Decisión nº 1249 de Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central de Carabobo, de 18 de Octubre de 2013

El 29 de octubre de 2010 la contribuyente presentó por ante el municipio J.F.R. la declaración de impuestos sobre inmuebles urbanos N° 51275 del inmueble ubicado en la avenida F.d.L., edificio Unicentro, piso 2, local D-72.

El 13 de enero de 2011 la contribuyente presentó por ante el municipio J.F.R. la declaración de impuestos sobre inmuebles urbanos N° 55779 del inmueble ubicado en la avenida F.d.L., edificio Unicentro, piso 2, local D-72.

El 29 de noviembre de 2011 el municipio J.F.R. dictó la resolución interna N° DSHM-001177/2011 en la que impuso multa por presentar en forma incompleta las panillas de liquidación de impuesto sobre inmuebles urbanos Nros. 55579 y 51275. Sanción: cuatro con cincuenta (4,50) unidades tributarias.

El 26 de diciembre de 2011 fue notificada la contribuyente del acto administrativo antes identificado.

El 10 de mayo de 2012 el Departamento de Catastro recibió del municipio J.F.R. oficio N° DSHM-0552/2012 emanado de la Dirección Sectorial de Haciendo Municipal del municipio J.F.R. mediante el cual solicitó copia certificada del expediente de los inmuebles a nombre de la contribuyente.

El 15 de mayo de 2012 la Dirección Sectorial de Haciendo Municipal recibió oficio N° DC-063/2012 emitido por el Departamento de Catastro en respuesta a la solicitud efectuada en el oficio anteriormente identificado.

El 30 de enero de 2012 se recibió en el Tribunal recurso contencioso tributario interpuesto contra la resolución interna N° DSHM-001177/2011.

El 23 de marzo de 2012 el tribunal dio entrada al recurso y le asignó el N° 2845 al expediente. Se libraron las notificaciones de ley y se solicitó al municipio J.F.R. el expediente administrativo conforme al artículo 264 del Código Orgánico Tributario.

El 16 de mayo de 2012 fue consignada por el Alguacil la última de las boletas libradas en la entrada que en esta oportunidad correspondió al Contralor General de la República.

El 23 de mayo de 2012 el Tribunal admitió el recurso contencioso tributario interpuesto de conformidad con el artículo 267 del Código Orgánico Tributario. La representación municipal no formuló oposición a la admisión del recurso. Quedó el juicio abierto a pruebas por 10 días de despacho de conformidad con el artículo 268 del eiusdem.

El 04 de junio de 2012 el apoderado judicial de la contribuyente suscribió diligencia mediante la cual consignó su respectivo escrito de pruebas. En esta misma fecha la representación del municipio J.F.R. presentó su escrito de pruebas.

El 08 de junio de 2012 vencido el lapso de promoción de pruebas, el Tribunal ordenó agregar al expediente los escritos presentados por las partes de conformidad con el artículo 110 del Código de Procedimiento Civil aplicable supletoriamente. Se inició el lapso de 3 días de despacho para la oposición a la admisión de conformidad con el artículo 270 del Código Orgánico Tributario.

El 22 de junio de 2012 sin haber oposición, el Tribunal admitió las pruebas promovidas de conformidad con el artículo 270 del Código Orgánico Tributario. Se inició el lapso de 20 días de despacho para la evacuación de pruebas de conformidad con el artículo 270 del Código Orgánico Tributario.

El 31 de julio de 2012 la representación del municipio suscribió diligencia mediante la cual consignó el expediente administrativo.

El 06 de agosto de 2012 el apoderado judicial de la recurrente suscribió diligencia mediante la cual se opone a la incorporación del expediente administrativo consignado por la representación del municipio.

El 06 de agosto del 2012 el apoderado de la contribuyente suscribió diligencia solicitando cómputo de los días de despachos transcurridos desde el veintiséis (26) de junio hasta el 31 de julio de 2012.

El 08 de agosto de 2012 el tribunal indicó que en la oportunidad procesal correspondiente se pronunciará de la solicitud efectuada por la contribuyente el 06 de agosto del mismo.

El 08 de agosto de 2012 el tribunal efectuó el cómputo solicitado por la contribuyente e indicó que fueron veintitrés (23) días de despacho.

