Decisión de Juzgado Superior Septimo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 12 de Diciembre de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SÉPTIMO EN LO CIVIL Y LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

196° y 197°

Recurrente: República Bolivariana de Venezuela.

Apoderados Judiciales de la Recurrente: M.C.C., C.S.M., M.E.P.V., F.Q.M., S.T.A. e I.G.M., H.V.Z., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 79.651, 39.194, 52.044, 98.964, 110.175, 64.008 y 11.058, respectivamente.

Organismo Recurrido: C.M.d.M.B.d.E.M..

Apoderados Judiciales del Recurrido: J.A.D.S., R.D.G.R., M.L.G., J.A.O.D., Y.R.H., Josmar Hibirmas Alizo, Ingrid Claribel Castro Zamora, M.M.Z.R., J.G.H., M.D.L.J.M., J.C.C.A., S.D.O., Haimet Haissa Guarimán Curvelo, Leuny M.M.M., Á.L.C.P., R.N.N.D., Descree Costa Figueira, K.P.A.S., M.V.S., S.D.L.R.A., M.G.C.N., M.B.P.S., C.O.G.B., Y.M.T.T. Y V.M.I.C.S.D.O., J.S.G.H., Leuny Macupido, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 70.822, 57.741, 31.800, 111.849, 60.348, 87.797, 95.817, 81.529, 91.418, 112.023, 98.514, 87.335, 107.629, 97.357, 103.214, 108.437, 112.039, 108.212, 70.884, 117.906, 117.496, 104.892, 117.247, 108.211 y 117.869, respectivamente.

Motivo: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra los Actos Administrativos contenidos en el Acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Mirada identificado bajo el Nº 059 de fecha 31 de marzo de 2005, publicado en Gaceta Municipal de esa misma fecha, Nº Extraordinario 105-03/2005 y en la Resolución signada bajo el Nº CJ-032-05 de fecha 1 de abril de 2005 emanada del Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, E.C.R..

En fecha 06 de octubre de 2005, fue interpuesto Recurso de Nulidad contra los Actos Administrativos contenidos en el Acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Baruta del Estado Mirada identificado bajo el Nº 059 de fecha 31 de marzo de 2005, publicado en Gaceta Municipal de esa misma fecha, Nº Extraordinario 105-03/2005 y en la Resolución signada bajo el Nº CJ-032-05 de fecha 1 de abril de 2005 emanada del Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, E.C.R., ante la Sala Política Administrativa del Tribunal Suprema de Justicia.

En fecha 11 de octubre de 2005, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ordenó se oficiara al Concejo Municipal del Municipio Baruta para que remitiera el expediente administrativo.

En fecha 13 de octubre de 2007, los representantes de la República Bolivariana de Venezuela consignaron escrito de reforma del recurso Contencioso Administrativo de Nulidad.

Por oficio número 9237 de fecha 27 de octubre de 2005, la Sala Político Administrativa requirió del Concejo Municipal del Municipio Baruta la remisión del expediente administrativo, otorgándole un plazo de 10 días continuos.

Por diligencia de fecha 15 de diciembre de 2005, el Alguacil de la Sala Político Administrativa dejó constancia de haber practicado la notificación de la Administración Municipal.

En fecha 19 de diciembre de 2005, fue recibido en la Sala Político Administrativa el expediente administrativo emanado de la Sindicatura Municipal de Baruta, el que fue agregado al expediente por auto expreso de 21 de diciembre de ese mismo año.

Por auto de fecha 13 de enero de 2006, la Sala remite el expediente al Tribunal de Sustanciación, y este le da entrada en fecha 24 de enero de 2006, declarando que la competencia del asunto corresponde al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo.

Por oficio de fecha 1 de febrero de 2006, es remitido el expediente al Juzgado Distribuidor en Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, efectuándose el sorteo de ley en fecha 9 de febrero de 2006, correspondiendo el conocimiento a este Juzgado Superior Séptimo.

Por diligencia de fecha 30 de mayo de 2006, la representación judicial de la recurrente solicitó pronunciamiento expreso sobre la admisibilidad del recurso interpuesto.

Por auto de fecha 1 de junio de 2006, este Juzgado solicitó al Concejo Municipal la remisión de las actas administrativas, librando el oficio de tal requerimiento en esa misma fecha signado con el número 0895-06.

Por auto de fecha 7 de junio de 2006, este Juzgado admitió el referido Recurso de Nulidad, emplazando a las partes a comparecer. En esa misma fecha se libraron las boletas de citación.

