Decisión de Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 6 de Febrero de 2014

Fecha de Resolución 6 de Febrero de 2014
EmisorTribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo
PonenteJosé Valentin Torres Ramírez
ProcedimientoAmparo

En fecha 24 de Enero de 2014 se recibió ante este Órgano Jurisdiccional (actuando en funciones de distribuidor) acción de a.c. ejercida por la ciudadana M.A.V.C., titular de la Cédula de Identidad Nº 8.754.806 contra el Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M.;

El 28 de Enero de 2014, previa distribución, correspondió conocer a este Tribunal Superior, se le dio entrada en la misma fecha, y se le asignó nomenclatura 2332;

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DE LA ACCIÓN DE A.C.

Alega la parte presuntamente agraviada que, ejerce el cargo de Asistente de Oficina II Fija en el Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M., desde el 04 de Enero de 1996, teniendo actualmente 18 años de servicios en la Administración Pública. Que desde su ingreso se ha desempeñado en la Oficina de Secretaría Municipal.

Que en virtud de las elecciones efectuadas el 08 de Diciembre de 2013, las nuevas autoridades del Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M. se incorporaron el 11 del mismo mes y año, quedando a cargo de la Secretaría Municipal la ciudadana Vianelbi del Valle Sojo Espinoza.

Que durante los días hábiles restantes del mes de Diciembre se hizo una revisión de libros, actas y otros documentos de la Secretaría Municipal a fin de dar a conocer el proceso y facilitar su funcionamiento. Que el 13 de Diciembre de 2013, la ciudadana Vianelbi del Valle Sojo Espinoza determinó que hubo un error u omisión en los libros de publicaciones de aprobaciones del Concejo Municipal de Zamora, participándole que hubo malos procedimientos administrativos, por lo que se determinarían las consecuencias administrativas ya que el libro de publicaciones estaba a su cargo.

Que continuó laborando hasta el 23 de Diciembre de 2013, estando en período vacacional, a la fecha de su incorporación el 13 de Enero de 2014, la funcionaria Vianelbi del Valle Sojo Espinoza, le entregó un oficio donde señalaba que en sesión extraordinaria del Concejo Municipal de fecha 08 de Enero de 2014 se aprobó enviarla a la orden de la Oficina de Recursos Humanos. Que así las cosas, solicitó un informe de las actuaciones que fundamentaran dicho acto administrativo y sólo le indicaron que se dirigiera a la Oficina de Recursos Humanos para ser informada.

Que el Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M. no puede en Sesión Extraordinaria aprobar otros asuntos que no sean de interés público, por lo que no pudieron enviarla a la orden de personal, conforme a lo establecido en su Ordenanza del Reglamento Interior y de Debates.

Que al dirigirse a la Oficina de Recursos Humanos, solicitó al Director a cargo que le entregara copia de las actuaciones administrativas que motivaron su puesta a la orden de personal, el cual le indicó que desconocía sobre ese procedimiento. Que posteriormente el Presidente del Concejo Municipal le informó que sí había un procedimiento pero que tendría que esperar para que le informaran del mismo, y mientras tanto estaría a la orden de personal.

Por lo anterior solicita, de conformidad con lo establecido en el Artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se resguarde su derecho al debido proceso, puesto que no puede entenderse que el acto por medio del cual se le coloca a la orden de personal obedezca a una transferencia a otro lugar de trabajo, conforme a lo establecido en el Artículo 74 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que si se encontraba en situación de régimen disciplinario, conforme a lo establecido en el Capítulo II, Artículo 82 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la funcionaria Vianelbi del Valle Sojo Espinoza debió seguir el procedimiento establecido en el Artículo 84 eiusdem, informándole de inmediato y por escrito el hecho que se le imputaba y demás circunstancias del caso, para poder formular su defensa ante el Organismo.

- I I -

DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Corresponde previamente a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre la competencia que le fuere declinada por el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, para conocer de la presente acción de a.c., y al respecto observa que, el Artículo 7 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, establece:

Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.

[…]

Por tanto, la competencia de los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de las Acciones Autónomas de Amparo viene determinada en primer lugar, en razón del criterio de afinidad entre la materia que constituye el ámbito de competencia natural de dicha jurisdicción y la naturaleza del derecho pretendidamente vulnerado, lo que constituye la competencia en razón de la materia.

Además, es necesario precisar el órgano del cual emana el acto, hecho u omisión que se pretende atentatorio de los derechos o garantías constitucionales puesto que tal aspecto define cuál es el Tribunal de Primera Instancia dentro de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al cual corresponde el conocimiento de la acción.

Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán en Sentencia Nº 1700 del 07 de Agosto de 2007, estableció un cambio de criterio atributivo de competencias en materia de amparos constitucionales, señalando:

… la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de a.c..

En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.

Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de a.c. resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.

En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.

En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en a.c. debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos “corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…” (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del M.T. de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución

Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.

En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo.

