Decisión nº 052-2005 de Juzgado Superior Tercero de Transición en lo Civil y Contencioso Administrativo de Caracas, de 28 de Abril de 2005

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR TERCERO DE TRANSICIÓN EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp N° 19251

Mediante escrito presentado en fecha 24 de noviembre de 2000, ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa por el abogado I.G.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 25.090, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano N.C., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nro. 1.446.886, se interpone querella funcionarial contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de la Producción y el Comercio, a través del actualmente extinguido Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA), dirigida a la obtención del pago por concepto de prestaciones sociales, bono único, de fin de año, vacacional, ingreso compensatorio, alegándose la condición de funcionario público del demandante.

En fecha 01 de diciembre de 2000, se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa a los fines de que se pronunciara sobre su admisibilidad.

El Juzgado de Sustanciación del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa admitió la presente querella por auto de fecha 06 de marzo de 2001, ordenándose la citación de la parte demandada.

La representación judicial de la República procedió a dar contestación a la querella en fecha 06 de junio de 2001.

Durante la etapa probatoria la parte actora presentó escrito de promoción de pruebas, en fecha 13 de junio de 2001, y la parte querellada en fecha 14 de ese mismo mes y año, siendo admitidas las primeras y declaradas extemporáneas las segundas mediante auto de fecha 25 de junio de 2001. Así mismo fue ordenado mediante auto del 25 de junio de 2001 agregar a la presente causa el expediente administrativo del querellante consignado en fecha 14 de junio de 2001.

Pasada la etapa probatoria, en fecha 09 de octubre de 2001, se fijó el acto de informes para el tercer día de despacho siguiente, los cuales fueron presentados sólo por la parte actora en fecha 15 de octubre de 2001.

Finalmente en fecha 28 de enero de 2002 se fijó el lapso de sesenta (60) días continuos para dictar sentencia.

Extinguido el Tribunal de la Carrera Administrativa en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Publica, y una vez realizada la distribución equitativa de los expedientes contentivos de las causas que cursaban ante ese Tribunal, entre los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, le correspondió el conocimiento de la presente acción a este Juzgado, el cual en fecha 27 de enero de 2003, se abocó a su conocimiento y ordenó la continuación del juicio.

I

DE LA QUERELLA INTERPUESTA

Inicia su escrito contentivo de la querella el representante judicial del querellante aduciendo que éste prestó servicios en la Gobernación del Distrito Federal desde el 10 de diciembre de 1959 hasta 01 de junio de 1961, desempeñándose como Maestro Normalista; en el Instituto Agrario Nacional desde el 01 de noviembre de 1960 hasta el 31 de diciembre de 1962 y posteriormente desde el 04 de junio de 1964 al 05 de septiembre de 1983; en el Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario desde el 15 de febrero de 1984 al 30 de agosto de 1984; en el Ministerio de Agricultura y Cría desde el 01 de agosto de 1984 al 31 de diciembre de 1995; en el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas del Ministerio de Agricultura y Cría desde el 01 de enero de 1995 hasta la fecha de la interposición de la demanda.

Señala el actor en su escrito libelar que, de acuerdo con lo referido, el tiempo de servicio por él prestado en la Administración Pública Nacional es de treinta y ocho (38) años, seis (06) meses y siete (07) días, y que obtuvo el certificado de funcionario de carrera administrativa.

Arguye que ingresó al Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas del Ministerio de Agricultura y Cría mediante contrato con vigencia desde el 01 de enero de 1995 hasta el 31 de diciembre de 1995, prestando servicios a tiempo completo en el horario comprendido de 8:00 a.m. a 12:00 a.m. y de 1:30 p.m. a 4:30 a.m., aduciendo que el referido contrato fue renovado durante los ejercicios fiscales correspondientes a los años 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 y que en virtud del silencio de la Institución operó la tácita reconducción.

Igualmente sostiene que a partir del año 1996 y aún para la fecha de interposición de la querella presta servicios a tiempo convencional, en el sentido de que no está obligado a marcar tarjeta ni a cumplir el horario normal, por acuerdo entre las partes debido a que percibía un sueldo muy por debajo del que debe ganar un funcionario de su nivel, y que no obstante que laboraba por 15 horas diarias la Directora de Finanzas le informó que la Institución no contaba con recursos para aumentarle el sueldo y cancelarle las horas extra que trabajaba en las comunidades de pescadores de todos los Estados de la República a donde prestaba servicios.

Continúa citando cláusulas del contrato, aduciendo que no se trata de un trabajador por faena ni a domicilio, ni por obra ejecutada sino que es un trabajador del MAC-SARPA (hoy Ministerio de la Producción y el Comercio) por lo que le corresponde el disfrute y el pago de sus vacaciones de los años 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998, 1998-1999, de conformidad con lo pautado en el artículo 74 de la Ley Orgánica del Trabajo.

En ese sentido indica que, en caso de dos (2) prórrogas, el contrato se considera a tiempo indeterminado y por cuanto el contrato de su representado fue prorrogado más de dos (2) veces y en virtud de ser funcionario de carrera le asisten todos los derechos previstos en la Ley mencionada ut supra y en la Ley de Carrera Administrativa.

