Decisión nº PJ0152016000037 de Juzgado Superior Segundo del Trabajo de Zulia, de 20 de Abril de 2016

Fecha de Resolución20 de Abril de 2016
EmisorJuzgado Superior Segundo del Trabajo
PonenteMiguel Uribe Henriquez
ProcedimientoDemanda De Nulidad

LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO DEL TRABAJO

DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA

EN SEDE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

ASUNTO: VP01-N-2013-000171

SENTENCIA

Resuelve este Juzgado Superior el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por MULTICINE LAS TRINITARIAS C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 11 de mayo de 1995, bajo el No.51, Tomo 182ª Sgdo, representada judicialmente por los abogados F.O.C., contra el acto administrativo contenido en la P.N.. US-Z-121-2011 de fecha 31 de agosto de 2011, emanado de la Dirección Estadal de S.d.l.T.Z., (DISERAT-ZULIA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), mediante la cual se impone multa por la cantidad de 88 unidades tributarias por cada trabajador expuesto (91), equivalente a 8 mil 008 unidades tributarias, equivalente a la cantidad de bolívares 608 mil 608, por la presunta comisión de la infracción muy grave, prevista en el artículo 120, numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Estando dentro del lapso legal para dictar sentencia, este Tribunal pasa a pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su consideración, en los términos que seguidamente consigna:

ANTECEDENTES

En fecha, 26 de marzo de 2015 este Juzgado Superior, de conformidad con lo dispuesto en sentencia de fecha 17 de diciembre de 2014 proferida por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso en cuestión, ordenando practicar las notificaciones respectivas, por lo cual, una vez practicadas, este Juzgado, mediante auto de fecha 25 de enero de 2016, fijó la audiencia oral y pública de juicio, para el día martes 23 de febrero de 2016 a las nueve horas, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Celebrada le referida la audiencia, con la comparecencia de la representación judicial de la parte recurrente y del representante del Ministerio Público y siendo que la parte recurrente consignó escrito de promoción de pruebas documentales que no requieren de evacuación, se abrió el lapso para presentar informes, lo cual, realizó únicamente la representación fiscal, por lo que en consecuencia, por auto de fecha 2 de marzo de 2016, se dejó constancia de que la causa entró en estado de sentencia.

FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

La representación judicial de la parte accionante fundamentó su recurso alegando la existencia de los vicios de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho y violación del principio de exhaustividad y congruencia, por los motivos que más adelante se indicarán.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La representación del Ministerio Público consignó informe de opinión que ha quedado inserto a los folios 156 al 162 de la Pieza II del expediente, mediante el cual solicita que el recurso de nulidad interpuesto sea declarado con lugar, por cuanto en su criterio, el acto administrativo incurre en el vicio del falso supuesto de derecho.

DE LAS PRUEBAS

La parte recurrente en nulidad, promovió pruebas ratificando las documentales adjuntas al escrito contentivo del recurso de nulidad, constituidos por Balance e Informe de Contadores Públicos Independientes, a los cuales no se le atribuye ningún valor probatorio, pues el primero se encuentra suscrito por la ciudadana Y.G., ajena a la controversia, sin que se le ratificara en juicio, y el segundo, por no encontrarse suscrito por nadie.

Acompañó Informe Propuesta de Sanción y documentación referente al expediente sustanciado con motivo de dicha propuesta, especialmente, escrito de contestación o alegatos, escrito de promoción de pruebas y p.a. impugnada; escrito de transacción con el ciudadano S.R.; documentos que igualmente forman parte del expediente administrativo que fuera remitido por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por lo cual serán objeto de análisis conjunto, más adelante.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Observa el Tribunal, que la jurisdicción contencioso administrativa está llamada a juzgar los actos, hechos y relaciones jurídicas originadas por la actividad administrativa, los cuales pueden ser controlados por los tribunales que conforman dicha jurisdicción, de acuerdo a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual establece que todos los actos administrativos, incluyendo los denominados actos de autoridad, quedan sujetos al control judicial por contrariedad a derecho, esto es, por inconstitucionalidad o ilegalidad.

En este sentido, la contrariedad a derecho, la constituye toda violación del ordenamiento jurídico, constitucional y legal, pues en la emanación de los actos administrativos, la Administración debe someterse a la ley y al derecho en general, sometiendo la administración sus declaraciones a los requisitos de fondo y de forma que establece la ley.

La Sala Político Administrativa en sentencia de fecha 13 de agosto de 2011, No.1113, señala que en el contencioso de nulidades de actos administrativos, lo demandado es la contrariedad a derecho del acto administrativo, es decir, se trata de un medio de impugnación en vía jurisdiccional de los actos administrativos.

La contrariedad a derecho como motivo de impugnación de los actos administrativos, se manifiesta en diversas formas concretas, reflejada en la teoría de las nulidades en Derecho Administrativo, que reposa sobre los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981), encontrándose los vicios de fondo o sustantivos, que afectan los elementos o requisitos subjetivo (competencia), objetivo (objeto), causal (motivo) y teleológico (finalidad), y los vicios de forma, es decir, los derivados de la exteriorización del acto administrativo, tanto en lo que atañe al procedimiento administrativo previo a la formación de voluntad expresada en el acto administrativo, así como la motivación y el cumplimiento de los extremos del artículo 18 eiusdem (VidePellegrinoPacera, Cosimina. Motivos de Impugnación de los Actos Administrativos y la Jurisprudencia de la Sala Político Administrativa. Fundación de Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2011).

El objeto de la presente acción de nulidad lo constituye la solicitud de la parte recurrente en el sentido que sea declarada la nulidad del Acto Administrativo de efectos particulares contenido en la P.N.. US-Z-121-2011 de fecha 31 de agosto de 2011, emanado de la Dirección Estadal de S.d.l.T.Z., (DISERAT-ZULIA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), mediante la cual se impone multa por la cantidad de 88 unidades tributarias por cada trabajador expuesto (91), equivalente a 8 mil 008 unidades tributarias, equivalente a la cantidad de bolívares 608 mil 608, por la presunta comisión de la infracción muy grave, prevista en el artículo 120, numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, observando este Juzgado Superior que del expediente administrativo se evidencia que se imputó a la hoy accionante el presunto incumplimiento por parte de la empresa en lo referente al artículo 44 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, conforme al cual, el Delegado / a / de Prevención no podrá ser despedido, desmejorado o trasladado de sus condiciones de trabajo, a partir del momento de su elección y hasta tres meses después de vencido el término para el cual fue elegido / a /, sin justa causa previa calificación por el Inspector del Trabajo, en concordancia con la Ley Orgánica del Trabajo., ello en respuesta a lo manifestado por el ciudadano S.J.R.C., en su condición de Delegado de Prevención, quien manifestó que fue despedido el día 11 de octubre de 2010 por el señor M.V. en su condición de Gerente de dicha empresa.

