Decisión nº 7467 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 7 de Noviembre de 2003

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGION CENTRO OCCIDENTAL

PARTE RECURRENTE: N.H.V., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nro. 4.200.038, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 32.422, en su condición de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil JARDINES NUESTRA SEÑORA DEL PILAR S.A (J.A.R.P.I.L.S.A), y con domicilio procesal en la Avenida 13 de junio, Edificio Matélica, local 4, de la ciudad de Araure Estado Portuguesa.

PARTE RECURRIDA: MUNICIPIO ARAURE DEL ESTADO PORTUGUESA, por intermedio de la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO ARAURE DEL ESTADO PORTUGUESA.

APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE RECURRIDA: SINDICO PROCURADOR MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO ARAURE DEL ESTADO PORTUGUESA, ciudadana R.L.A.C., abogado en ejercicio, e inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 45.363.

MOTIVO: SENTENCIA INTERLOCUTORIA DECLINATORIA DE COMPETENCIA.

Fue interpuesta el presente recurso por ante la Unidad Receptora y Distribuidora de Documentos Civiles, y recibido por este tribunal, en fecha 07/12/2002, con la finalidad de solicitar la nulidad del acto administrativo emanado de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO ARAURE DEL ESTADO PORTUGUESA, Acuerdo Nro. 02, de fecha 02/05/2000, Gaceta Municipal Nro. 04, Gaceta Nro. 04, así como el del 15/07/2002, por razones de ilegalidad, actos administrativos éstos que a decir del recurrente, pretenden desconocer el derecho de su representada a ser indemnizada, conforme a contrato administrativo suscrito por las partes, en la cantidad de DOSCIENTOS TREINTA MILLONES CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y SEIS BOLÍVARES (Bs. 230.057.396,00), o a ello sea obligado el Concejo Municipal de Araure del Estado Portuguesa, para lo cual pide se haga con indexación judicial, excluyendo de su base la demora procesal y calculando desde el acto administrativo Nro. 053 de fecha 19/07/1999.

Del mismo modo, solicita que una vez sean anulados los actos administrativos, de conformidad con el artículo 259 del la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sea condenado patrimonialmente el Municipio Araure, por el daño ocasionado a su mandante y, sea estimado prudencialmente la cantidad que se debe pagar a su representada por el daño causa por la evidente actuación dolosa.

CAPITULO I

DE LA COMPETENCIA

Observa este Tribunal que en sentencia de Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, de fecha 27/01/1993, caso Hotel I.d.C., el Magistrado Luis Henrique Farías Mata, salvo su voto respecto a la decisión que fue tomada en aquella oportunidad por la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó; y en este sentido estableció:

…Voto salvado

El Magistrado Luis Henrique Farías Mata salva su voto respecto de la presente decisión -adoptada por mayoría de Sala, en el caso "Hotel I.d.C." (exp. 4.737)-, fundamentada esta disidencia en dos órdenes de razones atinentes a: (I) El vuelco que dio la sentencia definitiva al presente auto, por haberse separado en ésta de la calificación inicial como contrato administrativo que del caso de autos había hecho la Sala en interlocutoria del 1° de abril de 1986, calificación -conforme a la cual fue como pudo entonces la Corte asumir la competencia- que ahora es contrariada en sus consecuencias, desmejorando de esta manera, sustancialmente, la indemnización que, de haberse mantenido esa concepción originaria de contrato administrativo, hubiera podido obtener el reclamante, e incurriendo esa definitiva en afirmaciones que luego pudieran ser alegadas como jurisprudencia p.d.S. fuera del contexto de la decisión de la cual disentimos; y relativas (II) a la idea, que en el fondo del fallo anida, de desconocer la viabilidad conceptual, legal y jurisprudencia) para el derecho venezolano de la figura del contrato administrativo, de tan larga tradición entre nosotros y reconocida hoy día expresa y explícitamente por la propia Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en el artículo 42, ordinal 14; idea que queda transparentemente puesta de manifiesto a través de los más recientes votos salvados estampados por la honorable Magistrado ponente del presente caso. Sirva de ejemplo el de fecha 02-12-92, correspondiente al expediente de Sala N° 8.150 (caso: "Construcciones Tigre, C.A. (Contica) vs. Concejo Municipal del Municipio Autónomo R.d.E.A."). Razones prácticas y teóricas las del disidente que aquélla con ejemplar generosidad y paciencia trató de entender y de conciliar con las suyas y las de los otros magistrados de la Sala, concibiendo finalmente un proyecto lógicamente congruente, pero fundamentado en principios que quien disiente no puede dejar de contrariar, tratando de buscar una reflexión aún más profunda de la Sala, y de la doctrina venezolana, sobre puntos tan relevantes:

