Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 28 de Mayo de 2008

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGION CAPITAL

En fecha 03 de Noviembre de 2006, el ciudadano M.D.J.D., venezolano, mayor de edad, abogado en ejercicio, titular de la Cédula de Identidad N° 4.625.730, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 41.605, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano M.M., venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No. 6.719.917, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial de nulidad contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N°.DEGIAPEM/N° 330/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.

Por el organismo querellado actuó la abogada en ejercicio S.D.L., de este domicilio, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 40.445, en su carácter de apoderada judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Que ingresó en el año 1990 al Instituto Autónomo de Policía Municipal de Sucre del Estado Miranda y en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, en el cargo de Agente especializándose en patrullaje motorizado.

Que realizó los cursos necesarios para optar a los ascensos en la escala jerárquica durante sus años de servicio en dicho cuerpo policial, egresando por renuncia en el mes de junio de 1996 ostentando la jerarquía de Inspector.

Que en 1996 ingresó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, ascendiendo en la escala jerárquica hasta el rango de Sub Comisario, al cual fue promovido en el año 2000, realizando durante su periodo de servicio otros cursos de capacitación policial y que para el momento de su remoción tenía diecisiete (17) años de servicio como funcionario de carrera policial, por lo cual alega que gozaba de la estabilidad contemplada en le Constitución y en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que siendo funcionario de carrera, y al haber ejercido un cargo que el órgano considera es de confianza, se le calificó como un funcionario de libre nombramiento y remoción de acuerdo a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, calificación que rechaza por no ajustarse sus funciones a las contempladas taxativamente en el referido cuerpo normativo.

Que el acto administrativo impugnado viola el derecho a la defensa y al debido proceso, alegando que por haber ejercido cargos de carrera debía realizarse un procedimiento con base a las causales señaladas en la Ley para poder removerlo, por lo que alega que el acto está viciado de nulidad absoluta de conformidad a los numerales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alega que el acto se encuentra viciado de inmotivación, por cuanto no se señala cuales son las funciones del cargo ejercido que le permiten calificar el cargo como de confianza de acuerdo a lo contemplado en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni tampoco expone el órgano una relación sucinta de los hechos, por lo cual considera que la Administración ha ejecutado una sanción, vulnerando de esa manera el derecho a la defensa y al debido proceso antes referidos.

Señaló que el acto se encuentra viciado de errónea interpretación e indebida aplicación, alegando que el organismo realizó una interpretación errada del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto no realizó ninguna actividad relacionada con las descritas en la mencionada norma.

Alega que el acto se encuentra viciado de falso supuesto, y al efecto expone que “ El acto administrativo por el cual se me removió , con la Jerarquía de Sub Comisario (…) “encuadra” en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, además de no ser cierto es inconsistente como fundamento para soportar una calificación de funcionario de libre nombramiento y remoción, la Ley del Estatuto de la Función Pública, eliminó la frase “Cuerpo de Seguridad del Estado”, y en su lugar, estableció que se “Consideran cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado”. (Negrillas del querellante).

Finalmente, solicita sea declarada la nulidad de la Resolución N° 330/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 y se ordene su reincorporación al cargo que venía ejerciendo o a otro de igual o superior jerarquía o remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta la fecha de reincorporación, con las variaciones que haya experimentado el sueldo y los demás beneficios que no impliquen la prestación efectiva del servicio.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

La representación judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, alegó:

Que el acto se encuentra ajustado a los artículos 3, 156 numerales 2, 6 y 7 y 164 numeral 6 de la Constitución, al artículo 19 numerales 1 y 4 y a los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y que el acto recurrido se dictó siguiendo criterios jurisprudenciales reiterados en la jurisdicción contencioso administrativa.

Que la parte querellante no señaló los montos correspondientes a su pretensión de pago de salarios caídos, lo cual configura una infracción del artículo 95 numeral 3 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Niega, rechaza y contradice el argumento del querellante referido a la improcedencia de su remoción por acreditarse ser funcionario de carrera y requerirse la sustanciación de un procedimiento administrativo.