El 20 de noviembre de 2012 el tribunal dictó auto por recibida comunicación S/N emanada del municipio J.F.R. relacionada a la evacuación de la prueba de informes. Se dejó constancia del vencimiento del lapso de evacuación de pruebas e iniciado el término de 15 días de despacho para la presentación de los informes de conformidad con el artículo 274 del Código Orgánico Tributario.

El 13 de diciembre de 2012 se venció el término para presentar los informes; el tribunal ordenó agregar los escritos presentados en la misma fecha por las partes y se inició al lapso de ocho (08) días de despacho para presentar las observaciones de conformidad con el artículo 275 del Código Orgánico Tributario.

El 10 de enero de 2013 se venció el lapso para presentar las observaciones; el tribunal dejó que las partes no hicieron uso de ese derecho. Se declaró concluida la vista de la causa e iniciado el lapso de sesenta (60) días continuos para dictar sentencia de conformidad con el artículo 277 de Código Orgánico Tributario.

El 12 de marzo de 2013 el tribunal difirió el lapso para dictar sentencia por treinta (30) días continuos de conformidad con el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil aplicable supletoriamente a la presente causa según lo establecido en el artículo 332 del Código Orgánico Tributario.

II

ALEGATOS DE LA RECURRENTE

Como punto previo a los argumentos de fondo el apoderado judicial de la contribuyente consideró necesario indicar donde nace el derecho del municipio a cobrar tributos y al respecto señaló los artículos 130, 147 y 150 de la Ordenanza de Hacienda Pública Municipal, Gaceta Municipal N° 2.750 del 24 de octubre de 2007 y la Ordenanza de Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos, Gaceta Municipal N° 879 del 01 de noviembre de 2002.

En el mismo orden mencionó que la Ordenanza de Impuesto Sobre Actividades Económicas, Gaceta Municipal N° 3.516 del 23 de diciembre de 2010, a los efectos solicitar la licencia de actividades económicas exige determinados requisitos que según la contribuyente están contenidos en los artículos 3 parágrafo primero, numerales 5 y 11 del primer aparte y numerales 7 y 12 del segundo aparte del artículo 7 eiusdem.

Adicionalmente, destacó que se deben evitar formalismos no esenciales y según sus dichos así lo ha indicado el Tribunal Supremo de Justicia en todas sus salas desarrollando los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El sujeto pasivo arguyó que a través de la inscripción en la oficina de catastro del municipio J.F.R. suministró toda la información relacionada al inmueble como lo son: “…número del documento, tomo, protocolo, fecha y valor de adquisición; área, nombre del enajenante y adquiriente, medidas de frente, de fondo, linderos, superficie del terreno y bienechurías donde fuere aplicable, fotocopia del título de propiedad, fotocopia de la cédula de identidad o R.I.F del propietario, croquis de ubicación y recibo de pago de la tasa administrativa…” y que el municipio al recibir la planilla de declaración de impuesto sobre inmuebles urbanos quedó informada por cuanto en la mencionada planilla se indica el numero catastral y que ello se verifica según la contribuyente del certificado de solvencia N° 01204/10 otorgado el 29 de enero de 2010 correspondiente al pago del inmueble del año 2009.

A los efectos indicó la recurrente que: “…Para expedirlo debió conocer los antecedentes del inmueble previamente inscrito en el Registro de Información de Contribuyentes del Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos, según lo pauta el artículo 17 de la Ordenanza de Inmuebles Urbanos…”.

Aduce la contribuyente que la mayoría de las casillas en la planilla de declaración “…están destinadas a usarse sólo cuando ha (sic) habido modificaciones de datos catastrales del inmueble que afecten titularidad, configuración física, medidas, destinación o situaciones jurídicas…”, que conforme a lo establecido en el artículo 12 de la Ordenanza de Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos debe ser notificado y por consiguiente no es necesario según la recurrente llenar todas las casillas de la planilla de declaración de impuestos sobre inmuebles urbanos con el objeto de mantener actualizado el Registro de Información de Contribuyentes según lo establecido en el artículo 20 eiusdem.

El sujeto pasivo aseveró que la información requerida en las planillas de liquidación de impuesto sobre inmuebles urbanos Nros. 55579 y 51275 ya había sido consignada por ante la administración tributaria municipal y de ser solicitada nuevamente acarrearía la prescindencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido violando el contenido de los artículos 4, 5, 9, 10, 29 y los numerales 1, 2 literales a), b) y d) y 3 del artículo 6 de la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos.