I

1. De poder ser resumido en breves líneas, el asunto controvertido es el siguiente: calificado inicialmente por la Sala como contrato administrativo a los fines de asumir la competencia, consideró aquélla como base de esa conceptuación la asociación de la recurrente a la prestación del servicio público de turismo con miras a contribuir al desarrollo de una región deprimida, situación que a juicio entonces de la Sala -y hoy día sólo del magistrado disidente- se tradujo en ciertas cláusulas, algunas relativas al ornato del lugar o a la obligación de asegurar comida típicas, y otras, insusceptibles, en principio, de figurar en un contrato de derecho privado, como la del precio íntimo, del arrendamiento, y especialmente la "tercera", con arreglo a la cual -así se reconoció en el fallo inicial de Sala unánimemente por los integrantes de ésta para la fecha de aquél: 1° de abril de 1986- la arrendataria, reclamante en este proceso, al cumplirse el plazo fijo de dos años de duración del contrato, tenía la opción de prorrogarlo por "igual tiempo" (de ahí el calificativo de "plazo fijo") si así lo manifestaba a la administración estada) de Nueva Esparta, arrendadora, con no menos de dos meses de anticipación; manifestación que la arrendataria hizo, -y temporáneamente además-, habiéndole sido desconocida por la Administración al considerar que el contrato no podía ser prorrogado sin el consentimiento correlativo del arrendador, por considerar éste ese pacto como de "plazo fijo", posición que la sentencia acoge; más, atada la precedente definitiva por la referida interlocutoria inicial de asunción de competencia, sigue el fallo del cual se disiente considerando al contrato como administrativo pero le atribuye al mismo tiempo a dicha cláusula efectos de derecho privado, lo que -para quien emite el presente voto salvado- contraría la naturaleza jurídica del propio contrato administrativo que la contiene. Queda patentizado lo últimamente expuesto, en la frase de la sentencia conforme a la cual: ..."los contratos por su naturaleza deben interpretarse como establecedores de una posición igualitaria de las partes, salvo que, éstas en forma expresa, hayan establecido la desigualdad en beneficio de alguna de ellas o esté regulada su materia por Ley".

Preocupa al magistrado disidente:

Por una parte, que de la concepción del fallo pudiera desprenderse que el contrato de autos fue calificado por la Sala en su momento (señalado auto del 1°-4-86) de "administrativo" no, como en efecto se hizo, en virtud de la asociación de la reclamante a la prestación del servicio público de turismo asumido por la administración estadal, sino por la concepción de ciertas cláusulas como exorbitantes del derecho común, cuando, por el contrario, insistió la Sala mediante ese auto en mantener su tradicional jurisprudencia -no exenta de originalidad como allí se recalcade que estas últimas con consecuencia y no efecto de aquél. Asociación de la arrendataria al suministro del servicio público que, como también se pone de relieve y hasta se transcribe en dicho auto, el propio ejecutivo estadal reconoció al ser designado depositario judicial:

"Seguidamente, el Tribunal declara secuestrado el Hotel Motel I.d.C., integrado por las dependencias señaladas por el apoderado de la parte actora, y presente, en su carácter de representante de la depositaria judicial designada, la Gobernación del Estado Nueva Esparta, el Tribunal le hace entrega del bien secuestrado y lo pone en posesión del mismo, quien manifiesta recibirlo conforme para su representada. En ese estado, el Dr. J.R.C., en su carácter de Procurador General del Estado de Nueva Esparta, y representante de la depositaria judicial designada, expone: 'Por cuanto el establecimiento está dedicado a la explotación de la hotelería, y servicios de restaurant, conforme a lo cual fue planificado por el Estado, como quiera que se trata de un servicio público en el cual el Estado planificó y es su intención el que dicho servicio se siga prestando con la mayor eficiencia, pido al Tribunal me provea de las facultades necesarias para garantizar como depositario el funcionamiento del mismo, a los fines ya establecidos con el personal que a tal fin me designe la Gobernación del Estado. El Tribunal, visto el pedimento hecho por el representante de la depositaria judicial designada, en el sentido de que se mantenga en funcionamiento el servicio de hotelería y restaurant prestado por el hotel objeto de la medida, y tomando. En consideración que tal servicio es de utilidad pública, tal como lo ha manifestado el exponente, servicio éste en que está interesado el Estado venezolano y particularmente indispensable en el Estado de Nueva Esparta, para su desarrollo turístico, acuerda de conformidad. En consecuencia, se autoriza a la depositaria judicial designada para que siga prestando los servicios normales de hospedaje y comida con el personal que bajo su responsabilidad designará ella'..."

