Decisión nº KP02-N-2010-000415 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 6 de Agosto de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

ASUNTO: KP02-N-2010-000415

En fecha 21 de julio del 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (No Penal) de Barquisimeto, escrito y sus anexos contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por los abogados C.S. y F.A., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 46.808 y 32.784, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la ciudadana J.V.A., titular de la cédula de identidad Nº 4.314.114, contra la FUNDACIÓN MISIÓN MADRES DEL BARRIO J.J.S..

Posteriormente, en fecha 23 de julio del 2010, es recibido el presente asunto en este Juzgado Superior.

En tal sentido, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pasa a revisar los términos en que ha sido planteado el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, para lo cual observa:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito presentando en fecha 21 de julio del 2010, la parte querellante, ya identificada, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, con fundamento en los siguientes alegatos:

Que en fecha 06 de julio del 2006, mediante contrato suscrito con el Ministro del Trabajo fue designada Coordinadora Estadal de la Misión Madres del Barrio en el Estado Trujillo, y posteriormente en fecha 02 de enero del 2008, suscribió un nuevo contrato con la Presidenta de la Fundación Misión Madres del Barrio bajo las mismas condiciones de empleo, es decir, como contratada.

Que en fecha 22 de abril del 2010, fue notificada de su remoción, mediante del acto administrativo Nº 007, emanado de la Presidenta de la Fundación Misión Madres del Barrio J.J.S., por considerarla personal de confianza, de conformidad con el artículo 109 del Reglamento Interno de dicha Fundación.

Denunció la violación a la garantía constitucional al debido proceso y el derecho a la defensa, en razón de que la Fundación Misión Madres del Barrio, cambió su condición de contratada a tiempo determinado al considerarla funcionaria de confianza, cuando no lo era, ni por las funciones que cumplía ni por las estipulaciones contractuales, por lo que a su decir, no se le aplicó lo que establecen los contratos ni la Ley Orgánica del Trabajo; y que en el supuesto de ser considerada como funcionaria de confianza, no le aplicó el procedimiento de remoción del cargo, a los fines de otorgarle el mes de disponibilidad.

Señaló que “…existe una equivoca motivación legal del acto administrativo aquí impugnado, por falta de aplicación de la normativa legal correspondiente al presente caso, que lo es la Ley Orgánica del Trabajo que debió aplicarse y no la normativa del Reglamento Interno de la Fundación calificando el cargo que ocupaba como de confianza, ello en atención a que los Contratos firmados por J.V. y la Institución (…) señalan que en toda controversia del contrato o duda se aplicaran las cláusulas del Contrato y lo no previsto se regirá por la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento; de tal manera que al suceder la conversión del contrato de trabajo por tiempo determinado por una a tiempo indeterminado (…) se le otorga la condición de Funcionario Público o al menos de trabajador público a tiempo indeterminado…”.

Que el acto administrativo adolece de ausencia de motivación legal, de conformidad con lo establecido en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que no se hizo referencia a ninguna de las normas contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, vulnerándose su derecho a la defensa.

Finalmente, denunció la violación del derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues debió aplicarse la Ley Orgánica del Trabajo y no el Reglamento Interno de la Fundación.

En consecuencia, solicitó la declaratoria de nulidad de la remoción contenida en el acto administrativo Nº 007, de fecha 22 de abril del 2010, y se ordene su reincorporación con el pago de sueldos dejados de percibir, desde su remoción hasta su efectiva reincorporación.

II

DE LA COMPETENCIA

Como punto previo a cualquier otro pronunciamiento, debe este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pronunciarse sobre su competencia para entrar a conocer y decidir la acción interpuesta.

En el presente caso, tenemos que la ciudadana J.V.A., acude a la vía jurisdiccional en virtud de la remoción del cargo de Coordinadora Estadal de la Fundación Misión Madres del Barrio J.J.S., por lo que este Juzgado Superior, a los fines de determinar su competencia considera necesario revisar la naturaleza de la relación jurídica de las partes y su amparo a las normas del derecho administrativo, y de manera especial para el caso de autos, al contencioso administrativo funcionarial.