Sostiene que el querellante es funcionario de carrera por haber desempeñado cargos de carrera dentro de la Administración Pública Nacional y que por tal razón tiene derecho a la estabilidad consagrada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, pudiendo solamente ser retirados del servicio por los motivos contemplados en ese instrumento normativo.

Por otra parte indica el apoderado del actor que la decisión impugnada se produce por cuanto éste solicitó aumento del salario que venía devengando disgustando –a su decir- a la ciudadana M.V.J.d.A. y Finanzas de Personal de la Institución, quien procedió a solicitarle la renuncia al querellante y quien le indicó que para continuar trabajando debía aceptar el tiempo convencional.

Considera que con el horario convenido de 8:00 am. a 12:00 am. y de 1:30 pm. a 4:30 am era insuficiente para cumplir a cabalidad el trabajo de promoción, concientización, organización, legalización y supervisión de las asociaciones con las que se trabajaba a nivel nacional, por lo que el accionante solicitó un bono compensatorio por prestar servicios más allá del horario convenido y más del tiempo estipulado en el primer contrato.

Señala que continuó prestando servicios normalmente como venía haciéndolo antes de la modificación de la Cláusula que prevé el horario de trabajo, aduciendo que la culpa del error cometido por la Jefa de Personal no fue del querellante a quien no se le consultó sobre la rebaja del salario de ochenta mil bolívares (Bs 80.000) a cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000), lo cual sería subsanado mediante el pago de la diferencia de treinta mil bolívares (Bs. 30.000), oferta que a la fecha no había sido cumplida, no obteniendo resultados esperados al formular los reclamos, aduciendo además que en cuanto a su nombramiento el mismo siempre estuvo en trámite.

Considera que el accionante prestó servicios en el servicio autónomo en cuestión por más horas que cualquier funcionario del mismo por lo que indica que, si se desea, se contabilicen las horas de trabajo por él realizadas, incluyendo los trabajos realizados en Caracas y en las comisiones que cumplía en Nueva Esparta, Sucre, Apure, Amazonas, Carabobo, Aragua, Cojedes, Barinas, Vargas, Zulia, Falcón y Guárico, y que lo del tiempo convencional fue para la reducción del salario y lograr que presentara la renuncia, como se lo había solicitado la Directora de Finanzas, de Administración y de Personal, alegando que tal desmejora puede considerarse como un despido indirecto.

Resalta que durante la permanencia en el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA) su representado ha mantenido una conducta intachable, basada en principios éticos y morales, por lo que ignora el ensañamiento en su contra, lo cual le ha impedido cumplir a cabalidad con las responsabilidades familiares.

Continúa arguyendo que el querellante mediante comunicaciones de fechas 29 de julio de 1999, 10 de agosto de 1999 y 21 de septiembre de 1999 planteó su situación al ciudadano R.M. en su condición de Director General Sectorial del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas de las cuales no obtuvo respuesta. No obstante ello, afirma que el mencionado funcionario solicitó opinión al Despacho de Consultaría Jurídica del Ministerio de la Producción y el Comercio en relación con los reclamos formulados, indicándosele que éste último difería del planteamiento formulado por la Oficina de Asesoría Legal en el que se declaraba la procedencia del pago de la prestación de antigüedad.

En ese sentido indica que mediante comunicación 001484, de fecha 29 de noviembre de 1999 el mencionado Gerente General del servicio autónomo sin personalidad jurídica informó al querellante que una vez analizado su expediente por la Oficina de Asesoría Legal de ese Servicio y por la Dirección General de Consultoría Jurídica de ese Ministerio se concluyó que fue contratado para realizar actividades dirigidas a la organización de Asociaciones de Pescadores, las cuales eran cumplidas en horario convencional; que esa relación entre él y el Servicio Autónomo no estaba regida por la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto las actividades por él realizadas no estaban previstas en el Manual Descriptivo de Cargos de la Administración Pública Nacional, y que tampoco existía relación alguna de subordinación o dependencia; que no era procedente el pago de las mensualidades correspondientes a los meses de mayo a septiembre de 1999, debido a que el último informe fue presentado en fecha 14 de mayo de 1999, y su pago se efectuó en fecha 20 de agosto de 1999; que no le correspondía el pago de vacaciones ni el del bono de fin de año, en virtud de no estar establecidos en el contrato tales beneficios, y que de conformidad con el artículo 1159 del Código Civil los contratos tienen fuerza de ley entre las partes; y que los honorarios profesionales percibidos no podían considerarse como salarios.

Señala que mediante comunicación de fecha 23 de mayo de 2000 el actor da respuesta al Director General del servicio en cuestión en relación con lo que le había notificado.

Alega que de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa el querellante solicitó conciliación ante la Junta de Avenimiento del Ministerio de la Producción y el Comercio, pasando más de cinco (05) meses para obtener como respuesta que la referida Junta aún no se había reunido.

