Decisión nº 51 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 19 de Febrero de 2016

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

Barquisimeto, diecinueve de febrero de dos mil dieciséis

205º y 156º

Exp. Nº KP02-N-2014-000466

En fecha 29 de septiembre de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto del Estado Lara, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano J.A.D.M., titular de la cédula de identidad Nº 7.415.110, asistido por la abogada Yleidi Y.P.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 102.038; contra la CONTRALORIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.

En fecha 30 de septiembre de 2014, se recibió en este Juzgado el mencionado escrito.

El 2 de octubre de 2014, se admitió a sustanciación el presente demanda y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones correspondientes de Ley. Librándose todo ello en fecha 11 de noviembre de 2014.

En fecha 1 de diciembre de 2014, se recibieron los antecedentes administrativos relacionados con el presente asunto y mediante auto de fecha 10 de diciembre de 2014, se acordó agregarlos al asunto en pieza separada.

En fecha 27 de enero de 2015, mediante auto se dejó constancia del vencimiento del lapso para contestar la demanda y se agregó el escrito de contestación presentado en fecha 26 de enero de 2015, por la Contralora Interventora Municipal de Iribarren del Estado Lara. En el mismo auto, se fijó la audiencia preliminar al cuarto (4to) día de despacho siguiente.

En fecha 4 de febrero de 2015, se realizó la audiencia preliminar del asunto con la presencia de ambas partes. En dicha oportunidad, vista las exposiciones de las partes, este Tribunal acordó abrir a pruebas la presente causa.

Mediante auto de fecha 11 de febrero de 2015, se dejó constancia del vencimiento del lapso para la promoción de pruebas y, en ese sentido, se agregaron los escritos presentados por la abogada Yleidi Y.P.B., apoderada judicial del ciudadano J.A.D.M., parte demandante y por las abogadas Jhonmary Rangel y D.A., apoderadas judiciales de la Contraloría del Municipio Iribarren del estado Lara parte demandada. En fecha 18 de febrero de 2015 la parte demandada presentó escrito de oposición a las pruebas promovidas por la parte demandante. Seguidamente, en fecha 23 de febrero de 2015, se providenciaron las pruebas promovidas.

En fecha 02 de marzo de 2015 presentó escrito de apelación del auto de fecha 23 de febrero de 2015, en cuanto a la desestimación a la oposición formulada. En fecha 05 de marzo de 2015 este Juzgado oyó la apelación en un solo efecto del auto apelado, remitiéndose en fecha 16 de marzo de 2015 las correspondientes copias fotostáticas a las C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo.

En fecha 17 de marzo de 2015 mediante auto se acordó prorroga del lapso de evacuación de pruebas.

Por auto de fecha 07 de julio de 2015, se fijó al quinto (5to) día de despacho siguiente la oportunidad para la realización de la audiencia definitiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. De modo que en fecha 14 de julio de 2015, siendo la oportunidad fijada para ello, se celebró la audiencia definitiva del asunto, encontrándose presentes ambas partes; así, dada la complejidad del asunto este Tribunal difirió el dictado del dispositivo del fallo, por un lapso de cinco (5) días de despacho; vencido el cual, se publicaría el correspondiente fallo in extenso.

En efecto, en fecha 21 de julio de 2015, este Tribunal declaró “sin lugar” el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho siguientes para el dictado del fallo in extenso y posteriormente, mediante auto de fecha 05 de agosto de 2015, fue diferida su publicación, todo ello, conforme lo dispuesto en los artículos 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia a lo dispuesto en el artículo 251 del código de procedimiento civil.

En fecha 03 de febrero del corriente, se aboca al conocimiento de la presente causa la abogada M.A.R.R., en su condición de Jueza Provisoria de este Juzgado Superior. Estando la presente decisión inmersa dentro del plan de descongestionamiento interno por encontrarse fuera de lapso y acatando un consumo prudente de los recursos de energía y papel para un mantenimiento sano del medio ambiente y ahorro eficiente.