La contribuyente ratificó en sus informes los argumentos y defensas alegados en el escrito recursivo, así como también señaló con respecto a las planillas objeto del presente recurso que: “… es importante observar el sello húmedo del Departamento de Inspección y Fiscalización al pie de las planillas N° 51275 y N° 55779, el cual no objetó la información presuntamente faltante, en el lapso de cinco días siguientes tal como está pautado en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Debe entonces concluirse que la información faltante no estuvo ausente en el trámite, en virtud de lo cual no es causal de sanción…”.

III

ALEGATOS DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO J.F.R.

El municipio J.F.R. formuló reparo a la contribuyente por presentar de forma incompleta las panillas de liquidación de impuesto sobre inmuebles urbanos Nros. 55579 y 51275. Sanción: cuatro con cincuenta unidades tributarias (4,5 UT).

El municipio sancionó con multa mas grave a la recurrente por presentar de forma incompleta la planilla de declaración de impuesto sobre inmuebles urbanos N° 55779 el 13 de enero de 2011 por contravención a lo establecido en el artículo 76 de la Ordenanza de Impuestos Sobre Inmuebles Urbanos del 01 de noviembre de 2002, por BsF. 228,00 (3 UT).

El municipio sancionó con multa en su término medio a la recurrente por presentar de forma incompleta la planilla de declaración de impuesto sobre inmuebles urbanos N° 51275 el 29 de octubre de 2010 por contravención a lo establecido en el artículo 76 de la Ordenanza de Impuestos Sobre Inmuebles Urbanos del 01 de noviembre de 2002, por BsF. 114,00 unidades tributarias (1,5 UT).

Total del Reparo: BsF. 342,00 (4,5 UT).

La administración tributaria afirmó en su escrito de informes que la contribuyente presentó las declaraciones de impuestos sobre inmuebles urbanos sin suministrar los datos correctamente, obviado requisitos exigidos por el municipio violentando las ordenanzas vigentes, por tal motivo solicita se declare sin ligar la presente demanda en la definitiva.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En virtud del contenido del acto administrativo impugnado dictado por la Alcaldía del municipio J.F.R., así como del examen de las objeciones formuladas en su contra por la representación judicial de C.A., Prensa El Clarín de La Victoria y las defensas esgrimidas por la representación fiscal, el tribunal observa que en este caso concreto la controversia principal planteada se circunscribe a determinar si deben ser llenados todos los requerimientos indicados en la planilla de declaración de impuesto sobre inmuebles urbanos.

Sobre la consignación del expediente administrativo, el Tribunal discrepa de la opinión del represente legal de la contribuyente ya que es diferente en el proceso la consignación del expediente administrativo y la promoción de pruebas.

A tal efecto la Sala Político Administrativa se ha pronunciado sobre este tema en diversas oportunidades como en la Sentencia N° 1257 del 12 de julio de 2007 en los siguientes términos:

“…OBITER DICTUM

Como punto previo, dada la importancia que reviste la remisión del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, considera prudente esta Sala realizar ciertas precisiones sobre el valor probatorio del expediente administrativo consignado por la Administración en juicio, la forma legal de impugnación de éste y las oportunidades procesales idóneas para su impugnación.

1. Del expediente administrativo en general.

   En este sentido, aprecia la Sala que de conformidad con la acepción común contenida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, por “expediente” debe entenderse el “Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las judiciales…”. De igual forma, en la séptima acepción permitida por dicha Academia, “expediente” es un “Procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuación de alguien”.

   En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, disponiendo también que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.”

   En nuestro país, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, si regula esta figura, pudiendo resaltarse entre esa regulación, las disposiciones siguientes:

   Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.

   Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.

   Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.

   La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.

   Artículo 51: Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.

   De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente

   . (Negrillas de la Sala)

   De conformidad con las normas anteriormente transcritas, observa la Sala que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.

   En atención a que el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 eiusdem, el cual establece que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (subrayado de la Sala), los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes.