Establecido el anterior criterio de manera vinculante, esta Sala Constitucional ordena la publicación en Gaceta Oficial del presente fallo, y hacer mención del mismo en el portal de la Página Web de este Supremo Tribunal. Asimismo, se ordena remitir copia certificada de la presente decisión a las Cortes de lo Contencioso Administrativo y a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de las distintas regiones. Así se decide.

El anterior criterio fue reiterado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 1606 contenida en Expediente Nº 10-1220, de fecha 05 de Diciembre de 2012, con ponencia del Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón, en el cual, visto que la acción de a.c. había sido ejercido contra un acto dictado en la ciudad de Caracas por una dependencia del Poder Nacional, declaró su incompetencia para conocer de la causa y declinó el conocimiento de la misma en los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Partiendo de lo anterior, tomando en cuenta tanto el criterio orgánico como el criterio material atributivo de competencias, se tiene, en el caso de autos, que al emanar los hechos presuntamente lesivos a los derechos constitucionales de la parte presuntamente agraviada del Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M., por la presunta vulneración del Artículo 49, numeral 1° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al derecho al debido proceso de la ciudadana M.A.V.C., puesto que, según afirmó, no puede entenderse que acto administrativo por medio del cual se le colocó a la orden de personal obedezca a una transferencia a otro lugar de trabajo y, para el caso de que se tratara de un régimen disciplinario, debió seguirse el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, informándole de inmediato y por escrito el hecho que se le imputaba y demás circunstancias del caso, para así poder formular su defensa, actuación ésta materializada en el Municipio Z.d.E.M., por un Órgano del Poder Público Municipal, concluye este Juzgador que la materia afín con la naturaleza de los derechos y garantías constitucionales presuntamente vulnerados corresponde a este Juzgado Superior, debiendo en consecuencia aceptar la competencia que le fuera declinada por el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la presente acción de a.c., y así se declara.

- I I I -

DE LA ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE A.C.

De seguidas pasa este Juzgador a pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente acción de a.c., y a tales efectos, debe analizar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Artículo 6 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, el cual establece las causales de inadmisibilidad de la acción de a.c. las cuales configuran una previsión del legislador para evitar que se tramite en vano, un proceso de tanta envergadura y con características esenciales tan típicas (movilización inmediata del aparato judicial, preferencia en la tramitación), por lo que deben ser analizados al momento de dilucidar la admisión de la acción, quedando a salvo las posibilidades que en algún caso específico con características singulares dichas causales de inadmisibilidad sólo puedan observarse al final de la sustanciación.

En este mismo sentido, se acota que el procedimiento de amparo, se dirige exclusivamente a garantizar el goce y ejercicio de los Derechos y Garantías Constitucionales, y su fin es el restablecimiento inmediato de la situación jurídica denunciada como infringida o amenazada.

Al respecto, la doctrina y jurisprudencia nacional han hecho esfuerzos importantes para evitar que la acción de a.c. se utilice como un mecanismo sustitutivo de los medios ordinarios, imponiéndose o sustituyendo su carácter extraordinario, por lo que, para resguardar tal situación, la Jurisprudencia ha hecho una interpretación extensiva del Artículo 6, ordinal 5º de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, en el cual se establece como causal de inadmisibilidad de la acción de a.c. que “… el agraviado haya optado por recurrir a la vías judiciales ordinarias o hecho uso de medios judiciales preexistentes…”, referida en principio, a que el particular haya acudido a éstas vías antes que a la acción de a.c., y en aras de su carácter extraordinario extendió esta interpretación a que “existe otra vía o medio procesal ordinario”.

Por tanto, la acción de a.c. debe ser ejercida, siempre que no exista otra vía o medio procesal ordinario para satisfacer la situación jurídica infringida; o cuando dicho medio se ha agotado en su ejercicio; por lo que su ejercicio se encuentra limitado al restablecimiento de la presunta situación jurídica infringida, siempre que no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz para protegerla, pues la existencia de otro procedimiento efectivo y distinto a la acción de a.c. que garantice la defensa y protección de los derechos y garantías constitucionales, constituye una causal de inadmisibilidad de la acción de a.c., de conformidad con lo previsto en el encabezamiento del Artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

Ahora bien, revisada como ha sido la presente acción de a.c., este Órgano Jurisdiccional observa que, la misma ha sido ejercida contra el Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M. por la presunta vulneración del Artículo 49, numeral 1° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al derecho al debido proceso, puesto que, según afirmó la ciudadana M.A.V.C., no puede entenderse que el acto administrativo por medio del cual se le colocó a la orden de personal obedezca a una transferencia a otro lugar de trabajo y, en caso de tratarse de un régimen disciplinario, debió seguirse el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, informándole de inmediato y por escrito el hecho que se le imputaba y demás circunstancias del caso, para así poder formular su derecho a la defensa.