La parte recurrente en el escrito de fundamentación del recurso expuso los puntos sobre los cuales considera que el acto administrativo mencionando, está viciado de nulidad absoluta por haber incurrido en los vicios de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho y violación del principio de exhaustividad y congruencia, en consecuencia pasa este Juzgado Superior, actuando como primera instancia en materia contencioso administrativa, a pronunciarse sobre este aspecto:

I

Alega la recurrente que el acto administrativo impugnado está inficionado de los vicios de falso supuesto de hecho y falso supuesto de derecho, por cuanto, según su decir, es consecuencia de la valoración errónea por parte de la DIRESAT de las pruebas que cursan en el expediente administrativo, ya que la apreciación de la Administración no se corresponde con los hechos realmente ocurridos, puesto que señaló que no se le otorgaba valor probatorio a las impresiones de los recibos de pago emitidos por la empresa, debido a que fueron emitidos nueve meses antes del despido del Delegado de Prevención, por lo que no aportaban ninguna información relevante sobre lso hechos controvertidos, siendo que consignaron los recibos de pago al trabajador correspondientes a las fechas 15 de enero, 31 de enero, 15 de febrero, 28 de febrero y 15 de marzo de 2010, y el vicio de falso supuesto de hecho se patentiza en al errada valoración que hizo la Administración de esta prueba documental, ya que de acuerdo con el escrito de promoción de pruebas consignado en el expediente administrativo se señaló de manera específica el objeto de la prueba, esto es, que durante el período que el señor Rodríguez se encontraba de reposo, la compañía procedió a cancelarle el porcentaje que debía ser pagado por el IVSS debido al reposo y que no fue despedido, y debió ser tomado en cuenta que la empresa cumplió sus obligaciones patronales frente a un trabajador que se encontraba de reposo..

Agrega la recurrente en nulidad que la Administración incurre también en el vicio denunciado, al haber omitido la valoración de reposo médico emitido por el Instituto Venezolano de los Seguros sociales, en el cual se videncia que al trabajador se le otorgó reposo médico desde el 21 de septiembre hasta el 10 de octubre de 2010.

Por último, señala que la Administración incurre en el vicio de falso supuesto de hecho al dar por sentado que el trabajador fue despedido el 11 de octubre de 2010, cuando en realidad se retiró voluntariamente, es decir, renunció, tal como se evidencia de la carta de renuncia suscrita en fecha 30 de noviembre de 2010.

Agrega que el acto administrativo incurre en el vicio de falso supuesto de derecho por cuanto, se evidencia del expediente administrativo que no existe constancia de que el ciudadano S.R. haya acudido a la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo, a solicitar el reenganche, debido al presunto despido del que fue objeto y tampoco se evidencia pronunciamiento alguno de la Inspectoría del Trabajo del inicio de algún procedimiento de calificación de despido, ya que no hubo tal despido.

Acota que la DIRESAT ZULIA para adoptar su decisión ha debido esperar algún tipo de pronunciamiento por parte de la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo, andes de dar por entado que hubo un despido.

De su parte, el Ministerio Público señaló que en su criterio, ciertamente se produjo el vicio del falso supuesto de derecho, por cuanto todo delegado o delegada de prevención goza de inamovilidad laboral y que en el caso que el o la misma sea objeto de un despido injustificado por parte cualquier patrono, dicho despido debe ser previamente determinado por el funcionario competente jerárquicamente de cualquier órgano administrativo del trabajo y en virtud de lo que resulta necesario el agotamiento del procedimiento legalmente establecido en el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto, esto es, los artículos 453 y 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicable ratione temporis.

Señala que en el presente caso, el ente administrativo emisor del acto impugnado, profirió su decisión sin que la autoridad administrativa competente determinase conforme al procedimiento legalmente establecido, que en efecto se produjo el despido, por lo cual se produjo el vicio denunciado por la empresa actora, con lo que deviene la causal de nulidad absoluta del acto administrativo cuestionado.

El Tribunal, para resolver, observa:

El Juez contencioso administrativo tiene los más amplios poderes para solventar las situaciones jurídicas infringidas por la acción del Poder Público, pues el alcance de su conocimiento y poder decisorio no se encuentra limitado a las meras alegaciones de las partes, ya que, por el contrario la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra gobernada fundamentalmente por el principio inquisitivo, el cual le permite, entre otras cosas, la corrección de irregularidades que no hayan sido alegadas por las partes con base en el principio del control de la legalidad y la protección de los intereses colectivos (Cfr. GRAU, M.A.. “Los Poderes del Juez Contencioso Administrativo”, en Estudios de Derecho Público. Libro Homenaje a H.J.L.R.. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Libros Homenaje N° 3. Caracas, 2001. Pág. 365).

Tal concepción debe concatenarse con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referente a las atribuciones que esta norma establece para los órganos de la justicia administrativa, el cual señala que el Juez Contencioso Administrativo debe velar por el efectivo restablecimiento de situaciones subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración. En aplicación de los principios constitucionales de la tutela judicial efectiva, de la seguridad jurídica, del control de la actividad funcionarial que le corresponde desarrollar a la estructura funcional del Poder Judicial en Venezuela y en concreto, en aras de brindar la protección en términos de seguridad social a quienes tienen derechos, y de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución vigente, puede el Juez contencioso administrativo ordenar la reposición en sede administrativa de aquellas investigaciones u averiguaciones que obviando los procedimientos y formalidades previas a su emisión, hayan lesionado los derechos del administrado, ello con el objeto de restituir la situación jurídica infringida por la anormal o ilegal actuación administrativa (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa N° 1558 de fecha 20 de septiembre de 2007, caso: B.M.O.B.).

En este sentido, mediante sentencia número 1266, de fecha 2 de octubre de 2013, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, señaló que los tribunales contencioso administrativos son los principales garantes del principio de legalidad administrativa, recalcando los poderes inquisitivos de los que goza la misma.

En atención a lo antes dicho, observa este Juzgado Superior que la Constitución Nacional (1999), dispone:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica es un derecho inviolable en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas con violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, salvo las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.

2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.

3. Toda persona tiene derecho a ser oída en toda clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto.

5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delito, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente.

8. Todos podrán solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad personal del magistrado o juez y del Estado de actuar contra éstos

.

Ahora bien, ello significa que los derechos y garantías que rigen el proceso penal se aplican al procedimiento administrativo sancionador, pues la actividad punitiva del Estado es un solo género, y las sanciones administrativas y judiciales son sus especies. Por lo tanto, las garantías fundamentales que regulan dicha actividad han de aplicarse tanto en materia penal stricto sensu, como en el área de las llamadas sanciones administrativas, entre las cuales, tenemos:

  1. Principio de legalidad de las infracciones y sanciones, la cual se identifica con el conocido principio penal “nullumcrimenullapoena sine lege”, el cual exige la existencia previa de una norma legal que, por una parte, tipifique como “infracción” la conducta que se pretende castigar (principio de legalidad de la infracción: nullumcrime sine lege); y de otro lado, establezca la sanción aplicable a quienes incurran en dicha conducta (principio de legalidad de la sanción: nullumpoena sine lege), recogido expresamente en la vigente Constitución (1999) cuando dispone que “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delito, faltas o infracciones en leyes preexistentes” (artículo 49, ordinal 6).

  2. Derecho a ser sancionado sólo por autoridades imparciales (separación entre órganos de instrucción y órganos decisorios), el cual se encuentra consagrado en el artículo 145 Constitucional, conforme al cual “Los funcionarios públicos y funcionarias públicas están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna”, además, ha sido reconocido como un principio general del derecho, aplicable al procedimiento administrativo, y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al enumerar en su artículo 30 los principios que deben regir la actividad administrativa, incluye como uno de tales principios el de “imparcialidad”.

    El respeto de esos principios exige que los órganos administrativos decidan los asuntos que se llevan a su conocimiento, sin ningún tipo de consideraciones extrañas al interés general. Se infringe, en consecuencia tal principio, y por lo tanto se contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo, cuando el funcionario que encarna a un órgano de la Administración, participa en la solución de un asunto en el cual tiene algún interés personal, sea de carácter pasional, familiar, ideológico, político, económico o de cualquier otra especie (imparcialidad objetiva).