Citadas las partes por órgano del Alguacil del Tribunal, se dictó auto en fecha 28 de septiembre de 2006 con la finalidad de publicar las notificaciones. En fecha 18 de octubre de 2006, fue retirado el cartel de notificación por la representación judicial de la recurrente, el cual fue consignado debidamente publicado en fecha 24 de octubre de 2006.

En fecha 8 de noviembre de 2006, la representación judicial del Municipio Baruta consignó escrito de alegatos.

Por auto de fecha 9 de noviembre de 2006 este Tribunal abrió a prueba el procedimiento, lapso que contaría con cinco (5) días para promover y treinta (30) para evacuar.

En fecha 17 de noviembre de 2006, la representación judicial de la República Bolivariana de Venezuela consignó escrito de promoción de pruebas. En fecha 16 de noviembre de 2006 lo hizo la parte recurrida. Por auto de fecha 5 de diciembre de 2006, este tribunal se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas.

En fecha 24 de enero de 2007, tuvo lugar el acto de Informes Orales, siendo que ambas partes comparecieron, ratificando los alegatos consignados en sus escritos anteriores, y consignando nuevos escritos. También compareció la representación judicial del Ministerio Público.

Por auto de fecha 5 de marzo de 2007, se fijó un lapso de 60 días para dictar sentencia.

-I-

Términos de la Controversia

La parte recurrente solicita:

La declaratoria de nulidad del Acto Administrativo emanado del C.M.d.M.B.d.E.M., publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 105-03/2005 en fecha 31 de Marzo de 2005, el cual autoriza al Ciudadano Alcalde del Municipio Baruta del estado Miranda, H.C.R., a rescindir de manera unilateral el contrato de Comodato que contrajeren el Ministerio de Educación, Hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación y la referida Alcaldía.

Al fundamentar el recurso alega que el referido contrato recaía sobre un inmueble propiedad del Municipio Baruta, el cual esta ubicado en la Urbanización S.P., identificado con el Nº 643 y que tiene un área de 30.455 m2, y que se encuentra zonificado como “Educacional”.

Que el acto administrativo que autorizó al Ciudadano Alcalde a rescindir el mencionado contrato, se debe a la atribución otorgada al referido C.M., conforme a lo dispuesto a la Ley Orgánica del Régimen Municipal, la cual contempla que los Consejos Municipales o Cabildos se encuentran facultados para Aprobar las concesiones de servicio público o de uso de bienes del dominio público y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles.

Que la facultad, atribuida por dicha norma legal, no es aplicable al caso objeto del presente recurso, por cuanto está se refiere a las concesiones esta dada en relación a los que contrajere el Municipio con los particulares, no con la propia República, actuando en este caso mediante la figura de un Ministerio, específicamente Ministerio del Poder Popular para la Educación, y por ende es un contrato de naturaleza distinta a la contemplada en la normativa previamente señalada.

Que por los argumentos precedentes, resulta evidente, a juicio de la parte accionante, que las actuaciones del Ciudadano Alcalde del Municipio Baruta del estado Miranda, no se encuentran apegadas a derecho, pues las facultades ejercidas, no corresponden a las atribuidas por la ley.

Aducen que el mencionado acto, lesiona el interés colectivo, en tanto que el Ejecutivo Nacional se encuentra desarrollando un plan mediante el cual se pretende construir una edificación, sobre el inmueble objeto de la presente acción, la cual beneficiara a la colectividad en general, y que por tales razones el mencionado acto sacrifica el interés colectivo sobre el interés particular, y por ende los f.d.E..

Manifiestan que el contrato suscrito, contempla una vigencia de 50 años y que en ningún momento se encuentra establecido a lo largo del contrato, en qué momento podría llegar a considerarse que exista incumplimiento por parte del Ministerio, a lo cual agrega esta representación que en todo caso resulta necesario entender que estos proyectos requieren no solo de la disponibilidad presupuestaria sino también del cumplimiento de una serie de exigencias y requerimientos legales como administrativos que influyen en el desarrollo del objeto del contrato contraído.

Alegan que el referido Acto se encuentra Viciado de Nulidad Absoluta por razones de Constitucionalidad y Legalidad, pues se encuentran basados en un Falso Supuesto de Derecho y por Extralimitación de Actuaciones del los funcionarios que dictaron el acto.

