Decisión nº 058-2008 de Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 15 de Abril de 2008

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

TRIBUNAL SUPERIOR DÉCIMO DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. 0476-08

En fecha 28 de febrero de 2008 el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor, recibió escrito libelar consignado por la ciudadana CLERIEM ALDORIS RIVAS DIAZ, titular de la Cédula de Identidad Nº 6.968.797, asistida por la abogado YAIT G.G. Z., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº: 81043, a los fines de interponer Querella Funcionarial que intenta contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del C.N.E. (CNE), en razón del “Informe Definitivo”, de fecha 23 de octubre de 2007, suscrito por la ciudadana D.G. en su condición de Directora General de Personal, dentro del procedimiento disciplinario de destitución contra la ciudadana Cleriem Aldoris Rivas, antes identificada.

Previa distribución efectuada en fecha 28 de febrero de 2008, fue asignada dicha causa a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, siendo recibido en fecha 29 de febrero de 2008.

Ahora bien, correspondiéndole a este Tribunal pronunciarse respecto de la admisibilidad de la presente causa, conforme al artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, procede a hacerlo sobre la base de las siguientes consideraciones:

I

RESUMEN DE LA CONTROVERSIA

La parte Actora expone en su escrito libelar:

Que en fecha 16 de enero de 2006, comenzó a laborar, desempeñando el cargo de SECRETARIA EJECUTIVA III, adscrita al Servicio Autónomo de información del Poder Electoral (SAIPE), devengando un sueldo mensual de UN MILLÓN OCHENTA Y OCHO MIL SETENTA Y SEIS CON 00/100 (Bs. 1.088.976,00); y que en fecha 19 de septiembre de 2007, se le aperturó un procedimiento disciplinario de destitución en su contra, alegando incumplimiento de sus labores, sin justificación alguna.

Sostiene que de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, solicita la “ (…) NULIDAD DE EFECTO PARTICULAR del acto administrativo emanado del PODER ELECTORAL DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE PERSONAL DEL C.N.E. de fecha 23 de octubre de 2007 (…)”. (Resaltado del escrito libelar).

Indica que el procedimiento de destitución se basó en las pruebas documentales y testimoniales que fueron evacuados para corroborar que prestaba sus servicios en otros entes del Estado, tales como la Dirección de los Servicios Generales de Inteligencia y Prevención (DISIP), y el Ministerio de Información del Poder Popular “(…) habiendo solicitado en reiteradas oportunidades {su} comisión de servicio y así poder demostrar que no había incurrido en faltas a {sus} labores al contrario prestaba servicios en otra institución del estado (sic) y que a su vez había solicitado {su} permiso (…)”.

Con relación a las causales de inadmisibilidad, indica que, se evidencia su interés legítimo de comprobar que no existían las causales de destitución; asimismo sostiene que “ (…) la decisión fue sin tomar en cuenta ninguno de los elementos esgrimidos por {su} persona para {su} defensa en cuanto no se tomo (sic) en cuenta las constancias de trabajo en otros entes gubernamentales (sic) del estado (sic) (…)”.

Argumenta que a los fines de determinar el lapso de caducidad de la presente querella, se desprende de la fecha de la notificación del “acto administrativo”, que no se encuentra inmersa en la causal de inadmisibilidad de caducidad.

En tal sentido denuncia la nulidad del “acto administrativo” conforme a lo establecido en el numeral 4, del artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto no se tomó e cuenta, según alega, “el elemento probatorio que es el caso que {se} ref {ieren} en cuanto a las pruebas que existieron FUNCIONARIOS PÚBLICO (sic) que bajo juramento dieron fe de {su} labor desempeñada en otros organismos del estado que fue obviado por todos los documentales a loa que se refieren en cuanto a el (sic) desempeño de {su} labor en la administración pública”.