Por otra parte solicita la representación judicial del querellante que le sean cancelados a éste los siguientes conceptos: salarios dejados de percibir durante los meses de mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 1999, y enero, febrero, marzo, abril y mayo de 2000, excluyendo el mes de junio durante el cual comenzó a prestar servicios en otro organismo del Estado; bonificación de fin de año correspondientes a los años 1995, 1996, 1997, 1999, 1998, 1999 y 2000, de acuerdo con lo previsto en la Cláusula Sexta del Contrato firmado a partir de 1995; bono único pautado en la Reunión Normativa Laboral publicada en la Gaceta Oficial N° 35.541, de fecha 06 de septiembre de 1994 en virtud del tiempo de servicio prestado en la Administración Pública Nacional; ingreso compensatorio contemplado en la Actas de fechas 17 y 29 de abril de 1994 y 25 de febrero de 1997, suscrita por las Representantes Sindicales de Obreros y Empleados del la Administración Pública. Igualmente solicita le sea reconocido el tiempo transcurrido desde la ilegal suspensión del sueldo hasta el 30 de mayo de 2000, a los efectos de su antigüedad para el cálculo de las prestaciones sociales, vacaciones y jubilación, así como el pago de las prestaciones sociales correspondientes.

Se fundamenta en los artículos 84, 85, 88, 90, 91, 92 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, invocando asimismo la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa y de su Reglamento.

II

DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA

La ciudadana Y.J.T.P., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 50.422, actuando en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República procedió a dar contestación a la querella negando, rechazando y contradiciendo los alegatos expuestos por la parte actora en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho.

Aduce que mediante Memorando de fecha 17 de julio de 1995 el querellante le solicitó al Jefe de Administración y Finanzas del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas la modificación de la Cláusula Tercera del contrato de prestación de servicio, quedando establecido que él ejercería sus funciones a tiempo convencional, por lo que no estaba sujeto al cumplimiento del horario normal de trabajo del Servicio Autónomo querellado.

Igualmente indica que durante los años 1996 y 1997 se suscribieron nuevos contratos en los mismos términos que el suscrito en fecha 01 de enero de 1995; y que mediante cuentas de fechas 01 de enero, 30 de marzo, 26 de junio, 15 de diciembre de 1998 y 26 de marzo de 1999 se aprobó la prestación de servicios profesionales del demandado con unos honorarios de doscientos mil bolívares (Bs. 200.000).

Alega que las funciones desempeñadas por el querellante se encontraban establecidas en el referido contrato suscrito en fecha 01 de enero de 1995, las cuales eran ejercidas a tiempo convencional, por lo que sostiene que ello permite concluir que no hubo el ejercicio de una función pública y por tanto su relación con el Servicio Autónomo sin Personalidad Jurídica no se encontraba regida por la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto sus funciones no estaban previstas en el Manual de Clases de Cargos de la Administración.

Continúa advirtiendo que en el presente caso no se encuentran presentes los requisitos señalados por la Jurisprudencia Contenciosa Administrativa para la existencia del ejercicio de una función pública como son: que las funciones asignadas correspondan a un funcionario de carrera, que se trate de funciones de carácter permanente y que el régimen personal sea el establecido para los funcionarios que han ingresado a través de nombramiento; alegando que resulta improcedente la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa y por ende niega, rechaza y contradice la solicitud de pago de bonificación contenida en la normativa laboral aplicable a los empleados públicos.

En lo atinente a la petición de pago de sueldos dejados de percibir niega, rechaza y contradice tal requerimiento en virtud de que el querellante tenía a su cargo la organización de las Asociaciones de Pescadores, la constitución de empresas mercantiles que gerenciarían los centros de acopios pesqueros pertenecientes al extinto Ministerio de Agricultura y Cría, así como la ejecución del plan de reactivación de los referidos centros y la promoción de la Ley de Pesca y Acuicultura, funciones que no tenían carácter permanente y por la ejecución efectiva de tales actividades el querellante percibía su remuneración.

En ese sentido indica que el accionante mediante comunicación de fecha 14 de mayo de 1999 presentada ante el Director General del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas consignó informe de las actividades ejecutadas durante el mes de mayo de 1999, cuyo pago fue efectuado a través de cuenta de fecha 20 de agosto de 1999; y que durante los meses de mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1999, así como enero, febrero, marzo, abril y mayo de 2000 no hubo prestación efectiva de un servicio por lo que señala que resulta improcedente el pago por ese concepto durante el referido periodo.

En cuanto a la reclamación del pago de bonos vacacionales y de fin de año correspondientes a los años 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000 niega, rechaza y contradice tal reclamación aduciendo que a los efectos de su procedencia se requiere la prestación efectiva de servicio para un patrono de manera ininterrumpida durante un (1) año y que en la relación existente entre el querellante y el mencionado Servicio Autónomo no había la cualidad de subordinación y dependencia, arguyendo que tal pedimento resulta improcedente en virtud de que el cargo no era desempeñado en forma personal, permanente, ni sujeto a órdenes e instrucciones de su empleador dentro del horario de trabajo establecido para los trabajadores permanentes del Servicio Autónomo querellado.

Niega, rechaza y contradice la reclamación de bono de fin de años correspondientes a los años 1996 y 1999 por considerar que ese concepto no fue estipulado en los contratos suscritos por el querellante, alegando la aplicación del artículo 1.159 del Código Civil.

