Decisión nº 62 de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Zulia, de 7 de Mayo de 2007

Se da inicio a la presente causa por recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la ciudadana O.J.M.R., asistida por el abogado en ejercicio G.A. PUCHE URDANETA en contra del Estado Zulia, el cual fue presentado a la Secretaria del Tribunal en fecha 24 de noviembre de 1994 y admitido el 10 de mayo de 1995.

PRETENSIONES DE LA RECURRENTE:

Fundamenta la parte recurrente su pretensión en los siguientes hechos: Que es funcionaria pública de carrera con más de cinco (5) años de servicios prestados a la Administración Pública, por haber comenzado a prestar sus servicios el día 16 de marzo de 1987 como Médico Rural, a nivel del Hospital I “Caja Seca” del antiguo Distrito Sucre del Estado Zulia, dependiente del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, durando en este cargo hasta el día 15 de octubre de 1991. Que desde el día 01 de noviembre de 1991 hasta el 31 de agosto de 194 se desempeñó como Médico Rural, pero ejerciendo funciones como Médico Epidemiólogo en el Hospital Materno Infantil Cuatricentenario de la ciudad de Maracaibo, devengando como último salario básico mensual la cantidad de Cuarenta y Ocho Mil Bolívares (Bs.48.000,oo), más la cantidad de Dos mil Bolívares (Bs.2.000,oo) como Bono Profesional, según la Cláusula Nº 8 del Contrato Colectivo vigente y suscrito entre la Gobernación del Estado Zulia y el Colegio de Médicos del estado Zulia.

Que desde el día 31 de agosto de 1994 dejó de cobrar su salario sin ninguna justificación, por lo que se trasladó a la Oficina del Adjunto al Comisionado del Sistema Regional de Salud, el cual le informó que había sido egresada, haciéndole entrega de un Aviso de Egreso (A.D.E.) de fecha 31-08-1994, en el cual se lee: “Por aplicación del artículo Nº 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina”.

Que la lectura del citado artículo evidencia que cumple con los requisitos para desempeñarse como Médico Rural, por lo que se ha violado el artículo 18 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, por cuanto el día 07 de diciembre de 1993 se le impartieron instrucciones para ejercer las funciones como epidemióloga en el Departamento de epidemiología del Sistema Regional de Salud y a partir del 20 de diciembre de 1993 como Médico Epidemiólogo en el referido Hospital Materno Infantil Cuatricentenario del Municipio Maracaibo, pero cobrando como Médico Rural.

Que agotó las gestiones conciliatorias que contempla el artículo 14 de la derogada Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, mediante escrito presentado por ante la Junta de Avenimiento de la Gobernación del Estado Zulia el día 15 de septiembre de 1994, sin obtener respuesta alguna.

Que su retiro estaba afectado de nulidad absoluta por cuanto no tenía la motivación que ordenaba el artículo 10 de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia. Que se violó lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Procedimientos Administrativos estadal, ya que su Aviso de Egreso no se menciona el nombre del funcionario que lo suscribe, sino el cargo (Jefe Inmediato y Oficina Central de Personal).

Que se violó lo previsto en los artículos 73 y 74 de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia, por cuanto la notificación de su retiro no llena los requisitos de ley al no indicarle los recursos que tenia, ni los términos para ejercerlos, ni los órganos competentes para su decisión.

Que siendo funcionaria pública de carrera sólo podía ser retirada por los motivos establecidos en la ley, en virtud de la estabilidad prevista en el artículo 16 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, por todo lo cual pide que sea declarada la nulidad del acto administrativo de su retiro, que se ordene al Estado Zulia su reincorporación al cargo de Médico Rural del Sistema regional de Salud o en un cargo de igual o superior jerarquía y remuneración, más el pago de todos los salarios o sueldos dejados de percibir o caídos desde el día 31 de agosto de 1994 hasta la fecha en que sea real y efectivamente ejecutada la sentencia, con todos los aumentos de sueldos, bonificaciones, primas, aguinaldos, bonificaciones de fin de año, y demás beneficios contractuales que pudieran corresponderle.

