Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 2 de Junio de 2008

Fecha de Resolución 2 de Junio de 2008
EmisorJuzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo.
PonenteEdgar José Moya Millán
ProcedimientoQuerella Funcionarial

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

EXP. Nº 3210.

- I -

EXÉGESIS DEL PROCESO

Mediante escrito distribuido el 15 de agosto de 2001 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, los abogados J.D.P.M. y R.A.I.D., venezolanos, mayores de edad, de este domicilio, titulares de las cédulas de identidad Nº V-8.353.874 y V-4.679.979 e inscritos en el I.P.S.A. bajo los Nº 32.816 y 28.578, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos E.A.A., G.R.P.P., R.A.D.C., E.C.Á., C.M.D.O., E.R.R.M., M.J.M., R.E.R.D.P., P.A.L.A., M.I.R.G., M.S.D., J.D.A., J.R.M.B., R.C.J.D.S., J.M.P.D., J.C.R., N.M.J.D.M., V.R., P.G.D.R., G.R., A.J.M., R.A.M.F., SEGUNDO G.G.M., R.D.J.Q.M., A.J.D., I.C.E.D.P., E.M.C.I., VICTOR MIRABAL, ROXY G.P., R.J.A., F.R.L., F.M.N.D.G., R.S., G.O., W.A.V.R., ADAJIRSA FRANCHI MARÍN, E.C.B.R., E.E.B.M., L.A.L., J.E.P., H.J.R., G.A., A.A.L., M.A.R., G.E.Á., R.A.C., L.O.M., D.A.G., C.J.U., R.A.B., F.R.C., L.F.G., R.M.S., C.A.D.F., A.A.P., J.C.V., A.R.Z., P.J.C., L.A.N., G.G., R.E.G., D.J.V., J.R.G., R.M.D.V., T.A.A., G.T.M., M.C.M., J.J.G.L., V.M., J.R.Q., M.G.M., R.M.G., R.E.N.D., N.A.Á., A.R.M., NOREYA E.H., E.N., R.J.C., E.A.G., I.L., P.R.M., L.B.D.M., S.V.M.M., M.G.D.P., J.G., O.A.P., S.H.I., E.P.G., C.J.B.D., J.G.M., M.E.C., J.B.R., D.C.B.V., D.A.S., B.C.C., C.J.C.M., I.G.R., J.A.G.G., B.G. REQUENA, MORAVIA VILLAFRANCA DÍAZ, A.R.F., J.R.R., E.R.F., E.E. FIGUERAS, M.R., A.M., A.J.S., C.J.G., M.L.D.R., A.L.D.R., R.G.E., F.B., C.B.M.D.L., A.J.F.A., M.D.C.B., E.D.J.S.L., J.E.C., M.D.J.M., I.E.T.C., B.M.C., A.J.F., H.C.F.Q., P.T.C.V., G.T.S.D.L., M.D.J.M., Y.B.N.D.G., H.F.V.A., E.J.A.H., A.M.C., M.H.D.Z., en su cualidad de cónyuge y causahabiente de su difunto esposo J.A.Z.U., L.E.C.F., en su cualidad de hija y causahabiente de su difunta madre C.C.F.D.A., V.M.R.D.O., en su cualidad de cónyuge y causahabiente de su difunto esposo J.D.C.O., A.A.G., en su cualidad de hijo y causahabiente de su difunto padre P.G.B., E.A., N.J.C.O., C.A. MILANO, WYLIES J.H., M.Á.M., alegando su condición de miembros salientes de las 22 Juntas Parroquiales del Municipio Libertador del Distrito Capital, electos en su oportunidad para el período 96-99, venezolanos, mayores de edad y titulares de las cédulas de identidad Nº V-5.472.051, V-10.788.743, V-2.159.052, V-3.444.804, V-2.112.338, V-2.029.542, V-5.607.968, V-13.538.688, V-3.552.329, V-2.137.972, V-950.649, V-2.106.852, V-325.354, V-11.671.488, V-6.220.038, V-489.722, V-3.134.388, V-220.881, V-1.736.643, V-4.080.944, V-3.626.749, V-3.380.430, V-1.735.369, V-4.958.394, V-4.142.599, V-4.352.553, V-4.708.239, V-958.256, V-3.141.851, V-3.882.860, V-643.019, V-3.723.900, V-3.406.064, V-4.589.621, V-6.242.972, V-2.957.977, V-5.866.062, V-3.549.864, V-3.244.672, V-2.962.391, V-3.143.208, V-2.151.999, V-3.562.986, V-2.894.718, V-6.521.485, V-2.750.947, V-4.632.464, V-2.109.711, V-3.721.032, V-6.058.024, V-4.689.443, V-6.029.219, V-2.642.822, V-2.967.262, V-4.439.671, V-1.885.873, V-1.701.430, V-6.544.180, V-4.353.253, V-4.038.558, V-6.223.895, V-5.600.801, V-3.555.073, V-3.422.611, V-3.408.656, V-3.560.575, V-2.819.651, V-6.427.655, V-4.852.761, V-2.144.938, V-3.753.225, V-3.958.978, V-3.481.241, V-6.013.262, V-4.440.610, V-5.568.749, V-938.943, V-4.590.132, V-6.103.634, V-2.440.234, V-2.169.739, V-5.568.224, V-4.336.710, V-3.182.003, V-1.881.236, V-6.205.464, V-3.420.935, V-3.237.454, V-6.525.077, V-6.176.954, V-1.359.425, V-5.075.285, V-6.222.163, V-6.066.734, V-2.233.807, V-2.140.831, V-1.507.980, V-5.116.092, V-1.756.407, V-4.283.530, V-8.566.053, V-2.665.948, V-4.041.245, V-5.859.488, V-334.873, V-7.542.688, V-3.781.257, V-6.339.619, V-6.846.471, V-988.677, V-16.633.184, V-3.210.850, V-483.718, V-3.803.810, V-6.025.236, V-3.276.063, V-4.113.502, V-2.441.155, V-2.147.408, V-3.010.384, V-5.634.543, V-8.777.555, V-3.260.516, V-631.495, V-2.441.155, V-4.820.510, V-4.172.067, V-4.360.797, V-4.282.662, V-3.805.640, V-7.660.593, V-3.762.645, V-10.118.489, V-3.478.594, V-4.588.362, V-4.945.097, V-4.766.876 y V-6.040.290, respectivamente, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo contenido en la “moción de urgencia I” de la sesión ordinaria de fecha 22 de diciembre de 2000 de la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

Al expresado recurso se adhirió en fecha 10 de marzo de 2008, conforme al ordinal 3° del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, la ciudadana L.M.Á.D., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 4.435.645, domiciliada en jurisdicción de la Parroquia San J.d.M.L. del señalado Distrito, invocando su condición de miembro principal de la Junta Parroquial de dicha Parroquia, según Gaceta Municipal Extra Nº 1551-C, de fecha 15 de diciembre de 1995.

Habiendo correspondido su conocimiento a este Tribunal, se admitió el 2 de octubre 2001 y practicada la citación del Sindico Procurador y la notificación del Concejo Municipal, las abogadas O.M.G. y L.V., inscritas en el I.P.S.A. bajo los Nº 30.246 y 62.195, respectivamente, en su carácter de apoderadas del Municipio dieron contestación a la querella el 2 de noviembre de 2001.