Finalmente, revisadas las actas procesales y, llegada la oportunidad de dictar sentencia definitiva, este Órgano Jurisdiccional pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito consignado en fecha 29 de septiembre de 2014, la parte actora alegó como fundamento de su recurso, las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:

Que interpone la presente “(…) QUERELLA FUNCIONARIAL, tendente a la NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO, en los términos contenidos en el presente escrito libelar, en contra de la Resolución Nro. C.M.I-076-2014 de fecha 30 de junio de 2014, emitida por la CONTRALORIA INTERVENTORA DE LA CONTRALORIA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA (…)”. (Negrita y mayúsculas de la cita).

Que, “(…) “se [le] retira de hecho” de la función pública; nulidad que se ejerce por cuanto su contenido constituye una Transgresión del derecho a la estabilidad en [su] condición de Funcionario de Carrera, derecho este consagrado en el artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, al remover[lo] del cargo como COMPRADOR III, de la Contraloría del Municipio Iribarren del Estado Lara (…)” . (Negrita y mayúsculas de la cita).

Que, “(…) no se tomó la naturaleza de [sus] funciones, por cuanto pareciera que la intención era la remoción del cargo que ostentaba, violando de esa manera al remover[lo] del cargo de Comprador III el principio de estabilidad consagrado como regla de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 142”. (Corchete de este Juzgado).

Que, “(…) no se [le] otorgó el mes de disponibilidad, de allí que se configuró su vicio, desconociéndose con ello lo regulado el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 84 (…)”.(Corchete de este Juzgado).

Que “(…) no se [le] ha notificado de acto alguno, emanado de la Contraloría del Municipio Iribarren del estado Lara, que ordene su retiro de la Función Pública”.

Finalmente solicita “(…) se declare CON LUGAR la nulidad del Acto Administrativo signado C.M.I-076-2014 de fecha 30 de junio de 2014 (…) 1. Se ordene la reincorporación al cargo de Comprador III, que ocupaba al omento de la remoción (…) en caso de no proceder la reincorporación, se Ordene realizar las gestiones reubicatorias dentro de la Contraloría Municipal de Iribarren, o dentro de cualquier otra dependencia de la administración central municipal representada por la Alcaldía, Concejo Municipal o C.L.d.P., o dentro de cualquier ente integrante de la Administración Descentralizada municipal y de ser infructuosa se hagan las gestiones reubicatorias a nivel estadal y nacional (…) se ordene el pago de los salarios dejados de devengar desde la remoción (…)”. (Negrita y mayúsculas de la cita).

II

DE LA CONTESTACIÓN

Mediante escrito de fecha 26 de enero de 2015, la contralora Interventora Municipal de Iribarren Estado Lara, parte demandada presentó contestación de la demanda con base en las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:

Que, “(…) convengo y señalo como cierto que el querellante ingresó a la Contraloría Municipal de Iribarren del estado Lara, el 1 de enero de 1995, tal como se desprende de la ficha de ingreso inserta en el expediente personal en la Oficina de Gestión de Talento Humano, en el cargo de oficinista II desde el 1 de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2005, que posteriormente pasó a ocupar el cargo de registrador de bienes II en fecha 31 de diciembre 2005 hasta el 03 de diciembre de 2011, cuando fue nombrado comprador III, cargo que ejerció hasta el día 30 de junio de 2014, fecha en el cual fue removido tal como consta del acto administrativo contentivo de la Resolución Nº C.M.I-076-2014, notificado al querellante el 2 de julio de 2014 (…)”. (Negrillas de la cita).

Que, “(…) Nieg[a], rechaz[a] y contradi[ce] tanto los hechos como el derecho, la pretensión interpuesta por el ciudadano J.A.D.M., por ser inocuos y carente de toda lógica fáctica y jurídica, invirtiéndose la carga de la prueba, salvo los que se encuentren expresamente admitidos por esta representación”. (Negrillas de la cita).

Que, “(…) Nieg[a], rechaz[a] y contradi[ce] que a la parte querellante se le haya violentado el principio de estabilidad consagrado en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como lo fundamenta el querrelante (…)”.(Negrillas de la cita).

Que, “(…) Nieg[a], rechaz[a] y contradi[ce] que no se le haya respetado el mes de disponibilidad que gozan los funcionarios de carrera (…)”.(Negrillas de la cita).