Así las cosas, observa este Órgano Jurisdiccional que, la parte presuntamente agraviada ejerció la presente acción de a.c. contra el acto administrativo emanado de la Secretaría Municipal del Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M., en fecha 13 de Enero 2014, por medio del cual le informan, en la misma fecha, que en Sesión Extraordinaria celebrada por la Cámara Municipal de Zamora, el 06 de Enero de 2014, se habría aprobado colocarla a la orden de la Dirección de Recursos Humanos de la Cámara, por lo que, a partir de dicha fecha, debería presentarse a dichas Oficinas.

Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 2583 de fecha 23 de Septiembre de 2003, con ponencia del Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, señaló:

“Ciertamente, la querella funcionarial es el mecanismo típico de defensa que tienen los funcionarios públicos –y aspirantes al ingreso de la Administración Pública- para la garantía de sus derechos. Esta demanda tiene la particularidad de ser polivalente, puesto que el objeto de impugnación puede ser: i) un acto administrativo, ii) una vía de hecho o, iii) una abstención de la Administración. De igual modo puede pretenderse: i) el pago de cantidades de dinero, ii) el reconocimiento de determinado status funcionarial o iii) la declaratoria de determinada situación, como lo son la prestación de antigüedad o los antecedentes de servicios.

En el caso de autos, la pretensión que se dedujo en la demanda es que se ordene al Ministro de Agricultura y Tierras la tramitación del pago de la pensión por invalidez del demandante, pretensión que encuentra cabida en la querella funcionarial, cuyo procedimiento es breve, oral y exento de formalidades. Por tanto, al existir una vía judicial idónea preexistente, el amparo que se intentó es inadmisible, según lo que dispone el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales.

La Sala reitera su criterio en situaciones análogas a la de autos. Al respecto, se observa que la Sala ha señalado lo siguiente:

De tal manera que, existiendo en el orden jurídico, instrumentos capaces de lograr satisfacer la pretensión deducida por la presunta agraviada, a través de la acción incoada, como lo es la querella funcionarial, la cual permite el restablecimiento de la situación jurídica lesionada, a través del control jurisdiccional de este tipo de actuaciones contra los funcionarios públicos cuando los mismos son objeto de una conducta positiva o pasiva por parte de su superior jerárquico o de una vía de hecho en su contra, lesionando su esfera de intereses (Véase sentencia de esta Sala No. 2653/01); por tanto, es claro que, el presente amparo resulta inadmisible, a tenor de lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, de acuerdo con la interpretación fijada por esta misma a Sala a esta disposición normativa.

(Sentencia nº 1590 del 9.07.02)”

Por tanto, visto que el aspecto sustancial de la pretensión a que se contrae la presente acción de a.c. es netamente funcionarial, puesto que la ciudadana M.A.V.C. pretende a través de su interposición que este Órgano Jurisdiccional obligue al Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M., a cesar en la presunta violación del Artículo 49, numeral 1° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al derecho al debido proceso, al considerar que el acto administrativo emanado de la Secretaría Municipal del Concejo Bolivariano de Z.d.M.A.Z. no puede obedecer a una transferencia a otro lugar de trabajo y, en caso de tratarse de un régimen disciplinario, debió seguirse el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, informándole de inmediato y por escrito el hecho que se le imputaba y demás circunstancias del caso, para así poder formular su derecho a la defensa.

Así las cosas, la pretensión de la parte presuntamente agraviada puede dilucidarse ante esta jurisdicción mediante la interposición del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial de conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual, aunado a las amplias potestades cautelares del Juez contencioso administrativo, puede dar satisfacción a su pretensión sin que sea necesario acudir a la acción de a.c., y que es de amplísimo espectro, al abarcar incluso las abstenciones de las autoridades administrativas, no siendo, por tanto, la acción de a.c. la vía idónea para resolver la presente controversia, aunado a que el recurso contencioso administrativo funcionarial es un medio procesal suficientemente breve, sumario y expedito, este Tribunal Superior declara INADMISIBLE la presente acción de a.c., a tenor de lo establecido en el Artículo 6 numeral 5º de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, pues lo contrario desnaturalizaría la esencia misma del amparo, y así se decide.

- I V -

DECISIÓN

Por las razones precedentes, este Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo, Administrando Justicia en Nombre de la República y por Autoridad de la Ley declara:

- ACEPTA LA COMPETENCIA que le fuere declinada por el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda;

- INADMISIBLE la acción de a.c. interpuesta por la ciudadana M.A.V.C., titular de la Cédula de Identidad Nº 8.754.806 contra el Concejo Municipal del Municipio Z.d.E.M.;

Publíquese y Regístrese.

Dada, firmada y sellada en el despacho del Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo, Caracas, Seis (06) de Febrero de Dos Mil Catorce (2014).

EL JUEZ

Abg. JOSÉ VALENTÍN TORRES LA SECRETARIA (ACC)

FRANYI MONTENEGRO

En esta misma fecha 06-02-2014, siendo las Tres post-meridiem (03:00 p.m), se publicó y registró la anterior decisión.

LA SECRETARIA (ACC)

FRANYI MONTENEGRO

Exp. 2332

JVTR/LB/71

Sentencia Interlocutoria

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