DE LOS INFORMES:

En fecha 08 de enero de 1997 se efectuó el acto de informes en el cual compareció el abogado sustituto del Procurador del Estado Zulia, ciudadano F.F.C., plenamente identificado y presentó escrito de Informes en el cual señaló que si bien la querellante cumple con los requisitos establecidos en la Ley el Ejercicio de la Medicina, no ocupaba un cargo de carrera sino un cargo de formación (Médico Rural), por lo que al cumplir el tiempo que establece la ley, la recurrente había de dejar sus funciones para que otros profesionales de la medicina puedan ocupar ese cargo de formación y así cumplir con el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, bien en forma pública como privada. Así pues, el cargo que ocupaba era de libre nombramiento y remoción y por tal condición fue removida de su argo. Por todo lo que pide que sea declarado sin lugar el presente recurso.

PRUEBAS DE LAS PARTES:

En fecha 19 de septiembre de 1995 se abrió a pruebas la causa, sin que ninguna de las partes promoviera alguna. Sin embargo, observa ésta Juzgadora que juntamente con el libelo la parte recurrente consignó los siguientes instrumentos probatorios:

1. Oficio Nº 1219, de fecha 08 de septiembre de 1994, emitida por el Director General de Recursos Humanos del Sistema Regional de Salud, adscrito a la Gobernación del Estado Zulia, en el cual se hace constar que la Dra. O.J.M., a la orden de ese Despacho había desempeñado los siguientes cargos: Desde el 16/03/89 hasta el 15/10/91 como Médico Rural, a nivel del Hospital I “Caja Seca”, Dtto. Sucre, dependiente presupuestariamente del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y desde el 01/11/91 hasta la fecha del oficio (08/09/1994), se desempeñó como Médico Rural, ejerciendo funciones como Médico Epidemiólogo a nivel del Hospital Materno Infantil “Cuatricentenario” de la ciudad de Maracaibo, devengando los siguientes beneficios: Sueldo Básico mensual Bs.48.000,oo, más Bs.2.000,oo como Res. Profesional Cláusula 8, para un sueldo total mensual de Bs.50.000,oo, dependiendo presupuestariamente del Ejecutivo del Estado Zulia.

2. Copia simple del Oficio Nº 2.400 de fecha 07 de diciembre de 1993, suscrito por el Jefe de la Oficina Operativa de Personal del Sistema Regional de Salud, dirigido a la Dra. O.M., en la cual le notifican que había sido trasladada a partir del 10/11/93 para desempeñar funciones como Epidemiólogo, a nivel del Departamento de Epidemiología.

3. Copia simple del Oficio Nº OF-209, de fecha 14 de diciembre de 1993, suscrito por el Director Regional de Epidemiología y Programas del Sistema Regional de Salud, adscrito a la Gobernación del Estado Zulia, mediante el cual notifica al Médico Jefe de Epidemiología, Área II del Hospital Universitario de Maracaibo, que la ciudadana O.M.D.T., cédula de identidad Nº 5.798.024, sería ubicada como Médico Epidemióloga a nivel del Hospital Materno Infantil Cuatricentenario, a partir del día 20 de diciembre de 1993.

4. Escrito de gestiones conciliatorias suscrito por la recurrente, presentado por ante el Jefe de Personal y Coordinador de la Junta de Avenimiento de la Gobernación del Estado Zulia el día 15 de septiembre de 1995.

5. Copia certificada del Aviso de Egreso (A.D.E.) o Movimiento de Personal emitido por la Oficina Central de Personal de la Gobernación del Estado Zulia, dependencia: Sistema Regional de Salud (Hospital I Villa del Rosario), en fecha 31 de agosto de 1994, en el cual consta que la querellante ocupaba el cargo de Médico Rural y había dejado de pertenecer a esa dependencia desde el 31 de agosto de 1994 por aplicación del artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina. Dicho A.D.E. aparece suscrito en forma ilegible por el “Jefe Inmediato” y por la “Oficina Central de Personal”.

Igualmente el abogado R.P.R., plenamente identificado, actuando en su condición de abogado sustituto del Procurador del Estado Zulia, consignó copia certificada del expediente administrativo de la querellante. Ahora bien, por cuanto el Tribunal observa que dichos instrumentos son documentos públicos, le reconoce el valor probatorio y la eficacia jurídica prevista en el artículo 1.163 del Código Civil venezolano, según el criterio establecido en la sentencia Nº 207 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y publicada el 1° de febrero de 2000. Igual valor probatorio de le reconoce a los instrumentos identificados en los particulares a), d) y e). Así se decide.