    Asimismo, la imparcialidad y objetividad supone que el órgano a quien compete decidir un asunto, no tenga una posición preconcebida, que pueda influirlo a decidir en una determinada forma (imparcialidad subjetiva), de manera que no queda satisfecho el referido principio cuando en la fase decisoria interviene, activamente, un funcionario que ha participado como perito o testigo en el procedimiento; y mucho menos se respeta la garantía de imparcialidad y objetividad, cuando la decisión es adoptada por un funcionario que ha adelantado opinión sobre el caso que le corresponde decidir.

    El principio de imparcialidad ha sido asimilado, finalmente, a la observancia de la igualdad y no discriminación de los ciudadanos. Por ende, se irrespeta el señalado principio cuando un órgano administrativo resuelve situaciones idénticas en forma distinta.

    La neutralidad o imparcialidad de la Administración debe acentuarse, igualmente, cuando ella ejerce una actividad punitiva, toda vez que entre el procedimiento sancionador y el proceso judicial penal se impone una comunidad de principios. Resultaría aplicable, por lo tanto, en el procedimiento administrativo sancionador, la garantía fundamental, que informa toda la actividad punitiva del Estado, conforme a la cual nadie puede ser sancionado sino por autoridades imparciales.

  3. Principio de culpabilidad.

    En la aplicación de las sanciones administrativas rige también el “principio de culpabilidad”, en cuyo mérito las sanciones deben aplicarse, única y exclusivamente, ante incumplimientos culpables de la normativa legal, de manera que el sólo incumplimiento objetivo de una disposición no puede engendrar responsabilidad administrativa y, por lo tanto, tampoco puede dar lugar a una sanción de esa especie.

    En obsequio del principio de culpabilidad, la Administración debe comprobar no sólo la existencia objetiva del incumplimiento de una norma legal, sino además, que tal incumplimiento obedeció a una actuación intencional o negligente del sujeto que se pretende sancionar.

    Como consecuencia de este principio, no resultan admisibles las sanciones de plano ni los ilícitos administrativos objetivos, pues para la imposición de toda sanción, será necesario acreditar que el presunto responsable ha actuado en forma culpable, cualquiera sea el grado de dicha culpabilidad.

  4. Derecho de Presunción de inocencia.

    Dentro de los derechos y garantías fundamentales inherentes a todo procedimiento administrativo, se encuentra la presunción de inocencia de los imputados. Tal derecho se encuentra actualmente consagrado en el artículo 49, ordinal 2 de la Constitución, conforme al cual “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia (...) 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”.

    Se trata de un derecho humano fundamental reconocido, previsto en el Artículo 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, según el cual “... toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su culpabilidad, conforme a la Ley y en juicio público en el que se haya asegurado todas las garantías necesarias para su defensa...”. Igualmente, está consagrado en el Artículo 8, numeral 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, norma que postula que “... toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad...”.

    Dicho derecho, abarca los siguientes aspectos:

    1. Prohibición de prejuzgar sobre la culpabilidad de los indiciados.

      El derecho a la presunción de inocencia implica, en primer lugar, que la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionatoria, no puede prejuzgar o determinar anticipadamente la culpabilidad de la persona investigada. Por lo tanto, tal como lo ha señalado en reiteradas ocasiones la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se viola el derecho de presunción de inocencia cuando la autoridad administrativa, antes de concluir el procedimiento sancionatorio, se pronuncia en términos definitivos sobre la culpabilidad de los indiciados (Cfr. Sentencias del 13 de agosto de 1996 y del 16 de marzo de 1998. Casos: L.L. y E.A., respectivamente; en igual sentido, véase la sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, 1 de diciembre de 1994. Caso Beba F.M.M.).

    2. La carga de la prueba corresponde a la Administración.

      De otra parte, en virtud de la presunción de inocencia, la Administración tiene la carga de la prueba respecto la culpabilidad del investigado. En efecto, el debido respeto del derecho a la presunción de inocencia exige: 1.º Que la carga de la prueba se mantenga en cabeza del acusador y no se traslade al investigado, pues “la presunción de inocencia se inserta, en último extremo, en la temática de la carga de la prueba, que es donde se hace operativa (...) tal presunción supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de probanza de los hechos en que consiste”. Asimismo, la presunción de inocencia no puede ser destruida por indicios o conjeturas, ya que su “fortaleza constitucional” “le hace inmune a la contraprueba realizada por simples indicios o conjeturas que no tienen nunca fuerza bastante para romper aquélla”. (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Edit. Tecnos 2ª Edición, 1994, Madrid

      No puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones pues el ejercicio del iuspuniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado al juego de la prueba. En consecuencia, toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par de certeza sobre los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargos, y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos hechos, de manera que se rechaza tanto la responsabilidad presunta y objetiva como la inversión de la carga de la prueba en relación con el presupuesto fáctico de la sanción. La presunción de inocencia alcanza no sólo a la culpabilidad, entendida como nexo psicológico entre el autor y la conducta reprochada, sino también, y muy especialmente, a la realidad de los hechos imputados. (De P.D.T., Ángeles. El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador. Edit. Tecnos. Madrid, 1996, pág. 62).

      La vulneración de la presunción de inocencia, como consecuencia de la inversión de la carga probatoria en el curso del procedimiento administrativo sancionatorio, es un asunto que ha sido igualmente resaltado por la jurisprudencia de los Tribunales Contencioso Administrativos.

      Así, el Juzgado Superior Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en decisión de fecha 8 de diciembre de 1999, sostuvo al respecto lo siguiente:

      ...el derecho constitucional a la presunción de inocencia, coloca en manos de la Administración la carga de demostrar los hechos que configuran el ilícito administrativo que pretende castigar, y la imputabilidad de tales hechos al sujeto pasivo del procedimiento o investigado. Por lo tanto, (...), no es el imputado el que tiene que efectuar la prueba negativa de no comisión del hecho imputado o de inexistencia de ese hecho, sino que es la Administración la que ha de probar las imputaciones que hace, ya que de lo contrario supondría instaurar el imperio de la arbitrariedad y privar de contención alguna a esa potestad administrativa que es la sancionadora.

      En el caso presente, la denuncia de violación del derecho a la presunción de inocencia se vincula, precisamente, con la supuesta inversión de la carga de la prueba en que habría incurrido el órgano querellado, al dictar –en el curso del procedimiento sancionatorio abierto contra la accionante por la presunta realización de actividades contaminantes del aíre— una medida de “prohibición temporal de la actividad origen de la contaminación”, y pretender mantener vigente dicha medida hasta tanto la empresa accionante demostrara que su actividad no genera contaminación.

      Al respecto, observa este Tribunal que de acuerdo con el derecho fundamental de presunción de inocencia, (...), la carga de demostrar la existencia del hecho generador de la medida administrativa, corresponde exclusivamente a la Administración, de allí que, en el caso de autos, hasta tanto no quedase demostrada la existencia de la “contaminación”, no podía la autoridad administrativa imponer medida aflictiva alguna, preventiva ni definitiva, contra la querellante, tanto menos la prevista en el artículo 26, ordinal 3 de la Ley Orgánica del Ambiente (“Prohibición temporal de la actividad origen de la contaminación”), pues del texto de dicha norma se evidencia que para la procedencia de tan grave medida debe estar demostrada la existencia de “contaminación”, y la prueba de ello, se insiste, corresponde exclusivamente a la Administración, en obsequio del derecho fundamental a la presunción de inocencia.

      Ahora bien, la autoridad querellada considera que existía prueba de la contaminación, y en tal sentido señala que ello quedó demostrado mediante la inspección practicada por los funcionarios de la Dirección de Ambiente que arrojó como resultado “visibles emisiones atmosféricas generadas por la planta”.