   Sin embargo, a su vista se constata que el precitado instrumento normativo no indica la manera pormenorizada en la cual deben llevarse los expedientes en sede administrativa, por lo que a fin de adminicular los derechos de los particulares con las obligaciones de la Administración dentro del procedimiento administrativo, asegurando la integridad y unidad del expediente, y en atención a lo dispuesto en el único aparte del artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece que “La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos”, considera esta Sala como procedimiento idóneo aplicable para asegurar la regularidad y coherencia de los expedientes administrativos, lo dispuesto en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:

   Artículo 25: De todo asunto se formará expediente separado con un número de orden, la fecha de su iniciación, el nombre de las partes y su objeto. Las actuaciones deben observar el orden cronológico, según la fecha de su realización y la foliatura del expediente se llevará al día y con letras, pudiéndose formar piezas distintas para el más fácil manejo, cuando sea necesario

   .

   Lo anterior es particularmente relevante, puesto que del orden, exactitud, coherencia y secuencia de los expedientes, dependerá la fuerza probatoria que se desprende del conjunto de actas que integran el mismo.

2. Del valor probatorio del expediente administrativo.

   Respecto al valor probatorio del expediente administrativo, esta Sala ha establecido que:

   “Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente.

   El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

   (…)

   En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad. (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión)

   Del fallo parcialmente transcrito, se desprende con meridiana claridad que las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por el ente público que corresponda, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario.

   Sin perjuicio de lo expuesto, no debe confundirse el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como una unidad íntegra, es decir, como un conjunto de actuaciones administrativas debidamente documentadas, con las actas que lo conforman individualmente consideradas, puesto que dichas actas poseen su valor probatorio propio según el tipo de documento que se trate.

   Dentro de este contexto, por ejemplo, un instrumento público que haya sido agregado en copia certificada a un expediente administrativo no pierde su carácter de público y su fuerza probatoria por estar inserto dentro del expediente, ya que deberá ser valorado conforme lo disponen los artículos 1.359 y 1.360 del Código Civil. También pueden encontrarse dentro de un expediente administrativo elementos que no comportan el carácter de prueba instrumental.

   Por lo tanto, esta Sala considera prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.

   Las afirmaciones expuestas traen como consecuencia que la impugnación del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias certificadas del expediente administrativo que constan en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta haya sido mutilada, sustraída, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, para lo cual la parte impugnante deberá producir la prueba en contrario que demuestre la veracidad de sus alegaciones, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil.

   Cuando esta Sala se refiere a la posibilidad de impugnación de todo el conjunto de copias certificadas del expediente administrativo, quiere destacar que la forma de ataque contra el medio probatorio –copias certificadas del expediente administrativo original que reposa en los archivos de la Administración- va destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio una o varias actas que originalmente lo componían, o que las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es decir, no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la Administración, lo que implica una impugnación del elemento “continente” –expediente- y no de algún acta específica de su “contenido”. Por el contrario, cuando se establece la posibilidad de impugnación de parte del expediente administrativo, la objeción debe referirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta determinada haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la certificación del funcionario público, lo que trae como consecuencia, se reitera, en que el impugnante deberá señalar el acta o conjunto de actas específicas que desea atacar.

   En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante tendrá libertad probatoria para producir la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo.

   Delimitado lo anterior, no puede esta Sala pasar por alto que de acuerdo con la persona que incorpore algún acta al expediente administrativo, se pueden dar tres supuestos, a saber: i) Los documentos emanados de los funcionarios públicos sustanciadores del procedimiento administrativo, en ejercicio de sus atribuciones legales, los cuales constituirán documentos administrativos; ii) Los documentos emanados de los particulares interesados en el procedimiento y; iii) Los documentos emanados de terceros, distintos a las partes involucradas, entendiendo como partes a la autoridad administrativa sustanciadora del expediente y a los legítimos interesados en el procedimiento; tales como informes emanados de organismos públicos o privados necesarios para la resolución de la controversia, en los términos consagrados en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   Ahora bien, tal y como se advirtiera, cada instrumental incorporada al expediente administrativo tendrá el valor probatorio conforme a la naturaleza del documento que se trate, pero tal y como lo ha establecido esta Sala, los documentos administrativos se valorarán igualmente como un instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil.

