Decisión de Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 19 de Marzo de 2014

BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su Nombre

JUZGADO SUPERIOR QUINTO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

PARTE QUERELLANTE: M.L.R..

ORGANISMO QUERELLADO: REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES EXTERIORES).

SUSTITUTA DEL PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA: M.E.G..

OBJETO: NULIDAD DEL ACTO Y SOLICITUD DEL BENEFICIO DE JUBILACION.

En fecha 14 de agosto de 2013 el ciudadano M.L.R., titular de la cédula de identidad Nº 4.818.035, asistido por la abogada M.L.R., Inpreabogado Nº. 98.469, interpuso por ante el Juzgado Superior (Distribuidor) la presente querella, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES EXTERIORES).

Hecha la distribución correspondió a este Juzgado su conocimiento, en tal razón el día 20 de septiembre de 2013 admitió la querella y ordenó conminar al Procurador General de la República para que diese contestación. Asimismo informó al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Exteriores de la admisión. En fecha 04 de diciembre de 2013 se dio contestación a la querella a través de la abogada M.E.G., Inpreabogado Nº. 144.229.

El 18 de diciembre de 2013, oportunidad fijada para que tuviese lugar la audiencia preliminar dispuesta en el artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el Juez expuso los límites en que había quedado trabada la litis, con la comparecencia de la parte querellada quien dio su conformidad a los límites fijados e hizo uso de la palabra para exponer sus alegatos.

Cumplidas las fases procesales, en fecha 17 de febrero de 2014 se celebró la audiencia definitiva, se dejó constancia que ambas partes asistieron al acto. Seguidamente el Juez anunció que de conformidad con el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el dispositivo del fallo sería dictado y consignado dentro de los cinco (05) días de despacho siguientes.

En fecha 25 de febrero de 2014 se dictó y consignó dispositivo del fallo declarando Sin Lugar la querella interpuesta, e igualmente se informó a las partes que el texto íntegro de la sentencia se publicaría dentro de los diez (10) días de despacho siguientes. De conformidad con el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, corresponde a este Juzgado dictar el extenso de la sentencia, lo que hará sin narrativa y con exposición breve y concisa de los extremos de la litis por exigirlo así el artículo 108 ejusdem, lo cual se hace en los siguientes términos:

I

MOTIVACIÓN

El querellante solicita la nulidad del oficio Nº DGSP 015614 de fecha 21 de diciembre de 1995, mediante el cual la entonces Directora General de Personal del extinto Ministerio de Relaciones Exteriores, se pronunció sobre las dos peticiones formuladas, a saber: la renuncia al cargo de Oficial “A” que venía desempeñando y la jubilación en virtud de los 17 años de servicios prestados a ese Organismo. También pide que se le reconozca su derecho a la jubilación desde el día en que presentó su renuncia (10-04-1995). Así mismo, solicita el pago de las pensiones generadas desde la fecha en que cese la relación funcionarial hasta la fecha en que se inicie el pago formal y debido de la pensión correspondiente.

El actor narra que fue funcionario del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores desde febrero de 1978 hasta el año 1995, para un total de 17 años de servicios. Que el 1 de abril de 1995, suscribió comunicación dirigida al Ministerio de Relaciones Exteriores, con copia a la Dirección General Sectorial de Personal, a través de la cual presentó simultáneamente tanto su renuncia al cargo que desempeñaba como el otorgamiento de la jubilación a la cual -dice- tenía derecho por haber cumplido 17 años de servicios. Que sobre tales peticiones recibió respuesta mediante comunicación Nº DGSP 015614 de fecha 21 de diciembre de 1995 señalando lo siguiente: “i) que tenía en curso un procedimiento disciplinario por supuesto abandono del cargo; ii) que la renuncia había sido tramitada de conformidad con la ley y iii) que, ‘no es posible legalmente otorgarle la jubilación solicitada’“. Señala que desconocía las acciones que podía ejercer, porque las mismas fueron silenciadas por el órgano que le negó el derecho a la jubilación, por cuanto omitió indicarle en el texto de la notificación, las acciones legales que contra dicho acto procedían y los lapsos dispuestos para ello.