Que incurre en violación al principio de legalidad, por cuanto las atribuciones del ciudadano Alcalde, así como la de cualquier otro funcionario público, se encuentras estrictamente enunciadas en los diversos cuerpos normativos, y que tales no podría jamás excederse o extralimitarse de aquellas, entendiéndose esto como la imposibilidad del los funcionarios de actuar fuera de las competencias que le atribuye la Ley, siendo en el presente caso que el Ministerio del Poder Popular para la Educación tiene competencia, entre otras cosas, para desarrollar las políticas en materia de educación, y es en base a esta competencia las acciones ejecutadas pro el Ciudadano Alcalde y el C.M. debieron prever a los fines de salvaguardar los intereses colectivos de la sociedad en materia de educación.

Aunado a lo anterior alega que, el C.M. extralimitándose de sus funciones autorizó al Ciudadano Alcalde a rescindir un contrato de Comodato, en el ejercicio de funciones que no le están expresamente atribuidas en la Ley, y consecuentemente el Alcalde resuelve unilateralmente el mencionado Contrato, extralimitándose también en el ejercicio de sus funciones.

En cuanto al Falso Supuesto, esta dado en lo concerniente al hecho que el C.M., autorizó al Alcalde del Municipio Baruta del estado Miranda a rescindir el Contrato de Comodato, suscrito con el Ministerio del Poder Popular para la Educación, basándose en el supuesto de que la convención celebrada entre el Ministerio y la Alcaldía resultaba ser una Concesión, cundo lo correcto es que se trata de un Contrato de Comodato firmado de forma Bilateral, lo que supone obligaciones y derechos, mas tratándose de un inmueble que estaba destinado a la prestación de un servicio educacional.

-II-

De los Informes presentados por el

Municipio Baruta del Estado Miranda

En la oportunidad correspondiente para presentar los informes en la presente causa, la representación judicial del Municipio Baruta del estado Miranda señaló que la actuación de la administración fue apegada a derecho por cuanto quedó demostrado en autos:

Que mediante acuerdo Nº 117 de fecha 28 de diciembre de 1989, el extinto Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda aprobó otorgar en Comodato, al Ministerio de Educación (actualmente, Ministerio del Poder Popular para la Educación) un área de terreno propiedad municipal, ubicada en la jurisdicción del Municipio Baruta, identificada con el Nº 643 de la Urbanización S.P.S.S., Avenida Circunvalación del Sol, número de Catastro 139/10-53, desatinada para uso educacional público, para la edificación y puesta en funcionamiento de un desarrollo educacional y puesta en funcionamiento de un desarrollo educacional cónsono con las necesidades educativas tanto nacionales como municipales.

Que el Concejo Municipal del Distrito Sucre del era quien tenía la competencia la competencia para aprobar los contratos administrativos o de interés municipal (Art. 36, numeral 12 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal y que el administrador municipal era quien tenía la competencia para suscribir el mencionado contrato, previa aprobación y autorización del Concejo Municipal.

Que el objeto del contrato consistía en la ejecución directa de un servicio público (educación), pues el Ministerio de Educación destinaría el inmueble dado en comodato para la Edificación y puesta en funcionamiento de la Sede del Centro nacional para el Mejoramiento de la Enseñanza de la Ciencia y de la Unidad Educativa A.L.M..

Que al entrar en vigencia la reforma de la ley Orgánica del Régimen Municipal en fecha 02 de enero de 1990 y con la elección de la primera autoridad del ejecutivo municipal de Baruta (Alcalde), era el Alcalde electo para el período que iniciaba en enero de 1990, quien tendría la competencia para suscribir el contrato de comodato, por mandato de la Ley y ante la desaparición de la figura del Administrador Municipal.

Que el Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, en ejercicio de las facultades que le otorgaba el artículo 74, numeral 4 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal de 1989, suscribió el referido contrato de Comodato con el Ministerio de Educación, en fecha 10 de enero de 1992, el cual quedó registrado en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Distrito Sucre del Estado Miranda bajo el Número 48, Tomo 4, protocolo primero, el cual cursa en el expediente administrativo en autos.

Que en virtud del régimen municipal existente para la época, el contrato de comodato se configuró mediante la aprobación del Concejo Municipal y por la suscripción del mismo por parte del Alcalde, previa autorización del mencionado Concejo.

Que el Alcalde del Municipio Baruta ante la situación de urgencia y necesidad de tutelar el interés general que subyacía en el caso concreto, por estar involucrados los desarrollos y proyectos educativos municipales y regionales, que estaban siendo mermados a juicio de la parte querellada, al encontrarse el bien inmueble municipal destinado a la ejecución directa de un servicio público, sin uso alguno por más de trece años, lo cual a su juicio desnaturalizaba la razón misma del otorgamiento del respectivo contrato de préstamo de uso, decidió solicitar a la Cámara Municipal su autorización para proceder a la rescisión del referido contrato.