   En atención a lo expuesto, cuando el impugnante proceda a objetar determinada acta del expediente –no el expediente- el medio de impugnación dependerá de la naturaleza de la prueba instrumental que se pretenda desconocer, toda vez que el medio de ataque deberá ser, según el caso, el propicio para enervar el valor probatorio del instrumento que se discute. Dentro de este contexto, por ejemplo, si se pretende impugnar un documento público inserto en el expediente administrativo, la vía de impugnación será, lógicamente, la tacha de ese instrumento.

   3. De la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación.

   El artículo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:

   El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.

   (Negrillas y resaltado de la Sala)

   Si bien la disposición anteriormente transcrita establece que este Tribunal podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, por lo que a tenor de la norma contenida en el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil debe entenderse que ésta faculta a la Sala a obrar según su prudente arbitrio, lo cierto es que en la práctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, como ya lo ha dispuesto esta Sala con anterioridad, cuando estableció que:

   … sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

   (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002)

   Lo transcrito es así, porque el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes.

   El criterio apuntado se compadece perfectamente con el principio procesal de “facilidad de la prueba”, que implica que en determinados casos le corresponderá aportar una prueba a la parte a la cual se le hace más fácil incorporarla al proceso.

   No está de más apuntar, que la obligación de remisión del expediente administrativo por parte de la Administración, se refiere al deber de enviar una copia certificada de todo el expediente administrativo, puesto que el original siempre deberá quedar en poder del órgano remitente.

   Ahora bien, considera esta Sala que dentro del proceso contencioso administrativo de anulación el expediente administrativo, como prueba judicial, no puede verse desde la ya superada óptica del principio dispositivo puro, que propugnaba que el juez debía permanecer inactivo y limitarse a juzgar con las pruebas que las partes aportasen, por lo que resultaría indiferente si el mismo es acreditado o no a los autos; muy por el contrario, el expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación se erige como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye una prueba de importancia medular para que el juez contencioso administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realización de la justicia, como lo dispone el artículo 257 del Texto Fundamental.

   Es en razón de lo anterior, así como en cumplimiento de sus deberes como rector del proceso y en acatamiento del principio de inmediación para la mejor búsqueda de la justicia, que esta Sala tiene como práctica judicial dictar autos para mejor proveer, a tenor de lo dispuesto en el aparte 13 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a fin de que el expediente administrativo sea debidamente incorporado a los autos, para una mejor resolución de la controversia.

   En esta línea de pensamiento, el aparte 2 del artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, incorporó específicamente una sanción para el desacato por el no cumplimiento de una orden emanada de este Alto Tribunal cuando solicita información -como la remisión del expediente administrativo-, en los términos siguientes:

   El Tribunal Supremo de Justicia sancionará con multa que oscilará entre el equivalente de mil unidades tributarias (1.000 U.T.) a tres mil unidades tributarias (3.000 U.T.), a los funcionarios de los órganos del Poder Público que, estando obligados a hacerlo, no acataren sus órdenes ni le suministraren oportunamente las informaciones, datos o expedientes que solicitare de ellos, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar…

   . (Negrillas de la Sala)

   Esta norma que se inserta dentro del marco de la autoridad judicial que posee todo órgano jurisdiccional, refuerza la potestad genérica contenida en el artículo 21 del Código de Procedimiento Civil sobre la coercibilidad de las actuaciones judiciales para el logro de sus efectos vinculantes, al consagrar una sanción específica cuando los órganos del Poder Público no cumplan con su deber de remitir los expedientes que se le solicitaren para la resolución de una controversia.

   Lo expuesto no obsta para que esta Sala, como lo ha reiterado en anteriores oportunidades, no pueda decidir si no consta en autos el expediente administrativo, puesto que éste constituye la prueba natural –mas no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, por lo que la no remisión del expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante.

   Puntualizado lo anterior, considera necesario la Sala establecer la manera y la oportunidad –dependiendo de la fase procesal en la cual la Administración consigne el expediente administrativo en autos- de impugnar el expediente administrativo.

4. De la impugnación del expediente administrativo y de las oportunidades procesales para su impugnación.

   Establecido como ha sido que el expediente administrativo constituye una tercera categoría de prueba instrumental, que se asimila en cuanto a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, debe esta Sala determinar la forma cómo debe impugnarse dicho expediente.

