Decisión nº 056-2015 de Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de Tachira, de 15 de Abril de 2015

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo

de la Circunscripción Judicial del estado Táchira

San Cristóbal, 15 de Abril de 2015

204º y 156º

ASUNTO PRINCIPAL: SE21-G-2010-000153

NÚMERO ANTIGUO: 8360-10

SENTENCIA DEFINITIVA N° 056 /2015

El 15 de diciembre de 2010, la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo del Distrito Federal y estado Miranda, bajo el N° 29, Tomo 282-A, de fecha 14/12/2000, y posteriormente inscrita por ante el Registro Mercantil Primero del estado Táchira, bajo el N° 55, Tomo 16-A, de fecha 06/11/2002; representada por la coapoderada judicial Abogada E.L.C.P., inscrita en el I.P.S.A. bajo el N° 104.727, presentó el recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la P.A. N° PA-US/T/015-2010, de fecha 08/07/2010, así como de la Planilla de Liquidación de Multa N° 0228, de fecha 08/07/2010, por la suma de CIENTO CATORCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE BOLÍVARES CON 05 CÉNTIMOS (Bs. 114.887,05); ambas contenidas en el expediente administrativo sancionador N° US/T/023-2009, emanadas por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (folios 01 al 27, pieza I).

El 21 de diciembre de 2010, el Tribunal Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, con sede en la ciudad de Barinas, estado Barinas, admitió el presente recurso (folios 220 al 222, pieza I).

En fecha 23/10/2012, se efectuó la audiencia de juicio (folio 263, pieza I).

El 05 de noviembre de 2013, el Abogado C.M.G.G., quien fungió como Juez de este Órgano Jurisdiccional, se abocó al conocimiento de la causa (folio 304, pieza I).

El fecha 19 de septiembre de 2014 el Abogado J.G.M.R., como Juez de este Órgano Jurisdiccional, se abocó al conocimiento de la causa (folio 18, pieza 2).

I

ALEGATOS

De la parte recurrente:

Señaló en cuanto:

De la asistencia jurídica (violación debido al proceso):

.- Que en las dos (2) etapas del procedimiento administrativo sancionatorio, o sea, en el escrito de defensa y en el escrito de promoción de pruebas, su defendido no tuvo asistencia jurídica, y la Administración tampoco le informó que debía tener asistencia jurídica, por lo que no presentó dichas actuaciones; violentándose el derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 ordinal 1 de la Carta Magna, en concordancia con el artículo 5 de la Ley de Abogados que prevé la asistencia jurídica por intermedio de Abogado.

.- Que, la p.a. estaba afectada de nulidad absoluta, según el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y por haber sido dictada con prescindencia del procedimiento establecido, según el artículo 19 numeral 4 eiusdem.

De la violación del principio de tipicidad:

.- Que debía diferenciarse entre los equipos de protección personal y las herramientas de trabajo. Que los primeros, resguardaban la vida y salud de los trabajadores; y los segundos, permitían la ejecución del trabajo con el menor esfuerzo posible y en condiciones ergonómicas.

.- Que, en el acta de reinspección de fecha 28/01/2009, la funcionaria de inspección del INPSASEL, señaló como ejemplos de equipos de protección personal: Los impermeables y zapatos; y como herramientas de trabajo: Maletines.

.- Que le imputaron a su mandante como infracción grave, con 50,5 unidades tributarias, lo dispuesto en el artículo 119 numeral 14 de la LOPCYMAT; pero dicha norma en modo alguno contenía una sanción para el empleador que no entregue o dote a los trabajadores de herramientas de trabajo, pues el artículo referido era claro a sancionar la inexistencia de equipos de protección personal.

.- Que la Administración aplicó una sanción para un supuesto de hecho que la norma no lo tipificaba como falta, violentando el contenido del artículo 49 numeral 6 Constitucional, afectando de nulidad absoluta tanto la p.a. como la planilla de liquidación de multa, por estar determinado en una norma constitucional según el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

De la inexistencia de infracción en el acta de apertura de fecha 29/04/2009:

.- Que en el contenido del acta de apertura, se indicó: “la presunta comisión de la infracción, que a continuación se señala:”, pero la Administración no señaló cuál fue la infracción ni su fundamento legal.

.- Que se violentó el principio de los cargos previos.

.- Que la Administración no señaló la infracción ni su fundamento normativo, elementos necesarios para desarrollar su defensa, lo que vulneraba el derecho al debido proceso establecido en el artículo 49 numeral 1 Constitucional, y que además se violentó el principio de los cargos previos; y que esto afectaba de nulidad absoluta tanto la p.a. como la planilla de liquidación de multa, por estar determinado en una norma constitucional según el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Del número de trabajadores expuestos:

.- Que los documentos emanados de INPSASEL, cursantes en el expediente administrativo sancionador N° US-T-023-2009, eran incongruentes en cuanto al número de trabajadores expuestos, que describió así:

Folio Documento Fecha N° Trabajadores

02 Informe de propuesta de sanción del INPSASEL 15/04/2009 35

04 Acta de inspección del INPSASEL 08/09/2008 33

09 Acta de reinspección del INPSASEL 28/01/2009 35

22 Nomina de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A. 11/05/2009 28

98 Acta de mesa técnica levantada ante el INPSASEL 20/05/2009 18

100 Acta de mesa técnica levantada ante el INPSASEL 20/05/2009 35

133 P.A. N° PA-US/T/015-2010 08/07/2010 35

.- Que existían distintas variables a considerar para determinar el número de trabajadores expuestos. Que INPSASEL tomó el número más alto sin considerar las otras cifras. Que la decisión de INPSASEL puso en indefensión jurídica a su mandante, al existir disparidad numérica, violentándose el principio de proporcionalidad.

