurídicas. Mientras que la ley es la expresión de la voluntad soberana del pueblo, el reglamento es expresión de la competencia reglamentaria de la Administración. La diferencia entre estas dos figuras no es de cantidad, sino de cualidad y grado. La ley emana institucionalmente de uno de los poderes del Estado, el Legislativo. El reglamento es dictado por la Administración, que es el aparato instrumental servicial para la ejecución de los fines estatales.

Como consecuencia de la distinción anterior, la atribución reglamentaria de la Administración queda sometida a un límite fundamental que la circunscribe a solo aquello que sea materia reglamentaria; al respecto, nos precisa Dromi (Ob. cit.):

Hay cierta materia que no admite regulación mediante reglamento. Es la llamada reserva de la ley, que consagra la Constitución. - Otras cuestiones pueden ser reguladas indistintamente por ley o por reglamento. En ausencia de leyes es posible dictar normas reglamentarias. Esta zona común a la regulación legal o reglamentaria comprende principalmente lo concerniente a la organización administrativa interna.

Sobre la “reserva legal” podemos precisar aún más; ésta ha sido definida por la doctrina como “... el monopolio de la ley formal sobre determinadas materias,” (Rondón, H. 1986. Teoría General de la Actividad Administrativa. Pág.181); la citada autora agrega que:

...ha sido clasificada, con acertado criterio, en reserva legal absoluta y reserva legal relativa. Es reserva legal absoluta aquella que excluye completamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y es reserva legal relativa, la materia que, si bien ha de ser regida por una ley formal, sin embargo, dicha ley admite reglamentos de ejecución (... omissis...)

La reserva legal absoluta se encuentra en los casos en los cuales hay una exhortación expresa de la norma de mayor rango al legislador, o la naturaleza misma de la materia es contraria a la regulación del Poder Ejecutivo.

(Ob. Cit.)

Ahora, el punto se reduce a determinar si la actividad reglamentaria que desarrolló el Decreto Nº 1540 de la Gobernación de Lara, vulneró o no el principio de Reserva Legal.

A tal fin, hacemos cita del artículo 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como disposición normativa de derecho positivo interno inserta el texto de más alto rango en nuestro ordenamiento jurídico, la cual señala:

Artículo 96.- Todos los trabajadores y las trabajadoras del sector público y del privado tienen derecho a la negociación colectiva voluntaria y a celebrar convenciones colectivas de trabajo, sin más requisitos que los que establezca la ley. El Estado garantizará su desarrollo y establecerá lo conducente para favorecer las relaciones colectivas y la solución de los conflictos laborales. Las convenciones colectivas ampararán a todos los trabajadores y trabajadoras activos y activas al momento de su suscripción y a quienes ingresen con posterioridad.

Atendiendo a lo expresamente dispuesto en la norma constitucional trascrita, podemos despejar otra premisa clara no sometida a controversia, específicamente, que la negociación colectiva es un derecho constitucional de todos los trabajadores, incluidos los del sector público, del cual son beneficiarios “... sin más requisitos que los que establezca la ley.” (sic). En consecuencia, estimamos que en lo que respecta al derecho de los trabajadores a las convenciones colectivas, éstas no deben estar sujetas a mas requisitos que los que se establezcan por ley, quedando configurado en la norma trascrita un supuesto de Reserva Legal dispuesto por la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Hechas las anteriores precisiones, nos corresponde ahora hacer consideración concreta de los específicos argumentos de impugnación que se puedan extraer de la profusa exposición hecha por el recurrente en su escrito; a tal fin destacamos los siguientes:

1° Con relación a la denuncia referida a que el Decreto N° 1540 de los “Criterios Técnicos y Financieros Generales”, dictado por La Gobernación del Estado Lara, estaría viciado de nulidad absoluta, toda vez que su artículo 5 numeral 1º fija un término de tres (03) años de duración de la contratación colectiva, impidiendo de esta forma que el lapso para su discusión sea producto de un acuerdo entre las partes, imponiéndose con ello una limitante a lo legalmente previsto en el artículo 523 de la Ley Orgánica del Trabajo; respecto a lo cual, la representación judicial de la Procuraduría General del Estado Lara, mediante escrito de informes que cursa del folio (123) al (135), opuso que “...el régimen financiero de la administración pública en la actualidad supone progresivamente la elaboración de un presupuesto plurianual, siendo como es el caso que los beneficios laborales que puedan otorgarse sugieren un impacto financiero y por ende presupuestario, el Estado consideró oportuno y necesario fijar como base del otorgamiento de beneficios y de la extensión planificada de éstos, un ámbito temporal de tres (3) años;” (sic)

Al respecto ésta representación fiscal observa, que en la actualidad lo legalmente previsto, en texto con rango de ley, sobre la fijación de los lapsos para discutir las Convenciones Colectivas, se reduce a lo previsto en artículo 523 de la Ley Orgánica del Trabajo, que dispone:

Artículo 523: La convención colectiva tendrá una duración que no podrá ser mayor de tres (3) años ni menor de dos (2) años, sin perjuicio de que la convención prevea cláusulas revisables en periodos menores

Ahora bien, por pura aplicación del Principio de Reserva Legal, nos resulta que el Decreto Nº 1540 entró a normar el derecho constitucional a la discusión de la convención colectiva, pues al fijar la vigencia de éstas en un término de tres (3) años, inutiliza la previsión de la Ley del Trabajo que permite acordar convenciones colectivas con una duración de dos (2) años, impidiendo con ello un hipotético acuerdo sobre una petición de beneficios laborales en condiciones que alguna de las partes no estuviera dispuesta a asumir por un periodo mayor, negándose así una herramienta legal para el avance de las discusiones por contratación colectiva impuesta por vía de una previsión reglamentaria cuando la Constitución de la República de Venezuela hizo expresa indicación de Reserva Legal en esa materia; sin que sea posible aceptar como justificación la previsión plurianual de presupuestos, pues las previsiones necesarias sobre impactos financieros debe hacerse igualmente ante una contratación de tres (3) años como ante una de dos (2).

En consecuencia, se estima procedente el alegato de nulidad del Decreto N° 1540 de los “Criterios Técnicos y Financieros Generales”, en lo relativo al numeral 1º de su artículo 5, por violación del Principio de Reserva Legal y por la causal de nulidad absoluta prevista en el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por la infracción que entraña del artículo 523 de la Ley Orgánica del Trabajo, contrariedad que aún no siendo indicada expresamente como generadora de nulidad, sin embargo obra en perjuicio de un derecho constitucional que solo es limitable por requisitos establecidos en Ley.

