Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 21 de Junio de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL

DE LA REGION CAPITAL

Mediante escrito presentado en fecha cuatro (04) de junio de dos mil siete (2007), ante el Juzgado Superior Quinto (Distribuidor) Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, y recibido en este Tribunal en fecha seis (06) de junio de dos mil siete (2007), en virtud de la querella funcionarial conjuntamente con medida cautelar interpuesta por la abogada YOLEIDA ROJAS BORGES, inscrita en el Inpreabogado bajo el N°.76.652, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano R.J.M.H., titular de la cedula de identidad Nº.18.460.997, en contra del acto administrativo N°.178-07, de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil siete (2007), dictado por el INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA POLICÍA METROPOLITANA.

Por efecto de la distribución de expedientes correspondió a este Tribunal el conocimiento de la presente causa, siendo recibida en fecha seis (06) de junio de dos mil siete (2007), y admitida mediante auto dictado en fecha doce (12) de junio de dos mil siete (2007), ordenándose abrir cuaderno separado a los fines de proveer acerca de la medida cautelar solicitada. Ahora bien, siendo la oportunidad, pasa éste Juzgado a pronunciarse acerca de la solicitud de amparo cautelar solicitada, lo que hace previa las siguientes consideraciones:

DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE A LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR INCOADA CONJUNTAMENTE CON EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Como punto previo, este Tribunal considera necesario referirse al procedimiento aplicable para la tramitación de la solicitud cautelar de amparo, interpuesta conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad.

Al respecto observa que en decisión de fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: M.E.S.V.; Expediente No. 0904), la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia estableció, respecto del procedimiento a seguir en los casos de solicitudes de amparo incoadas conjuntamente con recurso contencioso administrativo de nulidad, el siguiente criterio que este Juzgado nuevamente acoge y comparte:

...a juicio de la Sala, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

En tal sentido, nada obsta a que en virtud del poder cautelar que tiene el juez contencioso-administrativo, le sea posible decretar una medida precautelativa a propósito de la violación de derechos y garantías constitucionales, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la trasgresión de un derecho de naturaleza constitucional.

Con tal objeto, y en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.

Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.

En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante.

Por otra parte, considera esta Sala que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

De igual modo, en el supuesto de declararse improcedente la medida de amparo constitucional así solicitada, cuenta la parte presuntamente agraviada con la posibilidad de recurrir a otras providencias cautelares dispuestas al efecto en nuestro ordenamiento jurídico.

En conclusión, propuesta la solicitud de amparo constitucional conjuntamente con una acción contencioso-administrativa de nulidad, pasará la Sala, una vez revisada la admisibilidad de la acción principal, a resolver de inmediato sobre la medida cautelar requerida; debiendo abrirse cuaderno separado en el caso de acordarse la misma, para la tramitación de la oposición respectiva...

(Subrayado del Tribunal).

Ahora bien, quedando establecido el procedimiento a seguir en los amparos cautelares pasa este Tribunal a analizar los alegatos de la parte querellante

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Habiéndose admitido el recurso contencioso administrativo funcionarial, este Juzgado, acogiendo el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia antes citada, pasa a revisar las violaciones constitucionales que alegó la parte querellante en su libelo de demanda:

Comienza señalando la representación judicial de la parte querellante que en fecha quince (15) de septiembre de 2005, ingresó al Instituto Universitario de Policía Metropolitana como Alumno Interno, igualmente expresa la representación de la parte querellante que a partir del día 20 de febrero de 2007, se inicio en contra de su representado un procedimiento de acoso y presión psicológica a efecto de coaccionarlo para que este firmara su baja, hasta que en fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil siete (2007), es notificado de la Resolución N°.178-07, emitida por la Dirección del Instituto Universitario de Policía Metropolitana, en donde es egresado de dicha institución, por supuestamente estar incurso en la comisión de la falta contenida en el articulo 46 numeral 32 del Reglamento Disciplinario del referido Instituto, el cual establece la acumulación de cuando menos 70 puntos de demérito en el orden de los meritos a que alude el Régimen disciplinario del instituto.

Señala la representación judicial de la parte querellante que su expulsión fue realizado de manera arbitraria, irregular, ilegal, y en total contraposición al ordenamiento jurídico vigente, en virtud de que al querellante se le omitieron totalmente las normas procedimentales internas y administrativas que rigen en el Instituto de Policía Metropolitana, así como se le negó el acceso al expediente, ya que nunca se encontraban los funcionarios a cargo de dar la información.