En la articulación probatoria, las partes promovieron documentales y mérito favorable de los autos, solicitando los querellantes exhibición de documentos. Se admitieron.

El 30 de enero de 2002 ambas partes presentaron informes y este Tribunal en fecha 9 de octubre de 2002 dictó sentencia donde declaró inadmisible el recurso por caducidad de la acción.

Apelado dicho fallo por la parte recurrente, fue declarado con lugar en fecha 6 de marzo de 2007 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ordenando a este Tribunal pronunciarse sobre las demás causales de inadmisibilidad a los efectos de la admisión del recurso, sustancie y decida la presente causa, en aras de salvaguardar el principio de la doble instancia.

Recibido el expediente en este Tribunal, por auto de fecha 25 de junio de 2007 se admitió el recurso, y emplazado el Sindico Procurador Municipal y notificado el Presidente del Concejo Municipal del Municipio Libertador, en fecha 10 de octubre del mismo año tuvo lugar la audiencia preliminar, en el cual las partes ratificaron sus alegatos y solicitaron la apertura del lapso probatorio, donde promovieron el mérito favorable de los autos. Se admitieron.

En la audiencia definitiva realizada el 27 de noviembre de 2007, las partes ratificaron sus alegatos de la querella y su contestación. El Tribunal anuncio la publicación del dispositivo de la sentencia, para el quinto día de despacho siguiente.

Procede el Tribunal a dictar sentencia, para lo cual hace previamente los siguientes análisis

- II -

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO FUNCIONARIAL

Aduce la representación judicial de los recurrentes que en fecha 28 de noviembre de 2000, la Cámara Municipal (sic.)…“del ejercicio político anterior”…, aprobó la homologación de las dietas de los miembros de las juntas parroquiales en ejercicio, al ochenta por ciento (80%) de lo que por ese concepto percibían a su vez, los Concejales de ese Municipio, tomando en cuenta la Ley Orgánica de Emolumentos y el principio de analogía que prevé el artículo 4 del Código Civil, generando con ello la existencia de un derecho subjetivo a favor de sus mandantes; y que por el transcurso del tiempo sin haber sido impugnado dentro del lapso legal, adquirió la fuerza de un acto administrativo firme; en virtud de lo cual, el levantamiento de la sanción producido en la sesión del 22 de diciembre de 2000, por parte de los nuevos Concejales miembros de la Cámara Municipal, instalados oficialmente para el ejercicio de sus cargos el 13 del mismo mes, es nulo de nulidad absoluta.

Sostienen que para el momento en que se aprobó el ajuste u homologación de las señaladas dietas, la Cámara Municipal tomó en consideración para su decisión los principios contenidos en la Ley Orgánica de Emolumentos aplicado por analogía de conformidad con el artículo 4 del Código Civil, en virtud de que ellos habían sido excluidos en la Ley Nacional y resultaba injusto que habiendo sido electos popularmente al igual que los Concejales no fueran considerados por la citada ley para ser objeto de los mismos derechos y deberes.

Continúan explicando los libelistas que el entonces concejal del Municipio Libertador, J.E.D., planteó en el seno de la Cámara Edilicia, en el orden del día de la sesión ordinaria del 29 de julio de 1997, punto número Catorce (OD-14) relativo a la aplicabilidad de la Ley Orgánica de Emolumentos a los miembros electos de las Juntas Parroquiales y expresó (sic.)“Por considerar que el Legislador Nacional fue injusto al no incluirlos en el texto de la Ley, por tanto, sostengo que debe aplicárseles dicho instrumento jurídico, en base al principio de analogía recogido en el artículo 4 del Código Civil, que textualmente dice…(omissis)...que los miembros de las Juntas Parroquiales…“no son Funcionarios Públicos, por cuanto están en el mismo Estatuto de los Concejales, es decir, perciben su remuneración mediante dietas, no tienen sueldos, no gozan de vacaciones, aguinaldos, bonos, menos aún beneficios contractuales, son electos. En consecuencia, por el Principio de Analogía, previsto en el mencionado Artículo del Código Civil, se debe considerar la asignación del 80% de lo que perciben los Concejales en sus dietas, dicho Principio consiste en la aplicación extensiva de una norma, o de los Principios extraídos de las normas, en un caso no previsto por el Legislador que presenta igualdad jurídica esencial con aquel o por lo menos regula materias análogas”. Que con base en esta exposición de motivos y previo informe de la Comisión de Economía, la Cámara Municipal aprobó en esa oportunidad el señalado ajuste y como consecuencia de ello, se les canceló el 29 de abril de 1998, diferencias por ajuste de tal concepto, Bs. 400.000,00 por cada mes; ajustándose nuevamente el 1° de enero de 2000, a los Presidentes de las Juntas Parroquiales a Bs. 500.000,00 y para sus miembros a Bs. 450.000,00 por cada mes.

Explican que en la sesión ordinaria del jueves 17 de febrero del mismo año, el mencionado Concejal, presentó exposición ante la Cámara Municipal relacionado con la ratificación de la aplicación de la recién derogada Ley Orgánica de Emolumentos en el pago de las dietas a los concejales, tomando como base el ingreso percibido por el Alcalde por concepto de cesta ticket y el aumento del 20% por Decreto Presidencial. Asimismo, el aumento que por contratación colectiva y por decreto les corresponde a los funcionarios de alto nivel, siendo aprobado por la Cámara por unanimidad de sus integrantes. Que en sesión del 22 de diciembre de 2000, dicho ente edilicio aprobó la moción de urgencia I, presentada por la concejal A.V., donde solicita levantar la sanción sobre la homologación de pagos de las Juntas Parroquiales acordada en sesión del 28-11-00, con efecto retroactivo a partir del 01-01-00, la cual fue aprobada.

Que en su intervención de la mencionada concejala explicó que…“en la sesión de ayer se aprobó un bono único para los trabajadores de la Juntas Parroquiales, sin embargo no levantamos la sanción en referencia a la homologación que se aprobó el 28-11-00, decisión que pido sea levantada por las siguientes causas: primero porque se hizo en forma extemporánea, se discutió después de haberse discutido el presupuesto, por tanto, no se tomaron las previsiones presupuestarias correspondientes. Segundo como lo expliqué ayer no se escucharon los argumentos del Síndico Procurador y tercero porque esa aprobación no cumplió con los extremos de Ley”, sobre cuyos señalamientos los libelistas aducen que la aprobación que al respecto hizo la Cámara, fue realizada en cumplimiento de sus funciones y dentro de la autonomía que para ello tiene de conformidad con el artículo 76, ordinal 3° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; que el haberse discutido después de la aprobación del presupuesto, no lo invalida en razón a que para su ejecución podía solicitarse un crédito adicional o considerarlo para el próximo presupuesto, es decir, como compromiso validamente adquirido y, en consecuencia, cargado a una partida presupuestaria no imputable a programas; que la falta de consideración de los argumentos del Síndico Procurador, pero si los del Contralor, obedece a que aquél jamás los envió y en caso de haberlo hecho, éstos y los del Contralor (sic.)“son o tienen carácter vinculante para la Cámara Municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 88 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”. Adicionan que fue dictado con incompetencia manifiesta en razón del tiempo y con usurpación de autoridad; con violación del numeral 2° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y al principio de la irretroactividad de los actos administrativos, de conformidad con los artículos 24 constitucional y 3 del Código Civil; alega asimismo la violación de los artículos 11 de la expresada Ley procedimental administrativa y 10 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos.