Por una parte, se aprecia que la Fundación Misión Madres del Barrio “J.J.S.”, al estar adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad de Género, forma parte de la Administración Pública Nacional descentralizada funcionalmente, cuya regulación normativa se encuentra consagrada en la Ley Orgánica de la Administración Pública (Véase Nº 5.890 Extraordinario de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, de fecha 31 de julio de 2008), específicamente en el Capítulo II, De la Descentralización Funcional, Sección Tercera, De las Fundaciones del Estado, artículos 109 al 114, con personalidad jurídica que adquirirán por la protocolización de su acta constitutiva en la Oficina Subalterna de Registro correspondiente a su domicilio.

Respecto al régimen jurídico aplicable a las fundaciones, la doctrina ha señalado que “…las fundaciones son creadas de acuerdo con el sistema establecido en el Código Civil, por lo cual, son entes privados, aún cuando su constitución derive de la voluntad de una persona pública que puede ser el Estado, u otra de cualquier naturaleza tanto territorial como institucional...” (Rondón Hildegard: “Teoría de la Actividad Administrativa”. Editorial Jurídica Venezolana, 2da. Edición, Caracas. 1986 pág. 213).

En cuanto a su naturaleza, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia Nº 25, de fecha 1 de marzo del 2007, caso: D.R. contra Fundación del Niño, Seccional Monagas, señaló que:

…esta Sala observa que el Código Civil prevé en su artículo 15 que las personas son naturales o jurídicas, perteneciendo a la primera de estas categorías todos los individuos de la especie humana (artículo 16) y, a la segunda, las entidades morales, ideales o abstractas, que por no poseer corporeidad física, se crean por disposición de la ley o por la voluntad o decisión de las personas (naturales o jurídicas), previo el cumplimiento de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico. Dentro de esta categoría de personas jurídicas, el Código Civil en el artículo 19, ordinal 3°, consagra a las fundaciones.

Las fundaciones son personas jurídicas constituidas mediante la afectación de un patrimonio al cumplimiento de una finalidad de interés público, es decir, conjunto de bienes destinados en forma permanente a un fin lícito que puede ser artístico, científico, literario, benéfico o social.

…omissis…

Las fundaciones se constituyen mediante un negocio jurídico de derecho privado de carácter unilateral, que es el acto de constitución, el cual puede ser adoptado tanto por personas naturales como por personas jurídicas, de derecho privado o de derecho público, estatales o no estatales.

Por otra parte, al estar las Fundaciones Públicas dentro en la organización administrativa del Estado, pareciera en principio que las relaciones de éstas con su personal estarían reguladas por normas estatutarias, aunado al hecho de que la Ley del Estatuto de la Función Pública en su parágrafo único del artículo 1, no las excluye de su ámbito de aplicación, y en atención a que se desprende de autos que la ciudadana J.V.A., ciertamente prestó servicios para un ente estatal descentralizado funcionalmente, es por lo que sin más consideraciones de fondo se podría sostener que la misma mantiene una relación de empleo público para la Fundación Misión Madres del Barrio “J.J.S.”, lo cual conllevaría a sostener que este Órgano Jurisdiccional resulta ser el competente para pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo impugnado por la querellante de autos.

No obstante, la sola configuración del criterio orgánico no resulta determinante a los fines de precisar la competencia de este Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo, debiéndose atender a la naturaleza esencial de la materia y a las disposiciones normativas especiales que regulan la protección jurídica por situaciones de hechos como la que ha originado la presente acción.

Lo anterior, encuentra su razón –tal y como lo ha señalado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia- en el hecho de que el fuero atrayente de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para el conocimiento de aquellas causas en donde sea parte la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público, fundaciones o empresa, en la cual la República, los Estados, o los Municipios, ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración, no puede operar indiscriminadamente en todo tipo de pretensiones máxime cuando la ley especial que regula la materia atribuye la competencia para su conocimiento, pues se debe garantizar la idoneidad del Órgano Jurisdiccional y la figura del Juez Natural para resolver la materia de fondo en atención a las características sustantivas de la materia objeto de la controversia y en resguardo del debido proceso.

Ahora bien, mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida un como cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran esa Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, que se establecerá a que Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto; sin embargo, respecto a las competencias de los órganos Jurisdiccionales que la integran, dicha Ley deja a salvo la aplicación de un principio fundamental en todo proceso, previsto en el artículo 49 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando la excepción a dicho régimen de competencia radica en que el conocimiento de la acción que se interponga operará si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad.