Que previa consulta y evaluación del Síndico Procurador Municipal sobre la necesidad, oportunidad y conveniencia de proceder a rescindir unilateralmente y por razones de interés general el contrato de comodato, el Alcalde decidió someter a la consideración de la Cámara Municipal la decisión plenamente motivada de rescindir el contrato, y la solicitud de autorización para efectuarla.

Que el Acuerdo Nº 059, el Concejo Municipal de Baruta del Estado Miranda en fecha 31 de marzo de 2005, acordó revocar en todas y cada una de sus partes, el Acuerdo Nº 117 de fecha 29 de diciembre de 1989, emanado del antiguo Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda y autorizar al Alcalde, a rescindir unilateralmente y por razones de interés general, el contrato de comodato suscrito en fecha 10 de enero de 1992.

Que el Alcalde del Municipio Baruta, en uso de las atribuciones conferidas en los artículos 74, ordinales 1º, 3º y 4º, 75 ordinal 2º de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, en concordancia con los artículos 102 y 103 de la Constitución de la república Bolivariana de Venezuela, mediante Resolución Nº CJ- 032 de fecha 01 de abril de 2005, plenamente motivada resolvió rescindir de manera unilateral y por motivos de interés general, el contrato de préstamo de uso gratuito (Comodato) celebrado en fecha 10 de enero de 1992, así como resolvió restituir de manera inmediata el terreno para uso educacional público.

Asimismo, señala la mencionada representación judicial:

Que la Resolución se encuentra plenamente ajustada a derecho, ya que contiene de manera detallada y precisa los motivos que fundamentaron la rescisión del contrato por razones de interés general, razones que no fueron desvirtuadas en forma alguna por parte por los recurrentes.

Que del régimen de competencias de los órganos del Poder Público Municipal, vigente para la época en la cual se dictaron los actos impugnados, se puede apreciar que el Alcalde para proceder a la rescisión del contrato de comodato no requería autorización del Concejo Municipal, porque dicha competencia era y es propia el Alcalde, y no existe forma alguna que se le otorgue al Concejo Municipal la competencia para requerir del Alcalde solicitud de autorización para celebrar o rescindir los contratos, y que no obstante ello, ni el Alcalde, ni el Concejo Municipal podían pasar por alto la vigencia del Acuerdo Nº 117.

Que el Alcalde no obstante el régimen jurídico de competencia vigente para la fecha en que se realizó la solicitud al Concejo, se acogiese al principio del paralelismo de formas y sometiera a la consideración de la cámara municipal la rescisión del contrato y su solicitud de autorización, lo cual deja de relieve la transparencia de la actuación del Alcalde quien es el único que tiene la potestad de someter sus actuaciones al control o supervisión de algún órgano externo municipal.

Finalmente, solicitan que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad , contra el Acuerdo Nº 59 de fecha 31 de marzo de 2005, sancionado por el Concejo Municipal de Baruta, y la resolución CJ-032-005 de fecha 01 de abril de 2005, sea declarado sin lugar,

-III-

De la opinión del Ministerio Público

Siendo la oportunidad de la presentación de los informes orales, la representación del Ministerio Público apuntó que estamos en presencia de un Recurso de Nulidad contra el Acuerdo emanado del C.M.d.M.B.d.E.M., identificado bajo el N° 059, de fecha 31 de marzo de 2005, publicada en la Gaceta Municipal de esa misma fecha, N° extraordinario 105-03/2005, y la Resolución N° CJ-032-05, de fecha 10 de abril de 2005, mediante el cual el ciudadano E.C.R., actuando en su carácter de Alcalde del señalado Municipio, y en uso de las atribuciones que le confiere el Acuerdo emanado del C.M.d.B., procedió a rescindir de manera unilateral, el contrato de préstamo de uso gratuito (comodato), celebrado con el extinto Ministerio de Educación, sobre un inmueble propiedad del Municipio, ubicado en la Urbanización S.P., identificado con el N° 643, con un área de terreno de treinta mil cuatrocientos cincuenta y cinco metros cuadrados (30.455 m2), sector sur de la Avenida Circunvalación del Sol, numero de catastro 139/10-53, perteneciente al sector “F” del Municipio Baruta del Estado Miranda.