Por último solicita se declare sin lugar la demanda.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

El objeto de la presente querella se contrae a la solicitud de pago de sueldos dejados de percibir por parte del querellante durante los meses de mayo a diciembre de 1999 y de enero a mayo de 2000; bonificación de fin de año correspondientes a los años 1995, 1996, 1997, 1999; 1998, 1999 y 2000; bono único pautado en la Reunión Normativa Laboral publicada en la Gaceta Oficial N° 35541, de fecha 06 de septiembre de 1994, ingreso compensatorio contemplado en Actas de fechas 17 y 29 de abril de 1994 y 25 de febrero de 1997, suscrita entre los representantes sindicales de obreros y empleados de la Administración Pública; el reconocimiento del tiempo transcurrido desde la suspensión del sueldo hasta el 30 de mayo del año 2000 a los efectos de la antigüedad para el cálculo de las prestaciones sociales, vacaciones y jubilación; e igualmente solicita el pago de las prestaciones sociales y los bonos vacacionales correspondientes a los años desde 1995 a 1999.

Ahora bien, se observa que la referida pretensión de condena contenida en la querella presentemente interpuesta se fundamenta en la condición de funcionario de carrera del querellante, alegada por él, y que los servicios que prestaba en el Servicio Autónomo sin personalidad jurídica querellado, al realizarlo en condición de trabajador a tiempo indeterminado, alega que le era aplicable lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, en tanto y en cuanto gozaba de la cualidad de funcionario de carrera administrativa aún con anterioridad a prestar servicios a favor del órgano querellado, siendo titular de la estabilidad que tal condición le confería. Contrariamente a tal afirmación, la representación judicial de la parte querellada en su escrito de contestación aduce que la relación de prestación de servicios del actor en el órgano desconcentrado querellado no constituía el ejercicio de función pública, ya que ni el cargo ni las funciones que realizaba estaban previstas en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Administración Pública, por lo que debe entenderse como regulada tal relación sinalagmática perfecta por las disposiciones establecidas en el contrato de prestación de servicios, no estando el querellante sujeto a cumplir un horario normal de trabajo y recibiendo en contraprestación un pago que tenía la figura de honorarios profesionales. Por lo tanto, el primer cuestionamiento que se plantea en la presente causa es determinar si la relación de prestación de servicios por parte del querellante a favor del órgano desconcentrado recurrido constituye el ejercicio de función pública en carácter de funcionario de carrera administrativa por ser tal un hecho controvertido. Por otra parte no es controvertido el hecho de que el actor hubiese ejercido con anterioridad un cargo de carrera administrativa, es decir, haber ingresado anteriormente a la carrera administrativa, tal como lo afirma en su querella.

En tal sentido se observan los Antecedentes de Servicio, cuya copia simple fue consignada por la parte actora y que riela al folio 16 del expediente principal, que el mismo ejerció el cargo de Maestro Normalista en la antigua Gobernación del Distrito Federal desde el 16 de diciembre de 1959 hasta el 1° de junio de 1961, por renuncia; así mismo consta en el folio 17 del mismo expediente copia simple de Antecedentes de Servicio que evidencia su ingreso al Instituto Agrario Nacional el 4 de junio de 1964 al cargo de Representante Campesino, egresando de dicho ente el 5 de septiembre de 1983 del cargo de Coordinador por renuncia. Igualmente se desprende del folio 21 del expediente principal copia simple de certificado de funcionario de carrera administrativa del querellante que éste consignara conjuntamente con la presente querella funcionarial, así como constan en copias certificadas que rielan a los folios 50, 153 y 191 del Cuaderno Separado contentivo del Expediente Administrativo del actor consignado por la parte querellada, razón por la cual se evidencia efectivamente el hecho no controvertido de que el ciudadano N.C. adquirió la condición de funcionario de carrera administrativo antes de entablar relación contractual por el cual somete ante este órgano jurisdiccional la presente controversia.

De manera que, en aras de precisar el thema decidendum en la presente controversia, debe concluirse que la cuestión a determinarse es si efectivamente la relación de prestación de servicios del querellante en el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA) fue producto de un reingreso a la carrera administrativa o no, pretensión ésta que lleva a este Sentenciador emitir pronunciamiento acerca de su competencia para conocer la presente causa. Al respecto, la competencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativas se encuentra consagrada en el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual señala en el ordinal primero lo siguiente:

Son atribuciones y deberes del Tribunal: 1. Conocer y decidir las reclamaciones que formulen los funcionarios o aspirantes a ingresar a la carrera administrativa, cuando consideren lesionados sus derechos por disposiciones o resoluciones de los organismos a cuyos funcionarios se aplique la presente Ley …

(Resaltado de este Tribunal)

De la disposición antes transcrita se desprende que el Tribunal de la Carrera Administrativa era competente para conocer de las controversias que se suscitaran entre la Administración Pública y los funcionarios públicos o aquellas personas que aspiraran ingresar a la Carrera Administrativa. Ahora bien, en virtud de haber sido derogada la Ley de Carrera Administrativa debido a la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.482 de fecha 11 de julio de 2002 y posteriormente reimpresa en la Gaceta Oficial Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre del mismo año y, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Quinta de dicha Ley y el artículo 6º de la Resolución Nº 2002-006 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; resultando competentes para conocer de las causas que cursaban por ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se acordó la distribución equitativa de los expedientes contentivos de dichas causas entre los mencionados Juzgados, correspondiéndole el conocimiento de la presente causa a éste Tribunal.