Que, “(…) se observa de las funciones realizadas por el querellante […] que para ejecutar las mismas se requiere un máximum de confianza, pues en el desempeño de sus funciones se amerita de gran responsabilidad, transparencia, veracidad y confidencialidad, así como la reserva de las informaciones de las actividades inherentes al cargo (…)”.

Que, “(…) Nieg[a], rechaz[a] y contradi[ce] el supuesto negado que este Juzgado considere que el ciudadano J.A.D., ingresó a la Administración en un cargo de carrera, que haya que pagársele los salarios dejados de percibir desde el momento de la remoción hasta que se agoten las gestiones reubicatorias (…)”.

Finalmente solicitó, “(…) declare SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial […] y declare mantener firme y con todos sus efectos jurídicos el acto administrativo de fecha 30 de junio de 2014 (…)”.

III

DE LA COMPETENCIA

Cabe resaltar que el régimen jurídico de la función pública en Venezuela se encuentra contenido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37 482, de fecha 11 de julio de 2002. Esta Ley, además de regular el régimen de administración de personal y determinar los derechos y deberes de los funcionarios públicos, consagra en su Título VIII todo un proceso dirigido a controlar en vía jurídica el acto, actuación, hecho u omisión de la Administración Pública en ejercicio de la función pública y otorgó la competencia a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las acciones a través de las cuales los funcionarios pueden hacer valer sus derechos frente a la Administración Pública.

En efecto, la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra que:

Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funciones el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.

Ahora bien, mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio de 2010, reimpresa por error material mediante Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 del mismo mes y año, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, específicamente en su Título III; que se establecerá a qué Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto.

Así, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se observa que en el caso de los Juzgados Superiores -artículo 25 numeral 6-, determinó entre sus competencias “(…) demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública (…)”.

No obstante lo anterior, no puede obviarse el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando en su artículo 1 -ámbito de aplicación- hace alusión a “salvo lo previsto en leyes especiales”; por lo que siendo la función pública una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.

En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, al señalar que “…son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley…”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en su artículo 25 numeral 6.

Por lo tanto, se entiende lato sensu que las controversias a que se refiere el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las siguen conociendo en primera instancia los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, por ser el grado de jurisdicción lo que se encontraba regulado de manera transitoria, máxime que el conocimiento de aquellas acciones distintas a la prevista en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no fue atribuida a otro Órgano Jurisdiccional, por lo que en el presente caso debe atenderse a la especial regulación e intención del legislador plasmada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, esto es, la competencia de los Jueces Superiores Contenciosos Administrativos del lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia, todo lo cual en modo alguno no contraviene las disposiciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En efecto, al constatarse de autos que el querellante, ciudadano J.A.D.M., ya identificado, alega que mantuvo una relación de empleo público con la Contraloría del municipio Iribarren del estado Lara, cuya culminación dio origen a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, tal y como fuera apreciado precedentemente, se estima que se encuentran configurados los supuestos para que este Tribunal entre a conocer y decidir la presente causa.

En consecuencia, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se declara competente para conocer y resolver el presente asunto, y así se decide.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Juzgado pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano J.A.D.M., titular de la cédula de identidad N° 7.415.110, asistido por la abogada Yleidi Y.P. inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 102.038, contra la Contraloría del Municipio Iribarren del Estado Lara.

Punto Previo:

Debe este Tribunal conocer respecto de la impugnación formulada durante la celebración de audiencia preliminar en fecha 4 de febrero de 2015 alegado por el ciudadano J.A.D., parte demandante, asistida por la abogada Yleidi Pérez, el cual contiene los siguientes argumentos:

Esgrimió la citada abogada que, “(…) por cuanto la contestación de la querella como los actos procesales han sido llevados por la representante de la Contraloría Municipal a quien me opongo por falta de cualidad jurídica (…)”.

Así pues, ciertamente a los folios cuarenta y ocho (48) y cuarenta y nueve (49) del expediente judicial, cursan copias certificadas del documento poder otorgado por la ciudadana E.d.C.B.B., titular de la cédula de identidad Nº 10.398.132, en su carácter de Contralora Municipal del Municipio Iribarren del Estado Lara, a los abogados Jhonmary Rangel y D.A., titulares de las cédulas de identidad números 18.261.962 y 17.378.252, respectivamente; abogadas, debidamente inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 140.054 y 126.408, respectivamente, documento autenticado ante la Notaría Pública Quinta de Barquisimeto, en fecha 1 de diciembre de 2014, anotado bajo el Nº 33, Tomo 224, Folios 135 hasta 137.