Aduce que para determinar la procedencia o no de la rescisión del contrato de comodato, acordada por el Concejo Legislativo del Municipio Baruta, es menester determinar de forma cierta la naturaleza del acuerdo suscrito entre el Municipio Baruta y el Ministerio de Educación; para lo cual invoca criterio de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se ha establecido que los contratos celebrados por las Municipalidades, mediante los cuales se otorgan terrenos ejidos o de dominio público, bien a particulares o a entes gubernamentales, son verdaderos contratos administrativos, sin importar bajo que figura jurídica son otorgados, bien sea, compra venta, arrendamiento, comodato etc.

Manifiesta que del contenido de los ordinales 3 y 8 del artículo 76 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, se desprende que corresponde a los Consejos Legislativos de los Municipios, entre otros particulares, dictar Acuerdos que aprueben no solo las concesiones de servicio Público, sino también el “uso de bienes del dominio público”, y lo relativo a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles.

Que se pudo constatar de las actas procesales que conforman el expediente que el Acuerdo celebrado en fecha 10 de enero de 1992, entre el Municipio Baruta del Estado Miranda y el Ministerio de Educación, tenia por objeto dar en préstamo de uso a este ultimo un lote de terreno de dominio público del Municipio, de conformidad con el artículo 107 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, Ubicado en la urbanización S.P., sobre el cual el Ministerio de Educación edificaría y pondría en funcionamiento un desarrolla educacional consono con las necesidades educativas, tanto nacionales como municipales, constituido por el Centro Nacional para el Mejoramiento de la Enseñanza de la Ciencia (CENAMEC) y la Unidad Educativa A.L.M..

Concluye que estamos frente a un Contrato administrativo de Comodato, dispuesto entre dos entes gubernamentales para la prestación de un servicio público como lo es la educación, por lo que se considera sobreentendido que sobre el mismo, versan cláusulas exorbitantes aun cuando no se encuentren expresamente plasmadas, tales características en el texto del Acuerdo, como lo es la posibilidad de que la administración municipal rescinda de manera unilateral el contrato de comodato cuando considere que no se ha dado cumplimiento a los términos expuestos en éste, y exista una urgente necesidad de tutelar el interés general, como en efecto ocurre en el presente caso, donde se encuentran involucrados el desarrollo de proyectos educativos y regionales, siendo que desde la fecha en que se acordó el contrato de comodato (10 de enero de 1992), hasta la fecha de a declaratoria de rescisión del mismo (05 de abril de 2005) habían transcurrido mas de trece años, sin que se haya dado inicio a las construcciones pertinentes, encontrándose el terreno en cuestión en estado de abandono.

Que resulta evidente para el Ministerio Público que en el presente caso, no se configuran los vicios de falso supuesto de derecho y usurpación de funciones alegada; así como tampoco la transgresión del principio de legalidad denunciada, pues en el presente caso se aprecia que la actuación tanto del Concejo Legislativo como del Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, se circunscribió a la esfera de sus competencias.

Finalmente opina que la presente acción debe ser declarada sin lugar.

-IV-

Motivación para decidir

Siendo la oportunidad legal para decidir pasa esta Juzgadora a hacerlo bajo las consideraciones siguientes:

Al analizar el fondo de la controversia, evidencia quien decide que el objeto del presente Recurso de Nulidad es la nulidad del Acuerdo emanado del C.M.d.M.B.d.E.M., identificado bajo el N° 59, de fecha 31 de marzo de 2005, publicada en a Gaceta Municipal de esa misma fecha, N° extraordinario 105-03/2005, mediante el cual se autoriza al Alcalde del Municipio Baruta para dictar la Resolución N° CJ-032-05, de fecha 10 de abril de 2005, a través de la cual se procedió a rescindir de manera unilateral, el contrato de préstamo de uso gratuito (comodato), celebrado con el extinto Ministerio de Educación, sobre un inmueble propiedad del Municipio, ubicado en la Urbanización S.P., identificado con el N° 643, con un área de terreno de treinta mil cuatrocientos cincuenta y cinco metros cuadrados (30.455 m2), sector sur de la Avenida Circunvalación del Sol, numero de catastro 139/10-53, perteneciente al sector “F” del Municipio Baruta del Estado Miranda.

Al fundamenta su acción la parte recurrente alega una distorsión de la naturaleza del contrato pues el C.M.d.M.B., dictó el Acuerdo número 059 de fecha 31 de marzo de 2005, publicado en Gaceta Municipal, mediante el cual se autoriza al Alcalde del Municipio Baruta a rescindir de forma unilateral un contrato suscrito con el anterior Ministerio de Educación y que dicho contrato es un contrato de comodato y no una concesión.