Que el personal del organismo querellado desarrolla sus actividades dentro de un régimen jerarquizado y una disciplina especial y tiene entre sus fines la coordinación de las políticas de seguridad dentro del territorio del Estado, y por tal se encuentran los funcionarios de dicho ente calificado como de libre nombramiento y remoción, de acuerdo a lo establecido en los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Que el acto impugnado se encuentra debidamente motivado, por cuanto el cargo de Jefe de División de Seguridad Interna se encuentra enmarcado entre los cargos de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción.

Finalmente, solicitó se declare sin lugar la querella interpuesta.

MOTIVACION PARA DECIDIR

Vistos los alegatos de las partes, y las pruebas traídas al proceso, se pasa a dictar sentencia en los siguientes términos:

Respecto al alegato esgrimido por la representación del organismo querellado referido al incumplimiento del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por no señalar los montos cuyo pago reclama, observa este Juzgado que el recurso interpuesto está dirigido a obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de naturaleza funcionarial, es decir del acto mediante el cual el accionante fue removido del cargo que ostentaba dentro del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, e igualmente solicita que declarada la nulidad se ordene el pago de los sueldo dejados de percibir. De manera que la acción principal no se contrae a la reclamación de pretensiones pecuniarias, sino que éstas sólo son acordadas por vía de consecuencia y por concepto de indemnización por los daños que la actuación de la Administración le ocasione. Además, tal pretensión se encuentra perfectamente especificada con claridad, cual es, los sueldos dejados de percibir; sueldos que tanto el ente conoce a cabalidad como el administrado. Por tanto, se desestima el alegato en referencia, y así se decide.

Resuelto este alegato preliminar de la representación del organismo querellado, pasa este Juzgado a pronunciarse sobre el fondo de la presente querella y al efecto se observa:

Respecto al falso supuesto alegado, se observa que la Administración fundamentó la decisión de remover al querellante en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referido a los cargos considerados como de confianza y entre ellos aquellos cuyas funciones comprenden principalmente actividades de seguridad de estado.

El artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece: “(…) También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, (…)”.

Como puede apreciarse, la norma se refiere a cargos que comprendan actividades de “seguridad de estado”, a diferencia de lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa que establecía en el artículo 5, numeral 4 que:

Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley: ‘(...) 4º.- Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado’.

De conformidad con la norma transcrita, los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado no se encontraban sometidos a la tutela normativa que prevé la Ley de Carrera Administrativa, a diferencia del actual Estatuto de la Función Pública, que no hace una exclusión total, es decir como cuerpo, sino que se refiere a actividades para así poderlos catalogar, como funcionarios de confianza.

De manera, que resulta necesario precisar, en primer lugar, si por pertenecer a una institución local de policía ya se ejercen funciones de seguridad de estado, lo cual conlleva a precisar qué debe entenderse por funciones de seguridad de estado.

Al respecto, resulta necesario acudir en primer lugar a lo que ha entendido la jurisprudencia por seguridad de estado.

En este sentido, la Sala Política Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 17 de julio de 1978, formuló un concepto de lo que debe entenderse por cuerpo de Seguridad del Estado, y al efecto estableció:

(...) el significado de la locución ‘cuerpo de seguridad del Estado’, se observa que en el citado ordinal el legislador asimila o equipara los funcionarios que prestan sus servicios en dichos cuerpos a los miembros de las Fuerzas Armadas, lo cual implica que entre éstas y aquellos deben existir ciertas características comunes en cuanto a su organización, régimen y funciones, puesto que sólo ese común denominador explicaría que se les agrupe en un mismo ordinal.