Sostienen que el acto administrativo recurrido vulnera los derechos subjetivos creados a favor de los recurrentes.

Con respecto a la alegada violación de los artículos 24 constitucional y 3 del Código Civil, expresan que en ente edilicio no solamente levantó la sanción a un acuerdo de Cámara firme, sino que además cercenó el derecho adquirido por los miembros de las Juntas Parroquiales y fue mucho más allá, al señalar que estos pagos ya aprobados y tenidos como derechos subjetivos por éstos, acordó que debían ser retroactivos desde el 01/01/2000, situación, que –en cu criterio- viola flagrantemente el expresado dispositivo constitucional. Que en todo caso, la Cámara Municipal debió solicitar la impugnación del acuerdo del 28 de noviembre de 2000 en vía jurisdiccional, en virtud de haber quedado firme en sede administrativa, por el transcurso de los lapsos y del tiempo previsto para su impugnación en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos.

Denuncia la violación del artículo 138 constitucional, porque en el momento en que se aprobó el acto administrativo, en la sesión de Cámara Municipal del día 28 de noviembre de 2000,…“los actuales Concejales, eran simples Ciudadanos, no estaban revestidos con autoridad alguna, ya que fueron elegidos el día 03 de diciembre del 2.000, y se instalaron de conformidad con los Artículos 57 y 164 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el día 13 de Diciembre del mismo año, su actuación viola el precepto Constitucional previsto en el artículo 168…omissis…Ciertamente la Doctrina Administrativa ha mantenido que cuando una persona, sin ningún tipo de investidura pública, asume una función pública y actúa en tal carácter violando o usurpando lo actuado por la autoridad legítima (Cámara Municipal anterior) precedentemente y con carácter firme, produce la ineficacia radical y total de tal autoridad usurpada. Por lo tanto, el Acto Administrativo mediante el cual los Nuevos Integrantes de la Cámara le levantaron la sanción en la Sesión Ordinaria del 22-12-2000, a lo aprobado en la Sesión Ordinaria del 28 de Noviembre de 2000 por los Concejales que si e.I.d.A.E., es Nulo por ineficaz y además está viciado de Nulidad Absoluta…”, por lo cual estiman que encuadra dentro de las previsiones de los ordinales 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 4° del artículo 14 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos, por lo que –a juicio de los apoderados de los recurrentes- existe la necesidad de restablecer el orden público vulnerado por la actuación del órgano después del 13 de diciembre de 2000, manifiestamente incompetente frente a los intereses de los destinatarios del acto; y al no producir efectos, se tiene como si nunca se hubiera realizado.

Denuncia igualmente que el acto recurrido viola la cosa juzgada administrativa de conformidad con los numerales 2° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y 2°, del artículo 14 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos, toda vez que el acto dictado el 28 de noviembre de 2000 quedó firme en sede administrativa, al transcurrir los lapsos previstos parta su impugnación, creando derechos subjetivos en beneficio de los exmiembros de las Juntas Parroquiales.

Concluyen los libelistas solicitando se declare la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido; y, en consecuencia, se restablezca la situación jurídica infringida que lesiona los derechos subjetivos de sus representados; solicita se les reconozca y se ordene el pago de todos y cada uno de los beneficios contraídos en virtud del acuerdo de Cámara de fecha 28 de noviembre de 2000, el 80% de lo percibido por los Concejales, quienes a su vez devengan el 80% de los ingresos totales del Alcalde, según lo previsto por el artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales, hoy derogada. Solicitaron que a los fines de determinar los montos que se le adeudan, se ordene una experticia complementaria del fallo.

ALEGATOS DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL

Las representantes judiciales del Municipio oponen la caducidad de la acción y alegan la incompetencia del Tribunal para sustanciar y decidir la causa, en el supuesto que el acto recurrido sea de efectos generales.

Arguyen que el acto objeto del levantamiento de la sanción era un acto nulo de nulidad absoluta, porque fue dictado contraviniendo los artículos 140 y 141 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que establece el principio de la previsión presupuestaria (sinceridad y legalidad del gasto), referido a la imposibilidad que tiene la Administración Municipal de contraer compromisos sin la debida previsión presupuestaria.

Explican que, como lo reconocen los actores, los miembros de las Juntas Parroquiales, no son empleados públicos y por tanto, no gozan de los beneficios acordados a éstos, tales como cesta ticket, aumento del veinte por ciento (20%) por Decreto Presidencial, aumento por contratación colectiva, por Decreto y Ley de Emolumentos.

Niega y rechaza que se aplique por analogía a los miembros de las Juntas Parroquiales, los acuerdos de la Cámara Municipal, mediante los cuales se reconoció a los concejales y funcionarios de alto nivel, el aumento del ochenta por ciento (80%) establecido en la Ley de Emolumentos, en virtud de que en lugar de una aplicación analógica, estarían forzando la aplicación de una Ley por ser limitado y muy específico su ámbito de aplicación y por estar regida por una Ley local, como es la Ordenanza sobre Organización y Funcionamiento de las Juntas Parroquiales y Comunales y el Reglamento Interior de Debates para las Juntas Parroquiales del Municipio Libertador.

Explica, con respecto a la denuncia de violación del artículo 138 constitucional, que carece de lógica y basamento legal, porque el acto que se pretende impugnar tuvo lugar el 22 de diciembre de 2000, en la sesión de Cámara compuesta por los concejales legítimamente electos por voluntad popular el 3 de diciembre, es decir, que los concejales gozaban de legitimidad para aprobar el levantamiento de la homologación del pago a los miembros de las Juntas Parroquiales.

En cuanto al alegato de los recurrentes de que “existe de la necesidad de restablecer el orden público vulnerado por la actuación del órgano”, alegan los representantes del Municipio que la Cámara Municipal actuó apegada a la legalidad, pues era para la fecha y son legítimamente competentes los ediles que la forman; que no pueden erigirse los ex miembros de las Juntas Parroquiales como restablecedores del orden público, pues no tienen cualidad ni interés legítimo, como tampoco sería éste el Tribunal el competente para conocer y decidir sobre tal asunto, a tenor de lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Expresan, en cuanto a la denunciada violación de la cosa juzgada, que el único acto que es nulo de nulidad absoluta, es precisamente el que acordó la homologación, por haber sido aprobado sin considerar que no se pueden equiparar a unos ciudadanos, si bien es cierto, electos popularmente a funcionarios públicos y otorgarles los mismos beneficios económicos, vulnerando de esta forma el ordenamiento jurídico que rige el funcionamiento y organización de las Juntas Parroquiales y los actos nulos no pueden crear derechos subjetivos.

Objeta la comparecencia a juicio de la causahabiente del ciudadano J.A.Z.U., por haber fallecido ocho (8) meses antes la aprobación del acto del 28 de noviembre de 2000, que con posterioridad se le levantó la sanción, por lo que ya no era sujeto de derecho, siendo imposible que gozara de los beneficios que para su momento acordó la Cámara Municipal, por lo cual solicita se desestime el pedimento de la ciudadana M.H.D.Z., en quien comparece a la causa como sucesora del de cujus.

Igualmente objeta la comparecencia de los herederos de los señores C.C.F.D.A. y J.D.C.O., por no estar acreditado en autos el carácter que se atribuyen.