   En este sentido, aprecia la Sala que la oposición y la impugnación de las pruebas son manifestaciones del derecho a la defensa. Mientras la primera constituye una figura preventiva destinada a impedir la entrada del medio de prueba al proceso, la segunda está destinada a enervar la eficacia probatoria de determinado medio de prueba. La impugnación entonces se dirige a demostrar la falsedad, inexactitud o ilegalidad de una prueba. Dentro de los medios de impugnación pueden destacarse la tacha de los instrumentos públicos, la tacha de testigos, el desconocimiento y la tacha de instrumentos privados, entre otros.

   De esta manera, ¿cuál es el régimen aplicable para enervar el valor probatorio de un instrumento privado reconocido o tenido legalmente reconocido que emana de las copias certificadas de un expediente administrativo?

   Si el expediente administrativo se asemeja en su valor probatorio al instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, su impugnación no puede hacerse por la vía de tacha de falsedad, por prohibición expresa del último aparte del artículo 1.381 del Código Civil.

   Al no ser dicho expediente un documento público o auténtico, tampoco puede aplicarse la tacha de falsedad prevista para este tipo de instrumentos.

   Como puede observarse, la ley no prevé un procedimiento específico para la impugnación de las copias certificadas de este tipo de instrumento, concretamente, del expediente administrativo, toda vez que la impugnación se dirige a la verificación de la falta de adecuación entre el expediente administrativo que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, por inexactitud, error o adulteración de la verdad.

   En estos casos, siendo como es que esa impugnación debe estar dirigida a discutir la exactitud o veracidad de las actas que fueron remitidas por la Administración al Tribunal, bien porque algún acta haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, considera esta Sala aplicable analógicamente a este tipo de instrumento, el régimen previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil para las copias simples, el cual es del tenor siguiente:

   Artículo 429.

   Los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, podrán producirse en juicio en originales o en copia certificada expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.

   Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte.

   La parte que quiera servirse de la copia impugnada, podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de éste con una copia certificada expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante inspección ocular o mediante uno o más peritos que designe el Juez, a costa de la parte solicitante. Nada de esto obstará para que la parte produzca y haga valer el original del instrumento o copia certificada del mismo si lo prefiere.

   (Negrillas de la Sala)

   Como se advirtiera, la impugnación de todo o parte del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, busca contradecir que el expediente consignado en autos es el mismo al cual tuvo acceso el particular interesado, y que todos los antecedentes para la formación de la voluntad de la Administración se encuentran agregados al expediente respectivo. Por ello, en estos casos, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo anteriormente transcrito en lo referente a las copias simples, puesto que, en principio, el cotejo con el expediente original bastará para demostrar la exactitud de las copias consignadas en autos.

   Lo anterior es diferente a la mal denominada impugnación de los documentos administrativos, ya que en estos casos no existe un procedimiento especial, sino que el recurrente simplemente tendrá que aportar la contraprueba necesaria para enervar la eficacia probatoria de éstos en el lapso de promoción y evacuación de pruebas correspondiente.

   Volviendo sobre lo expuesto, las oportunidades procesales para la impugnación del expediente administrativo serán las previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, con las particularidades expuestas en este fallo, por cuanto en contraposición con el proceso civil, en el proceso contencioso administrativo de anulación no existe oportunidad procesal para la contestación de la demanda, por lo que si el expediente administrativo es consignado en autos antes del inicio del lapso de promoción de pruebas o durante dicho lapso, la oportunidad para impugnar será dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del lapso de promoción de pruebas, sin menoscabo de que en un ejercicio diligente del derecho a la defensa el recurrente realice la impugnación en el propio escrito de promoción.

   Ahora bien, ¿si el expediente administrativo es producido después del lapso de promoción de pruebas, debe esta Sala valorarlo y puede la parte recurrente impugnarlo?

   Considera la Sala que la respuesta a ambas interrogantes es afirmativa, puesto que no comparte el criterio asumido por la Sala Político- Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 300 de fecha 28 de mayo de 1998, en donde se estableció lo siguiente:

   Comparte esta Sala el criterio de la recurrida, en el sentido de que los documentos administrativos (rectius: expediente administrativo) promovidos por el apelante no tienen el carácter de instrumentos públicos conforme lo establecido en el artículo 1.357 del Código Civil y, por ende, no pueden producirse ‘en todo tiempo, hasta los últimos informes’. En efecto, como se explicó con anterioridad, la posibilidad consagrada en el artículo 435 del Código de Procedimiento Civil, de llevar pruebas al expediente (instrumentos públicos en este caso) luego de fenecida la etapa de evacuación, constituye una excepción al principio general de que las pruebas deben anunciarse en la etapa de promoción y producirse en la etapa de evacuación, y como toda excepción, debe ser interpretada de manera restringida, sin que tengan cabida interpretaciones o aplicaciones extensivas o analógicas de dicho precepto.