Consideran que el acto administrativo impugnado se encuentra afectado por el vicio de falso supuesto de derecho, extralimitación de funciones por parte del Municipio Baruta, además vulnera el principio de legalidad establecido en el artículo 137 constitucional y el artículo 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por cuanto el Acuerdo dictado por el Concejo Municipal impugnado sobre el cual el Alcalde del Municipio Baruta se fundamentó para dictar la Resolución cuestionada que rescindió el contrato de comodato; fue suscrito sin que ese órgano edicial tuviera facultad legal para ello, pues el artículo 76, numerales 3 y 8 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, vigente para ese entonces, no le atribuía competencia a los Concejos Municipales y Cabildos, para rescindir contratos de comodatos, pues es determinante su contenido al establecer, la facultad de estos órganos para la aprobación de las concesiones de servicio público o de uso de bienes del dominio publico, y lo concerniente a la enajenación de los ejidos y otros inmuebles, siendo ello así, no se encontraban facultados para dictar los actos impugnados, en consecuencia, no podía abrogarse una atribución que no correspondía a la actuación administrativa, ya que no se podría rescindir el contrato de “COMODATO” a través de la vía del Acuerdo. Por su parte la representación judicial de la recurrida aduce que el Alcalde ante la necesidad de urgencia de tutelar el interés general, en virtud de estar involucrada la prestación de un servicio público, como es la educación, y ante el incumplimiento de las obligaciones contractuales, pues el comodatario en el lapso de 13 años y 2 meses, no ejecutó el objeto del contrato que se estableció en el Acuerdo número 117 de fecha 18 de diciembre de 1989, emanado del Concejo Municipal del Distrito Sucre, mediante el cual se había aprobado el contrato de comodato y se había autorizado al administrador municipal para suscribirlo, y que con vista al principio del paralelismo de forma, sometieron a la Cámara Municipal para mayor garantía en salvaguarda de los intereses municipales. Por su parte la representación del Ministerio Público, expresó que no existía caducidad debido a la forma como se llevó a cabo la notificación del acto administrativa; seguidamente calificó el contrato en cuestión de naturaleza administrativa y que además la Alcaldía actuó ajustada a derecho.

-Iv-

De la naturaleza del contrato

Como punto previo se hace imprescindible para esta Juzgadora, a los fines de resolver las pretensiones de las partes, establecer la naturaleza del contrato, en tal sentido, debe indicarse que en el presente juicio se ha interpuesto el recurso de nulidad contra dos actos administrativos emanados del C.M.d.M.B. y del Alcalde del Municipio Baruta, por medio del cual se autorizó, en el primero, al Alcalde del Municipio a rescindir un contrato de comodato suscrito con el Ministerio de Educación hoy, Ministerio del Poder Popular para la Educación del Contrato de Comodato, y, en el segundo, por medio del cual el Alcalde rescinde el referido contrato de comodato. Del texto del libelo del recurso y sus informes se evidencia que la representación del Estado, cuestiona la naturaleza jurídica de dicha relación contractual, por cuanto afirma que tal contrato es un comodato y no una concesión, al ser ello así, el Alcalde no podía a través de la vía utilizada, rescindirlo unilateralmente.

Independientemente de la denominación que le dieran las partes a la relación contractual, debe esta Juzgadora establecer la verdadera naturaleza jurídica del contrato que vincula a las partes, y para ello, hace las siguientes consideraciones:

El Código Civil, en su artículo 1.724, define el comodato de la siguiente manera:

El comodato o préstamo de uso es un contrato por el cual una de las partes entrega a la otra gratuitamente una cosa, para que se sirva de ella, por tiempo o para uso determinado, con cargo de restituir la misma cosa

.

Las partes han denominado al referido contrato como de comodato, afirmación que se desprende del texto del propio Acuerdo impugnado Número 059 emanado del C.M.d.M.B., de fecha 31 de marzo de 2005, documento que se le da pleno valor probatorio por ser Instrumento Público Administrativo, y en el cual expresa en su texto con claridad que refiere a un contrato de comodato.

Ahora bien, debe indicarse que el comodato es, por definición, un contrato sinalagmático imperfecto, puesto que, en principio, el único obligado es el comodatario a restituir la cosa dada en uso, al vencimiento del contrato o a requerimiento del comodante a falta de término.