En consecuencia, y visto que el presente caso versa sobre la determinación del reingreso del querellante a la carrera administrativa como consecuencia de la relación de prestación de servicios a favor del órgano desconcentrado querellado, para establecer si le es o no aplicable la Ley de Carrera Administrativa a la referida relación de prestación de servicios con el servicio autónomo en cuestión, este Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo resulta competente para conocer del mismo, y así se declara.

Determinada como ha quedado la competencia de este Juzgado para conocer de la presente causa, procede este Juzgador a analizar el fondo de la controversia planteada lo cual realiza en los términos siguientes.

Como ha sido reseñado ut supra el querellante había adquirido la condición o cualidad de funcionario de carrera administrativa con anterioridad a la relación de prestación de servicios que entabló con la República por órgano del antiguo Ministerio de Agricultura y Cría a través del hoy extinguido Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA), toda vez que había ingresado a la carrera administrativa, retirándose de la misma en fecha 5 de septiembre de 1983 por medio de renuncia de conformidad con lo contemplado en el numeral 1 del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, tal como se demuestra de la antes mencionada Planilla FP-023 contentiva de Antecedentes de Servicio cuya copia simple riela al folio 17 del expediente principal y del igualmente mencionado certificado que lo acredita como Funcionario de Carrera otorgado el 20 de agosto de 1973 que consta en copia certificada al folio 153 del Expediente Administrativo. Sin embargo, a pesar de haberse retirado de la carrera administrativa, es criterio pacífico y reiterado de la jurisprudencia en materia funcionarial, que la cualidad de funcionario de carrera administrativa es una condición inextinguible, es decir, que una vez que se adquiere la misma no se pierde ni por el hecho de que el funcionario pase a desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción, ni porque el mismo egrese de la Administración Pública. En el último de los casos, el funcionario de carrera retirado puede reingresar al régimen de la carrera administrativa en un cargo de carrera administrativa, figura está que no es más que el derecho del empleado público de volver a formar parte del personal activo al servicio de la Administración Pública Nacional.

En efecto, el funcionario público que adquirió cualidad de funcionario de carrera administrativa y que se separa de la Administración tiene derecho a reingresar, de conformidad con lo establecido en el artículo 63 de la Ley de Carrera Administrativa conjuntamente con el artículo 213 del Reglamento General de dicha Ley, los cuales son del tenor siguiente:

Artículo 63. El Reglamento de esta Ley establecerá todo lo relativo al reingreso de los empleados a la carrera administrativa.

Artículo 213. El funcionario de carrera que egrese de la Administración Pública Nacional tendrá derecho a reingresar.

No obstante, debe este Juzgador dejar claramente establecido que no todo ejercicio de una función pública representa un reingreso a la carrera administrativa, ya que para ello debe considerarse la causa del retiro, el tiempo que el funcionario permaneció inactivo y la forma en que ocurrió el reingreso, ello en virtud de lo previsto en los artículos 214, 215 y 216 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales disponen:

Artículo 214: El funcionario de carrera que haya egresado por una de las causas previstas en los ordinales 1° y 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, podrá reingresar en un cargo de carrera de la misma clase de cargo al que desempeñaba el funcionario cuando se produjo su retiro de la Administración Pública Nacional.

En los casos de funcionarios de carrera retirados de cargos de libre nombramiento y remoción, el reingreso se hará en un cargo de la misma clase a la del último cargo de carrera desempeñado.

Para reingresar a una clase de cargo diferente el aspirante deberá cumplir los requisitos exigidos para su ejercicio.

Artículo 215: El funcionario de carrera que haya estado separado de la Administración Pública por más de diez años, deberá presentar los exámenes que se exijan para reingresar a la Carrera Administrativa.

Artículo 216: El reingreso para los funcionarios de carrera que hayan renunciado sólo podrá hacerse transcurridos seis meses a partir de la fecha de aceptación de la renuncia.

De las normas antes transcritas se colige que el reingreso a la carrera administrativa, procede por la reincorporación del funcionario al ejercicio de un cargo de carrera de la misma clase al último desempeñado, debiendo cumplir los requisitos que se exigieren si el cargo a desempeñar es diferente. En todo caso, si el tiempo inactivo del funcionario excediere de diez (10) años, para que sea efectivo el reingreso deberá presentar los exámenes pertinentes. Ello así, se tiene que con el reingreso el funcionario continúa en el status de carrera obtenido antes del retiro de la Administración.