En nuestras constituciones y leyes se encuentra frecuentemente la palabra seguridad usada aisladamente, y en el lenguaje corriente la hallamos asociada a otros vocablos que sirven para precisar su objeto, como ocurre con las locuciones ‘seguridad jurídica’, ‘seguridad social’, ‘seguridad colectiva’, ‘seguridad personal’, las cuales son también de uso frecuente en el léxico jurídico. Pero en la legislación actualmente vigente sólo aparecen asimilados para ciertos efectos los miembros de los cuerpos de seguridad a los de las Fuerzas Armadas Nacionales en el ordinal que es objeto de examen y en otras muy pocas disposiciones tales como los artículos 3º y 22º de la Ley sobre Armas y Explosivos, en los cuales, respectivamente, se definen las armas de guerra como “todas las que se usen o puedan usarse en el Ejército, la Guardia Nacional y demás Cuerpos de Seguridad, para la defensa de la Nación y resguardo del orden público (...)’; y se exceptúan de la prohibición de porte de armas: ‘los militares conforme a las disposiciones de las leyes y reglamentos militares; los empleados de los Resguardos Nacionales e Inspectorías y Fiscalías de Rentas Nacionales; los funcionarios y agentes de la Guardia Nacional, de Investigación, de Policía y demás Cuerpos de Seguridad quienes portarán las que autoricen los reglamentos de sus servicios o las de órdenes e instrucciones de sus superiores’.

(omissis)

(…) el concepto de orden público y la mención de las personas que tienen el deber de conservarlo resultan de los artículos de la ‘Ley para Garantizar el Orden Público y el Ejercicio de los Derechos Individuales’ que se transcriben de seguidas:

Artículo 1º. ‘El normal funcionamiento de las instituciones del Estado y el libre y pacífico ejercicio de los derechos que la Constitución garantiza a los venezolanos, son el fundamento del orden público’.

Artículo 2º. ‘Todas las autoridades de la República, tanto las federales como las municipales, velarán por la conservación del orden público, bajo la suprema vigilancia del Gobierno Nacional, de conformidad con la Constitución y las leyes’.

Artículo 3º. ‘Las autoridades a quienes compete mantener el orden público tendrán por fin de sus actos asegurar las condiciones necesarias para que ninguna acción contraria perturbe o intente perturbar el funcionamiento de las instituciones del Estado y para que los derechos constitucionales se ejerzan normalmente, en la forma y dentro de los límites que prevengan las leyes’.

(ommisis)

En tanto que las Fuerzas Armadas tienen como misión el mantenimiento de la paz y la defensa de la soberanía, independencia e integridad de la Nación, el objeto de los cuerpos de seguridad consiste principalmente en prevenir y reprimir, por la fuerza cuando sea necesario, cualquier acto que constituya o pueda constituir una amenaza para el normal funcionamiento de las instituciones, para el pacífico disfrute de los derechos y libertades que la Constitución y las leyes acuerdan a los habitantes de la República o para la vida o el patrimonio de éstos. En tal sentido fue muy explícito y preciso el legislador cuando al crear el Servicio Nacional de Seguridad en el año de 1938 lo definió como “una institución que tiene por objeto conservar la tranquilidad pública, proteger las personas y las propiedades; prestar el auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y disposiciones del Poder Judicial; intervenir en la averiguación de hechos delictuosos; perseguir y capturar a los delincuentes; prestar apoyo a las autoridades nacionales, estatales y municipales; identificar a las personas; y, en general, cuidar de que se mantenga el imperio de la ley y la estabilidad de las instituciones nacionales’.

El cumplimiento de funciones como las enumeradas en dicho artículo, exige que los cuerpos a quienes incumbe su ejercicio sean organizados y dirigidos de manera similar a aquélla en que son organizadas y dirigidas las Fuerzas Armadas, y que dispongan del armamento y de los equipos que les permitan actuar con eficacia y prontitud en el momento en que sean requeridos sus servicios.

Esta disposición lleva implícita la idea de que son cuerpos especialmente organizados, entrenados y equipados y en todo caso diferentes a los militares, los que prestan el servicio de seguridad no sólo dentro sino también fuera de las cárceles y penitenciarías nacionales (...)

(subrayado del Tribunal)

En igual sentido se pronunció la misma Sala en fecha 3 de agosto de 2000, al expresar que no existe texto legal que disponga que ha de entenderse por el término cuerpo de seguridad del estado, y en consecuencia acogió el criterio del año 1978. Todo esto se produjo bajo la vigencia de la ley de Carrera Administrativa, que como quedó anotado, establecía que los cuerpos de seguridad del estado quedaban exceptuados de la aplicación de la citada Ley de Carrera Administrativa.