En este orden de ideas, indica que no se tomó en cuenta la inamovilidad que la amparaba, en razón de encontrarse en un período de elecciones sindicales, asimismo sostiene que no se tomo en cuenta lo aprobado en el contrato colectivo; es por ello por lo que solicita la nulidad del “acto administrativo”, por no haber tomado en cuenta los elementos probatorios presentados, así como también por haber ignorado las declaraciones, en donde se evidencia” (…) la solicitud de las respectivas comisiones como lo establece el artículo 71 DEL REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA (…)”.

Finalmente indica que demostró, mediante constancias, los distintos organismos en los cuales prestó sus servicios, durante su ausencia en el C.N.E. (CNE), justificando así las faltas al trabajo.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como punto previo, debe este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente querella funcionarial interpuesta y, al efecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada el 11 de julio de 2002 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.482, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, que a texto expreso señala lo siguiente:

Primera. Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que le (sic) refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia

.

De la norma transcrita, se desprende claramente que la competencia para conocer de controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia para conocer de la materia contencioso administrativa, del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

Ello así, atendiendo a la referida norma, visto que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Capital, entre la querellante y la República Bolivariana de Venezuela por órgano del C.N.E. (CNE), en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer de la querella interpuesta, así se decide.

Determinada como ha sido la competencia de este órgano jurisdiccional para conocer de la presente causa, corresponde a este Tribunal pronunciarse respecto de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme a lo establecido en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en el aparte quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto se observa que el acto impugnado lo constituye un informe dirigido por la Dirección General de Personal a la Presidenta del C.N.E. (CNE), dentro del ámbito de un procedimiento disciplinario referido en dicho acto, por lo que resulta necesario para este Sentenciador hacer referencia al procedimiento de destitución, el cual se encuentra establecido en el artículo 98 del Estatuto del Funcionario Electoral, y a tales efectos se observa:

En el numeral 1, correspondiente al artículo 98 de la norma referida supra, se establece que el funcionario de mayor jerarquía dentro de cada unidad, deberá solicitar a la Dirección General de los Recursos Humanos, la apertura de la averiguación respectiva.

Una vez recibido el expediente, la Dirección General de los Recursos Humanos, deberá instruir el respectivo expediente, por medio de un acta en la cual se dejará constancia de la recepción de la solicitud de la averiguación disciplinaria y de todos los recaudos que lo acompañan, el referido expediente deberá estar debidamente foliado, así como también deberán estar debidamente especificados los cargos a formular al funcionario o funcionaria.

Ahora bien, una vez cumplidos con los dos pasos anteriores, la Dirección General de los Recursos Humanos, deberá notificarle al funcionario, a los fines de que, tenga acceso al expediente y así haga efectivo su derecho a la defensa.

Igualmente, se dejará constancia en el expediente de la recepción de la boleta de notificación al funcionario respectivo, si fuese posible la notificación personal, dejando constancia de la hora, la fecha y la firma del funcionario, sin embargo, si no fuese posible la notificación del funcionario investigado, se dejará la boleta en la residencia del funcionario y se dejará constancia de la hora, fecha de entrega, y de la persona que la recibe.

Empero, si no se hace posible la segunda forma de notificación, se publicará un cartel en uno de los diarios de mayor circulación en la localidad, una vez transcurridos cinco (5) días continuos, se dejará constancia en el expediente de la publicación del cartel, y se entenderá por notificado al funcionario o funcionaria.

Al quinto (5) día hábil, después de haber quedado notificado el funcionario en cuestión, la Dirección General de los Recursos Humanos, le formulará los cargos a los que hubiere lugar. Luego, en el lapso de cinco (5) días hábiles siguientes al acto de formulación de cargos, el funcionario presentará el escrito de descargo, presentando los argumentos y consideraciones respectivas.

Una vez cumplido el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles, a los fines de que el funcionario investigado promueva y evacúe las pruebas que considere legales y pertinentes.

Vencidos los cinco (5) días de promoción y evacuación de pruebas, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas, se deberá remitir el expediente administrativo a la Consultoría Jurídica a los fines de que emita una opinión sobre la procedencia o no de la destitución, para lo cual contará con un lapso de diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la recepción del expediente.