Ahora bien, en el caso de marras se observa que el querellante comenzó a prestar servicios para el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas mediante contrato suscrito por su persona y la representación del mencionado órgano, en fecha 01 de enero de 1995 y con vigencia hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, tal como se desprende de la copia certificada cursante a los folios 18 y 19 del expediente administrativo del accionante, contrato éste que fuese renovado hasta el mes de diciembre del año 1997, por el cual alega haber efectivamente reingresado a la carrera administrativa.

En consecuencia, se observa que, tal como fue reseñado ut supra, el reingreso a la función pública debe efectuarse en los términos contemplados en los artículos 214, 215 y 216 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Sin embargo, cuando éste tiene lugar mediante un mecanismo o procedimiento irregular, como sería el caso de un contrato y, dicha modalidad constituye una vía o procedimiento para eludir los efectos de la Ley, encubriendo una propia y cierta relación de empleo público con el Organismo querellado para el cual puede darse la figura de reingreso a la carrera administrativa, considera este Sentenciador que, para reconocer el reingreso a la carrera administrativa del querellante, el mismo debe cumplir concurrentemente con las condiciones que, tanto la jurisprudencia como la doctrina, han establecido para considerar que un contratado adquirió la condición de funcionario público de carrera, lo que no es más que el ingreso simulado a la carrera administrativa.

Así las cosas, la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo han señalado por más de veinte (20) años y durante la vigencia de la Constitución de 1961, que a pesar de la existencia de una relación de carácter contractual, puede configurarse igualmente, una relación de empleo público, bajo un horario regular y desempeñando las funciones de un cargo de carrera administrativa, constituyendo la modalidad contractual una vía o procedimiento para eludir los efectos de la Ley, en vista que la falta de cumplimiento de la Administración Pública de los mecanismo señalados en la Ley de Carrera Administrativa, es imputable a la Administración Pública y no al funcionario, de manera que para poder considerar que una persona contratada había ingresado de forma simulada y en consecuencia sometida al régimen de la Ley de Carrera Administrativa debían estar presentes los referidos elementos. Tal criterio del ingreso simulado a la carrera administrativa fue ratificado una vez más por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia N° 1.862, de fecha 21 de diciembre de 2000, que estableció lo siguiente:

... del tipo de contrato y de sus cláusulas puede establecerse una relación de empleo público, siempre y cuando se encuentren presentes ciertos elementos o circunstancias, a saber:

1. Que las tareas o funciones correspondan a las de un cargo clasificado, es decir definido en el Manual de Clasificación de Cargos.

2. Que deba cumplir horario, reciba una remuneración y se encuentre en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo.

3. Que exista continuidad en la prestación del servicio.

4. Que se ocupe un cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo...

Por lo tanto, en criterio de este Sentenciador, para poder reconocerle al querellante el reingreso a la carrera administrativa como consecuencia de la relación de prestación de servicios a favor de la Administración Pública en virtud del contrato de trabajo celebrado entre ellos, el mismo debía cumplir con las características antes mencionadas, bajo la vigencia de la derogada Constitución de 1961. No obstante lo anterior, debe aclarar este Órgano Jurisdiccional, que la vigente Carta Magna excluye categóricamente a los contratados del régimen de la carrera, cambiando de esta forma radical el criterio establecido en cuanto a la condición de los contratados por la República, según lo previsto en su artículo 146, el cual es del tenor siguiente:

Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley (...)

(Resaltado de este Juzgado)

Así fue interpretado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Sentencia número 2003-902 de fecha veintisiete (27) de marzo de dos mil tres (2003), en la cual señaló:

...en la nueva Constitución se consagra el ingreso expresamente a la carrera administrativa a través de concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo.

Del contenido de la norma constitucional y de la sentencia citada ut supra se colige que, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ingreso a la carrera sólo procede por concurso público, por lo que se suprimió el llamado ingreso simulado a la carrera y los contratos celebrados con la República no constituyen una forma de adquirir la condición o estatus de funcionarios públicos de carrera, por lo que nunca llegarían a adquirir la condición de funcionario público de carrera administrativa.

Una vez hechas las anteriores consideraciones, y en vista que para el momento en el cual el querellante alega presuntamente haber reingresado simuladamente a la carrera estaba vigente la derogada Constitución de la República de Venezuela del año 1961, debe determinarse si el mismo cumplió con las características concurrentes que permitirá precisar si reingresó o no al régimen de la carrera administrativa.

En este mismo orden de ideas, observa quien suscribe el presente fallo que efectivamente el querellante comenzó a prestar servicios para el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA) en virtud de contrato suscrito por su persona y la representación del mencionado Órgano, en fecha 01 de enero de 1995 y con vigencia hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, tal como se desprende de la copia certificada cursante a los folios 18 y 19 del expediente administrativo del accionante, posteriormente siendo celebrado nuevo contrato con vigencia desde el 01 de julio de 1995 hasta el 31 de diciembre del mismo año, el cual consta en copia certificada en los folios 22 y 23 y en los folios 170 y 171, todos del expediente administrativo. Tal relación de prestación de servicios para las funciones antes señaladas continuó por contratos subsiguientes para los siguientes periodos: del 01 de enero de 1996 hasta el 31 de marzo de ese mismo año, tal como se desprende de copias certificadas que rielan a los folios del 24 al 25, y desde el 168 al 169; desde fecha 01 de abril de 1996 hasta el 30 de junio del mismo año, cuyo contrato escrito consta en copia certificada a los folios del 29 al 30, y desde el 166 al 167; desde el 01 de agosto de 1996 hasta 30 de septiembre de ese mismo año, según se evidencia de copias certificadas que corren a los folios 32 y 33, y desde el 160 al 161; de fecha 01 de octubre de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1996, según copias certificadas que rielan a los folios 77 y 78; desde fecha 01 de enero de 1997 hasta el 30 de junio de 1997, según se desprenden de copias certificadas que constan de los folios 80 y 81, y de los folios 162 al 163; finalmente, de fecha 01 de julio de 1997 hasta el 31 de diciembre del mismo año, tal como consta de copia certificada del contrato respectivo según consta desde el folio 84 al 85 y del 164 al 165.