2° Respecto a la denuncia del recurrente, según la cual el Decreto N° 1540 de los “Criterios Técnicos y Financieros Generales”, en su artículo 5º numeral 2º, por interpretación errada del artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo sin consideración del artículo 507 ejusdem. Pretendiendo impedir que varias organizaciones sindicales presenten un solo proyecto de convención colectiva para su discusión. La impugnada norma dice:

2º A tenor de lo dispuesto en el Artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo, el Ejecutivo del Estado Lara negociará la (s) Convención (s) Colectiva (s), destinadas a regular a los funcionarios y/o a los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado Lara, con la organización Sindical, que represente la mayoría de estos o de cada una de las categorías, según se trate de una sola convención colectiva o de varias convenciones colectivas.

Al respecto, la representación judicial de la Procuraduría General del Estado Lara, opuso que: “Es falsa la afirmación por cuanto, con esta disposición no se niega el derecho de la intervención de todos los Sindicatos, sino que tratándose como es el caso de un solo proyecto de Convención Colectiva, y existiendo mecanismos en la ley de legitimación y representación, solo uno de estos sindicatos bajo los términos de elección o representación interna, representa a todos los trabajadores y estando representados no hay conculcación de derecho por cuanto este último sindicato representa la mayoría de los trabajadores.”

Esta representación fiscal estima que nuevamente el Decreto Nº 1540 entró a normar los términos de discusión de la convención colectiva lo cual es un derecho constitucional, solo limitable por Ley; específicamente, al definir con quién discute la Convención Colectiva, produciendo alguna incidencia en la materia que fuera prevista en artículos 514 y 507 de la Ley Orgánica del Trabajo; éstos artículos son expresos, y cualquier innovación sobre lo previsto en ellos por vía reglamentaria viola el Principio de Reserva Legal.

Por lo anterior, se aprecia la anulabilidad del numeral 2º del artículo 5º del Decreto Nº 1540, aunque no se percibe que el mismo entrañe una negación de lo previsto en el artículo 507 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues expresamente la norma impugnada prevé que las convenciones se discutirán “... con la organización Sindical, que represente la mayoría de estos o de cada una de las categorías, según se trate de una sola convención colectiva o de varias convenciones colectivas”. Entonces, serán una o varias las convenciones a discutir, dependiendo si los sindicatos concurrentes configuran o no el supuesto del artículo 507 citado.

Sin embargo, lo que si se aprecia es que la redacción del numeral 2º del artículo 5º del Decreto Nº 1540, deja abierta la posibilidad de conflictos futuros como consecuencia de eventuales interpretaciones, según las cuales se pudiera exigir la discusión de una sola Convención Colectiva que incluya obreros y empleados, cuando el mismo artículo 514 de la Ley del Trabajo permite que en el caso de trabadores bajo una misma dependencia, adelante discusiones separadas cuando realicen profesiones diferentes, si representan la mayoría de “...la respectiva profesión.” (sic.), ésta separación está legalmente prevista aún cuando se trata de trabajadores regidos por la Ley del Trabajo; con mas razón entonces debe dejarse a salvo el derecho a discusiones separadas cuando se trata de trabajadores sometidos a regímenes jurídicos distintos, como es el caso por un lado de los obreros y contratados regidos por la Ley del Trabajo, y por el otro lado, de los funcionarios públicos sometidos al Estatuto Funcionarial, la sola diferencia de éstos dos regímenes jurídicos distintos determina intereses y necesidades distintas.

En conclusión, por pura aplicación del Principio de Reserva Legal, nos resulta anulable el numeral 2º del artículo 5º del Decreto Nº 1540 en tanto intenta hacer precisión de las partes con las que se discuten las Convenciones Colectivas, lo cual está previsto por Ley.

3º Respecto al alegato del recurrente en contra del artículo 5º numeral 6º del Decreto Nº 1540, según el cual se pretende imponer límites no establecidos por el Constituyente ni por el Legislador, específicamente, en lo relativo a los permisos y licencias, las cuales de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, si pueden ser objeto de negociación colectiva.

Con relación a lo anterior, observamos que respecto a los funcionarios y empleados públicos, ciertamente el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, reserva a las normas de carrera Nacionales, Estadales y Municipales lo relativo a ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad, régimen jurisdiccional; por su parte, el artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone con respecto a los funcionarios que será establecido en el Estatuto de la Función Pública el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro. Lo anterior evidentemente no incluye el régimen de permisos y licencias para que sean sometidos a las normas de carrera; por lo que podría ser materia de discusión en una Convención Colectiva como también ser materia de reglamentación por no estar sometida a una reserva legal, pues aquello es viable incluso por ordenanza que ni siquiera es una ley formal.

En consecuencia, estimamos la anulabilidad del numeral 6º del artículo 5º del Decreto Nº 1540, en tanto que indebidamente prohíbe la discusión de los permisos y licencias dentro de una convención colectiva, sin que esto fuera materia sometida a Reserva Legal. Lo anterior, lo consideramos como una limitación que obra en perjuicio del derecho constitucional a discutir convenciones colectivas, en tanto que opera como una previa exclusión general y negación absoluta de comprender un área que no está descartada por el Constituyente ni por el Legislador como susceptible de reclamación por los trabajadores en procura de beneficios. Sin embargo, lo anterior, para quien aquí opina, -lejos de la referida prohibición indiscriminada-, en nada impide que esta materia pudiera ser objeto de una reglamentación del ejecutivo regional, en tanto que este referida al funcionamiento interno de la estructura administrativa.

4º Respecto a la alegación de la recurrente en contra del numeral 7º del artículo 5º del Decreto Nº 1540, referido a la supuesta violación del Principio de progresividad e intangibilidad de los derechos de los trabajadores, al prohibir expresamente la remisión de cláusulas que tengan por objeto mantener la vigencia de los beneficios acordados en convenciones colectivas anteriores a la que se celebre; esta representación fiscal que tal alegato debe ser desechado en virtud de que el propósito que se infiere de la norma es el de reunir y condensar exhaustivamente en el último texto de la convención colectiva, todos los beneficios vigentes, sean consecuencia de la última así como de las anteriores contrataciones colectivas. Se estima que la homogeneidad y claridad pretendida en nada perjudica los derechos de los trabajadores.

5º Respecto a la alegación de la recurrente en contra del numeral 8º del artículo 5º del Decreto Nº 1540, referido a la supuesta violación del Principio de progresividad e intangibilidad de los derechos de los trabajadores, al prohibir pactar cláusulas que dispongan la aplicación de aumentos salariares u otros beneficios.