Finalmente el Presidente o Presidenta del C.N.E. (CNE), decidirá dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la opinión que fue emitida por la Consultoría Jurídica, y deberá notificar al funcionario investigado, sobre las resultas de la decisión, adjuntando así el texto íntegro del “acto administrativo”.

Se desprende del procedimiento referido con anterioridad que, a los fines de imponer una sanción en cualquier órgano de la administración, le preceden una serie de actos administrativos, que han sido denominados como actos de mero trámite, los cuales, asisten en un proceso a los fines de que siga el normal decurso del proceso en cuestión, ello con el fin último de que ineludiblemente se dicte el acto administrativo definitivo.

No obstante, este Tribunal Superior observa que el “Informe Definitivo” suscrito por la ciudadana D.G., en su carácter de Directora General de Personal, por medio del cual elabora un recuento sobre el procedimiento de destitución, así como también emite una opinión sobre la procedencia del procedimiento de destitución, iniciado contra la ciudadana Cleriem Aldoris Rivas, antes identificada, a los fines de que la Presidenta del C.N.E., decida sobre la procedencia de la medida de destitución; no se encuentra enmarcado dentro de lo establecido para el procedimiento de destitución, en el Estatuto del Funcionariado Electoral. No obstante, se desprende del numeral 7 del artículo 98 de la norma mencionada supra, que la Consultoría Jurídica del C.N.E. deberá opinar sobre la procedencia o no de la destitución, dentro de un lapso de diez (10) días hábiles siguientes a la recepción del expediente del funcionario investigado.

Por tanto, observa este Sentenciador que el “Informe Definitivo” recurrido no se encuentra tipificado en ninguno de los 8 numerales del artículo 98 del Reglamento del Funcionariado Electoral, es por ello, por lo que se hace imperiosa la necesidad de acudir a la naturaleza del referido informe, a los fines de determinar si, resulta procedente la interposición de los recursos administrativos que se encuentran establecidos en el CAPÍTULO II de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ahora bien, a los fines de determinar la naturaleza del referido informe se hace necesario acudir a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en lo concerniente a los informes, así el artículo 57 de la norma supra establece:

Artículo 57. Los informes que se emitan, salvo disposición legal en contrario, no serán vinculantes para la autoridad que hubiere de adoptar la decisión.

Del análisis de la norma transcrita, se desprende que los informes que sean dictados, con ocasión a la sustanciación de un expediente, no tendrán carácter vinculante para la decisión final, sin embargo, “(…) tienen carácter consultivo y se inclinan a la formación de la voluntad del órgano decisorio, mediante una opinión de los hechos controvertidos que ilustre las circunstancias fácticas y jurídicas del tema decidendum (…)” (Vid. Sent. Nº 01397 de fecha 23 de septiembre de 2003, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

En tal sentido la Sala Político Administrativo, del en fecha 23 de septiembre de 2003, ya se ha pronunciado al respecto, considerando lo siguiente:

(…) El procedimiento es, entonces, el conjunto concatenado de actos previos llamados actos de mero trámite de carácter iniciador cuyo fin es el de sustanciar el procedimiento administrativo. En la fase de sustanciación la Administración acumula en el expediente administrativo que abre al efecto, todos los elementos que sirven de base para su decisión, y es en este grado, donde se pone de manifiesto en toda su extensión la facultad inquisitiva de la Administración, pues le corresponde solicitar de otras autoridades u organismos los documentos, informes y antecedentes, que requiera para emitir su decisión (…)

.

De allí pues, considera esta Sala que los actos que se recurren en el presente caso no pueden ser calificados como definitivos, pues ello colide con la naturaleza orientadora del informe, que en modo alguno puede ser interpretado como un hecho verificador de las cuestiones sometidas al conocimiento de la Administración, toda vez que, independientemente de las consideraciones de fondo que pudieran haber emitido los referidos funcionarios, sus conclusiones y recomendaciones no someten al Ministro, así como a ningún otro superior jerárquico, a seguir las opiniones allí explanadas.