En este orden de ideas, y pese a que la ciudadana J.V.A., considera ostentar la condición de funcionaria pública al acudir a este Tribunal Superior, debe advertirse que el basamento principal sobre la función pública, lo encontramos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual es taxativa al señalar que los cargos en la Administración Pública son de carrera, salvo las excepciones que la misma norma prevé en su contenido, es decir, funcionarios públicos “de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley”, no siendo por tanto admisible otra forma para ostentar la condición de funcionario público y la aplicación de un régimen estatutario.

En sintonía con lo anterior, y respecto a las excepciones de los cargos de carrera y a la condición de funcionario público, la Ley Orgánica de la Administración Pública, texto normativo donde se encuentra prevista la definición, creación, objeto y régimen jurídico aplicable a la Fundaciones del Estado, establece en su artículo 114, lo siguiente:

Las fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y las demás normas aplicables; y sus empleados se regirán por la legislación laboral ordinaria.

(Resaltado del Tribunal).

De la anterior disposición se desprende que la intención del legislador ha sido la de no otorgar la cualidad de funcionarios públicos al personal que preste sus servicios para las Fundaciones del Estado, al establecer que éstos se regirán por la legislación laboral, lo cual los excluye del régimen estatutario de la función pública, por lo que se estima que la relación que vincula a la ciudadana J.V.A. con la Fundación Misión Madres del Barrio “J.J.S.”, no está amparada por el contencioso administrativo funcionarial.

En situaciones análogas, se ha pronunciado el Tribunal Supremo de Justicia, específicamente la Sala Constitucional, mediante Sentencia Nº 1171, de fecha 14 de julio del 2008, caso: M.H.C.V. contra la Fundación S.d.E.M. (FUNDASALUD), en donde expresó lo siguiente:

En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual- , al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

…omissis…

La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.

…omissis…

A partir del precedente citado, cuyos fundamentos jurídicos considera esta Sala como válidos con el propósito de uniformar el tratamiento procesal del asunto, se concluye que los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia.

De igual forma, se desprende de la revisión de los estatutos de la Fundación Misión Madres del Barrio “J.J.S.”, la cual riela a los folios 26 al 28 del expediente, que no se estableció un régimen funcionarial a sus empelados ni se les otorgó la condición de funcionarios públicos para que esa forma estuviesen amparados por la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Por otra parte, se observa de lo expuesto por la querellante en su escrito libelar y de los recaudos acompañados al mismo, que la forma de ingreso a la Fundación Misión Madres del Barrio “J.J.S.” se produjo en todo momento a través de la figura contractual, pues en su relación de los hechos y su fundamentación jurídica, se ampara en normas de derecho laboral e invoca en todo momento la existencia de los contratos suscritos con el ente descentralizado funcionalmente.

Así las cosas, se tiene que la condición de contratada de la ciudadana J.V.A., queda demostrada por sus propios argumentos explanados en el escrito libelar; así mismo, observa este Tribunal Superior que cursan en autos los contratos suscritos entre la demandante y Fundación Misión Madres del Barrio “J.J.S.”, específicamente a los folios 18 al 22 del presente expediente, con lo cual se ratifica el carácter contractual de la prestación de servicio, desvirtuándose la naturaleza funcionarial de la presente acción y la condición de funcionaria pública que se atribuye la querellante.

Por lo tanto, visto los términos en que fue planteada la presente acción, se deduce la existencia de un contrato de trabajo por medio del cual la ciudadana ingresó a prestar sus servicios para la Fundación Misión Madres del Barrio “J.J.S.”, relación contractual que se mantuvo hasta su retiro; todo lo cual ratifica la naturaleza jurídica que reviste a las Fundaciones del Estado al ser consagradas como instituciones de carácter privado con fines de servicio público, y que bajo esa condición acuden mayormente a las normas del derecho común para lograr sus cometidos, entre ellos, la de contratar personal con sujeción a la legislación laboral ordinaria.

En tal sentido, es menester para este Juzgado traer a colación lo dispuesto en el artículo 29 numeral 4 de la Ley orgánica Procesal del Trabajo que señala:

Los Tribunales del Trabajo son competentes para sustanciar y decidir:

...Omissis...