   (…)

   Observa la Sala finalmente, que no existiendo una disposición procesal especial que regule la oportunidad en que deben producirse en juicio los documentos administrativos, (rectius: expediente administrativo) razón por la cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el principio general consagrado en los artículos 396 y 400 del Código de Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que quieran servirse de esta especie de documento pueden anunciarlo o promoverlo en el lapso de promoción y producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuación de pruebas. (Negrillas del original)

   El criterio contenido en el fallo parcialmente transcrito, implica que el expediente administrativo sólo puede ser producido por la Administración hasta el lapso de evacuación de pruebas, siempre y cuando lo haya anunciado en el lapso de promoción, ya que después de esa oportunidad no tendría que ser valorado por el juez contencioso administrativo.

   No puede compartir esta Sala tal interpretación, puesto que tal y como se advirtiera, el expediente administrativo por el carácter central y fundamental que tiene dentro del proceso para el juez en la búsqueda de la verdad material, no puede concebirse dentro del binomio clásico del proceso civil como una prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que, precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la determinación de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo -antes de la sentencia claro está-, no aplicándosele las restricciones para su producción en juicio relativas a los instrumentos públicos y privados, previstas en el Código de Procedimiento Civil para este tipo de instrumentos. Así se declara.

   No obstante lo expuesto, observa esta Sala que el hecho de que el expediente administrativo pueda ser consignado en cualquier tiempo, no implica una autorización para que la Administración pueda retardar el cumplimiento de su obligación de consignar el referido expediente en autos, en la primera oportunidad en la que se le solicita, esto es, antes de la admisión del recurso contencioso administrativo y dentro del plazo previsto para ello.

   En atención a que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo, lo que implica una matización del principio de concentración procesal, esta Sala a los fines de resguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares interesados, considera necesario crear una oportunidad mediante la cual el recurrente pueda ejercer su derecho al control y contradicción de la prueba.

   En este sentido, siempre y cuando el expediente llegue en una etapa posterior a la promoción de pruebas y hasta el acto de informes, por encontrarse las partes a derecho, quien desee impugnar el expediente administrativo lo deberá realizar dentro de los cinco (5) días siguientes a que conste en autos la remisión del expediente administrativo, para lo cual podrá abrirse, si a juicio de la Sala la situación así lo amerita, una articulación probatoria de la prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.

   En caso que el expediente administrativo fuese remitido después del acto de informes, el cual constituye el último acto procesal de las partes, como no puede ponerse en cabeza del particular la carga de revisar el expediente todos los días por una falta imputable al órgano administrativo, cuando la ley no dispone ninguna otra actuación, el lapso de cinco (5) días para la impugnación del expediente comenzará a computarse en el día inmediatamente siguiente a aquél en que conste en autos que el recurrente realizó alguna actuación, como por ejemplo, una diligencia solicitando sentencia.

   En consecuencia, esta Sala a fin de resumir los criterios expuestos en este fallo, establece lo siguiente:

   El expediente administrativo debe ser llevado correcta y ordenadamente foliado por el órgano administrativo que sustancie el expediente, en la forma prevista en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil.

   Las nociones de “expediente administrativo” y “documentos administrativos” son distintas, en los términos expuestos en el presente fallo.

   Dada la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, esta Sala ratifica su criterio en el sentido que su producción en juicio no está sometida a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Civil, por lo que podrá ser valorado como prueba por el juez, aun si su consignación en autos se realiza después del acto de informes.