Por otra parte, preocupa también a quien disiente, que un aspecto del auto inicial quedare desvirtuado; a saber: son también cláusulas exorbitantes del derecho común las que colocan a la Administración en aparente situación de desventaja frente al particular cocontratante. Tesis reconocida no sólo en la doctrina española (Retortillo Baquer) y francesa (Lieut-Veaux), sino también en Venezuela (ver citas doctrinales en el auto de Sala del 1°-4-86). Y se explica, porque esa aparente situación de desventaja no traduce otra cosa que las condiciones mediante las cuales la Administración logra la colaboración del particular en la prestación del servicio público.

Finalmente preocupa a quien suscribe que la sentencia adoptada por mayoría no tuviera en cuenta la armónica congruencia entre las cláusulas del contrato de autos; armonía también con los principios aquí expuestos, y reconocidos, como se ha dejado transcrito supra, por el Ejecutivo arrendador, siempre revelada esa armonía por el propio texto de la mismas, a pesar de la insuficiente redacción y puntuación de éstas. No se trata sólo de la que fija el precio en dos mil bolívares mensuales, sólo también de la:

"Cuarta: 'El Arrendatario' se obliga a mantener el citado local y sus alrededores en óptimas condiciones de higiene y salubridad y atención al público a fin de que los visitantes disfruten de comodidad y esparcimiento, conforme a las mejores aspiraciones turísticas. Para ello deberán ofrecer siempre a la venta comodidad típicas y excelente atención poniendo especial cuidado en la escogencia del personal a su disposición asimismo se compromete a ofrecer bebidas, comestibles y demás servicios a precios razonables que deberán mantenerse en las épocas de temporadas." (Subrayado de la Sala). Y asimismo de la controvertida, que textualmente copiada, expresa: "Tercera: El plazo de duración de este contrato será de dos (2) años fijos, a contar del 01 de enero de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1984, si el 'arrendatario' no manifestara por escrito a 'el arrendador' con dos (2) meses de anticipación al término de este contrato, su voluntad de prorrogarlo, se considerará éste rescindido de pleno derecho."

2. De haberse mantenido fiel la Sala a la concepción inicial que del contrato hizo como de naturaleza "administrativa" hubiera extraído de allí todas las consecuencias subsiguiente: imposibilidad de revocarlo "sin falta" -como lo revelan los autos- del particular en la prestación del servicio; salvo que hiciera, como en efecto hizo uso, de la facultad que le correspondía de rescindirlo, pero respetando la respectiva ecuación financiera del convenio. Habría obtenido así la reclamante una indemnización sustancialmente mayor de la que el precedente fallo le otorga, aunque no tenía la Sala que atenerse tampoco a la estimación que aquélla realizara en su reconvención, pudiendo reducirla si la consideraba exagerada, o confiar su determinación a expertos si no podía hacerlo la propia sentenciadora.

3. Al acudir en cambio el fallo a figuras de derecho privado a pesar de haber respetado -estaba obligada a hacerlo- la calificación previa del contrato como administrativo, se incurre en pronunciamientos y afirmaciones que no avala el magistrado disidente, y de las cuales dejan constancia a fin de que no puedan ser consideradas como jurisprudencia pacífica fuera del contexto de la precedente sentencia:

a) En las páginas 20 y siguientes del fallo del cual se disiente, y bajo el título "consecuencias de la no comparecencia del reconvenido al acto de (contestación a la) reconvención", se declara que el demandante reconvenido quedó confeso en cuanto a la contrademanda, por no haber hecho oportunamente ningún alegato en su defensa. En consecuencia, habrían de tenerse por ciertos los elementos de hecho alegados por el reconviniente. No obstante, en las páginas 23 y siguientes, el fallo hace un análisis de las pruebas en autos, a los efectos de determinar la veracidad de los alegatos del demandado, sin tomar en cuenta los efectos de la antes declarada confesión ficta.

b) En la página 25 se cita el artículo 431 del Código de Procedimiento Civil, según el cual los documentos emanados de terceros deben ser ratificado por éstos, II