Por último alegan que los miembros de las Juntas Parroquiales perciben como beneficios unas dietas, solo cuando asisten a las sesiones.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

a. Aspectos previos a resolver:

a.i. Nulidad de actos procesales:

Previamente observa el Tribunal que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la antes aludida sentencia del 6 de marzo de 2007, declaró con lugar la apelación ejercida por los recurrentes, y consecuencialmente, revocó el fallo apelado dictado por este Tribunal el 9 de octubre de 2002, que había declarado inadmisible el recurso por caducidad de la acción, por lo que ordenó a este Despacho: “pronunciarse sobre las demás causales de inadmisibilidad a los efectos de la admisión del recurso, sustancie y decida la presente causa, en aras de salvaguardar el principio de la doble instancia en la presente causa”

No obstante esa declaratoria, este Tribunal al recibir el expediente, sustanció nuevamente el proceso, aplicando las disposiciones de los artículos 98 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública hasta llevarlo a estado de sentencia.

Ahora bien, constituye materia que interesa al orden público la estricta observancia en la sustanciación de los juicios de las formas procesales que el legislador ha establecido para la tramitación de los distintos procedimientos. En este sentido, la Sala de Casación Civil ha señalado reiteradamente desde el 24 de diciembre de 1915, que “no le es dable a las partes ni al juez subvertir tales formas procesales, por lo que, cuando ello ocurra, se impone la reposición de la causa al estado en que se subsanen los vicios cometidos”. Más recientemente asentó la Sala Constitucional, lo siguiente:

En conclusión esta Sala considera que la decisión cuya revisión se solicitó, contravino la jurisprudencia de esta Sala con referencia a que los lapsos procesales, que legalmente son fijados y jurisdiccionalmente sean aplicados, no son formalidades per se, susceptibles de desaplicación, sino por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica.

(Sent. 08/04/03. Caso: O.E.G.D.)

En consecuencia, siendo que por mandato del artículo 202 del Código de Procedimiento Civil, los términos o lapsos procesales no podrán prorrogarse ni abrirse de nuevo después de cumplidos, resulta imperioso para este Sentenciador, en aras de procurar la estabilidad del juicio, hacer uso de la facultad que le confiere el artículo 206 eiusdem para corregir las faltas que puedan anular el proceso y decretar la nulidad de todo lo actuado en esta causa a partir del 25 de junio de 2007; y, consecuencialmente, reponerla al estado de dictar sentencia definitiva, previa evaluación de las causales de inadmisibilidad de la acción, tal como fue ordenado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el antes mencionado fallo, toda vez que el juicio estaba sustanciado en su totalidad al momento de emitirse la decisión revocada por la Alzada. Así se decide.

a.ii. Determinación de la competencia de este Tribunal:

Con fundamento en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, opuso la representación judicial del Municipio la incompetencia de este Tribunal para conocer y decidir el presente recurso, pues, aún cuando niegan, rechazan y contradicen que el acto recurrido sea un acto de efectos generales por estar dirigido a un grupo determinado de personas, como son los exmiembros de las Juntas Parroquiales electos para el periodo 1996-1999, en el supuesto de tener este efecto, correspondería su conocimiento a la para entonces, Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia.

A tales efectos se observa:

El artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, define el acto administrativo como…“toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos por la Ley, por los órganos de la administración pública”, de lo cual se infiere que el legislador se inclinó por el criterio orgánico sostenido por la doctrina, que afirma que son actos administrativos aquellas declaraciones emanadas de los órganos de la administración generadoras de efectos jurídicos relativos a su creación, modificación o eliminación de situaciones individuales o generales, o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación jurídica general; y tiene por sí mismo ejecutividad y ejecutoriedad, por lo que no necesita para su eficacia del concurso de otros funcionarios administrativos ni judiciales, conforme a los artículos 8, 78, 79 y 80 eiusdem.

Como se aprecia, son dos los efectos que pueden emanar de la declaración de voluntad de la Administración, esto es, general o particular.

Ahora bien, a juicio de este sentenciador, tanto la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (aplicable rationae temporis) como la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, distinguen los actos de efectos particulares de los de efectos generales, por el carácter normativo o no normativo. Así, el acto administrativo de efecto particular se caracteriza porque crea una situación jurídica individual o particular a una o varias personas que pueden ser perfectamente determinadas. En tanto que los de efecto general, están dirigidos a una colectividad o grupo de personas inidentificables, es decir, no es posible individualizar a quiénes va dirigido.

Una diferencia entre los actos administrativos de efecto particular y general, la encontramos en sentencia Nº 1.084 del 11 de mayo de 2000, donde la Sala Político Administrativa, al pronunciarse sobre la legitimación para recurrir en nulidad, a la luz de los artículos 121 y 124 de la derogada Ley de ese M.T., asentó:

En criterio de esta Sala, cuando el objeto del recurso de nulidad se refiere a un acto administrativo de efectos particulares la legitimación activa exigida es, de acuerdo a los términos de los artículos 121 y 124, ordinal 1º, la de un interés legítimo, personal y directo, esto es, que el interés en la legalidad de la actividad administrativa está calificado por el legislador, por ello se requiere que el recurrente, por ejemplo, sea el destinatario del acto, o cualquier otro sujeto que, sin ser titular de derechos subjetivos administrativos, se encuentre en una especial situación de hecho frente a la infracción del ordenamiento jurídico, la cual, por eso mismo, le hace más sensible que el resto de los administrados al desconocimiento del interés general o colectivo por parte de la Administración al violar la ley. Estos últimos han sido llamados por la doctrina interesados legítimos.

Distinto a lo antes dicho resulta la noción de simple interés, es decir, el interés no calificado por el legislador y que se refiere a la facultad que tiene cualquier ciudadano de impugnar la actuación administrativa, siempre que éste le afecte en su esfera jurídica. Este interés simple, pero particularizado, condicionado a que afecte derechos o intereses de quien recurre, es el que se exige para solicitar la nulidad de actos de la Administración de efectos generales

(subrayados de este Tribunal).

Criterio que se mantiene aun con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que su artículo 21, aparte octavo, exige un interés personal, legítimo y directo para la impugnación de los actos de efectos particulares, esto es, conforme a la sentencia trascrita, que solo pueden recurrir de este tipo de actos los destinatarios del mismo y también aquellas personas que se encuentran en una especial situación de hecho respecto al acto administrativo que se trate, y que, por ende, sean más sensibles que el resto de los administrados a los vicios e ilegalidades que el mismo pudiera contener.

Esta interpretación es compartida por el administrativista Dr. A.B.C., al comentar la distinción entre los actos administrativos de efectos generales y los de efectos particulares adoptada por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al sustentar que:

"Ha habido discusión en torno a los criterios de distinción entre los actos administrativos de efectos particulares que adoptó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para regular los procedimientos. Sin embargo, dada la naturaleza diferente de dicha regulación, es evidente que el criterio que tuvo en mente el legislador, a pesar de la falta de uniformidad de la terminología empleada, está referido al carácter normativo o no normativo de los actos recurridos. Así, los actos administrativos de efectos generales son los actos normativos, cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables; en cambio, los actos administrativos de efectos particulares son los que no tienen carácter normativo, y cuyos destinatarios o es un sujeto de derecho (acto individual) o una pluralidad de ellos, pero determinados o determinables (acto general). Este criterio de distinción es el único congruente, con la diferencia procedimental establecida en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia entre los "juicios de nulidad de los actos de efectos generales" y los "juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares"

(Estudios de Derecho y Control Judicial, pág. 248)

Afiliado a las anteriores interpretaciones jurisprudenciales y doctrinarias, el Tribunal encuentra que en el presente caso se recurre en nulidad el levantamiento de la sanción producido en la sesión del 22 de diciembre de 2000, por Concejales de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, instalados oficialmente para el ejercicio de sus cargos el 13 del mismo mes, a la aprobación realizada por esa Cámara el 28 de noviembre del mismo año de la homologación de las dietas de los miembros de las juntas parroquiales en ejercicio, al ochenta por ciento (80%) de lo que por ese concepto percibían a su vez, los Concejales de ese Municipio, tomando en cuenta la Ley Orgánica de Emolumentos y el principio de analogía que prevé el artículo 4 del Código Civil, con carácter retroactivo al 1° de enero de ese año; y que –en criterio de los libelistas- generó un derecho subjetivo a favor de sus mandantes.