Asimismo el Tribunal tiene como fidedignas de sus originales las copias fotostáticas identificadas en los particulares b) y c), por cuanto no fueron impugnados por la parte querellada en la oportunidad correspondiente, a tenor de lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO:

La ciudadana A.S.P.D.R., actuando con el carácter de Fiscal Vigésima Segunda del Ministerio Público, consignó escrito contentivo de opinión fiscal, en el cual alegó que el retiro de la ciudadana O.M. está afectado de nulidad por inmotivación y por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por lo que solicitó que se declare Con Lugar el presente recurso.

Realizada la lectura individual del expediente, el Tribunal para decidir hace las siguientes consideraciones:

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:

Conforme al artículo 16 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, en concordancia con el artículo 122 de la Constitución nacional de 1961 ya abrogada, aplicada en la presente causa rationis temporis, se estableció de manera definitiva y con la máxima jerarquía normativa el sistema de carrera administrativa para el funcionario público, cuya característica fundamental es la estabilidad en el ejercicio de sus funciones, por lo que quienes posean ésta cualidad sólo pueden ser retirados por las causales establecidas en dicha ley, esto es, el artículo 48. Igualmente la citada Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia prevé en el artículo 4 que los funcionarios públicos de carrera son aquellos que en virtud del nombramiento, hayan ingresado a la carrera administrativa conforme determinan los artículos 32 y siguientes de la misma. Conforme a las citadas normas, para adquirir la condición de funcionario público de carrera se exige: a) Nombramiento expedido por la autoridad competente, b) Tener las condiciones exigidas para el cargo y la aprobación de un Concurso, y c) Desempeñar servicios con carácter permanente. Los nombramientos pueden hacerse de forma provisional cuando no existiera candidato elegible y estaban sujetos a su ratificación o revocación en el lapso de seis (6) meses, previo examen correspondiente. Por su parte, los artículos 121 al 139 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa ratifican la necesidad de un concurso para el ingreso a la carrera administrativa; no obstante, dispone su artículo 140 que la no realización del examen previsto en el artículo 36 de la Ley de Carrera Administrativa, imputable a la Administración, confirma el nombramiento cuando haya transcurrido un lapso de seis meses, ello porque no puede sancionarse al funcionario por la abstención del Estado.

Con fundamento en las normas comentadas en el párrafo que antecede y estando bajo la vigencia de la Constitución de 1961, la jurisprudencia planteó que existían dos tipos de funcionarios públicos de carrera: los de derecho y los de hecho; así, los primeros son aquellos que desempeñan el cargo con investidura plena, es decir, han ingresado y se mantienen en el ejercicio de su destino por haber cumplido todos los requisitos legales; los segundos, existen cuando su ingreso no está ceñido estrictamente a las leyes, pero a pesar de ello su desempeño funcionarial resulta cubierto de una apariencia de legalidad. Estos conceptos fueron desarrollados a fin de evitar el caos que pudiera producir el desconocimiento de la legalidad de los actos administrativos dictados por los funcionarios cuyos nombramientos están viciados y/o pudieran ser revocados por vicios, en aras de la seguridad jurídica y el interés colectivo.

Así las cosas, en distintas oportunidades la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo ha reiterado el criterio según el cual el empleado que ingresaba a la Administración Pública bajo el ámbito de la Ley de Carrera Administrativa mediante contrato o sin cumplir las formalidades de nombramiento o concurso, pasaba a ser un funcionario público de carrera sometido a la Ley de Carrera Administrativa respectiva, siempre que estuvieran presentes los elementos siguientes: a) Que se trate del ejercicio de funciones públicas, b) Que dicho ejercicio se hiciera de forma permanente en un cargo dentro de la organización administrativa de un ente de naturaleza pública, c) La forma de otorgar la investidura normalmente es mediante el nombramiento, pero puede ser mediante contrato cuya duración de la idea de una permanencia y no de temporalidad en el ejercicio de las funciones que se confieren, d) Que exista una relación jerárquica de dependencia, por lo que el prestador de servicio no es libre en el desempeño de sus actividades, sino dependiente y subordinado del ente administrativo, e) Que el régimen jurídico de tal prestación de servicios sea de naturaleza legal, o en todo caso mixta, legal y contractual, cuando así lo permitan las leyes (Sentencia Nº 1.701, del 21 de diciembre de 2000).