Sobre este particular, es menester indicar que la cualidad o legitimatio ad causam es condición especial para el ejercicio del derecho de acción y podemos entenderla siguiendo las enseñanzas del autor L.L., como aquella “(...) idoneidad de la persona para actuar válidamente en juicio, idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de mérito a favor o en contra”. (Ensayos Jurídicos, “Contribución al Estudio de la Excepción de Inadmisibilidad por Falta de Cualidad”, Fundación R.G.. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987, p.183. ).

La jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal ha señalado en torno a la cualidad o interés jurídico de una persona, lo siguiente:

(...) -la legitimatio ad procesum– o capacidad procesal, pertenece a toda persona física o moral que tiene capacidad jurídica o de goce; en otras palabras, a aquéllas que tienen el libre ejercicio de sus derechos, la legitimatio a causam o cualidad, apunta a la instauración del proceso entre quienes se encuentran frente a la relación material o interés jurídico controvertido como contradictores; cuestión ésta que única y exclusivamente puede dilucidarse en la sentencia de mérito, conforme a los términos del artículo 361 del Código de Procedimiento Civil (...).

(Sentencia del 22 de julio de 1999, Sala Político Administrativa).

Entendiendo que la cualidad o legitimatio ad causam, es la idoneidad de la persona para actuar en juicio sea en su aspecto activo como titular de la acción, o en su aspecto pasivo.

Así pues, en el presente caso corresponde determinar si la Contralora del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, ciudadana F.M.R.O., tenía la legitimidad para otorgar poder a los abogados F.C.S. y M.F., a los fines de defender los intereses del órgano contralor de dicho Municipio.

Al respecto precisa esta Corte que, el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone que:

Artículo 176: Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menos cabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Consejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la Ley

(Negrillas de esta Corte).

Aunado a ello, el artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 168: Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozarán de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la Ley (…)

De igual manera, es menester señalar que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada, la cual engloba el tema de las Contralorías Municipales, en el Capítulo IV, De la Contraloría Municipal, artículos 100 al 109, prescribiendo en los artículos 100 y 101 lo siguiente:

Artículo 100. En cada Municipio existirá un Contralor o Contralora Municipal, que ejercerá de conformidad con las leyes y la ordenanza respectiva, el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las operaciones relativas a los mismos.

Artículo 101. La Contraloría Municipal gozará de autonomía orgánica, funcional y administrativa, dentro de los términos que establezcan esta Ley y la ordenanza respectiva.

.

Por otra parte, el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, preceptúa que:

Artículo 44. Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa

. (Resaltado de esta Corte).

De lo anterior, se desprende que la intención del legislador fue la de otorgar a las Contralorías Municipales autonomía funcional, administrativa y orgánica, lo cual abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (tales como las Contralorías Municipales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, implicando entre otras cosas que sus decisiones no estén sujetas de ser aprobadas -en este caso- por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.

En ese sentido, deben observarse las disposiciones que sobre el particular establece la propia Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, específicamente en su artículo 19 el cual establece:

Artículo 19: La administración de personal de la Contraloría General de la República se regirá por esta Ley, por el Estatuto de Personal y por las demás normas que a tal efecto dicte el Contralor General de la República.

En el Estatuto de Personal se establecerán los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General de la República, incluyendo lo relativo al ingreso, planificación de carrera, clasificación de cargos, capacitación, sistemas de evaluación y de remuneraciones, compensaciones y ascensos sobre la base de méritos, asistencia, traslados, licencias y régimen disciplinario, cese de funciones, estabilidad laboral, previsión y seguridad social. En ningún caso podrán desmejorarse los derechos y beneficios de que disfrutan los funcionarios de la Contraloría

.

Como conclusión de la normativa antes expuesta, se desprende que ciertamente las Contralorías Municipales son autónomas funcionalmente, entendida esta autonomía como aquélla que le otorga libertad al órgano para que realice la actividad que le resulta inherente dentro de su ámbito de competencias delimitadas constitucional y legalmente, en virtud de la cual ostenta la potestad de administrar su personal.