      Al respecto, observa este Tribunal que la referida inspección, en forma alguna puede tenerse como demostrativa de la existencia de “contaminación”, pues como lo tiene establecido la más autorizada doctrina, “la fuerza probatoria de las actas de inspección ... se circunscribe a los hechos de posible percepción directa por el inspector, o deducibles de elementos probatorios referenciados en el acta, sin que se incluyan en el privilegio probatorio simples deducciones lógicas o juicios de valor del inspector (GARBERÍ LLOBREGAT, José. El procedimiento administrativo sancionador; 3° Edición. Editorial Tirant Lo Blanc; Valencia, España, 1998. Pág. 367).

      En igual sentido, el autor AGUADO I CUDOLA, en su obra “La presunción de certeza en el Derecho Administrativo Sancionador”, sostiene que “...la jurisprudencia del TS limita este valor cualificado, contenido en las actas, a los relatos puramente fácticos excluyendo todo tipo de deducciones, valoraciones o calificaciones realizadas por el sujeto-autor del documento. (...) No cabrían de esa manera juicios o bien opiniones subjetivas realizadas por el propio redactor del documento en cuestión. Como tampoco meras sospechas, presunciones o creencias, ya que ello corresponde exclusivamente al ámbito subjetivo de una persona que no es quien debe valorar los hechos sino que únicamente ha de recogerlos en la forma más objetiva posible” (Autor y Obra citados. Editorial Civitas, pp. 151-153).

      Es claro que mediante una simple “inspección” practicada por un fiscal, no podría concluirse que las emisiones atmosféricas generadas por la planta industrial propiedad de la querellante tenían carácter contaminante, pues ese hecho escapa de lo que puede ser percibido directamente por los sentidos y su demostración requiere, por el contrario, la realización de un conjunto de pruebas técnicas que no han sido practicadas en el caso presente por la Administración.

      Considera este tribunal, que otorgarle mérito probatorio a las actas de inspección, respecto de hechos que no pueden ser percibidos en forma directa por el funcionario, como lo es el carácter contaminante y el grado de contaminación de las emisiones atmosféricas desprendidas por una planta industrial, significaría burlar el principio de presunción de inocencia, pues bastaría levantar un Acta de Inspección y dejar constancia en ella de hechos sumamente complejos, no perceptibles por los sentidos en forma directa, para invertir la carga de la prueba y colocar al investigado en la posición de tener que demostrar su inocencia, infringiendo así el principio fundamental conforme al cual dicha inocencia debe presumirse

      .

      La jurisprudencia ha censurado igualmente, por ser contraria al derecho constitucional a la presunción de inocencia, la practica administrativa de dar por demostrado los cargos formulados al indiciado en un procedimiento sancionatorio, con la simple excusa de que el imputado no desvirtuó los cargos que le fueron imputados. En este sentido, en decisión de fecha 24 de noviembre de 2000 (Caso: Aristóbulo Isturiz), el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital sostuvo:

      ...advierte este Tribunal que la Resolución impugnada invirtió la carga de la prueba, al señalar que “los indiciados, lejos de desvirtuar el cargo formulado, lo admiten al señalar que la denuncia formulada ante la Policía Técnica Judicial de fecha 31 de agosto de 1995, es un documento probatorio del acto doloso efectuado por personas desconocidas en contra del Patrimonio Municipal en fecha 30 de agosto de 1995 y que dio como resultado el robo y deterioro de cierta cantidad de libros almacenados en un depósito de la Alcaldía ubicado en la Cota 905, sin embargo, tratan de evadir su responsabilidad invocando situaciones provocadas por terceros, de las cuales no se produjeron prueba alguna en autos, motivo por el cual se desestima el alegato esgrimido”.

      Al razonar de esa manera, olvidó la autoridad administrativa que en los procedimientos de índole sancionatoria rige, con plenitud, la garantía fundamental de presunción de inocencia de las personas indiciadas. Dicho principio, actualmente incorporado en forma expresa en el artículo 49, ordinal 2 del nuevo Texto Constitucional, apareja como consecuencia directa el desplazamiento de la carga de la prueba al acusador, de modo que en el caso de los procedimientos administrativos sancionatorios, la carga de demostrar los elementos que integran el hecho ilícito corresponde a la Administración Pública, de allí que se viole esa garantía fundamental cuando la Administración –obviando el contenido esencial de la presunción de inocencia- da por cierta la culpabilidad del investigado, bajo el censurable argumento de no haber desvirtuado los cargos formulados.

      De lo anterior se desprende que el derecho a la presunción de inocencia representa por su contenido una insoslayable garantía procesal, que por si determina la exclusión de la presunción inversa de culpabilidad de cualquier persona en tanto en cuanto no demostrara su inocencia y, a la vez, el reconocimiento de la aludida presunción de inocencia mientras que en el expediente administrativo sancionador no se demuestre o pruebe su culpabilidad; no incumbiendo al expedientado la carga de la prueba de su inocencia sino que la carga de la prueba de su culpabilidad viene atribuida al que la mantiene

      (Nieto, Alejandro. Ob. Cit. pág. 383)

      En definitiva, queda claro que por virtud del derecho constitucional a la presunción de inocencia, toda condena administrativa deba ir precedida de una actividad probatoria; y la carga de la actividad probatoria debe estar a cargo de la Administración, de modo que no existe nunca la carga del imputado sobre la prueba de su inocencia o participación en los hechos

      Al respecto, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia enseña que “reiteradamente la jurisprudencia ha sostenido que uno de los principios cardinales del Derecho Administrativo Sancionatorio es el principio de presunción de inocencia, el cual se encuentra inmerso en la garantía del debido proceso, según lo establece el artículo 49 de la Constitución de la República. En ese sentido, su importancia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que como el presente, aluden a un régimen sancionatorio, concretizado por la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, el cual ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.” (Sentencia No. 805 de fecha 8 de octubre de 2013. Caso Club Náutico de Maracaibo).

      Agrega la Sala de Casación Social (Sent. Cit.), que “conforme con dicho principio toda persona que sea acusada de una infracción se presume inocente mientras no se demuestre lo contrario, se requiere que la acusación aporte una prueba individual de la culpabilidad, esto con el propósito de garantizar el derecho a no sufrir una sanción infundada. De este modo la Administración tiene la carga de demostrar los hechos con base en los cuales considera que es procedente la aplicación de la sanción, dicho de otra manera, la Administración tiene la carga de desvirtuar esa presunción constitucional de inocencia. Este principio comporta consecuencias claras: que la carga de la prueba corresponde a la Administración, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; que la sanción esté basada en medios probatorios de la certeza de la conducta reprochada; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio. ”

    3. No es aplicable el instituto de la confesión ficta.

      Como consecuencia del principio de presunción de inocencia, no resulta aplicable al procedimiento sancionatorio el instituto de la confesión ficta, de manera que la falta de consignación de descargos por el investigado no podrá ser interpretada por la Administración como admisión de los hechos que le fueron imputados.

  5. Principio de prescripción.

    Otro de los principios que rige tanto en el área Penal stricto sensu, como en el procedimiento administrativo sancionatorio es el de prescripción de la acción sancionatoria.

  6. Garantía de non bis in idem y prelación del pronunciamiento penal sobre el administrativo.

    El principio non bis in idem (o ne bis in idem como denomina un sector de la doctrina) constituye uno de los elementos o corolarios del principio general de legalidad que domina el Derecho Administrativo Sancionador en todas sus formas. Este principio se vincula al principio de proporcionalidad, al menos por su finalidad. En efecto, una acumulación de sanciones administrativas o penales es desproporcionada en relación de los hechos o a los comportamientos que la justifica.