En primer lugar debe este Juzgado pronunciarse sobre cada uno de los puntos previos alegados por la parte recurrida en su escrito de contestación, y en tal sentido alega la caducidad de la acción, ya que desde el 21 de diciembre de 1995, fecha de la comunicación que presuntamente vulneró los derechos del querellante, hasta el 14 de agosto de 2013, fecha en la cual accionó en sede jurisdiccional, transcurrieron mas de 17 años, lapso que superó con creces los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la Ley de la Carrera Administrativa vigente para la época.

Pasa de seguidas este Juzgador a resolver el punto previo opuesto por la representación judicial de la parte querellada, relativo a la caducidad de la acción, y en tal sentido advierte que:

El artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al presente caso, establecía el lapso para intentar acciones por reclamaciones funcionariales, y prevé los puntos de partidas para su cómputo, indicando a tal efecto:

Artículo 82. Toda acción con base a esta ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella…

.

La norma precedentemente citada, establecía el lapso de seis (6) meses para que el funcionario o aspirante que considere lesionado por la actividad administrativa sus derechos subjetivos, legítimos, personales y directos intente judicialmente o haga valer su derecho de acción.

La caducidad, contiene un lapso perentorio, no admite interrupción ni suspensión, ya que transcurre fatalmente y su vencimiento implica la extinción de la acción para ejercer el derecho que se pretende hacer valer y por ende, tal acción debe ser interpuesta antes de su vencimiento. Esta figura jurídica es por disposición legal, una condición cuya verificación debe ser constatada por el Tribunal de la causa, en cualquier estado y grado del proceso. El objeto de la caducidad, es preestablecer el tiempo que un derecho puede ejercitarse útilmente, es así que en la caducidad se atiende sólo el hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del término prefijado, prescindiendo de las razones subjetivas, negligencia del titular, o aún imposibilidad de hecho.

Se precisa que los lapsos procesales constituyen materia de eminente orden público, razón por la cual no le es dable a los Órganos Jurisdiccionales de la República, así como tampoco a los justiciables, su desaplicación o relajación, toda vez que los mismos son patrones orientadores de la conducta de las partes en un proceso judicial, cuyo fin primogénito es salvaguardar la seguridad jurídica.

Así pues, queda claro que existe una oportunidad legal para que los interesados puedan interponer los recursos previstos en las leyes, admitir lo contrario implicaría limitar, o incluso dejar sin efecto, el alcance de las pautas legales establecidas en tal sentido, colocando la decisión de admitir o no un recurso presuntamente caduco, por el vencimiento del plazo, a la discrecionalidad del órgano jurisdiccional a quien se someta al conocimiento del mismo, lo cual pudiera producir actuaciones arbitrarias y anárquicas, que sin duda irían en detrimento de sentencias objetivas y ajustadas a derecho.

Ahora bien, para determinar la caducidad de una acción, se hace necesario precisar el hecho que dio origen a la interposición de la querella y, en tal sentido observa este Juzgador, que el acto administrativo que hoy se impugna que en definitiva constituye el objeto de la causa es el Oficio Nº DGSP 015614 de fecha 21 de diciembre de 1995, mediante el cual se da respuesta a la comunicación de fecha 1º de abril de 1995, a través de la cual presentó su renuncia irrevocable al cargo de Oficial “A” que desempeñaba. Siendo esto así mal puede el Ministerio querellado computar el lapso de caducidad a partir de un hecho -presentación de la renuncia- desconociendo el acto lesivo, en razón de lo cual debe considerarse temerario e infundado el punto propuesto.