Al respecto observamos que la norma impugnada prevé:

8. Se prohíbe pactar cláusulas que dispongan la aplicación de aumentos saláriales y/o beneficios socio – económicos ordenados mediante decretos, acuerdos y/o convenios; emitidos por un patrono diferente al Ejecutivo del Estado Lara, así como pactar aumentos saláriales y/o beneficios socio – económicos acordados por el Ejecutivo del Estado Lara, que no sean expresamente referidos a los funcionarios públicos y/o los trabajadores: obreros y contratados del Ejecutivo Estadal.

Estimamos que ciertamente una Administración Publica responsable en los términos del artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, impide que a priori se contraigan compromisos económicos que obliguen a la aplicación de futuros, eventuales e inciertos, aumentos salariales y/o beneficios decretados por una autoridad distinta de la del ejecutivo regional; en éste sentido, sostenemos que son los propios términos del eventual decreto lo que determinará su aplicabilidad o no a las regiones; en consecuencia desechamos el presente alegato en consideración.

6º Finalmente, con relación al alegato del recurrente según el cual el Gobernador del Estado Lara, habría incurrido en Usurpación de Funciones, toda vez que en el Decreto Nº 1540 introdujo modificaciones normativas sustanciales en perjuicio de los trabajadores, en materias reguladas por Ley Nacional, invadiendo el ámbito de competencia del Poder Legislativo Nacional; se observa que:

Ciertamente en el presente recurso de nulidad se plantea como fondo un conflicto de competencia de órganos del Poder Público; específicamente, en lo referido a las potestades normativas del Poder Ejecutivo Estadal, frente a las materias señaladas como propias de la competencia del Poder Legislativo Nacional.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial N° 5.453 del 24 de Marzo del 2000, dispone con relación a la distribución del Poder Público que:

Artículo 136: “El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los f.d.E..

Seguidamente la Constitución agrega:

Artículo 137: “Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.”

En los términos de los dos artículos trascritos, la Constitución Nacional como norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico al que se someten todas las personas y órganos que ejercen el Poder Público, según su artículo 7 ejusdem., dejó establecida la distribución del Poder Público, estatuyendo a continuación inmediata la referencia al Principio de la Legalidad en cuanto al ejercicio de competencias por parte de los órganos del Poder Público, limitándolos a la definición de las atribuciones que “ésta” Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley les haga, imponiéndose como un DEBER en las actividades que realicen la sujeción a lo especificado en tales instrumentos jurídicos.

En consecuencia, solo la Constitución y la ley, definen lo que está atribuido como función a un órgano que ejerza el Poder Público; y la correspondencia entre lo legalmente previsto y la actividad realizada determinará lo que habrá de considerarse un proceder legítimo, o lo ilegítimo en su defecto viciando la actuación.

En nuestro país, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, en su Título IV “Del Poder Público”, Capítulo II “De la Competencia del Poder Público Nacional”, en el artículo 156 numeral 32, establece que es de la competencia del Poder Público Nacional la legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales. En tanto que el artículo 96 ejusdem. Estableció el derecho constitucional de todos los trabajadores a la negociación colectiva y a celebrar convenciones colectivas de trabajo, sin más requisitos que los que establezca la Ley, entonces éstos requisitos, limitantes o condiciones no podían ser impuestos por vía de un reglamento decretado por el ejecutivo regional. Dentro del Poder Nacional, la función legislativa corresponde al Poder Legislativo, encarnado en la Asamblea Nacional según el artículo 186 de la CRBV; cualquier otro planteamiento configura una ilegalidad y una invasión de la reserva legal establecida en el texto de la constitución. En consecuencia, en todas las áreas indicadas como de infracción de la Reserva Legal, necesariamente se habría asumido una función legislativa, que en éste caso correspondía al órgano legislativo nacional.

Así pues, en tanto que expresamente el artículo 156 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su numeral 32, atribuyó a la competencia del Poder Público Nacional “La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales...” (sic.) para ser ejercida por la Asamblea Nacional según lo previsto en el artículo 186 ejusdem. a la cual corresponde “Legislar en las materias de la competencia nacional...” según el artículo 187 ídem.; estamos entonces obligados a reconocer que cualquier invasión a tal estipulación constitucional por parte de otro órgano de Poder Público, necesariamente resultará apreciada como infracción a la reserva legal al Poder Nacional en materia de legislación.

El derecho a la negociación colectiva está establecido en la Constitución Nacional solo sometido a las limitaciones de ley; pero, el Decreto N° 1540 de la Gobernación de Estado Lara no es una ley, mucho menos en los términos del artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Todo lo que realice un órgano del Estado, que no se encuentre comprendido expresamente dentro de las competencias que por ley le hayan sido atribuidas configura una actuación administrativa viciada de incompetencia. La competencia “...se presenta como la aplicación más directa del principio de legalidad, ya que, en v.d.e., cada centro de poder queda limitado al ejercicio de las facultades que, en forma expresa, le han sido conferidas. (omissis...) La competencia deriva del establecimiento expreso de una norma de derecho objetivo. La competencia de cada órgano es la expresión de una norma, con lo cual es posible afirmar, como lo han hecho algunos autores, que la competencia es la excepción y la incompetencia es la regla”. (Rondón, H. 1986. Teoría General de la Actividad Administrativa. pag.110). Así, cada órgano de la Administración Pública queda ineludiblemente atado a lo estrictamente atribuido por la ley para su desempeño; la trasgresión del ordenamiento jurídico expone a la Administración Pública a los correspondientes pronunciamientos judiciales de nulidad por incompetencia.

Conforme a lo anteriormente expuesto, se aprecia viciado de incompetencia en el Decreto N° 1540 de los “Criterios Técnicos y Financieros Generales“, dictado por la Gobernación del Estado Lara y publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria Nº 912, de fecha 05 de septiembre de 2.002, solo en lo que respecta a los numerales 1º , 2º y 6º del artículo 5º , bajo los razonamientos que quedaron expuestos al haber invadido la competencia del Poder Nacional en materia de legislación de derechos, deberes y garantías constitucionales que le estaba atribuida según el artículo 156 numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al establecer reglas que inciden sobre la libertad del ejercicio del derecho de los trabajadores a negociar convenciones colectivas, reconocida como derecho constitucional, sin tener atribuida la competencia para ello.