    La Constitución en su artículo 49, consagra el derecho al debido proceso en todas las actuaciones “judiciales y administrativas”, una de cuyas manifestaciones es, precisamente, la garantía que asegura que “Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente” , lo que supone que no recaiga duplicidad de sanciones administrativa y penal en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc. que justificase el iuspunendi por los Tribunales, lo cual así lo ha entendido la Sala Constitucional del Supremo Tribunal, en decisión de fecha 7 de agosto de 2001 (Caso: Código de Policía del Estado Bolívar), donde sostuvo la siguiente doctrina sobre el particular:

    “...siendo el principio non bis in ídem, un límite insuperable, no puede ni debe en ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el asunto debe ser conocido por un juez penal. Así, en una sentencia del Tribunal Constitucional Español del 30 de enero de 1981 (Curso de Derecho Administrativo, I y II, p. 171. “García De Enterría”) dicho Tribunal dedujo “(...) que el non bis in ídem ‘principio general del derecho’ se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y administrativa y que se ubica íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas principalmente en el artículo 25 de la Constitución (...)”.

    Es así, como de manera concreta se puede precisar que la violación al principio non bis in ídem, se configura cuando dos tipos distintos de autoridades -autoridades administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación administrativa, y jueces que ejecutan el “iuspuniendi” de conformidad con los delitos y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de procedimientos distintos, sancionan repetidamente una misma conducta. Lo que significa de violentarse dicho principio, que se estaría aplicando el poder de la misma manera y doblemente, una infracción tipificada en la legislación administrativa y un ilícito tipificado en el Código penal. Situación que debe ser censurada y evitada en lo posible ya que el poder punitivo del Estado es único con base a un único ordenamiento jurídico, presidido por los principios Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuidas las conductas ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.”

    Consecuencia de lo anterior es que la Administración no puede actuar concomitantemente con los Tribunales de Justicia, debiendo respetar, cuando actúe a posteriori, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado. Sobre este último punto (obligatoriedad, para la Administración, de la fijación de los hechos efectuadas por los Tribunales de justicia), el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 24 de noviembre de 2000 (Caso: Aristóbulo Istúriz), sostuvo:

    ...observa este Tribunal que cursan en autos (folios 114 a 123), sentencias de fecha 18 de abril de 1997 y 9 de octubre de 1997, por medio de las cuales el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Penal y de Salvaguarda del Patrimonio Público de esta Circunscripción, por una parte, y el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público, por la otra, declararon TERMINADA LA AVERIGUACIÓN penal seguida por los mismos hechos que fueron objeto de averiguación en sede administrativa.

    La sentencia de Primera Instancia, que fue confirmada por el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público, señala como hechos probados en el proceso penal, los siguientes:

    1.- Que “En razón de las fallas no solo técnicas, sino de contenido, la Alcaldía, bajo la administración del ciudadano AristobuloIsturiz, decide no distribuir los libros por la inminente deformación instruccional que sufrirían los estudiantes, los libros de tercer y cuarto grado (ya editados) permanecían depositados en la Empresa COORPORACION MARCA S,A., y se acordó dejar sin efecto los libros de quinto y sexto grado”.

  7. - Que “Se ordenó el depósito de los libros en los espacios de la Cota 905, mientras se gestionaba por la Hacienda Municipal y otros organismos, el destino de los textos, cuando personas desconocidas irrumpieron en las instalaciones de los depósitos y se llevaron cierta cantidad de textos”.

  8. - Que “En virtud de que los textos no reunían lo requisitos indispensables para ser distribuidos entre la población escolar, la Alcaldía acordó dejar sin efecto las ediciones de 5to. y 6to. grado y se ordenó el depósito de los ya editados en los espacios de la Cota 905, correspondiente a este Despacho, y ya que parte de los libros fueron hurtados, tal hecho se hizo del conocimiento de las autoridades policiales correspondientes”.

    Ahora bien, ante la identidad de hechos investigados, la autoridad administrativa no podía desconocer las declaraciones contenidas en las sentencias dictadas por los Tribunales de la Justicia Penal, en lo relativo a los hechos que se dieron por demostrados.

    En efecto, la vinculación que para la Administración tienen los hechos declarados probados por la sentencia penal, es una derivación natural del principio fundamental “non bis in idem”, ya que con fuerza en dicho principio, no es posible aceptar que los mismos hechos existan para unos organismos del poder Público, y no existan para otros.

    En este sentido, la doctrina más autorizada (NIETO; Ob. Cit.; pág. 432), invocando la doctrina del Tribunal Constitucional Español, enseña que “El principio non bisn in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado”.

    En tal virtud, al haber la sentencia penal declarado como probado que en los hechos investigados (presunto daño al Patrimonio Público por deterioro de los textos escolares) no hubo participación de los investigados –sino que por el contrario, las autoridades del Municipio Libertador ordenaron, por razones de fallas técnicas, “el depósito de los libros en los espacios de la Cota 905, mientras se gestionaba por la Hacienda Municipal y otros organismos, el destino de los textos, cuando personas desconocidas irrumpieron en las instalaciones de los depósitos y se llevaron cierta cantidad de textos” – tal planteamiento fáctico era totalmente vinculante para la autoridad administrativa y, en consecuencia, no podía ser desconocido por la Contraloría del Municipio Libertador, actuando como órgano administrativo investido de potestad sancionadora, so pena de incurrir en violación de la garantía fundamental conocida como “non bis in idem”. En efecto, resulta contrario a esa garantía constitucional y a elementales criterios de razonamiento jurídico, que la Administración –como ocurrió en el presente caso- imponga una sanción con fundamento en unos hechos que, previamente, la autoridad penal ha considerado inexistentes. Así se declara”.

  9. Derecho a la previa formulación de cargos.

    Para que el derecho a la defensa, en el curso de un procedimiento sancionatorio, sea real y efectivo, es necesario cumplir con una serie de formalidades, tendientes a informar al sujeto pasivo del procedimiento de las imputaciones que existen en su contra, para que éste a su vez pueda defenderse debidamente de tales imputaciones. En este sentido, el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución vigente determina que “Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga”.

    Dicha formalidad de rango constitucional tiene por objeto permitir a las personas señaladas como presuntas infractoras, conocer con precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos. Lo que se busca entonces con la aplicación de tal derecho fundamental en el ámbito del procedimiento administrativo sancionatorio es evitar que en algún momento pueda generarse indefensión para el administrado como consecuencia de una ilustración defectuosa, incompleta o inoportuna de los términos de la imputación.

    En este sentido, la doctrina y la jurisprudencia exigen, para entender cumplido el requisito constitucional de la formulación previa de los cargos, que en el momento de abrir el procedimiento administrativo se informe previamente al presunto infractor “de la sanción que pueda en su caso imponerse”, así como “del hecho punible cuya comisión se atribuye al administrado, para lo cual las autoridades habrán de transmitirle, al menos, una breve relación circunstanciada y su respectiva calificación legal” (Cfr. Garberí Llobregat, José. La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador. Editorial Trivium, S.A. Madrid, 1980, pág. 196).

    Se infringe, por tanto, ese derecho constitucional: (i) cuando la Administración omite totalmente la previa formulación de los cargos (bien de los hechos o de su respectiva calificación legal), o (ii) cuando la Administración formula cargos por unas razones y luego basa su decisión definitiva en hechos distintos o en una nueva calificación legal de los hechos a los que sirvieron de base a la formulación previa de los cargos. La inconstitucionalidad que se produce por el cambió sobrevenido de la calificación jurídica de los hechos investigados, es un asunto sobre el cual se han pronunciado los organismos internacionales de derechos humanos, al advertir que “supondría una flagrante violación del derecho a la defensa y de su instrumental derecho a ser informado de la acusación, el cambio de calificación o la ampliación de la acusación a nuevos hechos punibles en una fase del procedimiento donde al sujeto pasivo de aquélla no le quedara oportunidad de ejercitar una defensa” (Comisión Europea de Derechos Humanos; Decisión 8490/1979).