Establecido lo anterior, consta en las actas procesales (folios 24, 35, 43, 44, 45 y 46) que la ciudadana O.J.M.R. se desempeñó como Médico Rural en el Hospital I “Caja Seca” del antiguo Distrito Sucre del Estado Zulia, dependiendo presupuestariamente del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, funciones que desempeñó desde el 16 de marzo de 1989 hasta el día 15 de octubre de 1991, sin que resulte procedente a juicio de ésta sentenciadora considerarla como funcionaria de carrera durante dicho periodo. Pero posteriormente, en fecha 01 de noviembre de 1991 fue nombrada para desempeñarse como médico Epidemiólogo a nivel del Departamento de Epidemiología en el Hospital Materno Infantil “Cuatricentenario” de la ciudad de Maracaibo, dependiendo presupuestariamente ésta vez del Ejecutivo del Estado Zulia, tal y como puede verificarse en el Oficio Nº 2400 de fecha 07 de diciembre de 1993, ratificado dicho nombramiento por oficio Nº OF-209 de fecha 14 de diciembre de 1993 y oficios Nº 2402, 2400 y 2401 emitidos en fecha 07 de diciembre de 1993 (folios 30, 31 y 32). En tales comunicaciones no se hizo ninguna mención al artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, es decir, no se indicó que el nombramiento como Epidemióloga era en condición de Médico Rural, ni en ningún otro documento se hizo mención a que las funciones de Epidemióloga las hubiese desempeñado con naturaleza formativa y temporal (pasante), toda vez que el requisito legal establecido en la Ley del Ejercicio de la Medicina había sido suficientemente cumplido por la querellante. Asimismo, considera ésta Juzgadora que una persona que no hubiese superado la medicina rural (que es un cargo de formación para poder desempeñar funciones profesionales como médico cirujano) no está capacitada para ejercer funciones de especialista, como lo es la epidemiología, por lo que serían incompatibles.

En relación al dispositivo legal contenido en el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, el legislador estableció éste requisito indispensable para ejercer la profesión en sus diversos ámbitos en poblaciones mayores de cinco mil habitantes, haber desempeñado, por lo menos, durante un año, el cargo de médico rural o haber efectuado internado rotatorio de postgrado durante dos años que incluya pasantía no menor de seis meses en el medio rural, de preferencia al final del internado; en segundo lugar, si no hubiere cargo vacante, el Ministerio podrá designar al médico para el desempeño de un cargo asistencial en ciudades hasta de cincuenta mil habitantes también por un lapso menor de un año; en tercer lugar, si tampoco existiere cargo como el indicado o no hubiere resuelto el caso en un plano no mayor de sesenta días continuos a partir de la fecha de la solicitud, el médico queda en libertad de aceptar un cargo en otro organismo público o de ejercer su profesión privadamente por un lapso no menor de un año en ciudades no mayores de cincuenta mil habitantes; y en cuarto lugar, que para el desempeño de cualesquiera estas actividades, el médico deberá fijar residencia en la localidad sede, lo cual será acreditado por la respectiva autoridad civil y por el Colegio de Médicos de la jurisdicción, debiendo otorgar el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social al médico, la constancia correspondiente.

El análisis de dicha norma permite concluir, de una parte, que dicha pasantía, bajo cualquier modalidad, presupone la existencia de una relación funcionarial en la medida que implica la prestación de un servicio asistencial subordinado que es remunerado y de una duración mínima predeterminada; y de la otra, que aún cuando el servicio no se preste directamente a instituciones del precitado Ministerio, no hay ningún impedimento para que el profesional acepte ejercer la medicina para otro organismo público como lo es el Servicio Regional de Salud de un estado, por tiempo superior al previsto y mediante la configuración de una relación que se aprecia como permanente.

Por último, destaca ésta Juzgadora que según Certificación suscrita en fecha 16 de noviembre de 1993 por el ciudadano Dr. F.V.M., quien para la fecha ejercía como la máxima autoridad administrativa del Sistema Regional de Salud (Director), documento administrativo que riela al folio 35 de las actas procesales, se hizo constar que la ciudadana O.J.M. se desempeñó a la orden de ese Despacho en los siguientes cargos:

1. Desde el 20/07/87 hasta el 15/03/89 como Médico Rural Suplente, a nivel del Hospital I “Caja Seca”. Municipio Sanitario Sucre.

2. Desde el 16/03/89 hasta el 13/01/91 como Médico Rural Fijo a nivel del Hospital I “Caja Seca”, Municipio Sanitario Sucre.

3. Desde el 14/01/91 hasta el 15/02/93 como Médico Adjunto Encargado (Epidemiólogo), a nivel del Hospital I “Caja Seca”, Municipio Sanitario Sucre, dependiendo presupuestariamente del Ejecutivo del Estado Zulia.