   La forma de impugnar las copias certificadas del expediente administrativo, se rigen por el régimen dispuesto para la impugnación de las copias simples previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

   Las oportunidades de impugnación serán las siguientes: i) si el expediente llega antes del inicio del lapso de promoción o durante el mismo, la oportunidad de impugnación será dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del lapso de promoción; ii) si llegase con posterioridad a la oportunidad anteriormente indicada y hasta el acto de informes, será dentro de los cinco días siguientes a su consignación en el expediente, en el entendido de que las partes estén a derecho y no esté paralizada la causa por cualquier motivo y; iii) si el expediente fuese consignado después de vista la causa, el lapso de los cinco días para la impugnación comenzará a computarse desde el día inmediatamente siguiente a que conste en autos cualquier actuación del recurrente. En los dos últimos casos, de ser necesario, se abrirá la articulación probatoria prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil…

   .

   Con vista en el Obiter Dictum supra transcrito el Tribunal rechaza la pretensión del representante judicial de la contribuyente sobre la consignación del expediente administrativo. Así se decide.

   Los documentos objeto de esta controversia son las panillas de liquidación de impuesto sobre inmuebles urbanos números 55579 y 51275 presentadas por la contribuyente en forma incompleta según los argumentos del municipio J.F.R..

   El Juez observa que en las mencionadas planillas (folios 17 y 18) faltaron por llenar los datos del administrador, el valor de adquisición, dimensiones del frente y el fondo y los linderos, el folio y protocolo de registro, el valor de las bienechurías y el terreno por separado y en una de ellas la firma, los cual es una clara prueba de que la contribuyente fue sancionada correctamente de conformidad con el contenido del artículo 76 de la ordenanza de inmuebles urbanos del 01 de noviembre de 2002. Así se declara.

   La administración tributaria municipal sancionó a la contribuyente por la declaración N° 51275 del 29 de octubre de 2010 con la sanción contenida en el artículo 76 de la Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos del 01 de noviembre de 2022, cuantificada en su término medio: 1,50 unidades tributarias y por la N° 55779 del 13 de enero de 2011 con la sanción más grave (3 unidades tributarias) por reincidencia.

   Sin embargo, la administración tributaria municipal no aplicó la concurrencia de infracciones establecida en el artículo 81 del Código Orgánico Tributario que obliga al municipio a aplicar la sanción más grave (3 unidades tributarias) más la mitad de las otras sanciones (0,75 unidades tributarias).

   Por los motivos expuestos, el Tribunal declara que la sanción total deben ser 3,75 unidades tributarias. Así se decide.

   Una vez resueltas las incidencias anteriores, el Juez considera inoficioso decidir sobre el resto de pretensiones de la contribuyente. Así s e declara.

   V

   DECISIÓN

   Por las razones expresadas, este Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

   1) PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso tributario interpuesto por el abogado el abogado V.A.G.A., en su carácter de apoderado judicial de C.A. PRENSA EL CLARIN DE LA VICTORIA, contra la resolución interna N° DSHM-001177/2011 del 29 de noviembre de 2011, emanada de la alcaldía del municipio J.F.R. del estado Aragua, en la que impuso multa por presentar en forma incompleta las panillas de liquidación de impuesto sobre inmuebles urbanos números 55579 y 51275. Sanción: cuatro con cincuenta (4,50) unidades tributarias.

   2) ORDENA al municipio J.F.R. del estado Aragua la emisión de nuevas planillas de pago de conformidad con los términos de la presente decisión.

   Notifíquese de la presente decisión a la Contralora General de la República y mediante boleta a C.A. PRENSA EL CLARIN DE LA VICTORIA. Así mismo notifíquese al Alcalde y al Síndico Procurador Municipio J.F.R. del estado Aragua con copia certificada una vez que la parte provea lo conducente. Para la práctica de las tres últimas notificaciones se comisiona suficientemente al Juzgado (Distribuidor) del Municipio J.F.R. del estado Aragua, a quien se le librará despacho con las inserciones correspondientes. Líbrense Despacho, boleta y los oficios correspondientes. Cúmplase lo ordenado.

   Dado, firmado y sellado en la Sala de Despacho del Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Región Central, a los dieciocho (18) días del mes de octubre de dos mil trece (2013). Año 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

   El Juez Titular,

   Abg. J.A.Y.G..

   La Secretaria Titular,

   Abg. M.S..

   En esta misma fecha se publicó, se registró la presente decisión y se libraron oficios. Se cumplió con lo ordenado.

   La Secretaria Titular,

   Abg. M.S..

   Exp. Nº 2845

   JAYG/dt/ycv