En consecuencia, el Ejecutivo Estadal de Lara, representado por la Gobernación, incurrió en INCOMPETENCIA al haber abordado la legislación sobre asuntos que no le estaban atribuidos como competencia según el texto de la carta magna. Se manifiesta incompetente, sea porque haya ido mas allá de lo expresamente atribuido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 164, configurando EXTRALIMITACIÓN; o, sea que se considere que el Ejecutivo Estadal ejerció atribuciones que le corresponden a la Asamblea Nacional, lo que sería USURPACIÓN por la invasión de la competencia de otra rama del Poder Público según en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Como precedente judicial del presente caso nos parece pertinente citar la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de Octubre de 2000, con ponencia del magistrado Héctor Peña Torrelles, exp. 00-1410, caso Fiscal General de la República en acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de las normas establecidas en los artículos contenidos en el Título VII relativo al “Defensor de los Derechos” de la Constitución del Estado Mérida publicada en Gaceta oficial de dicho Estado N° 7 extraordinario del 20/11/95; en la cual se señaló:

En el sistema constitucional venezolano la competencia es materia de orden público, en virtud de lo cual las funciones estatales están distribuidas entre diversas autoridades, cada una de ellas con una función propia y especial que están llamadas a cumplir dentro de los límites que la Constitución y las leyes les señalan. (...) ...la función pública en modo alguno puede ser ejercida de manera arbitraria, sino que está limitada por la Constitución y las leyes.

Conforme a lo anterior, cuando el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que "El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional

, significa que cada ente político territorial del Poder Público, solamente tiene competencia para dictar sus leyes y actos dentro de los límites de los respectivos territorios que le asignan la Constitución y las leyes, y dependiendo de las materias que cada uno de ellos esté llamado a regular.

Con tal manifestación -como antes se expresó- la Constitución no hace otra cosa que consagrar un elemento esencial del Derecho Público, como lo es el principio de la competencia de los funcionarios y de los órganos públicos, precepto según el cual todas las actuaciones de la Administración están subordinadas a la ley, de modo que ésta sólo puede hacer lo que la ley le permite, de allí que, la nulidad sea la consecuencia jurídica de la inobservancia del aludido principio. (Subrayado nuestro).

Y agrega la citada sentencia:

Por el contrario, el principio de colaboración entre los Poderes Públicos para cumplir los f.d.E. previsto en el artículo 136 de la Constitución vigente, en modo alguno justifica que los órganos a los que incumbe su ejercicio usurpen y ejerciten atribuciones que no le han sido asignadas expresamente por la Constitución o la ley, de modo que, el principio de colaboración entre los diferentes órganos del Poder Público no puede dar lugar a la arrogación por parte de un órgano estadal de competencias que constitucionalmente tiene atribuidas un órgano del Poder Nacional o Municipal, ni tampoco justifica que los órganos a los que incumbe el ejercicio del Poder Público se extralimiten en aquellas facultades públicas que les han sido otorgadas expresamente por la Constitución o la ley.

Por los razonamientos antes expuestos, esta representación fiscal emite opinión de PARCIALMENTE CON LUGAR respecto al recurso de Nulidad intentado contra el Decreto N° 1540, G. O. Del Estado Lara N° 902 del 05/09/02...”

Ahora bien, este Juzgador al respecto observa:

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 30 de m.d.D. mil, determinó en relación a la reserva legal y a las disposiciones de caracter sub legal, lo siguiente:

“...2.3. Violación del principio de la reserva legal

Igualmente denuncian los apoderados judiciales del Banco recurrente que el Decreto impugnado invade la reserva legal al establecer límites a la actividad que desarrolla no previstos en la Constitución, ni en las leyes y porque además, el referido Decreto establece sanciones no previstas en ley alguna.

La Sala considera preciso señalar, que aun cuando la declaratoria de nulidad anterior haría inoficioso analizar los demás vicios denunciados, por disposición de la Constitución de 30 de diciembre de 1999, la cual proclama que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación ... la preeminencia de los derechos humanos ... y como fines esenciales ... la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en esta Constitución (artículo 2 y 3), luce impretermitible realizar un análisis de la denuncia de violación de la reserva legal, pues a través de la misma, el Decreto impugnado ha podido producir un atentado a los valores superiores del ordenamiento jurídico, lo que lleva a este Tribunal Supremo de Justicia como máximo y último intérprete de la Constitución, ha pronunciarse con la finalidad de garantizar el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos consagrados en la Constitución.

La Sala para decidir observa que la Constitución derogada consagraba la garantía de la reserva legal, que consiste en la garantía de que gozan todas las personas, que sólo los órganos que tienen atribuida la competencia legislativa, establecida de manera exclusiva y excluyente por el Texto Fundamental puedan regular, restringir o limitar los derechos y garantías constitucionales, encontrando como límites el principio de la interdicción de la arbitrariedad del Poder Público y el contenido esencial de dichos derechos y garantías.

En el ordenamiento constitucional derogado se admitía sin reservas, que sólo por ley se pueden reglamentar los derechos y garantías constitucionales y así lo estableció el Constituyente al reconocer en los artículos 117, 136 ordinal 24º, 139 y 162 del Texto Fundamental derogado, como una de las garantías más importantes, la de la reserva legal.

Es así como la garantía de la reserva legal, se concreta en la confianza que tienen todas las personas que el ejercicio de la potestad legislativa, es la única capaz de reglamentar los derechos y garantías constitucionales. Por ello, cualquier acto de rango sublegal que establezca limitaciones, restricciones, obligaciones o sanciones sobre los derechos o las garantías constitucionales y más específicamente, cualquier acto de rango sublegal que establezca infracciones y sanciones o que las modifique, incurre en violación del principio de la reserva legal. Esta garantía constitucional ha sido ratificada respecto a los actos administrativos, en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los siguientes términos:

Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieren sido establecidas en las leyes, crear, impuestos u otras contribuciones de derecho público, salvo de los límites determinados por la ley

. (Negrillas de la Sala).

Conforme a lo expuesto, el Decreto Nº 27-93, de 10 de septiembre de 1993, al establecer límites no consagrados en la Constitución ni en las leyes, al goce y desarrollo de la actividad económica del recurrente, como lo constituye la obtención del “certificado de seguridad bancaria” y al crear sanciones de multa y clausura o cierre del establecimiento, no establecidas en ley alguna ha violado el goce y ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 96 y 69 de la Constitución derogada y 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que conduce a su nulidad absoluta por imperativo de lo dispuesto en los artículos 46 de la Constitución derogada y 19, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se declara...”

En el caso bajo análisis, los querellantes solicitan la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 1540, emanado del Gobernador del Estado Lara, a través del cual regula y limita la celebración de las contrataciones colectivas, estableciendo ciertas pautas no previstas ni en la constitución, ni en las leyes relacionadas con la materia, es decir la Ley Orgánica del Trabajo, la cual plantea ciertos parámetros totalmente desvinculados a lo estipulado por el ya mencionado decreto 1540, siendo evidente, sobre la base del criterio emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia señalado supra, que el Ejecutivo del Estado Lara, invadió facultades atribuidas expresamente por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al poder legislativo, siendo indudablemente dicho actuar contrario a lo previsto por nuestra carta fundamental en relación a la Reserva Legal y así se decide.