Aunado a ello, aún si constara la caducidad de la acción por ser un requisito de orden público desde la notificación del acto también resultaría improcedente decretarla, en virtud que el mismo carece de los requisitos contenidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente, lo que respecta a los recursos y el lapso para interponerlos, así como los órganos o tribunales competentes. Así, al estar en presencia de un acto que no reúne los requisitos para considerarse perfecta por el desconocimiento de la normativa antes referida y siendo que estos elementos constituyen un mandato cuya inobservancia trae como consecuencia la ineficacia del acto -ya que no produce efectos de conformidad con el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- deben aplicarse los efectos de la notificación defectuosa, de allí que resulta improcedente la caducidad alegada por la parte querellada, y así se decide.

Igualmente aduce la representación judicial del Organismo querellado como punto previo, la inadmisibilidad de la querella interpuesta, por no haber agotado la gestión conciliatoria ante la respectiva Junta de Avenimiento, toda vez que no se constata de las actas que corren insertas en el presente expediente, la existencia de alguna constancia, escrito o solicitud, mediante el cual se evidencie que el querellante haya agotado la gestión conciliatoria prevista en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis.

En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional pasa a pronunciarse sobre la inadmisibilidad alegada por la representación judicial del Organismo querellado, y al efecto observa que, el acto administrativo que dio lugar a la presente querella funcionarial, es el oficio Nº DGSP 015614 de fecha 21 de diciembre de 1995, mediante el cual la entonces Directora General de Personal del extinto Ministerio de Relaciones Exteriores, se pronunció sobre las dos peticiones formuladas, a saber: la renuncia al cargo de Oficial “A” que venía desempeñando y la jubilación en virtud de los 17 años de servicios prestados a ese Organismo.

En ese orden de ideas, acota este Juzgador, que la Ley de Carrera Administrativa, normativa aplicable al caso de autos ratione temporis, establecía en su artículo 15 lo que se cita a continuación:

Artículo 15. Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.

Parágrafo Único: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento…

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Del texto antes transcrito, se evidencia la especial circunstancia a la que se encontraban sujetos todos los funcionarios bajo la vigencia del mencionado artículo, en el cual a los fines del ejercicio válido de cualquier recurso de carácter jurisdiccional, estaban obligados a realizar ciertas actividades previas a la interposición del mismo, esto es, el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que la naturaleza de ambas instituciones resultan de naturaleza distinta, pues a diferencia de los recursos administrativos, la gestión conciliatoria no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino procurar un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.

Al respecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, a través de sentencia Nº 821 de fecha 12 de diciembre de 1996, señaló el carácter de obligatoriedad del agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, así como su diferencia con los recursos administrativos ordinarios, precisando en ese sentido lo siguiente:

…1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;

2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;

3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;

4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;

(…omissis…)

7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo

.

Ahora bien, del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se infiere que ambas instancias -gestión conciliatoria y recursos administrativos- tienen naturaleza distinta, por lo que no pueden per se asemejarse, y menos aún sustituirse una por otra, siendo que la sola presentación de la solicitud efectuada a los fines de agotar la gestión conciliatoria, ante la respectiva Junta de Avenimiento, resulta suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, esto es, su instancia no obliga al solicitante a esperar un pronunciamiento para que se encuentre habilitado a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.

Por otra parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 423 de fecha 14 de marzo de 2008, (Caso: Contraloría del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo), señaló referente al agotamiento de la junta de avenimiento, lo siguiente:

…la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo actuó ajustada a derecho, siendo pacífico y reiterado su criterio en cuanto al artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que el hoy solicitante interpuso su recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme al cual éste debía de manera previa, agotar la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, ante la ausencia de ésta, acudir al respectivo Jefe de Personal o solicitar, ante el órgano respectivo -Contraloría del Municipio Naguanagua en el caso de autos- la conformación de dicha Junta de Avenimiento a los fines de agotar la vía conciliatoria y no acudir de manera directa a la jurisdicción contenciosa…