Como al comienzo del presente voto salvado se expresara, constituye motivo de la máxima preocupación para el autos de aquél, las afirmaciones contenidas en el presente fallo (págs. 17 y 18), conforme a las cuales parece entenderse que la figura del contrato administrativo es de reciente data en Venezuela y más bien creación -que parece presentarse como "artificial"- de la vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, texto que la revive cuando ya aquélla había decaído. Más patente se hace la afirmación cuando se lee el supra citado voto salvado, de la Magistrado ponente, que no alarmaría a quien ahora disiente si sólo tuviera aquél el propósito de restringir la extensión del contrato administrativo a casos que justificaran este régimen de contratación o de auspiciar la repartición de la competencia para conocer de ellos entre otros tribunales contencioso-administrativos y no sólo la Sala, pues contratos administrativos suscribe no únicamente la República -es obvio- sino también otras administraciones de diferente rango.

Bien diferente es -considera el autor del presente voto salvado- la realidad jurisprudencial anterior a la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia con remotos antecedentes en la sentencia (Corte Federal) de 5-12-44, demandante la República; y las de: 12-11-54 (Sala Federal), 3-12-59 (Corte Federal), 1412-61 (Sala Político-Administrativa).

Mejor testimonio aún el caso de autos donde, de haberse llevado hasta sus últimas consecuencias la originaria calificación de la Sala del contrato como administrativo, se habría obtenido una mayor indemnización para la recurrente, ante la resolución de un contrato por la administración estadal sin haber obrado falta del particular, colaborador en la prestación de un servicio público; y sin la indemnización correspondiente...

Igualmente, en fecha 11/08/1988, se producen tres sentencias de la Sala Político Administrativa recaídas en los casos Cementerio Monumental de Carabobo, Industrias Mito Juan, y Urbapsa, en las cuales la Sala unánimemente dio efecto expansivo al Ordinal 14 del Artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por encima del 183, por las razones contenidas en las sentencias del año 1983, Cervecería Oriente, y 1986, Hotel I.d.C.. En ellas la Corte expresó

...éste es un Contrato Administrativo y aun cuando se está demandando un acto relativo a ese contrato, ‘teoría del acto separable’ en los términos explicados anteriormente, la jurisdicción competente es la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, siendo un Municipio, la Administración autora del acto, y la Administración contratante...

En la tesitura anterior, el autor H.I.M., en su artículo “El Contencioso de los Contratos Administrativos”, publicado en la obra Régimen Jurídico de los Contratos Administrativos, al comentar las sentencias antes citadas, estableció:

...Estas sentencias, y los dictámenes de la Procuraduría recaídos en los casos Obresca y Lyoncar, son el oxígeno que necesitaba la Teoría de los Contratos Administrativos en el Derecho Público Venezolano.

Finalmente, haría a modo de conclusión una propuesta: cuando se determina que hay un contrato administrativo, si se analiza el fondo del problema se establece que se han cumplido los requisitos de existencia del mismo, si en ese contrato es parte la República, los Estados o los Municipios, no hay ninguna duda que la jurisdicción competente será la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia; tanto si es demandante como si es demandado...

Para decidir este tribunal observa, que el representante de la sociedad mercantil, expresa en su escrito libelar que su “…representada es concesionaria de la prestación de un servicio público de cementerio con carácter de exclusividad… (Omissis)… según contrato de concesión firmado con el Concejo Municipal de Araure del Estado Portuguesa…”, y en tal sentido el artículo 42.14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece que el conocimiento de las cuestiones de cualquier naturaleza que se originen con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa.

En este sentido en conferencia sobre el tema el Dr. R.B.M., en la Universidad MonteAvila, el 29 de marzo de 2001, estableció lo siguiente:

…Los artículos 42, numeral 14, y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia otorgan a la Sala Político-Administrativa del M.T., competencia para: «Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos»

El alcance del referido precepto ha sido objeto de diferentes interpretaciones.