    Debe tenerse en cuenta, en este punto, que la formulación de los cargos es un acto personalísimo, que debe cumplirse respecto de todas y cada una de las personas que podrían sufrir las eventuales consecuencias del acto sancionatorio, ya que en esta materia rige el principio de personalidad de las infracciones. No se admiten, por lo tanto, en el ámbito de las sanciones administrativas, figuras propias de la responsabilidad civil, como la responsabilidad solidaria de los cónyuges casados en comunidad de gananciales, por las actuaciones ejecutadas por alguno de ellos.

  10. Derecho a las pruebas.

    Una de las principales derivaciones del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, es el derecho de acceder a las pruebas, controlarlas e impugnarlas; de modo que la falta de cumplimiento de ese derecho fundamental durante el procedimiento administrativo, viola el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso del investigado y, de otra parte, vicia de nulidad absoluta el acto que se dicte en dicho procedimiento.

    En este sentido fue sumamente claro el pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, contenido en el fallo de fecha 25 de mayo del 2001 (Caso: Wilde J.R.D.V.M.d.J.), en el cual se afirma:

    ...destaca esta Sala que, en el curso del procedimiento seguido en el presente caso, se transgredió específicamente, dos derechos esenciales que son parte y contenido del derecho a la defensa como son: el derecho a la prueba y el derecho de presunción de inocencia. Con respecto al primero, ha asegurado el Tribunal Constitucional español “…El derecho a que las pruebas pertinentes sean admitidas y practicadas es inseparable del derecho mismo a la defensa”. (SS 147/87, de 25 de septiembre). Asimismo, en otra decisión precisa que, “La denegación no fundada de la práctica de las pruebas solicitadas puede provocar indefensión y vulnerar el derecho de defensa” (SS 351/93, de 29 de noviembre). En el caso de autos, este M.T. evidencia que ha sido vulnerado este derecho -como ya expuso- en virtud de que no se le permitió al recurrente demostrar su inocencia mediante la evacuación de las pruebas que éste consideraba pertinentes y fundamentales para su defensa y así lo manifiesta, no solo en la solicitud, sino además, en el escrito de informes en el cual afirma, “……se me coloca en un estado de total indefensión, ya que no examina la segunda declaración, lo que vulnera mi derecho a la defensa. Todo lo anterior es indicativo que en ningún momento envié a la persona que solicitó los servicios de la profesional del derecho tal como si lo afirma la Sala de Sustanciación de la Inspectoría General, no obstante y en aras de darle mayor transparencia a los alegatos de mi defensa, en su oportunidad procesal solicité a la referida Inspectoría citar a las personas señaladas para fundamentar y ampliar mis argumentos, así como para suministrar el mayor número de elementos que probaran mi inocencia, mi defensa, representada ante la Inspectoría General por el Funcionario Inspector…”. Así las cosas, constata esta Sala, la violación al derecho de presunción de inocencia, derecho fundamental que ha de garantizarse no sólo en vía jurisdiccional sino con idéntico contenido, en virtud del artículo 49 de la Constitución, durante todo el procedimiento administrativo, constituyéndose en una ineludible garantía procesal que comporta la necesidad para condenar de tener la certeza de la culpabilidad, obtenida sólo de la valoración de aquellas pruebas que hayan sido obtenidas con las debidas garantías”.

    De igual manera, el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, en sentencia dictada en fecha 17 de febrero del 2000 (caso: J.C.P.P., Sentencia Nº 157, Expediente Nº 14.825), estableció que “El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos”.

    Resulta concluyente entonces que por virtud del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, en los procedimientos administrativos sancionatorios los particulares que fungen como imputados tienen derecho a promover y evacuar las pruebas que resulten pertinentes y conducentes en beneficio de sus descargos; y, al mismo tiempo, tienen derecho a que tales pruebas sean debidamente valoradas por la Administración.

    De modo que el derecho a la prueba se infringe, no sólo cuando se impide al imputado en un procedimiento sancionador la posibilidad de promover las pruebas que juzgue necesarias para su defensa, sino también cuando las pruebas promovidas, a pesar de ser evidentemente conducentes y pertinentes, no son evacuadas y mucho menos valoradas por la autoridad administrativa.

    La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el particular, y en tal sentido, en decisión de fecha 15 de noviembre de 2000 (Caso: I.d.C.D.R. contra C.V.G. Ferrominera del Orinoco, C.A.) sostuvo lo siguiente:

    La parte recurrente formula su petición de amparo constitucional, con fundamento en la violación de sus derechos a la defensa, debido proceso y a la presunción de inocencia, establecidos en el artículo 49 de la Constitución. Las alegadas violaciones se producen –según afirma la recurrente- en virtud de que durante el procedimiento administrativo no se le permitió ejercer su derecho a probar, como parte integrante del derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud de que la Administración evacuó en forma unilateral la prueba testimonial que luego, la hoy recurrente promovió, siendo rechazada la misma; asimismo el órgano decisión omitió pronunciamiento acerca de la prueba de informes por ella también promovida.

    Para decidir al respecto, esta Corte reitera que la defensa y el debido proceso son derechos de preciada garantía en el orden constitucional, tal como es fácilmente perceptible del artículo 49 de la Constitución. (...)

    (...) la Administración está imposibilitada de la aplicación de una sanción (lo cual de suyo afecta los derechos o intereses legítimos del particular), sin la previa adopción de un procedimiento que le permita, tal como lo pauta el artículo 49 de la Carta Magna el ejercicio del derecho a ser notificado de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, elementos constitutivos del derecho a la defensa y parte integrante del debido proceso, específicamente del debido procedimiento administrativo.

    El debido procedimiento administrativo entonces no sólo se limita a la posibilidad de que (...) la Administración abra un procedimiento administrativo al particular ostensiblemente afectado por la decisión que arroje dicho procedimiento, sino que durante el mismo las posibilidades de defensa, argumentación y probanza, sean efectivamente garantizadas, a través de su consideración y análisis por parte del órgano decisor.

    Por lo que efectivamente tal como lo alega la parte actora, existe una presunción de violación de su derecho de probar durante el procedimiento administrativo, lo cual no es desvirtuable con la sola afirmación de la parte recurrida de que se respetó el derecho a ser oído y de probar con la sola presentación de los escritos de promoción de pruebas por parte de la funcionaria, en fechas 21 y 24 de enero de 2000 en el procedimiento administrativo, pues se trata de la posibilidad efectiva no sólo de promover, sino de que las pruebas sean a.y.v.p. el órgano administrativo. Este derecho de probar –como ya se asentó- constituye uno de los elementos integrantes y fundamentales de un debido proceso, siendo que la prueba per se es la institución que permite a los particulares, en casos como el presente donde lo debatido es una determinada actuación que puede configurar una conducta reprochable, defenderse y desvirtuar a través de la demostración de sus afirmaciones que su conducta no configura la imputación efectuada

  11. Principio de proscripción de sanciones administrativas privativas de libertad.

    La última de las garantías de los particulares frente a la potestad sancionatoria de la Administración –pero quizá la más importante- es la que asegura que, independientemente de la gravedad de la infracción, los órganos de la Administración Pública carecen de toda jurisdicción para imponer penas privativas de libertad contra los particulares, por ser ello un asunto reservado estrictamente a los Jueces Penales en virtud de la garantía de ser Juzgado por los jueces naturales. En este ámbito, la Administración sólo puede ejecutar lo decidido por los Tribunales, pero no imponer directamente las sanciones corporales o privativas de libertad.