La Ley del Estatuto de la Función Pública, eliminó la frase “cuerpos de seguridad del estado”, y en su lugar, estableció que se “consideran cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado.”

De manera, que la disposición parcialmente transcrita evidencia por una parte, que no todos los integrantes de un cuerpo de seguridad, son de confianza, sino aquellos que efectivamente realicen funciones que puedan ser calificadas como de seguridad del estado, y ello se corresponde con la realidad, por cuanto existen cargos, que sin pertenecer a cuerpos de seguridad, no obstante desempeñan funciones de seguridad de estado.

Igualmente, podría tomarse en consideración, lo establecido en la Constitución donde se establece que la finalidad fundamental de la Fuerza Armada Nacional es asegurar la soberanía e independencia de la Nación, no pudiendo, por consiguiente, desarrollar otras actividades fuera de la esfera de su competencia. De modo, pues, que constitucionalmente la Fuerza Armada está impedida de realizar actividades de policía administrativa, salvo las que derivan de su propia organización estructural, vale decir, de cuerpo armado, que no puede ser otra que la actividad policial general o de orden público, de tal suerte que la ley o las leyes solo podrán atribuirles a los componentes de la Fuerza Armada funciones de policía general.

Por otra parte, la actividad de la policía permite garantizar la seguridad ciudadana y el orden público, originando de esa manera una noción en sentido estricto, equivalente a policía general o policía de seguridad ciudadana y orden público, y la adopción de decisiones tendientes a proteger el orden público y la seguridad ciudadana, es una actividad de la policía general, sobre la base de prevenir los riesgos y peligros y las perturbaciones a la seguridad ciudadana y el orden público, y si bien, los Estados y Municipios concurren con los órganos de seguridad ciudadana a mantener el orden público, en calles, plazas, mercados, espectáculos, cementerios, y demás servicios de carácter local, no por ello, podemos, tomando éste como único elemento para establecer que cualquier cuerpo policial estadal o municipal como un todo, ejerza actividades de seguridad de estado, cuando es a la Fuerza Armada Nacional, la que le corresponde garantizar la independencia y soberanía de la nación.

Ahora bien, se observa que la Administración fundamentó la decisión de remover al querellante en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referidos a los cargos considerados como de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, entendiendo que todos los funcionarios de los cuerpos de seguridad son calificados dentro de la referida categoría de funcionarios, tal como se evidencia del acto administrativo, razón por la que concluye este Juzgado que en el presente caso, se ha configurado el vicio de falso supuesto, por cuanto el acto impugnado se hizo descansar en una errónea fundamentación jurídica, al entender que todos los miembros del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, por el hecho de pertenecer al mismo, realizan principalmente actividades de seguridad de Estado, lo cual acarrea la nulidad del acto en conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, y así se decide.

El anterior pronunciamiento hace innecesario para este Juzgado el análisis de los restantes vicios denunciados.

DECISIÓN

Por la motivación que antecede este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara CON LUGAR la querella interpuesta por el abogado M.D.J.D., ya identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano M.M., también identificado, contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N°.DEGIAPEM/N° 330/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda. En consecuencia:

Primero

Se declara NULO el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N°.DEGIAPEM/N° 330/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.

Segundo

SE ORDENA al Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda reincorporar al actor al cargo que venia desempeñado antes de ser removido o a otro de igual jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la remoción hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo asignado al cargo correspondiente, así como el pago de los beneficios que no impliquen la prestación efectiva del servicio.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFIQUESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de mayo del año dos mil ocho (2008). Años 198° de

LA JUEZA PROVISORIA LA SECRETARIA ACC.

C.A.G.A.G.S.

En esta misma fecha siendo las dos y treinta minutos de la tarde, (02:30 p.m.) se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA ACC.

A.G.S.

Exp. No. 005607

CAG/drpc