1.1. Interpretación restrictiva y literal.

En un primer momento, se impuso en la Corte Suprema de Justicia una interpretación rigurosamente literal de la mencionada disposición, y por lo tanto, la Sala Político-Administrativa sólo se declaraba competente para conocer de una controversia vinculada a un contrato administrativo, cuando:

(I) La controversia estuviese referida, estrictamente, a «la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución» del contrato administrativo en cuestión. En consecuencia, la Sala Político-Administrativa se declaraba incompetente para conocer demandas de indemnización de daños y perjuicios originados por la rescisión unilateral de un contrato administrativo; e igualmente se declaraba incompetente para conocer demandas de indemnización de daños y perjuicios derivados del incumplimiento de un contrato administrativo, por considerar que tales cuestiones no coincidían con las previstas en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

(ii)Una de las partes del contrato administrativo fuere la República, los Estados o los Municipios. Por lo tanto, si el contrato administrativo había sido celebrado por otros entes del sector público, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia se declaraba incompetente. En esos casos, para determinar el Tribunal competente debía acudirse las normas ordinarias de distribución de competencias en el ámbito contencioso administrativo, contenidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

1.2. Interpretación extensiva: competencia universal en materia de contratos administrativos.

Las posiciones restrictivas en cuanto al alcance de las competencias otorgadas en materia de contratos administrativos, fueron progresivamente abandonadas por el M.T., al punto que hoy, la jurisprudencia señala que el artículo 42, numeral 14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia consagra una «reserva universal» a favor de la Sala Político-Administrativa para conocer y decidir todos las controversias relacionadas con contratos administrativos. La universalidad de esta reserva funciona tanto en sentido material u objetivo (I), como en sentido orgánico o subjetivo (II).

(I) Ámbito objetivo: cualquier controversia.

Así, por lo que se refiere al ámbito objetivo, la Sala Político-Administrativa considera ahora que su competencia en materia de contratos administrativos es suficientemente amplia para abarcar toda clase de controversias, sin que se permita hacer -como había ocurrido anteriormente- distinciones que conduzcan a un «fraccionamiento inútil de las controversias suscitadas en relación a dichos contratos, ya que la norma es suficientemente amplia para abarcar toda clase de litigios derivados de este especial tipo de contratos regidos por el Derecho Administrativo».

(II) Ámbito subjetivo: la Sala Político-Administrativa es competente para conocer todas las controversias derivadas de contratos administrativos, cualquiera sea el ente del sector público que funja como parte contratante.

Aunque el artículo 42, numeral 14, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia alude expresamente a los contratos administrativos en los cuales sean parte «la República, los Estados y los Municipios», la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, basada en una interpretación finalística de la referida norma, ha señalado que también son de su competencia las controversias vinculadas a contratos administrativos, cuando el ente público contratante es un ente descentralizado funcionalmente y no un ente político-territorial.

La figura del contrato administrativo supone que una de las partes sea un ente público. Esta noción comprende tanto a las personas jurídicas territoriales como los entes descentralizados funcionalmente en los tres niveles políticos, y en esta categoría se comprenden, tanto aquellos con formas del derecho público como los que se creen conforme a las reglas del derecho privado (i.e. empresas, asociaciones y fundaciones del Estado). En efecto, mediante la descentralización de competencias administrativas, es posible que, por intermedio de una disposición legal, se transfiera a las personas jurídicas de derecho privado la posibilidad de celebrar contratos en materias de servicios públicos, en cuyo caso el eventual contrato que celebre en ejecución de esa competencia pública tendrá carácter administrativo. Esa posibilidad ha sido reconocida por la Sala Político-Administrativa en sentencia del 13 de marzo de 1997, en la cual se calificó de “administrativo” el contrato de concesión de un mercado público celebrado entre la compañía Comercial Ingra, S.R.L., y una empresa Municipal (Imerca, C.A.) a quien una ley local (Ordenanza) le había descentralizado la competencia para otorgar concesiones.

En definitiva, cuando se trate de controversias relacionadas con contratos administrativos, independientemente de la naturaleza de la pretensión, e independientemente de la naturaleza –territorial o descentralizada- del ente público contratante, la competencia para conocer y decidir tales controversias siempre será de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia…

Sobre la base doctrinaria y jurisprudencial expuesta, este juzgador acoge, como lo ha hecho en anteriores oportunidades, el criterio amplio sobre la competencia, en materia de contratos administrativos, donde sean parte o bien la República, los Estados o los Municipios, como sucede en el subiudice y por consiguiente declina el conocimiento del presente recurso a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y así se decide.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia, actuando en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, DECLINA la competencia a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en atención a lo establecido en el artículo 42.14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Publíquese, regístrese, déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto a los siete (07) días del mes de noviembre del año dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Juez,

Dr. H.J.G.H..

La Secretaria,

Abog. L.V.G..

Publicada en su fecha a las 2:30 p.m.

La Secretaria,