    Por lo tanto, son inconstitucionales, por violatorias de la garantía del Juez natural, las normas que autorizan a órganos administrativos para aplicar sanciones de arresto, prisión o cualquier otra forma de restricción de la libertad personal.

    Ahora bien, en cuanto a la solicitud de nulidad del acto recurrido por vicio de falso supuesto, observa este Juzgado que respecto al tercer requisito de fondo que afecta la validez del acto administrativo, llamada causa o motivo del acto, la doctrina patria ha señalado que es uno de los más importantes que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos, pues la Administración para dictar un acto administrativo tiene que partir de la existencia de unos supuestos o circunstancias de hecho que justifiquen su actuación, pero a los efectos de que no se convierta en arbitraria la actuación del funcionario, la Administración está obligada, en primer lugar, a comprobar adecuadamente los hechos, y en segundo lugar, a calificarlos apropiadamente para subsumirlos en el presupuesto de derecho, que autoriza la actuación. Esto obliga, por tanto, a la Administración, a realizar, no sólo una labor de constatar la existencia de los presupuestos de hecho sino de probarlos y calificarlos adecuadamente, por lo cual, no puede la Administración presumir los hechos ni, por tanto, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado, porque podría suceder allí que el hecho no exista o que esté inadecuadamente configurado, y podría el acto estar viciado por falso supuesto”.(BREWER-CARÍAS, A. R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Colección Estudios Jurídicos N° 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2003, p. 153).

    En consecuencia, no solamente incurre la Administración en falso supuesto cuando dice haber constatado unos hechos que en verdad no ocurrieron, o habiéndose verificado éstos yerra en su calificación, sino también cuando habiéndose comprobado los hechos realmente ocurridos y calificándolos correctamente, se equivoca en la aplicación de la norma jurídica. De allí la distinción por parte de la doctrina y de la jurisprudencia de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho o de la existencia en el acto de ambos.

    En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 01117, Expediente Nº 16312 de fecha 19 de septiembre del año 2002, señaló:

    (…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

    Así se evidencia de las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por la Dirección Estadal de S.d.l.T.Z. del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, consignadas por ante este Tribunal, respecto a las cuales cabe observar que recoge la actividad administrativa y no es en sí mismo un documento administrativo, sino la conjunción de varias especies de ellos, el cual puede contener verdaderas decisiones o actos preparatorios, inspecciones, informaciones, dictámenes, certificaciones o declaraciones de particulares, que también todos son documentos administrativos y donde los instrumentos emanados de los particulares incorporados por ellos al expediente administrativo, como escritos, solicitudes o peticiones, adquieren autenticidad, por no existir duda sobre su autor, pero su certificación no los convierte en documentos administrativos porque su autor no es un funcionario, por lo que siguen siendo instrumentos privados pero auténticos respecto a su autoría, firma y fecha; que en fecha 20 de octubre de 2010, la Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo Diresat Zulia, formuló propuesta de sanción contra la empresa accionante, en respuesta a lo manifestado ante el Instituto por el ciudadano S.J.R.C., en su condición de Delegado de Prevención de la empresa Multicines Las Trinitarias (Cines Unidos), quien manifestó que fue despedido el día 11 de octubre de 2010 por el señor M.V. en su condición de Gerente de dicha empresa, denuncia que es auténtica respecto a su autoría, firma y fecha, más no demuestra que el despido se haya efectivamente materializado como lo afirma el denunciante.

    En cuanto al acta de propuesta de sanción, es un documento administrativo, y del mismo se desprende que la propuesta de sanción se formula por la funcionaria en virtud de la manifestación ante el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, DIRESAT ZULIA, por parte del trabajador, en fecha 20 de octubre de 2010, según se evidencia de acta anexa al informe propuesta de sanción, que como se dijo, sólo es auténtica en cuanto a su autoría, fecha y firma, más no demuestra el despido alegado.

    Conforma el expediente administrativo Acta de Apertura de fecha 25 de octubre de 2010, en la cual se le imputa a la empresa el incumplimiento en lo referente al artículo 44 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y se acuerda iniciar procedimiento administrativo de sanción.

    Se observan cartel de notificación, informe del notificador y consignación de escrito de defensa, en el cual la empresa imputada niega el ilícito que se le atribuye, y señalando que la realidad es que el trabajador se encuentra de reposo, y la empresa no lo ha despedido ni desmejorado. Se acompañan al escrito, listado de trabajadores, Registro de Información Fiscal, carta poder, documentos de mandato y documento constitutivo estatutario de la empresa.

    Forma parte del expediente administrativo, escrito de promoción de pruebas documentales, informativas y testimoniales, con las cuales se pretende demostrar que el trabajador no había sido despedido, observando el Tribunal que fueron inadmitidas únicamente las documentales.

    Se observa P.A. de fecha 31 de agosto de 2011, que constituye el acto impugnado, y en la cual se impone a la empresa la multa objeto de impugnación, observando el Tribunal que en dicho acto administrativo se considera imprescindible y necesario el análisis de las pruebas para verificar si efectivamente se cumplieron los extremos de Ley para justificar el despido del Delegado de Prevención alegado por el representante de la institución, puesto que en el caso de autos, se desprende del informe de propuesta de sanción que la empresa despidió injustificadamente a la trabajadora (sic).

    Del análisis probatorio contenido en el acto administrativo impugnado se evidencia que a las constancias de reposo no se les otorgó valor probatorio, por no verificarse la existencia de reposos del mes de octubre de 2010, fecha en la cual el Delegado de Prevención realizó al denuncia; y en cuanto a los recibos de pago, tampoco se les otorga valor probatorio, en tanto se señala que fueron emitidos en fecha 15 de enero de 2010, con anterioridad al despido.

    Se observa a continuación escrito de transacción en el cual el trabajador recibe una cantidad de dinero por los derechos que el pudieren corresponder en virtud de la relación laboral que lo unió con la empresa, documento que se observa no se encuentra homologado por la Inspectoría del Trabajo.

    Ahora bien, en atención a la solicitud del recurrente, en la cual requiere la nulidad de la P.A. dictada por la administración en materia de salud ocupacional, que se pronuncia sobre la imposición de una sanción pecuniaria por el presunto incumplimiento de la normativa que prohíbe el despido del Delegado de Prevención de una empresa, la misma constituye una actuación en la que se estableció la responsabilidad de la entidad de trabajo, luego de analizados los argumentos de la empresa imputada y de los elementos probatorios aportados, constando en actas únicamente la manifestación del trabajador de que fue despedido injustificadamente, lo cual indudablemente implica la directa afectación de los derechos de la empleadora, por lo que ésta no sólo es susceptible de ser recurrida en sede judicial, sino que puede ser declarada nula, si fuere el caso.