Igualmente denuncia la representación judicial de la parte querellante que es evidente el abuso de autoridad cometido por parte de su superior jerárquico Sub Inspector R.M., al aplicarle a su representado una serie de sanciones viciadas de nulidad absoluta, en vista de que no han sido aplicadas de conformidad al Reglamento Interno que rige al alumnado de dicha institución.

Expone la representación judicial de la parte querellante que la expulsión de su representado se hizo violentado sus derechos constitucionales contenidos en los artículos 46 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como normas de carácter administrativo como el articulo 13, 19, 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los artículos 2 y 6, de la Ley Orgánica de Educación, y artículos 24 y 25 de del Reglamento para Alumnos Internos del Instituto Universitario de la Policía Metropolitana.

Igualmente fundamentó la solicitud de medida cautelar en la violación al derecho a la educación consagrado en el artículo 102 y 103, así como la violación de sus derechos sociales referentes al derecho al trabajo y a la estabilidad del mismo contenidos en los artículos 87, 89 y 93 de la Constitución Bolivariana de Venezuela.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Juzgado, decidir la solicitud de amparo cautelar planteada, en los términos precedentemente examinados, por la parte querellante. En tal sentido, observa que el amparo conjunto constituye una medida cautelar que sólo requiere como fundamento un medio de prueba que constituye presunción grave de la violación o de la amenaza de violación, así como la consideración, por parte del Tribunal de que la suspensión de los efectos del acto recurrido resulta procedente como garantía del derecho constitucional violado, mientras dure el juicio; es decir que la medida cautelar se revela como necesaria para evitar que el accionante, por el hecho de existir un acto administrativo, se vea impedido de alegar violación de derechos constitucionales. De ahí que la suspensión de sus efectos pretenda mantener sin ejecución el acto por la presunción grave de violación constitucional invocada en el amparo.

En este sentido, el amparo ejercido en forma conjunta con el recurso de nulidad adquiere naturaleza cautelar, de allí que la decisión que adopte el Juez tiene una vigencia provisoria, sometida por ello a la decisión final del recurso de anulación; y su otorgamiento se fundamenta, debido a la celeridad requerida, sólo en presunciones, es decir, si existe en el expediente prueba que haga presumir la violación del derecho o garantía constitucional del actor.

Con respecto a la denuncia de presunta violación del derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo consagrado en los artículos 87 y 93 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, este Juzgado considera importante destacar que la estabilidad consagrada en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela no es un derecho absoluto, sino que está sujeto a las especificaciones y presupuestos consagrados en la ley, lo cual debe ser objeto de discusión en la tramitación del juicio principal, razón por la cual debe desechar dicho alegato, y así se decide.

En lo referente a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, este Tribunal considera que dichas garantías son tutelables, siempre que las decisiones que pudieran emanar del ejercicio de tales potestades pudieran afectar derechos o intereses legítimos de los particulares. Todo lo cual supone que, también en estos casos, la administración puede emitir sus proveimientos luego del trámite del correspondiente procedimiento administrativo, es decir, permitir a la parte que presente su defensa, otorgar los lapsos respectivos, y luego así después de tener los elementos suficientes, dictar el acto correspondiente.

En efecto, en reiteradas oportunidades se ha sostenido que la adopción de un acto de la administración que implique la afectación de derechos e intereses de los particulares debe ser producto de un procedimiento administrativo previo en el que se les permita a aquellos alegar y probar en su favor, en aras de salvaguardar su derecho a la defensa, y en el caso que la Administración, en este caso el Instituto Universitario de la Policía Metropolitana, considere procedente aplicar una sanción como la de la expulsión del querellante de dicho organismo, debió haber procedido a notificar al querellante de que se seguía un procedimiento administrativo, lo cual no se evidencia haya realizado el organismo querellado.

Ahora bien, nuestra Carta Magna, le da un sentido mucho más amplio y vigoroso a lo contenido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ratificado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de nuestro m.T., en sentencia de fecha 24 de febrero de 2000, en la cual se establece:

"El artículo 49 de la Constitución de 1999, acuerda expresamente un contenido y alcance mucho más amplio al debido proceso que el consagrado en el Ordenamiento Constitucional anterior. En efecto, el referido artículo, dispone en sus ocho ordinales, un elenco de garantías que conforman el contenido complejo de este derecho, destacando entre otras las siguientes: el derecho de acceder, a la justicia, el derecho a ser oído, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos… Asimismo, el artículo in comento, consagra expresamente que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que como ha señalado antes esta Sala, tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley (articulo 21 de la Constitución), dado que, el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos…

En razón de lo anterior, queda evidenciado que no existe la posibilidad por parte de la administración de soslayar la obligación de hacer efectiva la garantía del derecho a la defensa y al debido proceso, con todas las implicaciones que la misma conlleva, pues, la norma constitucional así lo exige, y en el sentido expresado, siempre se debe permitir la intervención de los administrados en todas aquellas actividades que los afecten, independientemente de la forma que éstas revistan, dando cumplimiento y haciendo efectivo el derecho a la defensa mediante un procedimiento previo.