En tal sentido, resulta viable entender que en ejercicio de tal autonomía y, con el objeto de defender sus intereses en esta materia, el Contralor Municipal designe a un representante judicial a tal fin, es más, de encontrarse impedido para ello, podría hasta resultar atentatorio a dicha autonomía, toda vez que no se le permitiría escoger a la persona que estime más idónea para que la represente judicialmente en pro de su derecho a contar con una asistencia jurídica adecuada, en resguardo de su derecho al debido proceso consagrado constitucionalmente en el artículo 49 de la Carta Fundamental.

Y es que no debe ser interpretado de otra manera, toda vez que en el presente caso, es lógico concluir que siendo el titular de la Contraloría Municipal la persona de quien emanó el acto recurrido, es precisamente él mismo quien mejor defenderá su legalidad y, en consecuencia, nada obsta para que éste designe una persona -abogado- que lo represente judicialmente, al ser titular de la facultad de defenderse ante cualquier actuación que obre en contra de sus intereses, más aun cuando el conflicto es generado por relaciones funcionariales que le son propias al órgano en cuestión -Contraloría Municipal-, de acuerdo con la normativa transcrita.

Resultando entonces conveniente transcribir parcialmente la sentencia dictada en fecha 28 de abril de 2009 (Exp. Nº AP42-O-2008-000154, caso: “Contraloría del Estado Zulia”), en la cual, en un caso similar al que nos ocupa, circunscrito el mismo al nivel político-territorial estadal, se señaló que las Contralorías Estadales:

(…) gozan de la posibilidad de establecer los lineamientos de funcionamiento interno de su estructura organizativa, y su articulación con el resto del sistema, en la observancia de las técnicas de coordinación y coherencia que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal. Siendo lo anterior así, y visto que de acuerdo a la norma constitucional citada, la dirección de la Contraloría Estadal se encuentra a cargo del Contralor, no queda ninguna duda con respecto a la competencia del Contralor para ejercer la gestión del personal adscrito a dicho órgano en ejercicio de la potestad que deviene de su autonomía orgánica y funcional.

Igualmente considera oportuno esta Corte traer a colación lo establecido en sentencia número 525, de fecha 14 de abril de 2005, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Contraloría General del Estado Mérida, Recurso de Revisión, donde se estableció lo siguiente:

´(…) De esta forma, es evidente que en el caso planteado, al ser la parte demandada la Contraloría General del Estado Mérida (órgano que ejerce el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales), sus representantes eran quienes debían ejercer la defensa directa en dicho juicio; sin embargo, en estas demandas donde se pudiese ver afectado el patrimonio estadal debe notificarse al Procurador General del Estado, tal como lo dispone el artículo 45 de la Ley de la Procuraduría General del Estado Mérida, al indicar que ´Los funcionarios o funcionarias judiciales están obligados a notificar al Procurador o Procuradora General del Estado toda demanda, oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de cualquier naturaleza que directa o indirectamente, obre contra los intereses patrimoniales del Estado. Dichas notificaciones se harán por lo que sea conducente para formar criterio acerca del asunto, conforme a lo previsto en el Código de Procedimiento Civil´.

(…omissis…)

No obstante lo expuesto, resulta pertinente señalar, que aunque la Contraloría General del Estado goza de autonomía orgánica y funcional conforme a lo establecido en el artículo 96 de la Constitución del Estado Mérida, el ingreso necesario para su funcionamiento proviene de la asignación directa que se realice en la Ley de Presupuesto de dicha entidad (artículo 100 eiusdem), es decir que provienen de la Hacienda Pública del Estado, cuyo representante legal es el Procurador General del mismo, tal y como lo dispone el numeral 1 del artículo 94 de la Constitución Estadal y el artículo 2 de la Ley de la Procuraduría General del Estado Mérida (…)´

.

En razón de las anteriores consideraciones formuladas por este Tribunal, así como a la sentencia parcialmente transcrita, es que estima que la Contralora del Municipio Iribarren del estado Lara al otorgar poder a los ciudadanos Jhonmary Rangel y D.A., titulares de las cédulas de identidad números 18.261.962 y 17.378.252, respectivamente; abogadas, debidamente inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 140.054 y 126.408, respectivamente, actuó -se insiste- en ejercicio de la autonomía que le es propia, por tanto, se deja expresamente establecido que en el presente caso, se tiene por válida la representación otorgada por la Contralora Municipal a los precitados abogados. Así se declara.