Establecido lo anterior, debe comparase lo expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con el Decreto que se impugna, siendo la mejor forma de comparación la de transcribir el texto del Decreto que es del tenor siguiente:

...DECRETO

L.R.R.

GOBERNADOR DEL ESTADO LARA

En uso de las atribuciones clue me confieren los numerales 1 y 33 del articulo 7 de la Constitución del Estado Lara; el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el articulo 4 de la Ley del Estatuto sobre Régimen ele Pensiones

Jubilaciones etc los Funcionarios o Empleados ele la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios; el artículo 99 y siguientes de la Ley

Orgánica de Educación en concordancia con lo dispuesto en el articulo 514 de la

Ley Orgánica del Trabajo; en concatenación con el literal "a" del articulo 191, el articulo 146, del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo y el único aparte del articulo 182 y 183 del referido Reglamento.

CONSIDERANDO

Que la Constitución de la Republia Bolivariana de Venezuela consagra la naturaleza Estatutaria de la Función Pública mediante normas sobre el ingreso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios públicos, lo cual excluye estas materias de la libertad contractual o convención entre las partes.

CONSIDERANDO

Que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone la Reserva Legal al Poder Nacional, del régimen de Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios públicos Estadas.

CONSIDERANDO

Que la nueva Ley del Estatuto de la Función Pública rige las relaciones de empleo público entre los Funcionarios y Funcionarias Públicos y las Administraciones Estadales.

CONSIDERANDO

Que la Ley del Estatuto de la Función Pública, en lo que se refiere a las convenciones colectivas, remite a la Ley Orgánica ciel Trabajo y su Reglamento, en cuanto las disposiciones contenidas en estos textos normativos sean compatibles con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública.

CONSIDERANDO

Que es competencia del Gobernador del Estado Lara, como jefe de Estado y máximo representante del Ejecutivo Estadal, fijar los criterios técnicos y financieros que regirán en las negociaciones colectivas de los trabajadores: Obreros y Contratados, así como las que sean aplicables a los funcionarios públicos al servicio del Estado Lara.

DECRETA

ARTICULO PRIMERO: A partir de la publicación del presente Decreto, toda negociación de acuerdos colectivos o de sus modificaciones, suscrita por la Administración Pública Estadal central o descentralizada, que tengan como finalidad la regulación de las condiciones de trabajo y demás aspectos vinculados co las relaciones laborales, el establecimiento de medios para la solución de conflictos y en general la protección de los funcionarios públicos, de los

trabajadores: obreros y contratados; y de los familiares de estos; no podrá exceder ni contravenir los limites técnicos establecidos en el artículo quinto de este Decreto, ni contrariar los limites financieros fijados en su oportunidad.

ARTICULO SEGUNDO: Visto que el ámbito de aplicación de la Convención Colectiva de los trabajadores de la Educación 2000-2002, está dirigida a amparar a quienes ejercen lá "Docencia" al servicio del Ejecutivo del Estado y dado que es incorrecto establecer en un nivel «Regional« el amparo de esta convención; la nueva convención colectiva del sector educación, se denominara::

" Convención Colectiva de los Docentes dependientes del Ejecutivo de Estado Lara", en tal sentido la negociación referirla, deberá ajustarse a los limite técnico y financieros previstos en los artículos quinto y sexto de este Decreto.

ARTICULO TERCERO: a tenor de lo previsto en el articulo 186 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo la designación de los representantes del Ejecutivo de Estado Lara, para formar parte de la comisión negociadora de la(s) Convención Colectiva(s) de los funcionarios y/o de los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado Lara, se realizara mediante Decreto separado.

PARAGRAFO UNICO: Podrán crearse atendiendo a el ámbito de validez centralizado o descentralizado de la o las convención(s) colectiva(s); a los diferentes sectores que la integran; o bien, a las características funcionariales o laborales que regule la convención; Comisiones Negociadoras Auxiliares, las cuales deberán estar integradas por un (1) representante de la Dirección General Sectorial de Administración y Finanzas, por un (1) representante de la Oficina de Personal, por un (1) representante de la Oficina de Planificación y Presupuesto y por un (1) representante de la Consultoría Jurídica, en caso de tratarse de convenciones referidas a la Administración Pública Centralizada; En caso de convenciones referidas a la administración descentralizada, estas comisiones deberán estar integradas por representantes de las Oficinas del ente descentralizado, con competencia en Administración, Personal, Planificación y Consultoría Jurídica.

ARTICULO CUARTO: el incumplimiento por parte de los representantes del Ejecutivo Estadal, a los criterios técnico y financieros previstos por el Gobernador del Estado Lara, dará lugar al establecimiento de la responsabilidad señalada en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, penales y civiles a que haya lugar.

ARTICULO QUINTO: La negociación de la(s) Convención(es) Colectiva(s) destinadas a regular a los funcionarios y/o a los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado Lara, deberá respetar los criterios técnicos que a continuación se señalan:

1. Los representantes de las partes, podrán acordar la negociación de una (1) convención colectiva o de varias convenciones colectivas que permitan estipular separadamente las disposiciones destinadas a regular a los funcionarios públicos y a los trabajadores: personal contratado y personal obrero, dependiente del Ejecutivo del Estado Lara. En cualquier caso, la(s) Convención(s) colectiva(s), tendrán una duración de tres (3) años.

2. A tenor de lo dispuesto en el Artículo 514 de la Ley Orgánica del Trabajo, el Ejecutivo del Estado Lara negociará la(s) Convención(s) Colectiva(s), destinadas a regular a los funcionarios y/o a los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado Lara, con la Organización Sindical, que represente la mayoría de estos o de cada una de las categorías, según se trate de una sola convención colectiva o de varias convenciones colectivas.

3. Las cláusulas que formaran parte de la(s) Convención(s) Colectiva(s) de los funcionarios públicos y de trabajadores: contratados y obreros, dependientes del Ejecutivo del Estado Lara, serán redactadas con la mayor Claridad y Precisión, a los fines de su correcta interpretación y aplicación. Si fuere necesario, en el propio texto del convenio se incluirán notas explicativas que aclaren su alcance.

4. Mientras no sea propuesta la negociación de una convención colectiva dirigida a regular en forma separada, a los funcionarios y al personal contratado y obrero dependiente de la Gobernación del Estado; para los efectos de la convención colectiva que los ampare, solo se extenderá al personal contratado y a los obreros, aquellos beneficios laborales que expresamente los incluyan.