    En base a lo anterior, y teniendo en cuenta que la representación judicial de la empresa accionante en su escrito de demanda alegó la existencia de falsos supuestos de hecho y de derecho que, a su decir, hacen nula la providencia impugnada, observa este Juzgado Superior que en el caso de autos, la P.A. señala que se hace impredecible (sic) y necesario el análisis de las pruebas para verificar si efectivamente se cumplieron los extremos de Ley, para justificar el despido del Delegado de Prevención alegado por la representante de la institución, puesto que en el caso de autos, señala, se desprende del informe propuesta de sanción que la sociedad mercantil Multicines Las Trinitarias C.A., despidió injustificadamente a la trabajadora (sic), de lo cual se deriva que la administración actuó conforme a una base fáctica irreal, pues se observa que el expediente administrativo no contiene prueba alguna de las circunstancias de hecho que permitan establecer que la entidad de trabajo accionante, incurrió en el ilícito tipificado en el supuesto del numeral 18 del artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, esto es, la violación de la inamovilidad laboral de los delegados o delegadas de prevención, lo que hace que el acto impugnado carezca de base fáctica, considerando este Juzgador que la Administración no cumplió entonces con la carga de demostrar el supuesto de hecho que sirvió de fundamento a la sanción impuesta, es decir, no demostró que la empresa sancionada efectivamente despidió al ciudadano S.J.R.C. violando su inamovilidad laboral dado su carácter de delegado de prevención, por el contrario, sólo existen en el expediente administrativo la solicitud de iniciación del procedimiento sancionatorio en base a la declaración unilateral del nombrado ciudadano, y no existe en el expediente p.a. que dictamine que habiendo ocurrido el despido este haya sido injustificado, contrario a lo que afirma la administración sin prueba alguna que la respalde.

    Desde esta perspectiva, observa el Tribunal que el procedimiento sancionatorio realizado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat), competente por el territorio, se inicia en el caso del despido de un delegado de prevención, con la propuesta de sanción que levanta un inspector de seguridad y salud en el trabajo, basada en la denuncia presentada por el delegado de prevención, el cual, para verificar el hecho del despido, sólo necesita presentar copia del acta levantada en la inspectoría del trabajo al momento de solicitar el reenganche. La Diresat admitida la propuesta, notifica al empleador y se sustancia todo el procedimiento de acuerdo a lo establecido en la Ley Sustantiva del Trabajo, sin embargo no podrá decidir hasta tanto no exista pronunciamiento por parte de la inspectoría del trabajo.

    Cuando la violación a la inamovilidad se produce por traslado o desmejora, para realizar la denuncia ante el Inpsasel y que sea levantada la propuesta de sanción y el consecuente inicio del procedimiento sancionatorio es necesario que el delegado de prevención presente la decisión de la inspectoría del trabajo declarando la desmejora o el traslado injustificado. Esto se debe a que siendo competencia de la inspectoría del trabajo la verificación de estos supuestos, en el caso del despido éste se considerará injustificado, si no existe un procedimiento de calificación previo al despido del delegado (el empleador puede consignar en el lapso probatorio, la providencia de la inspectoría declarando la falta del delegado previa al despido), con lo cual las únicas defensas posibles del empleador serán que la relación de trabajo era a tiempo determinado y éste se cumplió o que el trabajador renunció.

    Para determinar los trabajadores expuestos debe atenderse a la forma en la que fue determinada la cantidad de delegados de prevención en el centro de trabajo en el que estos laboran, es decir, si se consideraron los criterios establecidos en el artículo 56 del mencionado reglamento (turnos, áreas, departamentos, la peligrosidad de los procesos, entre otros), con lo cual los trabajadores expuestos serán los del turno y/o área o departamento por el cual fue electo el delegado de prevención, por el contrario sino se atendieron a los criterios sino que los delegados de prevención se eligieron de acuerdo al mínimo establecido en el artículo 41 de la Lopcymat, considerando el total de trabajadores, entonces los delegados que resulten electos representan a la totalidad de los trabajadores del centro de trabajo.

    Otro elemento a considerar son los criterios de gradación de las sanciones dispuestos en el artículo 125 de la mencionada ley, pudiéndose mencionar como ejemplo el supuesto del numeral 6, relativo a la conducta del empleador, siendo considerado como agravante en este caso si el empleador aún ordenándose el reenganche o declarándose injustificado el traslado o la desmejora, éste no restituya al delegado de prevención en su situación anterior, con lo cual no se le impondría el término medio (88 U.T.) sino el máximo de la sanción (100 U.T.).

    Ahora bien, en el caso bajo estudio, no se evidencia más allá de la única declaración del trabajador, que éste efectivamente haya sido despedido por la empresa accionante, y no consta en actas que hubiere sido iniciado, sustanciado y decidido el procedimiento de reenganche o, que ordenado el reenganche por la autoridad competente (Inspectoría del Trabajo), este no fuera acatado y mucho menos que el Instituto haya verificado la existencia del despido, de allí que considera este juzgador que existe en el caso planteado el vicio de falso supuesto de hecho, puesto que mal podía aplicar a la empresa Multicine Las Trinitarias C. A., la sanción prevista en el artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, pues el supuesto de hecho que da origen a la sanción, en modo alguno se encuentra verificado en el expediente administrativo, y correspondiendo a la Administración la carga de la prueba, no existe ninguna en autos que demuestre, más allá de la unilateral afirmación del trabajador, la ocurrencia del despido, supuesto de hecho para verificar la procedencia de la sanción. Así se declara.

    Por ello, a juicio de este Juzgado Superior, el acto administrativo impugnado carece de base fáctica, es decir, fue dictado con base en un falso supuesto de hecho, consideraciones que constituyen razones suficientes para declarar la nulidad del acto impugnado, púes al sancionar a la empresa sin la demostración de tal circunstancia, actuó la Administración en franca violación del principio de presunción de inocencia.

    En tal virtud, se impone para este Juzgado Superior, actuando en sede contencioso administrativa, declarar con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil MULTICINE LAS TRINITARIAS C.A., contra el acto administrativo N° US-Z-121-2011 de fecha 31 de agosto de 2011, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud, y Seguridad Laborales (INPSASEL) Dirección Estadal de S.d.l.T.Z., mediante el cual se le impone a la mencionada sociedad mercantil una multa por la cantidad de bolívares 608 mil 608. En virtud de lo cual se anula el acto administrativo impugnado. Así se decide.

    DISPOSITIVO

    En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, en nombre de LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, este Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, actuando en sede contencioso administrativa, administrando justicia por autoridad de la Ley, declara: CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil MULTICINE LAS TRINITARIAS C.A., contra el acto administrativo N° US-Z-121-2011 de fecha 31 de agosto de 2011, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD, Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.Z., mediante el cual se le impone a la mencionada sociedad mercantil una multa por la cantidad de bolívares 608 mil 608. En consecuencia, se ANULA el acto administrativo impugnado, antes identificado.

    No hay condenatoria en costas procesales.

    Regístrese y publíquese.

    Notifíquese a la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 100 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

    Transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de la respectiva constancia de haberse practicado la notificación, se tendrá por notificada la Procuraduría General de la República y se inician los lapsos para la interposición de los recursos a que haya lugar.

    Dada en Maracaibo a veinte de abril de dos mil dieciséis. Año 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

    EL JUEZ,

    M.A.U.H.

    LA SECRETARIA,

    L.C.P.O.

    En la misma fecha, 20 de abril de 2016, siendo las 10:31 horas, se registró y publicó la anterior decisión y quedó registrada bajo el No. PJ0152016000037

    LA SECRETARIA,

    L.C.P.O.

    LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

    PODER JUDICIAL

    TRIBUNAL SUPERIOR DEL CIRCUITO JUDICIAL LABORAL

    DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA

    Maracaibo, veinte de abril de dos mil dieciséis

    206º y 157º

    ASUNTO: VP01-N-2013-000171

    CERTIFICACIÓN

    Quien suscribe, Secretaria del Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, Abogada L.P.O., certifica que: Hecha la confrontación de estas copias con sus originales, se encuentra que es fiel y exacta, de lo cual doy fe.

    L.P.O.

    SECRETARIA

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