De lo anterior se desprende que el cargo de Médico Epidemióloga fue desempeñado de forma ininterrumpida desde el 14/01/1991 hasta el día 31/08/1994, superando el lapso de seis (6) meses previsto en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia (artículo 34) y por ello a criterio de la juzgadora ha quedado suficientemente demostrado la relación de empleo público que existió entre la recurrente y la Administración Pública Estadal, bajo un horario normal y sometido a dependencia jerárquica, habiéndose mantenido la prestación de servicios en forma permanente e ininterrumpida, esto es, desempeñaba su trabajo en las mismas condiciones de cualquier otro funcionario público de carrera, por lo que están dadas las condiciones, de conformidad con reiterada jurisprudencia de las Cortes en lo Contencioso Administrativa y por ende, le correspondía el beneficio de estabilidad en el ejercicio de sus funciones, a tenor de lo dispuesto en los artículos 4 y 16 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia; haciendo la salvedad que el reconocimiento de funcionario público de carrera se hace posible toda vez que el cumplimiento de los supuestos se verificó antes de la entrada en vigencia de la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, la cual prohíbe expresamente el ingreso a la carrera administrativa por la vía del contrato. Así se decide.

Alega la recurrente que tuvo conocimiento de su retiro una vez que le fue suspendido arbitrariamente el sueldo que devengaba, lo cual la obligó a dirigirse a la oficina del Adjunto al Comisionado del Sistema Regional de Salud, el cual le informó a través de una copia de Aviso de Egreso (A.D.E.) que había sido retirada con fundamento en el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Medicina, por lo que se evidencia que nunca fue emitido un acto administrativo formalmente.

En tal sentido, es criterio del Tribunal que el retiro de la Ciudadana O.M. está viciado de nulidad absoluta por las siguientes razones: Primero, por omisión absoluta del procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia (artículos 48 al 57) a tenor de lo establecido en el numeral 4 del artículo 20 de la Ley de Procedimientos Administrativos; Segundo, por contener un vicio de falso supuesto al calificar a la querellante como médico rural, cuando lo cierto era que para la fecha de su retiro ejercía funciones como Médico Epidemiólogo en el Hospital Materno Infantil Cuatricentenario, dependiendo presupuestariamente del Ejecutivo del Estado Zulia y no del Ministerio de Sanidad y Desarrollo Social; Tercero, por haber retirado a la querellante de la carrera administrativa sin la debida emisión de un acto administrativo motivado (vía de hecho), al no sujetar sus actuaciones a la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia, ni dictar el acto por la autoridad competente (artículos 1 y 2). Asimismo, se vulneró el contenido de los artículos 8, 10, 13 y 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia, por carecer de motivación y de las formalidades de allí previstas; Cuarto, por cuanto se vulneró el derecho constitucional al trabajo, a la estabilidad en el trabajo y al salario establecido en los artículos 84, 85 y 50 de la Constitución Nacional de 1961. Así se declara.

Por último, observa ésta Juzgadora que a la querellante le fue cancelada la suma de CIENTO OCHENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES BOLÍVARES CON 31/100 (Bs.188.333,31) por concepto de prestaciones sociales, por el periodo comprendido entre el 01 de noviembre de 1991 al 31 de agosto de 1994. En tal sentido, dicha suma de dinero deberá imputarse a un adelanto de prestaciones sociales conforme a la doctrina de nuestros máximos tribunales y así se declara.

Esta Juzgadora declara nula la vía de hecho mediante la cual se retiro a la ciudadana O.J.M.R. del cargo de Médico Epidemióloga del Hospital Materno Infantil Cuatricentenario del Municipio Maracaibo, adscrito al Sistema Regional de Salud, contenido en el Aviso de Egreso, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 20, numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Se ordena su reincorporación al cargo indicado en el mismo sitio y condiciones que venía prestando sus servicios antes del ilegal retiro. A título indemnizatorio, se ordena a la accionada cancelar los salarios caídos, con los correspondientes aumentos decretados, intereses sobre prestaciones sociales, y cualquier otro concepto que pudiera corresponderle como Funcionario Público, desde la fecha de su retiro hasta la publicación de ésta decisión, con excepción de aquellos conceptos laborales que requieran la prestación efectiva del servicio, tales como vacaciones, cesta ticket, etc. Así se decide