Como se aprecia, son los recurrentes en su condición de exmiembros de las Juntas Parroquiales del Municipio Libertador del Distrito Capital, los destinatarios tanto de la resolución recurrida, como la sanción levantada por ésta, y por tanto, los posibles afectados en la esfera de sus derechos subjetivos por las actuaciones que denuncian en su libelo como ilegales e inconstitucionales.

No cabe dudas, pues, que se trata de un acto administrativo de efectos particulares por estar dirigido a un determinado número de personas, esto es, a los exmiembros de las Juntas Parroquiales antes dichos. Así se declara.

En cuanto a la naturaleza de los vicios imputados al acto recurrido, tenemos que el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia atribuyó competencia, mientras no hubiere sido dictada la ley de la jurisdicción contencioso administrativa, a los Tribunales Superiores en lo Civil en sus respectivas circunscripciones, para conocer de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales, cuando para su impugnación se invocasen razones de ilegalidad. Empero, si se esgrimiesen razones de inconstitucionalidad, el conocimiento del recurso sería competencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa.

No obstante, respecto a esta última competencia, la expresada Sala en sentencia del 22 de mayo de 1996, interpretó el alcance del comentado artículo 181, y en tal sentido estableció:

(..) por el hecho de que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que supone no sólo el control de la ley sino, evidentemente, el de la Constitución, la disposición contenida en el último párrafo del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -donde se establece que cuando en los recursos de anulación que corresponda conocer originalmente a los tribunales superiores y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se alegaren razones de inconstitucionalidad la competencia será de la Corte Suprema de Justicia- debe ser interpretada de la forma más restrictiva posible, es decir, que sólo y exclusivamente cuando el fundamento del recurso de anulación sean violaciones directas y exclusivas de la Constitución se debe remitir el expediente a la Sala (...)

(caso: R.J.H.).

Este criterio restrictivo fue ampliado por otro fallo de la misma Sala, siguiendo los lineamientos expuestos por la Sala Constitucional en sentencia Nº 194 del 4 de abril de 2000, donde interpretó el contenido del artículo 181 en comentos, y en tal sentido asentó:

Conforme a lo expuesto abandona este Alto Tribunal su reiterada posición conforme a la cual los tribunales regionales de lo contencioso administrativo tenían competencia para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos generales o individuales emanados de las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando se impugnaban razones de inconstitucionalidad y de ilegalidad, y por el contrario, cuando la acción o el recurso se fundamentaba únicamente en la inconstitucionalidad del acto, la competencia correspondía a este Supremo Tribunal.

En consecuencia, debe entenderse que los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, sí tienen competencia para conocer en sus respectivas circunscripciones de las acciones o recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando se aleguen razones tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad en forma conjunta o separada. Así se establece

(Sent. 1407, 15.06.00, caso: J.R.S.Z. vs. DIRECCIÓN DE PERSONAL DEL INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA)

Los anteriores análisis revelan, sin lugar a dudas, que no ha lugar a la excepción de incompetencia opuesta por la representación judicial del Municipio querellado, toda vez que este Tribunal, a tenor de las previsiones del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable como antes dijo, rationae temporis, es competente para conocer de las acciones derivadas…“contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando se aleguen razones tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad en forma conjunta o separada…”, y por ende, para sustanciar y decidir el presente recurso; cuya competencia se mantiene con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según lo dispuesto en sentencias Nº 2681 del 14 de noviembre de 2001 (Caso: J.L.R.D. y otros vs. Alcalde del Municipio A.d.C.d.E.N.E.) y 01900 del 27 de octubre de 2004 (caso M.R. vs. Cámara Municipal del Municipio “El Hatillo” del Estado Miranda). Así se decide.

a. iii. Falta de cualidad en algunos de los recurrentes para intentar la querella:

La representación judicial del Municipio, solicita se desestime el pedimento de la ciudadana M.H.D.Z., quien comparece a la causa como sucesora del de cujus J.A.Z.U., por haber fallecido ocho (8) meses antes la aprobación del acto del 28 de noviembre de 2000, cuya sanción fue levantada por el acto recurrido, por lo que –en su criterio, es imposible que goce de los beneficios que para su momento acordó la Cámara Municipal. Igualmente solicita se desestime a los herederos de los señores C.C.F.D.A. y J.D.C.O., por no acreditar en autos el carácter que se atribuyen.

Observa el Tribunal que la excepcionante no encuadró sus alegatos en ningún supuesto de Ley que determine con precisión la naturaleza de su defensa, a los fines de permitir al sentenciador analizar las razones y fundamentos de sus impugnaciones, sin embargo,…“de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de nuestra Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, dicha imperfección no debe constituirse en un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada” (vid. Sent 06/06/06, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo), de tal modo que debe este Tribunal decidir las señaladas impugnaciones, prescindiendo de sutilezas y de puntos de mera forma, y en tal sentido precisa que atañen a la legitimación para recurrir contra los actos administrativos de efectos particulares.

En este sentido, conforme al artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la fecha de interposición del presente recurso, la…“nulidad de actos administrativos de efectos particulares podrá ser solicitada solo por quienes tienen interés personal, legítimo y directo en impugnar el acto de que se trate…”, esta norma, recogida íntegramente por el artículo 21, aparte octavo, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, determina diáfanamente que solo pueden recurrir contra este tipo de actos, tanto sus destinatarios, como aquellas personas que obstenten como mínimo un interés legítimo, es decir, se encuentren en una situación de hecho tal frente a la actuación administrativa, que resulten afectados en sus derechos o intereses.

En el caso de autos, el Municipio Libertador del Distrito Capital no desconoció la condición de miembros de Juntas Parroquiales de los de cujus; pero objetó la intervención en juicio de los que vienen en sus nombres, en su condición de herederos, por no estar acreditada tal cualidad.

En este orden de alegaciones, se observa del escrito recursorio, que la ciudadana M.H.D.Z., concurre al proceso invocando su cualidad de cónyuge y causahabiente de su difunto esposo J.A.Z.U.; la ciudadana L.E.C.F., invocando su cualidad de hija y causahabiente de su difunta madre C.C.F.D.A.; y la ciudadana V.M.R.D.O., invocando su cualidad de cónyuge y causahabiente de su difunto esposo J.D.C.O..