5. Se prohibe convenir cláusulas abiertas como aquellas que no determinan el alcance de sus beneficios o utilizan términos imprecisos tales como: "verbigracia", "etc." v "otros".

6. No podrán ser objeto de negociación aquellas disposiciones relacionadas con los funcionarios públicos, destinadas a regular o prever sistemas configurados constitucionalmente como reserva legal. En tal sentido se prohibe expresamente:

a. Pactar cláusulas referidas al Ingreso, Ascenso, Traslado, permisos o licencia, Suspensión y retiro de los funcionarios públicos al servicio del Ejecutivo ciel Estado.

b. Se prohibe cualquier disposición o cláusula que provea un cargo, dentro de la administración Pública Estadal, por vías o mediante mecanismos distintos al Concurso, ya que por previsión Constitucional, esta configura la única forma de ingreso a la Administración Pública.

c. No podrán suscribirse acuerdos o estipularse disposiciones que limiten las facultades del empleador para el diseño y la ejecución de las políticas de Personal.

7. La(s) nueva(s) convención(s) colectiva(s) deberá bastarse en el contenido de los beneficios que la comprenden, en tal sentido, sin perjuicio del principio de intangibilidad y progresividad de los beneficios laborales, del contrato colectivo producto de la negociación, a que se refieren estos criterios, deberá contener y expresar todos y cada uno de los beneficios reconocidos a los funcionarios públicos, a los trabajadores: contratados obreros al servicio del Ejecutivo Estadal. Por tanto se prohibe expresamente:

a. La remisión a artículos, cláusulas o disposiciones establecidas en contratos colectivos anteriores.

b."Pactar clausulas" que mantengan la vigencia de convenciones anteriores.

8. Se prohibe pactar cláusulas que dispongan la aplicación ele aumentos salariales y/o beneficios socio - económicos ordenados mediante decretos, acuerdos y/o convenios; emitidos por un patrono diferente al Ejecutivo del Estado Lara; así como pactar aumentos salariales yd beneficios socio - económicos acordados por el Ejecutivo del Estado Lara, que no sean expresamente referidos a los funcionarios públicos y/o los trabajadores: obreros y contratados del Ejecutivo Estadal.

9. Los representantes del Ejecutivo del Estado Lara, miembros de la comisión negociadora, están obligados a elaborar estrategias de Negociación que incluyan proyectos ele convenciones colectivas y/o contrapropuestas ele todas y cada una de las cláusulas presentadas por el sindicato. Por tanto, deberán presentar escenarios alternativos a las proposiciones de la organización sindical, con el fin de evitar que se debilite la capacidad de la Administración Publica Estadal para defender sus intereses.

10. La negociación de la(s) nueva(s) convención(es) colectiva(s) podrá estar dirigida a plasmar modificaciones o sustituciones de algunas cláusulas establecidas, por otras, que consagren beneficios en conjunto más favorables a los funcionarios y/o trabajadores: contratados y obreros, al servicio del Ejecutivo del Estado Lara. Siempre que se enmarque dentro de los limites financieros aquí previstos.

11. Se excluye del ámbito de validez personal de la convención(s) colectiva(s), a se refieren estos criterios, al personal de libre nombramiento, al persona) confianza y de dirección del Ejecutivo del Estado, a los cuales solo lo serán extensivos los beneficios acordados, mediante autorización expresa del Gobernador del Estado, realizada a través de Decreto.

12 En atención a lo dispuesto en el articulo 117 ele la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra la reserva legal al poder acional del régimen ele Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios públicos Nacionales, Estadales y Municipales; se prohibe:

a. La discusión o presentación de cualquier propuesta o disposición convencional destinada a regular o establecer un Régimen de Jubilación y Pensión, distinto al previsto en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios o empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios.

b. En lo gire corresponde al sector. Educación, se prohibe la discusión o presentación de cualquier propuesta o disposición convencional destinada a regular o establecer un régimen ele jubilación distinto al previsto en la Ley ele Educación a partir de su articulo 99; visto que el artículo 4 de la Ley del Estatuto sobre régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Funcionarios o empleados ele la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, excluye a los organismos o categorías de funcionarios cuyo régimen de Jubilación este consagrado en Leyes Nacionales.

13. El concepto salario que deberá ser plasmado en la(s) convención(s) colectiva(s), debe circunscribirse a lo dispuesto en el Articulo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, con las precisiones siguientes:

a. La noción de salario integral, deberá utilizarse como base del cálculo de los beneficios que indique la Ley Orgánica del Trabajo.

b. Salvo que exista mención expresa, se reserva la noción de salario normal, para estimar la cuantía de los beneficios creados contractualmente.

c. En aquellos casos en los que sea acordada la noción de salario integral, para estimar la cuantía de los beneficios laborales disfrutados o creados contractualmente, esta se podrá establecer, sobre el monto resultante luego de la reducción del diez por ciento (10%) al veinte por ciento (20%) del salario integral, de acuerdo a lo previsto en el parágrafo segundo de¡ articulo 133 del la Ley Orgánica del Trabajo en concordancia con lo dispuesto en el artículo 74 del Reglamento de la Ley.

d. Se prohibe establecer cláusulas que contrarien las disposiciones establecidas en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, con relación a la suspensión de la relación de trabajo; así mismo, en cuanto estas le sean aplicables a la suspensión de la prestación del servicio a nivel funcionarial.

14. No podrán establecerse cláusulas en las que se regule el sistema ele prestaciones sociales o se prevean indemnizaciones distintas a las contempladas en la Ley Orgánica del Trabajo, o en todo caso, acordadas legítimamente en los anteriores convenios colectivos.

15. Corresponderá al Gobernador del Estado mediante Decreto, regular sistema de remuneración de los funcionarios públicos del Ejecutivo del Estado Lara, y particular el de los docentes dependientes del Ejecutivo Estadal, atendiendo a las escalas y disposiciones establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Las escalas de sueldos de los docentes dependientes al Ejecutivo Estadal, responderán en su grado mínimo a las categorías siguientes: Licenciado o su equivalente, Técnico Superior Universitario v Maestro Graduado.

16. Para los efectos de la o las convenciones colectivas de los funcionarios y/o de los trabajadores: contratados y obreros dependientes del Ejecutivo Estadal y de los beneficios otorgarlos en ésta, se considerarán familiares de los funcionarios yd de los trabajadores, para electos de ser beneficiarios de la Convención Colectiva del Trabajo, los determinados en la normativa de (Seguridad Social Integral vigente.

17.1 En lo que corresponde al régimen de vacaciones:

a. Se prohibe acordar cláusulas que aumenten los días de disfrute Vacacional.

b. Solo podrá ser objeto de negociación para los Funcionarios de Carrera, lo relativo al bono vacacional, no debiendo extenderse los (lías de disfrute mas allá de lo previsto en la Ley o en todo caso, en la última convencíón colectiva legitimamente acordada.