En los referidos contratos se estableció que el querellante se encargaría de la organización de las Asociaciones de Pescadores y de la constitución de empresas que gerenciarían los Centros de Acopio. Específicamente estaba obligado a fomentar la constitución de organizaciones socioeconómicas de pescadores artesanales a nivel nacional, dar a conocer la política del Órgano demandado en cuanto a reactivación de Centros de Acopio Pesqueros, coordinar con Gobernaciones, Alcaldías, Corporaciones regionales, Fundaciones y demás organismos relacionados con la actividad pesquera artesanal para la reactivación de los mencionados Centros de Acopio, así como con los gremios de productores existentes en el país.

Asimismo cursa a los folios 96, 97, 98, 100, 101, 102, 104, 105, documentos (punto de cuenta y Pre-solicitud de pago) mediante los cuales se solicitaba y aprobaba el pago por concepto de servicios prestados por parte del demandante como personal contratado del Órgano referido, quien reconoce en su escrito libelar que ingresó al Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas como contratado a partir del 01 de enero de 1995, y que el mismo fue renovado durante los años 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000, afirmando que, con tales renovaciones, reingresó a la carrera administrativa, adquiriendo nuevamente la estabilidad en el supuesto cargo de carrera que ejercía, situación que le confería lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa.

En relación a ello sostiene la representación judicial de la parte querellada que en fecha 01 de julio de 1995 el querellante solicitó la modificación de la Cláusula del contrato en la cual se había establecido el horario para la prestación de sus servicios, quedando determinado que el mismo sería prestado a tiempo convencional, por lo que no estaba sujeto al horario normal del Servicio Autónomo querellado, y por tanto no existía el ejercicio de una función pública, que con posterioridad se suscribieron nuevos contratos en los mismos términos del suscrito en fecha 01 de enero de 1995, y que mediante puntos de cuentas eran aprobados los honorarios profesionales del actor. Igualmente arguye que las funciones desempeñadas por el querellante se encontraban señaladas en el contrato y no en el Manual Descriptivo de Cargos de la Administración y que no estaban llenos los extremos exigidos por la Jurisprudencia para considerarlo funcionario público, por lo que sostuvo la inaplicabilidad de la Ley de Carrera Administrativa.

En consecuencia, siguiendo el criterio citado más arriba advierte este Juzgador que el primer requisito para que un funcionario haya reingresado de forma simulada a la carrera es el desempeño de funciones propias de un cargo de carrera administrativa previsto en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos. Pues bien, ya que como se señaló ut supra al querellante le estaban encomendadas tareas relacionadas con el fomento de la constitución y consolidación de organizaciones de pescadores artesanales a nivel nacional e integrarlas a las empresas que gerenciarían los Centros de Acopio Pesqueros propiedad del Ministerio de Agricultura y Cría, difusión de la Política del Servicio Autónomo de Recursos Pesqueros y Acuícolas en cuanto a la reactivación de los referidos Centros, coordinar con las Gobernaciones, Alcaldías, Corporaciones Regionales, Fundaciones y otros organismos vinculados con la actividad pesquera artesanal para la realización del plan de reactivación comentad, así como con los diferentes gremios de productores existentes en el país. En tal sentido, se observa que, por una parte el querellante no señala de modo alguno en su escrito libelar cuál cargo de carrera, de los establecidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, ejercía o a cuál de ellos se homologaban las funciones por él desempeñadas en cumplimiento del contrato que lo vinculaba a la Administración, y por otra parte, no fue demostrado a este Juzgador que las funciones desempeñadas por el querellante correspondieran a un cargo de carrera administrativa. Por tal razón, no se demuestra que haya reingresado en las mismas circunstancias de un funcionario de carrera administrativa y por tanto se puede concluir que el querellante no cumple con el primero de los requisitos antes mencionados, y así se declara.