Señalado el anterior aserto se evidencia que los informes, cuya nulidad se pretende, no pueden ser considerados actos administrativos definitivos, pues se trata de actos de mero trámite destinados a darle impulso a la actuación administrativa, en tanto que han tenido por objeto dar inicio, ante la queja formulada por un particular, a un procedimiento de investigación, tendiente a determinar la veracidad o no de la denuncia interpuesta.

Asimismo, observa la Sala que dichos informes no pueden encuadrarse dentro de los actos de trámite que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 85 permite impugnar, toda vez que estos no ponen fin a un procedimiento, imposibilitan su continuación, causan indefensión o lo prejuzgan como definitivos.

Aunado a lo anterior, debe señalarse que los informes impugnados no pueden ser susceptibles de ejecución, pues como se explicó supra, no tienen carácter definitivo, y en consecuencia, no crean obligaciones para los interesados, siendo pertinente asimismo significarse que el dictamen en ellos contenidos ni siquiera está dirigido a algún particular, toda vez que es una actividad interna, que demuestra su carácter meramente orientador.

De allí que, la errada técnica utilizada para elaborarse el “Informe Final”, al señalar “Por todas y cada una de las irregularidades señaladas, este Viceministerio decide:..” debe entenderse como un error material, que no desvirtúa el carácter de mero trámite de dicho acto.

Así pues, el interesado deberá esperar que la Administración emita la Resolución definitiva, para poder oponerse a ella en sede administrativa, la cual debe notificarse, y posteriormente podrá acudir a la vía judicial. En consecuencia, demostrado como ha quedado que no se ha impugnado un acto administrativo definitivo, resulta improcedente el presente recurso contencioso administrativo de anulación. Así se declara. (Resaltado de este Órgano Jurisdiccional).

En este orden de ideas y, de conformidad con lo establecido en el precedente criterio jurisprudencial parcialmente trascrito, se evidencia que el informe recurrido en el presente caso no puede ser tomado como un acto administrativo definitivo, ya que ello contrariaría la naturaleza que reviste a los informes, que tienen una función instructora en el procedimiento, en virtud de que confieren un impulso necesario para la consecución de un fin, esto es, el acto administrativo que establecerá si es procedente o no la destitución del funcionario.

Es por ello, por lo que el informe recurrido, no puede ser susceptible de ejecución, en razón de no poseer carácter de definitivo, sino por el contrario, se encuentra revestido de una naturaleza orientadora, que no modifica el carácter de mero trámite del acto, toda vez que no ponen fin a un procedimiento, no imposibilitan su continuación y no causan indefensión ni prejuzgan como definitivos.

En virtud del anterior razonamiento, la parte actora deberá esperar a que la Presidenta del C.N.E. dicte la Resolución definitiva, la cual deberá ser debidamente notificada, y así, podrá la parte actora impugnarla por las vías o mecanismos establecidos por la Ley, bien sea en sede administrativa o en sede judicial ante los Tribunales Contencioso Administrativo en materia funcionarial. En consecuencia este Juzgador considera que, determinado como ha quedado que el informe impugnado no reviste el carácter de definitivo, resulta INADMISIBLE el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo que establece el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con lo dispuesto en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

III

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - COMPETENTE para conocer de la presente Querella Funcionarial ejercida por la CLERIEM ALDORIS RIVAS DIAZ, titular de la Cédula de Identidad Nº 6.968.797, asistida por la abogado YAIT G.G. Z., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº: 81043, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del C.N.E. (CNE).

2. - INADMISIBLE la querella funcionarial interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo que establece el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con lo dispuesto en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los quince (15) días del mes de abril del año dos mil ocho (2.008). Años 197° de la Independencia y 149° de la Federación.

El Juez,

El Secretario,

E.R.

M.E.

Exp. Nº 0476-08

En fecha 15/04/2008 siendo las (03:00 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia, bajo el N° 058-2008.

El Secretario,

M.E.

Exp. Nº 0476-08