Ahora bien, de acuerdo a la copia del acta de defunción Nº 387, inserta al folio 35 del expediente, no impugnada ni tachada por la parte querellada, se evidencia que el ciudadano J.A.Z.U., falleció el 26 de marzo de 2000. En esta acta se menciona lo siguiente:

“CASADO CON M.E. CARIAS DE ZURITA…DEJA OCHO HIJOS, SEIS MAYORES DE EDAD y DOS MENORES DE EDAD, DE NOMBRES: Y.E., C.G., R.J., Y.C., J.J., Y.H., J.M. y YOSBEL JOSÉ…”

Dichas menciones las tiene como ciertas este órgano jurisdiccional, conforme al segundo párrafo del artículo 457 del Código Civil, que expresa:

Los actos del estado civil registrados con las formalidades preceptuadas en este Título, tendrán el carácter de auténticos respecto de los hechos presenciados por la autoridad.

Las declaraciones de los comparecientes, sobre hechos relativos al acto, se tendrán como ciertas hasta prueba en contrario.

Las indicaciones extrañas al acto no tendrán ningún valor, salvo disposición especial

Y por tanto, como demostrativa del interés personal, legitimo y directo de la ciudadana M.H.C.D.Z., para impugnar el acto recurrido, en su condición de cónyuge supérstite, pues podría resultar beneficiada si la pretensión en definitiva resulta procedente, toda vez que los efectos del acto cuya sanción fue levantada en la cuestionada actuación del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, del 22 de diciembre de 2000, se retrotraen al 1° de enero de ese año, fecha en la cual aún no se había producido el fallecimiento del causante. Así se declara.

Por lo que respecta a la intervención en el proceso de las ciudadanas L.E.C.F. y V.M.R.D.O., no encuentra el Tribunal prueba alguna que demuestre sus invocadas condiciones de causahabientes de C.C.F.D.A. y de J.D.C.O., respectivamente, por lo que resulta forzoso declarar que dichas accionantes carecen de legitimación activa para actuar como accionantes en el presente proceso, siendo por ende, inadmisible el recurso de nulidad respecto de ellas, conforme al artículo 124, ordinal 1° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (aplicable rationae temporis, como se ha señalado reiteradamente en este fallo), cuyo articulado se encuentra previsto en el párrafo quinto del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

b.- Resolución del fondo de la controversia:

El debate judicial se centra en examinar, en primer término, si el ente edicilio municipal autor del acto impugnado tenía competencia, en razón del tiempo, para levantar la sanción que hiciere en sesión ordinaria del 28 de noviembre de 2000, a la homologación de pagos a los miembros de las Juntas Parroquiales, con efecto retroactivo al 1° de enero de ese año; y si al levantarla, lo hizo violando la cosa juzgada administrativa, los principios de igualdad ante la Ley y de irretroactividad de los actos administrativos y, por consiguiente, violando derechos y garantías constitucionales consagrados en los artículos 24, 25, 89, numeral 4°, y 138 de nuestro Texto Fundamental y el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 14 de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos de ese Municipio, a cuyo efecto, para decidir el Tribunal observa:

La competencia de los funcionarios públicos se rige por lo establecido en las leyes, por lo que los actos jurídicos producidos sin sujeción a las normas que la regulan son nulos. Así, la competencia legal de los miembros del cabildo municipal, al tiempo en que fue planteada la incompetencia, estaba regulada principalmente por el artículo 76 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, a cuyas normas debían someter de modo estricto el ejercicio de su gestión, pues de no ajustarse a ellas, los actos jurídicos producidos sin su sujeción, son nulos.

Ahora bien, el alegato de incompetencia se centra en el casos de autos en que, por haber sido sancionada la homologación de las dietas de los exmiembros de las juntas parroquiales del Municipio Libertador el 28 de noviembre de 2000 y haber sido electos nuevos concejales para el ente edilicio, con motivo de las elecciones municipales del 3 de diciembre del mismo año, estos nuevos miembros no tenían competencia para revocar decisiones dictadas por los concejales del anterior ejercicio gubernamental 1996-99.

En el orden expuesto estima el Tribunal que erró la representación judicial de los recurrentes con tal alegato, puesto que tanto los concejales de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital anteriores a los comicios del 3 de diciembre de 2000, como los electos en esta fecha, asumieron sus cargos por voluntad de los votantes de ese Municipio, lo que sin lugar a dudas determina su cualidad para actuar en nombre de ese ente edilicio; y éste, al igual que la administración pública en general, se encuentra investido de la potestad de autotutela para reconocer la nulidad de sus actos, independientemente de la persona que lo haya dictado en su nombre, vale decir, el ente sigue siendo el mismo indistintamente de quien lo gerencie.

De allí, que al haberse producido el levantamiento de la sanción por personas distintas de quienes la aprobaron, no se traduce en óbice de incompetencia ni mucho menos en usurpación de autoridad, pues sólo se trata de decisiones asumidas en ejercicio de la continuidad administrativa del Concejo Municipal. Así se declara.

En cuanto a los alegatos que fundamentan las denuncias de violación de la cosa juzgada administrativa e irretroactividad de los actos administrativos, para resolver, el Tribunal observa:

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos desarrolla en sus artículos 81 al 84, la potestad de autotutela que tiene la Administración para reconocer la nulidad de sus actos, regulada en tres potestades: la revocatoria, la convalidatoria y la correctiva, lo que revela que puede no solo corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido, sino también, que está facultada para extinguir sus actos en vía administrativa, cuando estime que no han sido dictados atendiendo a los intereses que está llamada a preservar. Ello determina la contrariedad a derecho del alegato de la representación judicial de los recurrentes, en cuanto alude que…“la nueva Cámara Municipal tenía que haber solicitado la impugnación del acuerdo (…) del 28 de noviembre de 2000 en vía jurisdiccional, en virtud de que el mismo había quedado firme en sede administrativa, por el transcurso de los lapsos y del tiempo previsto para su impugnación de conformidad con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos”…, como fundamento de su denuncia de violación de los artículos 24 constitucional, 3 del Código Civil, 19, numeral 2°, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 14, ordinal 2°, de la Ordenanza sobre Procedimientos Administrativos.

Importa entonces detenernos, a los fines de la resolución de la controversia, en la potestad revocatoria, prevista en el artículo 83 eiusdem, que autoriza a la Administración para que en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, pueda reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, resultando, la extinción del acto en vía administrativa, mediante otro acto administrativo.

Efecto, la doctrina considera que la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa para revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares, una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo nulo, de nulidad absoluta, pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable, viciado de nulidad relativa sería irrevocable, si crea o declara derechos a favor de particulares; criterio este que ha venido siendo compartido por la Sala Político Administrativa desde la extinta Corte Suprema de Justicia.