Al analizar los términos del contrato y observarse específicamente el objeto del mismo se tiene que el Acuerdo celebrado en fecha 10 de enero de 1992, entre el Municipio Baruta y el Ministerio de Educación y Deportes tenia por objeto dar en préstamo de uso a este ultimo, un lote de terreno del dominio público del Municipio, ubicado en la urbanización s.P., identificado con el numero 643, perteneciente al sector “F”, de esa localidad, en el cual el Ministerio de Educación edificaría y pondría en funcionamiento un desarrollo educacional consono con las necesidades educativas, tanto nacionales como municipales, constituido por el Centro Nacional para el mejoramiento de la Enseñanza de la Ciencia (CENAMEC), y la Unidad Educativa A.L.M., y que el motivo de la rescisión se derivo del incumplimiento de las obligaciones contractuales en virtud de que habían transcurrido 13 años y dos meses desde la celebración del contrato de comodato, y el Ministerio de Educación y Deportes no habia iniciado los trabajos de construcción de las edificaciones establecidas; al abandono del terreno en cuestión, y a la urgente necesidad de tutelar el interés general, por estar involucrados los desarrollos y proyectos educativos municipales y regionales. Así pues, si bien las partes acordaron el préstamo gratuito de un inmueble, la obligación de quien lo recibió no se limitó a la restitución de dicho bien en el tiempo pactado, sino que se afectó para la prestación de un servicio público fundamental, para cuyo objetivo se debió construir para su funcionamiento un desarrollo educacional consono con las necesidades educativas, tanto nacionales como municipales, es decir, la construcción de una sede para el Centro Nacional para el Mejoramiento de la Enseñanza de la Ciencia (CENAMEC) y la Unidad Educativa A.L.M.”.

Ahora bien, de la interpretación del contrato se evidencia que se encuentra presente la gratuidad y el préstamo de uso como elementos comunes al comodato, la obligación por parte de la recurrente fue destinar el bien para la prestación de servicio público, como es la educación, para lo cual debía edificarse las instalaciones respectivas, objeto que desborda las características propias del comodato, pues las partes acordaron elementos mas allá de la mera restitución del bien en la oportunidad correspondiente.

La Jurisprudencia venezolana desde hace décadas ha venido definiendo el contrato administrativo y resalta como una de sus características o elementos esenciales que al menos una de las partes sea la administración, (nacional, estadal o municipal), que el objeto del mismo sea la prestación de un servicio público y que explícita o implícitamente la Administración pueda ejercer facultades exorbitantes a las propias del Derecho Común, tal como sería la terminación anticipada y unilateral del contrato.

En sentencia dictada por la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Política Administrativa, en el caso “Acción Comercial, S.A., con ponencia del Magistrado Luís H. Farias Mata de fecha 14 de junio de 1983 se estableció sobre la aplicación de las cláusula exorbitantes:

(…) 2. De la descrita forma en que fue planteado y contradicho el presente recurso de nulidad, la solución de la controversia aparece condicionada, a juicio de la Corte, por la naturaleza de la contratación a la cual pretendió poner fin el acto que “ACCIÓN COMERCIAL S.A.”, impugna mediante el presente recurso. Si administrativa-supuesta la posibilidad de la existencia en Venezuela de este género de contratos- o civil, las reglas para poner fin a la negociación varían sustancialmente:

3. Cuando requerimientos del interés colectivo así lo postulan, acide la Administración a la figura del contrato administrativo para asegurarse la colaboración del particular en la satisfacción de determinas necesidades de interés general. La esencia de la Administración- dadas determinadas condiciones- en el negocio jurídico, marca a éste, inevitablemente, de características distintas a las de la contratación ordinaria, para asegurar de ésta manera que aquella, depositaria del interés general o colectivo, pueda comprometerse sin sacrificarlo en aras de intereses privados de los administrados.

(…)

4. Si bien no existe unanimidad doctrinaria acerca de la absoluta y total equivalencia entre la figura del contrato administrativo y las expresiones constitucionales “contratos de interés nacional” o “interés público” o “de interés público nacional” (artículo 126 de la Carta Magna), dudas no se plantean en la doctrina venezolana acerca de la posibilidad para los administradores de celebrar contratos de le especie indicada; unanimidad doctrinaria corroborada por la indubitable voluntad del legislador (…)

(…)

5. La jurisprudencia francesa-pionera-, como en tantas otras, en esta materia después de comprensibles vacilaciones había llegado a una práctica consolidación del criterio identificador del contrato administrativo a través de las llamadas “cláusulas exorbitantes” considerando como tales las que consagran en el convenio a favor- u aún en contra- de la Administración un régimen excepcional por comparación al del Derecho privado

(…)

Con vista de todo lo cual, la Corte concluye:

1º. Legislativa, doctrinaria y jurisprudencialmente es admitida en Venezuela la posibilidad de que tanto la administración nacional, como la estadal y la municipal celebren contratos administrativos.