Así, este Tribunal observa que el querellante a través del presente recurso pretende la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº C.M.I-076-2014, de fecha 30 de junio de 2014, emitida por el Contralora Interventora de la Contraloría del Municipio Iribarren del estado Lara, mediante el cual resuelve destituirla del cargo que desempeñaba como Directora de Administración y Logística de la Contraloría del Municipio Iribarren del estado Lara.

Al respecto, es menester indicar que el derecho al debido proceso ha sido entendido como un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el interesado, entre los que figuran, el ser oído de la manera prevista en la Ley, el derecho a la articulación de un proceso debido, el acceso a los recursos legalmente establecidos, a un tribunal competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a un proceso sin dilaciones indebidas, entre otros, que ajustados a derecho otorgan el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas; por lo que el debido proceso debe aplicarse y respetarse en cualquier estado y grado en que se encuentre la causa, lo cual parte del principio de igualdad frente a la ley, y que en materia procedimental representa igualdad de oportunidades para las partes intervinientes en el proceso de que se trate, a objeto de realizar en igualdad de condiciones todas aquellas actuaciones tendientes a la defensa de los derechos e intereses.

De este modo, debe entenderse el derecho al debido proceso consustanciado con el derecho a la defensa, pues ambos derechos forman un todo, cuyo fin último es garantizar el acceso a la justicia y la obtención de tutela judicial efectiva. En efecto, el debido proceso se encuentra estrechamente vinculado al derecho a la defensa; así cada vez que sea irrespetado el derecho a la defensa se producirá necesariamente una violación al debido proceso y, por su parte, cada vez que sea irrespetado el derecho al debido proceso se lesionará el derecho a la defensa.

Así, estos derechos tal como lo ha señalado la Sala Político Administrativa y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia deben ser respetados no sólo en sede judicial sino también en las instancias administrativas. A saber, la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos prescribe, ante todo, que de cada asunto se formará expediente y se mantendrá desde el inicio del procedimiento administrativo la unidad de éste, aunque deban intervenir en el procedimiento administrativo distintos organismos con facultades decisorias, (artículo 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).

Por su parte, el artículo 51 eiusdem, establece que “iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que dé lugar el asunto…”; en efecto, no se concibe el procedimiento administrativo sin expediente, y aunque constituyen elementos diferentes, siendo el procedimiento administrativo una categoría jurídica y el expediente un objeto material, de hecho se establece una relación de necesidad; aquél no puede desarrollarse en el vacío, sino que se concreta en un cuerpo documental ordenado y coherente. Por tanto, inmediatamente después de iniciado el procedimiento administrativo, el órgano competente deberá proceder a abrir el expediente administrativo

La garantía constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso (artículo 49 de la Carta Magna) es por supuesto, aplicable en el procedimiento administrativo; en razón de lo cual es necesario no entender a la letra el término oír, sino que con él se quiere significar el derecho procedimental del administrado a la producción de razones o alegatos, orales o escritos, los cuales pueden referirse tanto a la tramitación como al fondo del asunto. Con ello se evita que la Administración Pública incurra en errores, sea de derecho o de apreciación de las circunstancias y, en consecuencia, el número de conflictos entre la Administración Pública y los administrados, es pues en interés de aquélla como de éstos.

En tal sentido, la violación al derecho al debido proceso sólo ocurre cuando a la parte le es cercenado su derecho a la defensa, a la notificación, a las pruebas y demás derechos consagrados por la Constitución y la Ley en mérito de su defensa; también podría presentarse dicha violación por cualquier otra circunstancia que afecte cualquiera de las garantías procesales previstas en los ordinales 1º al 9º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, en fecha 1 de diciembre de 2014, se recibieron los antecedentes administrativos relacionados con el presente asunto y mediante auto de fecha 10 de diciembre de 2014, se acordó agregarlos al asunto en pieza separada.