Así, en sentencia del 26 de julio de 1984, asentó:

…“desde hace bastante tiempo reconoció la jurisprudencia de esta Corte la existencia de la llamada potestad de autotutela de la Administración Pública, según pueden y deben los órganos competentes que la integran revocar de oficio en cualquier momento, aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentran afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también puedan hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. Tal potestad ha sido reconocida como un atributo inherente a la Administración y no como un ‘sucedáneo’ de la potestad jurisdiccional... omissis…

…Con fundamento en lo anterior, esta Sala concluye que el permiso Nº 71 no sólo podía ser revocado por el Director de la Zona 1 del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, sino que era su deber hacerlo porque no se debía permitir la permanencia de un acto que habilitaba a su destinatario para realizar una actividad prohibida por la Ley. Frente a una situación como esta, no cabe admitir la presunta existencia de derechos adquiridos ni el hecho de que hubiere habido errores en la conducta del órgano concedente del permiso, como argumentos válidos para impedir la revocatoria del mismo. En este caso, la renovación del acto nulo era un imperativo del interés general. Así se declara”

(Caso: Despacho Los Teques)

Es claro, pues, que tanto la Administración como los órganos del poder público Nacional o local, pueden revocar, en ejercicio de su potestad de autotutela, aquellos actos que aun cuando hayan creado derechos subjetivos a los particulares, adolezcan del vicio de nulidad absoluta. De allí, que constituye más bien, una obligación de la Administración, rectificar su actuación cuando la misma esté viciada aunque el administrado pretenda desprender de ellos derechos subjetivos, pues al estar presente un vicio de nulidad absoluta, mal podría sostenerse que un acto nulo sea a la vez declarativo de derechos.

En el caso de autos, se evidencia que en la sesión ordinaria de la Cámara Municipal del Municipio Libertador, celebrada en fecha 22 de diciembre de 2000 (folios 39 al 37 exp. administrativo), la concejal A.V. presentó una moción de urgencia, que fue aprobada en su totalidad, donde solicita levantar la sanción sobre la homologación de pagos de las Juntas Parroquiales aprobadas en sesión del 28.11.2000, con efecto retroactivo a partir del 01.01.2000. Tal moción tuvo los siguientes fundamentos:

En la sesión de ayer se aprobó un bono único para los trabajadores de las Juntas Parroquiales, sin embargo no Levantamos la Sanción en referencia a la homologación que se aprobó el 28.11.2000, decisión que pido sea levantada por las siguientes causas. Primero porque se hizo en forma extemporánea, se discutió después de haberse discutido el Presupuesto por tanto no se tomaron las previsiones presupuestarias correspondientes. Segundo, como lo expliqué ayer no se escucharon los argumentos del Sindico Procurador y Tercero porque esa aprobación no cumplió con los extremos de Ley.

De la transcripción anterior se desprende que son tres (3) las causas que fundamentaron el levantamiento de la aludida sanción, esto es:

i. Aprobación extemporánea (después de haberse discutido el presupuesto, por lo que no se tomaron las previsiones presupuestarias correspondientes);

ii. No se escucharon los argumentos del Sindico Procurador; y

iii. Porque la aprobación no cumplió con los extremos de Ley.

Respecto al primer argumento, advierte el Tribunal que el "Manual de Elaboración del Presupuesto por Programas", publicado por la Oficina Central de Presupuesto, define el presupuesto como el sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecución, controla y evalúa la producción pública (Bien o Servicio) de una institución, sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los Planes. La técnica debe incluir además, en forma expresa, todos los elementos de la programación (objetivos, metas, volúmenes de trabajo, recursos reales y financieros) que justifiquen y garanticen el logro de los objetivos previstos.

Así concebido, el presupuesto es en definitiva, un medio para prever y decidir la producción que se va a realizar en un período determinado, así como para asignar formalmente los recursos que esa producción exige en la praxis de una institución, sector o región. Este carácter práctico del presupuesto implica que debe concebírsele como un sistema administrativo que se materializa por etapas: formulación, discusión y sanción, ejecución, control y evaluación.

Estos principios encuentran su génesis en los artículos 314 constitucional y 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 36.916, del 22 de marzo de 2000 (aplicable rationae temporis), según los cuales, no podrá hacerse ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto, en concordancia con el artículo 42 eiusdem, que establece que con posterioridad al treinta y uno de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha y los créditos presupuestarios no afectados por compromisos, caducarán sin excepción, lo cual resulta aplicable al caso de especie por disposición de los artículos 1, ordinal 2°, y 60 ibidem.

De lo expuesto tenemos que cualquier gasto a efectuarse debe estar incluido o incorporado al presupuesto único, y así lo ratificaban los artículos 140 y 141 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (aplicable igualmente rationae temporis).

Es necesario, entonces, analizar en su génesis la providencia cuya sanción fue levantada, para precisar su conformidad con la norma atributiva de la potestad revocatoria, y en tal sentido el Tribunal observa:

Se evidencia de los folios 96 al 101 y 187 al 196 del expediente judicial, que en la sesión ordinaria de la Cámara Municipal, celebrada el 28 de noviembre de 2000, el concejal J.S. presentó una moción de urgencia con el objeto de aprobar el informe presentado por el Contralor Municipal en relación al reconocimiento de la deuda de los miembros de las Juntas Parroquiales, sancionándose en los siguientes términos:

1. En relación a la conclusión número 1 del informe de la Contraloría Municipal, solicitar a la Dirección de Administración y Presupuesto del monto de 766.000 mil bolívares adeudado a Parroquiales y Concejales.

APROBADO.

2. Solicitar a las Direcciones de Administración, Presupuesto y Personal para que a la brevedad posible sean cancelados los beneficios económicos que corresponden de acuerdo al informe aprobado.

APROBADO POR UNANIMIDAD.

…omissis…

3. Que la deuda pendiente por 766.000 mil bolívares sea prevista como un compromiso válidamente adquirido y que sea cancelada antes de que termine el año 2000, por recursos solicitados por la Alcaldía por la vía de transferencia de partida.

APROBADO…

…omissis…

Con relación al pago de las Juntas Parroquiales por 766.000 mil bolívares que se le adeudan a cada uno de los Miembros de las Juntas Parroquiales, propuso que esta Cámara debe de aprobar el informe del Contralor Municipal y que se envíe a la Dirección de Administración de la Cámara.

APROBADO POR UNANIMIDAD…”

El informe del Contralor Municipal que refiere la anterior sanción (folios 89 al 95 exp. judicial), en lo atinente a las dietas de los miembros de las Juntas Parroquiales, refiere lo siguiente:

1. En cuanto al primer punto de la solicitud planteada en relación al reconocimiento de un beneficio no especificado, por déficit presupuestario de la Alcaldía correspondiente al ejercicio Fiscal 1999, no corren anexos a la solicitud los recaudos pertinentes para emitir un pronunciamiento al respecto.

2. Es ajustado a derecho, la aprobación de la nivelación de las Dietas de los Miembros de las Juntas Parroquiales hasta por un monto que no exceda el equivalente al 80% de las Dietas de los Concejales niveladas sin exceder el 80% del sueldo del Alcalde. Pudiendo aprobarse dentro de la Dieta, el monto correspondiente hasta no exceder el 80% del monto que por ese concepto del beneficio de Cesta Ticket se estableció en Cámara Municipal para nivelación de Dietas de los Concejales sin exceder el 80% de ese beneficio asignado al Alcalde.

3. Es ajustado a derecho, la aprobación como diferencia de Dieta del monto equivalente sin exceder el 80% del monto que resulta de calcular hasta un 80% del beneficio de Bonificación de Fin de Año, definido como emolumento en el artículo 2 de la derogada Ley de Emolumentos antes identificada, para el Alcalde Municipal…

Ahora bien, conforme a las normas constitucionales y legales antes citadas, es contrario a derecho ordenar un pago no incluido en el presupuesto. Por ello, estima el Tribunal, que el Concejo Municipal al aprobar el informe del Contralor Municipal y en consecuencia, la nivelación de las dietas de los miembros de las Junta Parroquiales y, acto seguido, ordenar su pago, vulneró tales disposiciones por carecer de imputación presupuestaria, pues ni siquiera consideró incluirlo para el próximo presupuesto.