18. Se prohibe pactar cláusulas que prevean la construcción, creación y

mantenimiento de polideportivos, villas vacacionales, escuelas, farmacias; así como la ejecución a cargo del Estado, de planes turísticos, recreativos y/o vacacionales u otros similares; dado el costo imponderable de los mismos.

19. Se prohibe pactar cláusulas que incrementen y/o desvirtúen lo establecido en 1 Ley Programa Alimentación del Trabajador.

20. La concesión de permisos o licencias a los trabajadores que en calidad de contratados o de obreros, prestan sus servicios y/o dependen de la Gobernación del Estado Lara, se ajustará a las previsiones que sobre la m tenia establezca la Ley Orgánica del Trabajo y su reglamento.

21. La concesión de permisos o licencias a los funcionarios públicos que prestan sus servicios al Ejecutivo del Estado Lara, se ajustará a las previsiones establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

22. Los permisos y licencias tramitados a través del (los) sindicato (s), se reducirán al mínimo indispensable, en todo caso, deberán ajustarse a las disposiciones normativas que regulan la materia en el ámbito funcionarial o contractual, según sea el caso.

23. Los programas sociales incentivados o implementados por el Ejecutivo del Estado Lara, serán ejecutados atendiendo a los principios de Equidad, igualdad y Justicia Social, por lo tanto, se prohibe pactar en las convenciones colectivas, cláusulas que privilegien a uno u otro sector o categoría de trabajadores o funcionarios, por encima del resto de los trabajadores y/o funcionarios del Estado Lara, según el caso, en cuanto al monto yd acceso especial a tales programas sociales tales como: Créditos para emprendedores, créditos y becas para estudiar, planes de vivienda, programas especiales de transporte, etc.

24. La autonomía sindical supone entre otras cosas, la capacidad de programar y organizar su administración así como financiar las actividades y planes de acción del sindicato. Por tanto, en la negociación de las nuevas convenciones colectivas o de sus modificaciones, no se establecerán cláusulas o disposiciones que:

a. Impongan, o de alguna manera se traduzca, en una obligación para el Ejecutivo Estadal, y/o los órganos y entes que lo comprenden, de realizar aportes económicos o subsidios a la Organización Sindical.

b. Impongan, al Ejecutivo Estadal yd a los órganos y entes que la comprenden, el pago de honorarios profesionales o dar cuotas derivadas de los procesos de negociación

c. En aquellas convenciones colectivas, en las que se haya acordado este tipo de aportes o pagos por parte del Ejecutivo Estadal, se mantendrán las cláusulas de esta naturaleza conservando su actual valor nominal o podrán ser sustituidas por otras obligaciones, que beneficien a la totalidad de los trabajadores yd funcionarios públicos amparados por la Convencion.

25. Se prohibe pactar cláusulas que reconozcan pagos a favor del sindicato o de los trabajadores, por concepto de retardo en la discusión de la convención colectiva.

26. Queda terminantemente prohibido para los representantes de la Administración Pública Estadal convenir cláusulas mediante las cuales se obvien y/o modifiquen las disposiciones relativas a procesos licitatorios contenidas en la respectiva Ley.

27. Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa y penal, en que incurran tanto funcionarios como trabajadores de la Administración Pública Estadal, la convención colectiva debe prever cláusulas que contengan procedimientos y acciones destinados a compensar pagos indebidos que haya realizado el Ejecutivo, a favor de los funcionarios públicos y/o de los trabajadores: contratados y obreros.

28. Salvo que lo exigieren circunstancias excepcionales, no se reducirá la jornada diurna o nocturna de trabajo.

29. Se prohibe la fijación de días feriados diferentes a los señalados en el articulo 212 de la Ley Orgánica del Trabajo, lós previstos en la Ley dé Fiestas del Estado o los establecidos por el Ejecutivo Estadal, mediante Decreto.

ARTICULO SEXTO: Los acuerdos que sean suscritos con ocasion de negociaciones colectivas, no podrán exceder los limites financieros establecidos por el Gobernador del Estado conjuntamente con la Oficina de Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara o de cualquier otra dependencia u Oficina cuya competencia sea la de controlar y evaluar la ejecución presupuestaria de los entes descentralizados funcionalmente En tal sentido se establecen como criterios financieros para la negociación de la(s) Convención(es) Colectiva(s) destinadas al regular a los funcionarios y/o a los trabajadores: contratados y obreros del Ejecutivo del Estado, en el año 2002, los que a continuación se señalan:

1. En virtud de las restricciones presupuestarias y financieras de la Administración Pública y en particular de la Administración Publica Estadal, se fija corno criterio financiero que las convenciones colectivas ha ser suscritas por el Ejecutivo Estadal, en su conjunto, para el año 2002, no podrán exceder del diez por ciento (10%x) del compromiso financiero y presupuestario previsto para el sector ele que se trate, en el año 2003.

2. Con relación al sector Educación, la convención colectiva que los ampare no podrá traducirse en compromisos financieros y/o presupuestarios, que impliquen gastos de personal superiores al 10 por ciento (10 %) del previsto en el ejercicio fiscal del año 2002.

3. En la Administración Pública Estadal Centralizada las cláusulas de contenido económico que comprometan ejercicios fiscales posteriores al presupuesto vigente, deberán someterse a la consideración y aprobación del Gabinete de Gobierno.

4. En la Administración Pública Estadal Descentralizada, los compromisos que asuman sus representantes, deberán estar sujetos a su capacidad económica y financiera, y al plan anual de personal, sin que bajo ninguna circunstancia se contemplen subsidios o ayudas de la Administración Centralizada.

Dado, firmado, sellado y refrendado en el Palacio de Gobierno en Barquisimeto a pos cinco (05) días del mes de Septiembre de 2.002.-Años. 192° de la independencia y 143° de la Federación.

Para decidir este tribunal observa:

La potestad Reglamentaria, ha variado en Venezuela a r.d.l.p. en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así el Dr. J.P.S., en su Manual de Derecho Administrativo, tomo 1, establece al respecto lo siguiente:

...Reglamentos dictados por los Estados.