En efecto, el análisis de los antecedentes administrativos consignados, resulta determinante a los fines de la decisión de fondo que recaiga en el presente asunto; en tal sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que el proceso seguido ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes. (Véase Sentencia Nº 01257 de fecha 12 de julio de 2007, Exp. Nº 2006-0694; caso ECHO CHEMICAL 2000, C.A.).

Respecto de la naturaleza de los documentos que integran los antecedentes administrativos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha advertido que “(…) no todos los documentos emanados de funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones son documentos públicos, ya que tal naturaleza sólo la poseen aquellos documentos que han sido emitidos por funcionarios a los que la ley faculta para dar fe pública; de esta forma, los documentos producidos por cualesquiera otros funcionarios son considerados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria, como documentos administrativos, los cuales si bien poseen una presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad, pueden ser desvirtuados por prueba en contrario, sin que sea necesaria una tacha de falsedad”. (Véase sentencia Nº 00497 del 20 de mayo de 2004, Exp. 2003-0946; caso A.M.S.).

Igualmente, la Sala Político Administrativa en la parcialmente citada decisión, agrega que “(…) el documento administrativo se configura como una tercera categoría de prueba instrumental que no puede asimilarse al documento público previsto en el artículo 1.357 del Código Civil, por el contrario, conforme al criterio establecido por esta Sala en sentencia Nº 692 del 21 de mayo de 2002, los documentos administrativos se asemejan a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos, “pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad”. (Sentencia Nº 00497 del 20 de mayo de 2004, Exp. 2003-0946; caso A.M.S.; criterio ratificado por la Sala Político Administrativa mediante Sentencia Nº 00370 de fecha 24 de abril de 2012, Exp. Nº 2007-0415 caso Sucesión Planchart - Montemayor).

De forma que, establecido lo anterior y con base en lo previsto en el artículo 1.363 del Código Civil, tomando en cuenta que las referidas instrumentales, son copias certificadas de documentos administrativos, contra los que no fue ejercido ningún mecanismo de impugnación por la parte contraria, tienen entre las partes y respecto de terceros la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones que contiene y en ese sentido serán apreciadas para la decisión.

Dicho esto, quien aquí decide debe entrar a revisar el cumplimiento o no del procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública para llevar a cabo el retiro de la administración.

De la violación al debido proceso y derecho a la defensa planteada por la parte querellada, este tribunal observa que, de los criterios jurisprudenciales supra citados se colige que el derecho a la defensa y el debido proceso han sido entendidos como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que concordado con el derecho que otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas, toda vez que este derecho incluye el acceso al expediente para que la parte pueda tener conocimiento de la situación real que está siendo debatida en el proceso, y valerse de los medios probatorios para fundamentar su defensa.

Circunscribiéndonos al caso sub examine la parte recurrente alegó que la contravención de tales derechos se encuentran materializadas en el acto objeto del presente recurso de nulidad, en virtud, que el órgano recurrido vulneró “(…) al removerme del cargo de comprador III el principio de estabilidad consagrado como regla (…)”.

Dicho esto, quien aquí decide debe entrar a revisar el cumplimiento o no del procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública para llevar a cabo el retiro de la administración.

Los cargos de libre nombramiento y remoción han sido establecidos con el fin de que la administración pública o la empresa privada cuenten con funcionarios o trabajadores en su caso, para que atiendan las actividades propias de sus despachos u oficinas con la confianza de que las actividades que realicen tenga la mayor discrecionalidad posible para la ejecución de las mismas, y es por ello que desde la antigüedad se ha regulado este tipo de actividad por parte de funcionarios o trabajadores adscritos a despachos presidenciales, ministeriales, y direccionales.

Ahora bien, los funcionarios que ostenten cargos de libre nombramiento y remoción, pueden ser removidos de sus cargos cuando así su jerarca inmediato lo solicite, por ser este un cargo de confianza y así debe determinarlo el acto administrativo por medio del cual se le remueva.

Ello así, en el escrito libelar, el querellante señala que la resolución administrativa Nº C.M.I-076-2014, de fecha 30 de junio de 2014, viola el derecho a la defensa y al debido proceso, dado que considero el cargo que este ostentaba como de confianza y por tanto de libre nombramiento y remoción, cuestión esta que así no lo consideró el querellante, razón por la cual solicita aquí la nulidad de dicha resolución.