2º. Características de estos la noción de servicio público, inspirada en el interés general cuya consecuencia preside la actuación administrativa, queda dicha finalidad puesta en evidencia cuando cláusulas exorbitantes del derecho común parecen en él.

3. Han de considerarse también incorporadas al contrato aquellas cláusulas exorbitantes previstas en la normativa vigente al tiempo de la celebración, las cuales, en esas condiciones, revelan también el carácter administrativo que el contrato tiene.

4. Con sus reglas propias, distintas a las de Derecho común, el contrato administrativo autoriza a la Administración contratante para rescindirlo unilateralmente juzgando el incumplimiento del particular que con ello lo suscribiera, a quien en todo caso queda abierta la vía del contencioso para asegurarse, en un debate ante el juez competente, la preservación de la ecuación económica del contrato si la causa de la rescisión no le fuera imputable, como lo sentara este Supremo Tribunal (…) ‘ en el campo de acción de los contratos administrativos, y aunque no conste en las cláusulas de la convención, la rescisión de ellos, cuando así lo demandan los intereses generales y públicos, es una facultad que la Administración no puede enajenar ni renunciar…

Considera esta Juzgadora que, dado que el objeto fundamental del contrato celebrado por las partes perseguía la prestación de un servicio público (Educación) que a criterio de la Administración Municipal, no se estaba cumpliendo, estamos en presencia de un verdadero contrato de naturaleza administrativa (pues el objeto vinculado al interés general y a la prestación de un servicio público, con el del caso, que buscaba el desarrollo de tareas destinadas a la satisfacción del interés colectivo) es el elemento fundamental para determinar tal calificación, siendo ello así, la Administración podía ejercer las facultades o cláusulas exorbitantes que, en el caso concreto fueran procedentes.

Plantea la recurrente que los actos impugnados incurren en el vicio de Falso Supuesto de Derecho, argumentando al efecto, que estamos en presencia de un contrato de comodato y no de una concesión. Con semejante fundamentación se plantea igualmente la nulidad del acto por violación del principio de legalidad toda vez que el Concejo Municipal ejerció su competencia más allá de los límites que le establece la Ley, ya que para autorizar la rescisión del contrato no podía hacerlo a través de la vía del Acuerdo.

Ahora bien, planteada así las cosas, debe ratificarse tal como quedó establecido que estamos en presencia de un contrato administrativo, y al estar en presencia de un contrato de esta naturaleza, tal como lo afirmó la representación del Ministerio Público y se estableció en el presente fallo, es incuestionable la facultad implícita de la administración para dar por terminado dicho contrato, especialmente cuando se comprobó que existía incumplimiento de las obligaciones contractuales.

Por otra parte, la indicada facultad establecida en el referido artículo 76.8 de la Ley de Régimen Municipal, cuando es ejecutada por la Administración Municipal a través de un contrato, éste será, necesariamente calificado como un contrato administrativo, del que, expresa o tácitamente deriva la existencia de cláusulas exorbitantes bajo el criterio que, quien puede dar concesión o uso en los términos allí expuestos, también puede rescindirlo por la aplicación de estas cláusulas, máximo cuando se verifique el incumplimiento de los términos dispuestos en el contrato y exista una urgente necesidad de tutelar el interés general; circunstancias que se constataron en el presente caso, pues en el lapso de vigencia del mismo, el comodatario no cumplió con las obligaciones contractuales.

Por las razones anteriormente expuestas, a criterio de este Juzgado, no se configuran los vicios denunciados, en razón de esto, debe forzosamente declararse sin lugar el recurso propuesto, y así se decide.

-VI-

Decisión.

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, Administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

SIN LUGAR el Recursos Contencioso Administrativo de Nulidad incoado por LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Educación, en contra los Actos Administrativos contenidos en el Acuerdo emanado del Concejo Municipal del Municipio Baruta del estado Mirada identificado bajo el Nº 059 de fecha 31 de marzo de 2005, publicado en Gaceta Municipal de esa misma fecha, Nº Extraordinario 105-03/2005 y en la resolución signada bajo el Nº CJ-032-05 de fecha 1 de abril de 2005 emanada del Alcalde del Municipio Baruta E.C.R..

SEGUNDO

No hay especial condenatoria en costas.

PUBLÍQUESE Y REGÍSTRESE.-

NOTIFÍQUESE A LAS PARTES.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la Ciudad de Caracas a los Doce (12) días del mes de Diciembre de dos mil siete (2007).

LA JUEZ,

F.L. CAMACHO A.

EL SECRETARIO

CLÍMACO A. MONTILLA T.

Exp. Nº 1385-06