En ese mismo orden de ideas se observa, en cuanto al segundo requisito, que si bien es cierto que el querellante comenzó en fecha 01 de enero de 1995 prestando servicios para el Órgano demandado en el horario comprendido de 8:00 a.m. a 12:00 a.m. y de 1:30 p.m. a 4:30 p.m. no es menos cierto que fue él mismo quien mediante comunicación de fecha 17 de julio de 1995 solicitó ante la Jefa de Administración y Finanzas del Servicio Autónomo en referencia la modificación de la Cláusula relativa al horario aludido, haciendo la sugerencia de que quedara establecido a tiempo convencional, tal como se desprende de documento original cursante al folio 32 del expediente y consignado con el escrito libelar, lo cual fue aprobado, tanto así que en los contratos posteriores se estableció que el contratado no estaba obligado a cumplir con el horario normal sino que era a tiempo convencional, tal como lo había solicitado en la mencionada comunicación, aunado al hecho de que su apoderado afirma en su escrito libelar que su representado había prestado más horas de trabajo en el Órgano en cuestión que cualquier otro funcionario.

En lo atinente a la remuneración sólo se evidencia de los documentos cursantes a los autos (folio 119 al 158 del expediente, así como de las copias de los contratos consignados) el monto devengado por el accionante como contraprestación por los servicios prestados al Servicio Autónomo en referencia, incluyendo los viáticos acordados para los traslados al interior del país, mas no demuestra el demandante que esa remuneración era similar a la otorgada a los funcionarios que prestaban servicio para el organismo.

En cuanto a la exigencia de que la persona se encuentre en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo, no se encuentra lleno tal extremo, pues es el mismo querellante quien afirma que cumplía comisiones no sólo en Caracas sino en otras regiones del Estado como: Nueva Esparta, Sucre, Apure, Amazonas, Carabobo, Aragua, Cojedes, Barinas, Vargas, Zulia y Falcón. Además él se encargaba de organizar las asociaciones de pescadores artesanales, constituir empresas, coordinar con los diversos organismos y gremios relacionadas con el área y luego presentaba los proyectos correspondientes para la aprobación de su contraprestación, tal como se evidencia del punto de cuenta cursante en copia certificada al folio 150 del expediente administrativo.

Por lo tanto, no considera este Sentenciador cumplido por el querellante el segundo de los requisitos referidos para reconocer el reingreso simulado a la Administración Pública, y así se declara.

Con relación al tercero de los mismos requisitos se evidencia que en la prestación de servicios por parte del querellante fue desde el 1° de enero de 1995 hasta el 30 de junio de 1996, posteriormente reentablándose la prestación de servicios por contrato desde el 1° de agosto de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1997, por lo que estima este Sentenciador que existió en dicha relación de prestación de servicios una continuidad mayor a un ejercicio fiscal, cumpliéndose con el requisito en cuestión, y así se decide.

Finalmente, con relación al último de los requisitos indicados ut supra, consistente en el ejercicio con titularidad dentro de la estructura administrativa del organismo en el cargo de carrera administrativa respectivo por parte del aspirante al reingreso a la carrera administrativa, considera este Juzgador que, en el caso de marras, el mismo no fue demostrado en forma alguna por el querellante en el presente juicio tal como no fue indicado el cargo al ser analizado el primero de los requisitos. Ello por cuanto en todos los elementos probatorios consignados en el expediente principal y en el expediente administrativo solamente se refiere al cargo del querellante como “Contratado” o “Coordinador”, no siendo tales, como ya ha sido mencionado anteriormente, cargo de carrera administrativa. Por ende, entiende este Juzgador que la parte actora no demostró haber cumplido con el cuarto y último de los requisitos por los cuales debe reconocérsele el reingreso simulado a la carrera administrativa, en los términos antes expuestos, y así se declara.

Por todo lo anteriormente expuesto resulta necesario para este Decisor concluir que en interpretación cónsona con las disposiciones del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, y en criterio de este Juzgador, para considerarse que un funcionario egresado de la Administración reingresa, el mismo debía cumplir todos los requisitos antes examinados en forma concomitante, de manera que al haber demostrado solamente cumplir con el tercero de los cuatro requisitos analizados, se constata que el querellante prestó servicios en calidad de contratado, no reingresando a la carrera administrativa durante el periodo en el cual prestó sus servicios al Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (SARPA). De manera que el accionante, no obstante haber prestado sus servicios en la Administración Pública Desconcentrada bajo una relación contractual con el órgano querellado por la suscripción de diversos contratos, de dicha relación de prestación de servicios no existe vinculación de naturaleza estatutaria sino contractual.

Ahora bien, una vez decidido lo anterior, a la parte actora no le asiste ninguno de los derechos que reclama con fundamento en una relación funcionarial, pues la relación existente entre las partes estuvo condicionada por un contrato laboral, por lo que mal pudo la Administración infringir derechos consagrados en la Ley de Carrera Administrativa; en consecuencia, resulta improcedente entrar a conocer el resto de los alegatos esgrimidos, y así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Condena interpuesto por el ciudadano N.C. antes identificado, representado por el abogado I.G.M. contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del extinto Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas.

Publíquese, regístrese y notifíquese de conformidad con el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los veintiocho (28) días del mes de abril del año dos mil cinco (2005).

El Juez Temporal,

E.R.E.S.,

M.E.

En esta misma fecha, 28-04-2005 siendo las (12:00 PM), se publicó y registró, la anterior sentencia bajo el Nro: 052-2005. .

El Secretario,

M.E.

Exp. 19.251