En cuanto a la denuncia a la violación del derecho a la defensa, cabe señalar, que la remoción de los funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción, es una potestad discrecional de su jerarca, y la misma no necesita de una sanción como consecuencia de un procedimiento disciplinario previo, por lo tanto, para proceder a remover a un funcionario de libre nombramiento y remoción en el caso de marras, Comprador II de la Contraloría Municipal del municipio Iribarren del estado Lara, no se requiere la apertura de un procedimiento por falta del funcionario, ya que al no imputársele falta alguna, no existe la necesidad de que el mismo se defienda; basta la voluntad de su superior jerarca en que cese la relación entre el funcionario y el ente administrativo, para que proceda la remoción, siempre atendiendo a la naturaleza de confianza que revista determinado cargo. Tales criterios, en modo alguno atentan contra el principio de progresividad del querellante, ya que de no haber ocupado un cargo de libre nombramiento y remoción la situación sería otra.

Ahora bien, por otro lado:

…dispone el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que los funcionarios de la Administración Pública son de carrera o de libre nombramiento y remoción, los últimos son aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esa ley; a su vez el artículo 20 eiusdem, establece que los funcionarios de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza; los funcionarios de confianza según señala el artículo 21 del mismo texto legal, son aquellos cuyas funciones requieren de un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública…

(Sent. Nº 765 del 01 de junio de 2004 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

En el mismo orden de ideas, la resolución que aquí se impugna, en su texto señala que el querellante ostentaba un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, dado que ejercía funciones que requieren de un alto grado de confidencialidad y de confianza, ejerciendo además actividades de fiscalización y auditorias en los entes públicos.

Por otra parte, la administración argumentó de manera clara y precisa las funciones que como Comprador II ejercía el querellante y siendo que desde un principio el cargo ostentado por el ciudadano querellante, es un cargo de libre nombramiento y remoción, así lo precisó este despacho y así lo reitera la ley y la jurisprudencia, sin que antes de esto ostentara un cargo fijo de carrera, se hace procedente la remoción y así se establece.

En el mismo orden, cabe señalar, que el funcionario que la administración pública catalogue como de libre nombramiento o remoción será aquel que aparezca como tal en el manual descriptivo de cargos o así lo señale la ley, de no ser así se considera de acuerdo a las funciones propias que desempeñe dentro de la institución, es por eso que en cuanto al concepto de confianza, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo exige en reiteradas jurisprudencias se precise mediante la comprobación del ejercicio efectivo de las mismas por parte del titular del cargo declarado de libre nombramiento y remoción.

En el caso de autos, el acto de remoción claramente especificó las funciones que desempeñaba el querellante y que lo catalogan de funcionario de libre nombramiento y remoción, cuestión esta que este tribunal analiza en concordancia con la norma especial y constato que su cargo es de confianza, razón por la cual es suficiente por si solo el acto administrativo para considerar como tal al funcionario y así se determina.

Desechados los alegatos de la parte accionante en el presente caso y determinada como ha sido la validez del Acto Administrativo impugnado, quien juzga debe declarar SIN LUGAR el recurso de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa Nº C.M.I -076-2014, incoado por el ciudadano J.A.D.M., titular de la cédula de identidad Nº 7.415.110, asistido por la abogada Yleidi Y.P.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 102.038; contra la CONTRALORIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, y así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones precedentes, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

PRIMERO

COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por el ciudadano J.A.D.M., titular de la cédula de identidad Nº 7.415.110, asistido por la abogada Yleidi Y.P.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 102.038; contra la CONTRALORIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.

SEGUNDO

SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

TERCERO

Se mantiene firme y con todos los efectos jurídicos el acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa Resolución Administrativa Nº C.M.I-076-2014, de fecha 30 de junio de 2014.

Notifíquese a las partes de conformidad con el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil y, de conformidad con el artículo 153 de la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal al Sindico Procurador del Municipio Iribarren. Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los diecinueve (19) días del mes de febrero del año dos mil dieciséis (2016). Años: 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

La Jueza Provisoria,

M.A.R.R.

La Secretaria,

Yinarly J.R.

Publicada en su fecha a las 2:50 p.m.

La Secretaria,