De conformidad con el artículo 159 de la Constitución de 1999, los Estados son autónomos políticamente, razón por la cual por imperativo constitucional tienen atribuidas funciones legislativas y administrativas (art.162,160, mas carecen de la judicial, ya que dicha función se encuentra centralizada nacionalmente desde 1945 hasta ahora, pero al parecer la Constitución de 1999 abre la posibilidad, cuestión sumamente difícil en nuestro criterio, de descentralizar administrativa y jurisdiccionalmente el Poder Judicial (art. 269). Por consiguiente, en ejercicio de las primeras funciones, bajo la vigencia de la Constitución de 1961 correspondía a la Asamblea Legislativa (actual C.L.) de cada Estado "legislar sobre las materias de competencia estadal' (atribución que se mantiene en el art. 162, numeral 1, de la Constitución de 1999), siendo la ley fundamental que necesariamente deberán sancionar esos órganos legislativos las Constituciones Estadales, las cuales en mayor o menor grado regulan la organización de los poderes de los Estados, y dentro de esa regulación, siguiendo el modelo contenido

el artículo 236, numeral 10, en la Constitución de 1999, seguramente consagrarán la potestad reglamentaria a los titulares del Poder Ejecutivo (Gobernadores de Estado), quienes quedarán facultados para reglamentar, parcialmente o totalmente las leyes estadales sin alterar su espíritu, propósito razón. Así ocurría durante la vigencia de la Constitución de 1961, y

pensamos que así continuará ocurriendo, en razón de que no existe ningún obstáculo en la de 1999, para que sea conferida la mencionada potestad de los Gobernadores.

Por tanto, en relación con este tipo de reglamentos, así como a los autónomos que seguramente dictan los Gobernadores de Estado, siguiendo el modelo nacional, resulta válido, con los debidos ajustes derivados de características de los Estados, y sus naturales diferencias con el Poder Nacional, todo el marco conceptual desarrollado precedentemente sobre los reglamentos estatales o nacionales. Demás está decir que para conocer con propiedad la potestad reglamentaria de los Estados resultará dispensable examinar el nuevo Ordenamiento de cada Estado, especialmente sus respectivas Constituciones...

(Ob. Cit. Pp.574-575)

Consecuencia de lo antes expuesto, es que el decreto 1540, sobre Criterios Tecvicos y Financieros Generales, reglamenta el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos expresamente consagrados por el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, en este sentido, este Juzgador comparte la tesis de los querellantes, cuando consideran que se invadió la reserva legal en materia laboral que corresponde exclusivamente al Poder Naciona, cual lo dispone el artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, e igualmente violenta la facultad que la propia constitución otorgó a los Estados para reglamentar la leyes que dicten los Concejos Legislativos de sus respectiva jurisdicción, de conformidad con lo pautado en los artículos 159, 160 y 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cual lo reseña el Dr. Peña Solis, en la cita sobre la poetstad reglamentaria de los Estados, en consecuencia es claro para quien Juzga, que independientemente de si el Reglamento se considere un acto administrativo o una acto normativo, resulta evidente que el Gobernador del Estado Lara, no tenia competencia para dictar el Decreto 1540, sobre Criterios Técnicos y Financieros Generales, aparecido el 05/09/2002, Gaceta Ordinaria N° 912, mediante el cual estableció normas para la modificación de la Contratación Colectiva, normas estas que en algunos supuestos, lo que hacen es regula como se dijo o reglamentar la posibilidad de Convenciones Colectivas previstas en la Ley Orgánica del Trabajo, por consiguiente el decreto en cuestión se encuentra infirmado de nulidad conforme lo previsto en el 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se decide.

Como ha sido decidido en anteriores oportunidades por la Corte Suprema de Justicia, cuando el Juez de oficio o a instancia de parte detecta el vicio de incompetencia, se hace imnecesario el analisis del resto de los vicios alegados y este Tribunal actuando en consecuencia declara NULO DE NULIDAD ABSOLUTA por violación de la reserva legal el Decreto del Ejecutivo del Estado Lara sigando con el N° 1540, de fecha 05/09/2002 y públicado en la Gaceta Ordinaria del Estado Lara N° 912 y así se decide.

DISPOSITIVA

En razón de lo antes expuesto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centroccidental con sede en Barquisimeto, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la ley declara NULO DE NULIDAD ABSOLUTA por violación de la reserva legal el Decreto del Ejecutivo del Estado Lara sigando con el N° 1540, de fecha 05/09/2002 y públicado en la Gaceta Ordinaria del Estado Lara N° 912, intentada por SINDICATO VENEZOLANO DE MAESTRO DEL ESTADO LARA (SINVEMAL), inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 501, folio 74 del Libros de Registro de Sindicatos de fecha siete (07) de octubre de 1.980; SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DEL ESTADO LARA (SUTELARA) inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 504, folio 77 del Libro de Registro de Sindicatos de fecha veintiséis (26) de enero de 1.981; FEDERACION NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA EDUCACION DE VENEZUELA SECCIONAL LARA (FENATEV-LARA) inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 516, folio 89 del Libro de Registro de Sindicatos de fecha dos (02) de diciembre de 1.981, SINDICATO UNITARIO DEL MAGISTERIO LARENSE (SUMA-LARA), inscrito en el Ministerio del Trabajo de la República Bolivariana de Venezuela, según se evidencia de Boleta de Inscripción Sindical NO 514, folio 87 del Libro de Registro de Sindicatos de fecha trece (13) de noviembre de 1.981; SINDICATO DE EMPLEADOS PÚBLICOS DEL EJECUTIVO DEL ESTADO LARA (S.E.P.E.E.L) debidamente inscrito por ante la Inspectoría del Trabajo del Estado L.d.M.d.T. de la República Bolivariana de Venezuela, bajo el Nro: 619, folio 195 de fecha 04 de Octubre de 1992 de los Libros de Registro de Sindicatos, por intermedio de sus apoderadas judiciales M.E. HERNADEZ Y C.A.R., venezolanas, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad N°.11.878.740 y 10.840.335, respectivamente, debidamente inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 60.007 y 55.472., respectivamente, con sede procesal en la calle 23, esquina carrera 18, Torre Financiera del Centro, piso 2 oficina NO 5, en esta ciudad de Barquisimeto, Estado Lara, en contra de la GOBERNACION DEL ESTADO LARA, representada por la ciudadana PROCURADORA GENERAL DEL ESTADO LARA y/o a su apoderada judicial, N.A.P., venezolana, mayor de edad, abogada en ejercicio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 90.283.

Publíquese, Regístrese, Notifíquese al Procurador general del estado Lara, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y dado que la presente acción puede tener incidencia económica en el patrimonio del Estado Lara, se ordena, para le supuesto de no existir apelación, la consulta obligatoria y; Déjese copia de la anterior sentencia conforme pauta el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho en este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto a los doce (12) días del mes de noviembre del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Juez,

Dr. H.J.G.H..

La Secretaria,

Abog. L.V.G..

Se Publicó en su fecha a las 2 p.m.

La Secretaria,

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