Asimismo, es menester destacar, que para que proceda la suspensión de los efectos de un acto administrativo, no basta solo el alegato del particular de un perjuicio, sino es necesario que se indique de manera específica, los hechos concretos que hagan presumir la posibilidad que se materialice ese perjuicio, que en el caso de autos ya una parte de ello se materializó, tal y como se desprende de los autos que conforman el presente expediente.

De todo lo precedentemente expuesto, se concluye que aun encontrándonos en el presente caso, según se desprende del acto lesivo a sus derechos, así como de lo afirmado por la representación del querellante, que la aparentemente sanción de expulsión del ciudadano R.J.M.H., titular de la cedula de identidad Nº.18.460.997, no estuvo precedida de ningún tipo de notificación de que se le estuviera aperturando al querellante un procedimiento administrativo, ni se le permitió asistirse de un profesional del derecho a fin poder tener acceso a su expediente, por lo que dicha medida evidencia este Juzgador, se adoptó sin permitirle a la parte querellante ejercer su derecho a la defensa y al debido proceso, que le permitiera exponer sus alegatos y aportar pruebas a favor de su posición en cuanto al cumplimiento de las causales para la aplicación de la sanción impuesta, por tanto, existe presunción de violación del derecho a la defensa, y así se decide.

Pues bien, la presunción de violación del derecho a la defensa de la recurrente, a su vez hace dar por cumplido los requisitos del fumus bonis iuris, ya que tal y como se desprende del expediente, lo alegado, guarda suficiente homogeneidad con los derechos que se han invocado como conculcados y del periculum in mora, dado que la presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación” (Sentencia del 20 de marzo de 2001 antes reseñada), y así se decide.

Es presumible entonces que en el presente caso existe violación del derecho al debido proceso, especialmente en lo relativo a la presunción de inocencia consagrado en el numeral 2 del artículo 49 de la vigente Constitución, ya que como lo sostuvo la Sala Constitucional, en Sentencia de fecha 7 de agosto de 2001 (Caso: A.E.V.):

“…la presunción de inocencia de la persona investigada abarca cualquier etapa del procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden administrativo como judicial, por lo que debe darse al sometido a procedimiento sancionador la consideración y el trato de no partícipe o autor en los hechos que se le imputan. Así lo sostiene el catedrático español A.N., quien en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”, señaló lo siguiente:

(...) El contenido de la presunción de inocencia se refiere primordialmente a la prueba y a la carga probatoria, pero también se extiende al tratamiento general que debe darse al imputado a lo largo de todo el proceso.

(Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994) (Subrayado y resaltado de la Sala).

Así estima esta Sala acertado lo expresado al respecto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ya que es evidente que el derecho a la presunción de inocencia es susceptible de ser vulnerado por cualquier acto, bien sea de trámite o de mera sustanciación, o bien sea definitivo o sancionador, del cual se desprenda una conducta que juzgue o precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le de a aquél la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan, y así permitírsele la oportunidad de utilizar todos los medios probatorios que respalden las defensas que considere pertinente esgrimir.

En este sentido, el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, faculta a los interesados para recurrir contra “...todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo...”, de tal manera que si la norma parcialmente transcrita establece la recurribilidad de ciertos actos que, aunque no sean definitivos, ciertamente afecten o lesionen la esfera de derechos a determinado individuo, puede entonces el presunto afectado, de considerar que con tal acto se han vulnerado sus derechos fundamentales, optar por la vía del amparo constitucional, como ha sucedido en el presente caso.

(…).

Es así como la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que al investigado se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable, así como su posible calificación, ya que a quien corresponde probar su responsabilidad es a la Administración y no al indiciado su inocencia.