4. Los asuntos de carácter contencioso que se susciten con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social.

…omissis…

Esta competencia de los Juzgados en material laboral para conocer y decidir asuntos como el presente, ha sido igualmente resuelta por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en reiteradas oportunidades, entre ellas, cabe mencionar la más reciente Sentencia Nº 56, de fecha 14 de diciembre del 2009, caso: M.M., contra el acto administrativo emanado de la Dirección de Recursos Humanos de Fundación Trujillana Para La Salud, al respecto la referida Sala a los fines de resolver un conflicto de competencia, precisó lo siguiente:

Con respecto al régimen jurídico aplicable a los trabajadores de las Fundaciones del Estado Venezolano, la Sala Plena en su fallo número 60 publicado el 14 de julio de 2009 (caso: K.V.R.P.), se pronunció en ese mismo sentido, al señalar lo siguiente:

(…) el principio general aplicable a los entes funcionalmente descentralizados con forma de Derecho Privado, es su sometimiento a regímenes de Derecho Privado, salvo la aplicación excepcional de normas de Derecho Público en razón de la materia o del sujeto en sí. Por ello estima la Sala que cuando el Estado emplea, para el cumplimiento de sus fines y propósitos, formas jurídicas propias del Derecho Privado, lo hace con el propósito y la convicción de que en estos casos, los entes que se crearen, quedarán sometidos al mencionado régimen jurídico. En este sentido, debe entonces recordarse que las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del trabajo, como hecho social, están regidas, en principio, por las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo (Vid.: artículo 1°), a las cuales deben sujetarse todos las personas naturales o jurídicas.

(…)

.

Del criterio jurisprudencial antes referido, se concluye que el régimen jurídico aplicable a las controversias que se presentan con respecto al personal de las Fundaciones del Estado es el contenido en la Ley Orgánica del Trabajo y, las controversias que surjan deberán ser conocidas por los tribunales de la jurisdicción del trabajo.”.

En esta perspectiva, merece especial referencia el hecho respecto al cual, se podría afirmar que los Juzgados Laborales no tienen competencia para declarar la nulidad de actos administrativos, según se desprende del artículo 29 numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en razón de que la pretensión de la ciudadana J.V.A., persigue entre otras, la nulidad del acto administrativo Nº 007, de fecha 22 de abril del 2010; no obstante, ha de entenderse que la acción está referida a una demanda por estabilidad laboral, lo que perfectamente puede ser objeto de pronunciamiento por parte de los Tribunales con competencia en materia laboral.

Ahora bien, teniendo presente la especial organización en que se encuentran conformados los distintos Órganos Jurisdiccionales con competencia en materia laboral, y así poder determinar a cual de ellos que, actuando en primera instancia sea el competente para declinar la presente acción de amparo, este Tribunal Superior debe traer a colación lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, del cual se desprende lo siguiente:

Las demandas o solicitudes se propondrán por ante el Tribunal de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo competente por el territorio que corresponda. Se consideran competentes, los Tribunales del lugar donde se prestó el servicio o donde se puso fin a la relación laboral o donde se celebró el contrato de trabajo o en el domicilio del demandado, a elección del demandante. En ningún caso podrá establecerse o convenirse un domicilio que excluya a los señalados anteriormente.

(Resaltado del Tribunal).

En consecuencia, conforme a los razonamientos anteriormente expuestos, se estima que no se encuentran dados los supuestos necesarios para que la acción interpuesta sea resuelta bajo las normas de materia funcionarial, por lo que forzosamente este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo declarar su Incompetencia para entrar a conocer y decidir la presente causa; y en consecuencia, se declinar la competencia a un Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, y así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, actuando en sede Constitucional, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

Su INCOMPETENCIA para entrar a conocer y decidir la acción interpuesta por los abogados C.S. y F.A., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 46.808 y 32.784, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la ciudadana J.V.A., titular de la cédula de identidad Nº 4.314.114, contra la FUNDACIÓN MISIÓN MADRES DEL BARRIO J.J.S..

SEGUNDO

Se DECLINA LA COMPETENCIA ante uno de los Juzgados de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo.

TERCERO

Remítase oportunamente el presente expediente, una vez vencido el lapso establecido en el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, regístrese, notifíquese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los seis (06) días del mes de agosto del año dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Jueza,

M.Q.B.

La Secretaria,

S.F.C.

MQ/Lefb.-