De otro lado, se observa que el 28 de enero de 2000 entró en vigencia el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios, que estableció en sus artículos 1, 2 y 3 la cantidad de OCHOCIENTOS CUARENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 840.000,00), hoy, OCHOCIENTOS CUARENTA BOLÍVARES (Bs. 840,00) como remuneración de los Gobernadores de Estado; fijó la remuneración total de los Alcaldes en el equivalente al ochenta por ciento (80%) de la remuneración total de los Gobernadores, cuando tengan una población mayor de quinientos mil habitantes (500.000 h); en los municipios con una población entre cincuenta mil y quinientos mil habitantes (50.000 y 500.000 h), fijó como límite máximo el sesenta por ciento (60%) de lo devengado por el Gobernador y aquellos Municipios con población menor a cincuenta mil habitantes (50.000 h), estableció los emolumentos en el cuarenta por ciento (40%) de lo devengado por el Gobernador.

Y, en cuanto a la remuneración total de los Concejales, constituida solamente por las cantidades que les correspondan por concepto de dietas, según lo dispone el aparte último del artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y con las limitaciones establecidas en el articulo 159 de la misma Ley, estableció que dicha remuneración no podía exceder del ochenta por ciento (80%) de la remuneración total percibida por el Alcalde.

Ahora bien, es cierto, como lo sostiene el libelo recursorio, que ni este Régimen Transitorio ni la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales, derogada por aquél, incluyó a los miembros de las Juntas Parroquiales en el cálculo del monto de las dietas, sin embargo, sirvieron a los Concejos Municipales de instrumentos fundamentales a los fines de su fijación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 56 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable por remisión del artículo 70 eiusdem. Por ello, ni el ente edilicio ni el órgano contralor podían incluir beneficios o retribuciones adicionales no contemplados en el expresado Régimen Transitorio, tanto más cuando sus artículos 5 y 6 prohibieron expresamente modificar las remuneraciones totales fijadas en dicho texto legal, hasta tanto la Comisión Legislativa Nacional o la Asamblea Nacional legislasen sobre la materia, calificando como falta grave el incumplimiento de tales disposiciones al extremo de ser sancionadas conforme al artículo 15 del Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público.

Por tanto, si bien el Municipio podía adquirir el compromiso de pago, empero, debía ceñirse a los parámetros que contemplaba el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios y, además, debió diferir su inclusión para el presupuesto del ejercicio siguiente (año 2002), por cuanto –como acertadamente lo afirma la resolución recurrida en nulidad- se sancionó con posterioridad a la aprobación del presupuesto del ejercicio 2001, salvo la previsión que disponía el artículo 138 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la cual no fue contemplada por el ente edilicio en la oportunidad en que sancionó la dicha homologación, por lo que fuerza es concluir que se aprobó un crédito sin fuente de financiamiento precisa. Así se declara.

Consecuente con la anterior declaratoria, estima el Tribunal que la decisión asumida por la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 22 de diciembre de 2000, recurrida en nulidad, está ajustada a derecho, por cuanto la resolución cuya sanción fue levantada violó de manera directa el artículo 227 de nuestro Texto Fundamental, que en su primera parte establece que “no se hará gasto alguno del tesoro que no esté previsto en la Ley de Presupuesto” y, consecuencialmente, los artículos 142 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, vigente al momento de los hechos, por lo que no ha lugar al recurso. Así se decide.

- III -

D E C I S I Ó N

Por las motivaciones que anteceden, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta por los ciudadanos E.A.A., G.R.P.P., R.A.D.C., E.C.Á., C.M.D.O., E.R.R.M., M.J.M., R.E.R.D.P., P.A.L.A., M.I.R.G., M.S.D., J.D.A., J.R.M.B., R.C.J.D.S., J.M.P.D., J.C.R., N.M.J.D.M., V.R., P.G.D.R., G.R., A.J.M., R.A.M.F., SEGUNDO G.G.M., R.D.J.Q.M., A.J.D., I.C.E.D.P., E.M.C.I., VICTOR MIRABAL, ROXY G.P., R.J.A., F.R.L., F.M.N.D.G., R.S., G.O., W.A.V.R., ADAJIRSA FRANCHI MARÍN, E.C.B.R., E.E.B.M., L.A.L., J.E.P., H.J.R., G.A., A.A.L., M.A.R., G.E.Á., R.A.C., L.O.M., D.A.G., C.J.U., R.A.B., F.R.C., L.F.G., R.M.S., C.A.D.F., A.A.P., J.C.V., A.R.Z., P.J.C., L.A.N., G.G., R.E.G., D.J.V., J.R.G., R.M.D.V., T.A.A., G.T.M., M.C.M., J.J.G.L., V.M., J.R.Q., M.G.M., R.M.G., R.E.N.D., N.A.Á., A.R.M., NOREYA E.H., E.N., R.J.C., E.A.G., I.L., P.R.M., L.B.D.M., S.V.M.M., M.G.D.P., J.G., O.A.P., S.H.I., E.P.G., C.J.B.D., J.G.M., M.E.C., J.B.R., D.C.B.V., D.A.S., B.C.C., C.J.C.M., I.G.R., J.A.G.G., B.G. REQUENA, MORAVIA VILLAFRANCA DÍAZ, A.R.F., J.R.R., E.R.F., E.E. FIGUERAS, M.R., A.M., A.J.S., C.J.G., M.L.D.R., A.L.D.R., R.G.E., F.B., C.B.M.D.L., A.J.F.A., M.D.C.B., E.D.J.S.L., J.E.C., M.D.J.M., I.E.T.C., B.M.C., A.J.F., H.C.F.Q., P.T.C.V., G.T.S.D.L., M.D.J.M., Y.B.N.D.G., H.F.V.A., E.J.A.H., A.M.C., M.H.D.Z., en su cualidad de cónyuge y causahabiente de su difunto esposo J.A.Z.U., A.A.G., en su cualidad de hijo y causahabiente de su difunto padre P.G.B., E.A., N.J.C.O., C.A. MILANO, WYLIES J.H., M.Á.M. y L.M.Á.D., esta última en su condición de tercera adhiriente al recurso, contra la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, todos identificados en autos. En consecuencia:

PRIMERO

Se confirma el acto administrativo contenido en la moción de urgencia I de la sesión ordinaria del 22 de diciembre de 2000 del señalado ente edilicio municipal, aprobada en esa misma fecha.

SEGUNDO

SE DECLARA CON LUGAR la falta de cualidad para actuar en el presente juicio opuesta por la parte querellada contra las ciudadanas L.E.C.F. y V.M.R.D.O., invocando su cualidad de hija y causahabiente de su difunta madre C.C.F.D.A. y cónyuge y causahabiente de su difunto esposo J.D.C.O., respectivamente, todos igualmente identificados en autos.

TERCERO

SE DECLARA SIN LUGAR la falta de cualidad opuesta por el ente querellado contra la ciudadana M.H.D.Z..

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE.

Devuélvase en su oportunidad el expediente administrativo del caso al Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los dos (02) días del mes de junio de dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.

EL JUEZ

MSc EDGAR MOYA MILLÁN

ABOGADO

LA SECRETARIA,

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

En esta misma fecha, se publicó y registro la anterior sentencia, siendo las 10:30 a.m.

LA SECRETARIA,

EMM/Exp. 3210.

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