En la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al sujeto indiciado para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado. Esta fase –fundamental por demás- fue omitida en el presente caso, ya que el demandante nunca tuvo oportunidad de desvirtuar las irregularidades que de antemano le fueron imputadas y dadas por probadas. Y de haberse efectuado, su defensa no habría tenido sentido, ya que la Administración anticipadamente determinó o concluyó en su responsabilidad en irregularidades tipificadas en la Ley, por lo que su defensa habría consistido en demostrar su inocencia, en lugar de desvirtuar las irregularidades que se le imputan, lo que contraría el derecho constitucional a ser presumido inocente.

Por último, corresponderá a la Administración, si fuere el caso, declarar la responsabilidad de funcionarios y aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional, previa comprobación de los hechos incriminados.

Nótese, entonces que el derecho constitucional a la presunción de inocencia, sólo puede ser desvirtuado en la tercera fase, esto es, cuando se determina definitivamente la culpabilidad del sujeto incriminado, luego de un procedimiento contradictorio. Por el contrario, si en la primera o segunda fase, la Administración determina, preliminarmente, que el sujeto investigado, en efecto, infringió el ordenamiento jurídico, y con prescindencia de procedimiento alguno, concluye en la culpabilidad del indiciado, se estaría violando, sin duda alguna, el derecho constitucional a la presunción de inocencia. En consecuencia, la Sala comparte el criterio sostenido en este sentido por el a quo y así se declara” (Subrayado del Tribunal).

Con fundamento en lo anterior, este Tribunal acuerda la medida de amparo cautelar solicitada, suspendiendo los efectos del acto impugnado, y a los fines de una tutela cautelar efectiva se ordena al Director del Instituto Universitario de la Policía Metropolitana, así como a cualquier autoridad del referido Instituto, se abstenga de ejecutar el acto administrativo N°.178-07, de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil siete (2007), dictado por el Director del Instituto Universitario de Policía Metropolitana, hasta tanto este Tribunal resuelva el presente recurso en su definitiva, en consecuencia este Juzgado ordena se le permita al ciudadano R.J.M.H., titular de la cedula de identidad Nº.18.460.997, continuar sus estudios en dicha casa de estudios durante el curso del procedimiento en la presente querella, y que en caso de la perdida evaluaciones en el periodo de tiempo perdido por el querellante transcurrido desde la fecha de su expulsión hasta el debido cumplimiento de la presente decisión, las mismas sean reprogramadas a fin de garantizar el derecho constitucional a la Educación del querellante.

Según la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de marzo de 2001, antes citada, una vez acordada la medida cautelar de amparo debe abrirse cuaderno separado para la tramitación de la oposición respectiva, de acuerdo con la aplicación del procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, lo cual así se ordena en el presente caso. Así se decide.

Se advierte que el incumplimiento de la presente decisión hará incurrir al infractor en desacato a la autoridad.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: PROCEDENTE la medida cautelar solicitada por la abogada YOLEIDA ROJAS BORGES, inscrita en el Inpreabogado bajo el N°.76.652, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano R.J.M.H., titular de la cedula de identidad Nº.18.460.997, en contra del acto administrativo N°.178-07, de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil siete (2007), dictado por el INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA POLICÍA METROPOLITANA.

En consecuencia se ordena al Director del Instituto Universitario de la Policía Metropolitana, así como a cualquier autoridad del referido Instituto, se abstenga de ejecutar el acto administrativo N°.178-07, de fecha veintiocho (28) de marzo de dos mil siete (2007), dictado por el Director del Instituto Universitario de Policía Metropolitana, hasta tanto este Tribunal resuelva el presente recurso en su definitiva, por lo que se ordena se le permita al ciudadano R.J.M.H., titular de la cedula de identidad Nº.18.460.997, continuar sus estudios en dicha casa de estudios durante el curso del procedimiento en la presente querella, y que en caso de la perdida evaluaciones en el periodo de tiempo perdido por el querellante transcurrido desde la fecha de su expulsión hasta el debido cumplimiento de la presente decisión, las mismas sean reprogramadas a fin de garantizar el derecho constitucional a la Educación del querellante.

Se advierte que el incumplimiento de la presente decisión hará incurrir al infractor en desacato a la autoridad.

PUBLIQUESE, REGISTRESE Y NOTIFIQUESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en Caracas a los veintiún (21) días del mes de junio de dos mil siete (2007).-Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

JUEZ PROVISORIO

E.M.M.

SECRETARIA,

M.G.J.

En esta misma fecha siendo las 02:45 p.m.; se publicó y registró la anterior sentencia.

SECRETARIA,

M.G.J.

Exp: 5761/EMM