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Igualmente, considera oportuno este Tribunal señalar que la sentencia Nº 457 de fecha 28 de abril de 2009, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, (Caso: M.V.L.S.V.. Municipio Chacao), cuyo tenor es el siguiente:

…el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia del 11 de octubre de 2002, aplicó el criterio vigente establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en el cual declaró con lugar la querella interpuesta dado que la querellante se encontraba habilitada para acudir a la vía jurisdiccional mediante el recurso contencioso- administrativo funcionarial sin agotar previamente la instancia conciliatoria; a pesar de lo cual dicha sentencia fue revocada por la decisión hoy accionada, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible la querella funcionarial por no haber agotado la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, como requisito previo para acceder a la vía jurisdiccional en dicha materia, siguiendo el criterio expuesto en la sentencia N° 489 del 27 de marzo de 2001, dictada por la Sala Político-Administrativa en el caso Fundación Escuela J.G.H..

(…omissis…)

A partir de la referencia que hizo el Tribunal Superior en la sentencia de primera instancia sobre la existencia del criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo respecto del no agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa.

(…omissis…)

Esta Sala estima necesario verificar cuál de los criterios se encontraba vigente para la fecha de interposición de la pretensión funcionarial, con la finalidad de determinar la violación de los derechos de la justiciable a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, ante la expectativa plausible que la accionante alegó de que su pretensión fuese decidida de acuerdo al marco jurídico existente en el momento de su formulación, lo cual constituye el fundamento del amparo interpuesto.

En atención a lo expuesto, esta Sala pudo observar, en virtud de la notoriedad judicial, que la sentencia N° 511, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 24 de mayo de 2000, en el caso R.R.R. vs. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención del derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva, previstos en la Carta Magna, por lo que la vía administrativa tenía carácter facultativo.

(…omissis…)

Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir de esa fecha -24 de mayo de 2000-, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se mantuvo vigente hasta que la Sala Político- Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en sentencia 489 del 27 de marzo de 2001 que propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores

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Señaladas las anteriores decisiones y atendiendo a los criterios expuestos, debe destacarse en el caso de autos, que para el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado, esto es, en fecha 21 de diciembre de 1.995, el cual constituye el hecho que dio lugar a la interposición de la presente querella funcionarial, se encontraba vigente la Ley de Carrera Administrativa, resultando aplicable la disposición contenida en el artículo 15 parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa.

En consecuencia, atendiendo a la disposición normativa contenida en el artículo 15 Parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis al caso de autos y a los criterios expuestos en las sentencias antes transcritas se tiene que, en virtud de que la querella fue interpuesta en fecha 14 de agosto de 2013 y constatándose de autos que, en ninguna etapa del proceso judicial el querellante manifestó haber agotado la vía conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, y no existiendo elemento probatorio alguno que lleve a la convicción de este Juzgador de lo contrario, concluye que en el caso de autos, el ciudadano M.L.R., no agotó la gestión conciliatoria respecto al acto administrativo impugnado para posteriormente poder interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, y así se decide.

En virtud de ello, advierte este Órgano Jurisdiccional que en la presente causa el querellante estaba obligado a agotar la gestión conciliatoria para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que al no hacerlo se encontraría en abierto incumplimiento a la disposición legal antes citada, la cual no vulnera derecho constitucional alguno, por lo tanto, se declara Sin Lugar la querella interpuesta.

II

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano M.L.R., titular de la cédula de identidad Nº 4.818.035, asistido por la abogada M.L.R., Inpreabogado Nº. 98.469, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES EXTERIORES), por no haber agotado la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los diecinueve (19) días del mes de marzo del año dos mil catorce (2014). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

EL JUEZ,

ABG. G.J.C.L.

LA SECRETARIA,

ABG. D.M.

En esta misma fecha 19 de marzo de 2014, siendo las tres de la tarde (03:00 p.m), se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA,

Exp. 13-3425/GC/nm