.- Que lo anterior afectaba de nulidad relativa tanto la p.a. como la planilla de liquidación de multa, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

No aplicación de las atenuantes:

.- Que la Administración no valoró la atenuante que plasmó la funcionaria de la inspección, en el informe de propuesta de sanción, de fecha 15/04/2009, cuando estableció que de los nueve (9) ordenamientos su representada no cumplió dos (2); y por lo tanto, se debió aplicar los criterios de gradación con el carácter de atenuantes previstos en los numerales 3, 4 y 6 del artículo 125 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, violentando el principio de proporcionalidad.

.- Que lo anterior afectaba de nulidad relativa tanto la p.a. como la planilla de liquidación de multa, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por último solicitó, la nulidad de la p.a., así como de la planilla de liquidación de multa y de las demás actuaciones del expediente administrativo.

II

INFORMES

De la parte recurrente:

Ratificó las alegaciones explanadas en el escrito contentivo del recurso de nulidad, y además promovió pruebas (folios 283 al 294, pieza 1).

III

ACERVO PROBATORIO

De la parte recurrente:

1.- Copia certificada de actuaciones del expediente administrativo N° US-T-023-2009, relacionado con el Procedimiento Sancionatorio, contra la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A.; emitida por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVISIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (folios 33 al 68, pieza 1).

2.- Planilla de Liquidación, signada 10-0228, N° 0228, de fecha 08/07/2010, emitida por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVISIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), al contribuyente o deudor INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A., por el monto de Bs. 114.887,05; en original y copias (folios 69 al 74, pieza 1).

3.- Copia simple de las actuaciones del expediente administrativo N° US-T-023-2009, relacionado con el Procedimiento Sancionatorio, tramitado por ante la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVISIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, contra la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A. (folios 75 al 217, pieza 1).

Visto los instrumentos que anteceden; el Tribunal les concede valor probatorio conforme al artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser documentos administrativos que están revestidos de la presunción de veracidad y legitimidad.

DE LA COMPETENCIA Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PERPETUATIO FORI

Primeramente debe este Juzgador pronunciar sobre la competencia para conocer el presente asunto, el cual tiene como objeto, Recurso de Nulidad en contra la P.A. N° PA-US/T/015-2010, de fecha 08/07/2010, así como de la Planilla de Liquidación de Multa N° 0228, de fecha 08/07/2010, por la suma de CIENTO CATORCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE BOLÍVARES CON 05 CÉNTIMOS (Bs. 114.887,05); ambas contenidas en el expediente administrativo sancionador N° US/T/023-2009, emanadas por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, en tal razón se requiere precisar, la competencia para conocer el presente asunto.

Visto que la presente causa fue interpuesta contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, resulta oportuno para este Tribunal señalar que la normativa que rige a este Instituto es La Ley de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, que en su Disposición Transitoria Séptima, establece la competencia para conocer de los actos administrativos dictados en ejecución de dicha Ley, los cuales corresponderán a los Tribunales Superiores del Trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el órgano que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso.

Sin embargo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia No 29 de fecha 19 de enero de 2007, atribuyó la competencia de tales controversias a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nro. 27, de fecha 25 de mayo de 2011, caso Agropecuaria Cubacana Vs. INPSASEL, estableció:

…En asuntos referidos a la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, con los de la jurisdicción laboral.

En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen – de forma expresa y exclusiva – a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.

Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atribuidos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide…

De la sentencia anteriormente transcrita, se evidencia que conforme a las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social del trabajo, se atribuye de forma expresa y exclusiva a los órganos que integran la jurisdicción laboral el conocimiento de las pretensiones de nulidad incoadas con ocasión de lo actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, quedando excluidos expresamente del conocimiento de estas acciones los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.

Del mismo modo, se observa que recientemente la cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativo mediante sentencia Nº 00080, de fecha 08 de febrero de 2012 (caso: Schlumberger Venezuela, S.A., contra Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales), ratificó el criterio jurisprudencial sostenido por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el cual se determino la competencia de la jurisdicción laboral para el conocimiento de los actos emanados de los órganos administrativos vinculados con las relaciones laborales, tales como las Inspectorías del Trabajo y el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), atendiendo a la especial naturaleza del contenido de dicha relación jurídica más que al órgano del cual emanan, de allí estima que corresponde a los tribunales laborales conocer de los recursos de nulidad ejercidos contra las Providencias Administrativas emanadas de los mencionados órganos, por cuanto las mismas tienen como fuente la relación laboral.

En consideración, de lo expuesto el presente Recurso de Nulidad actos emanados de los órganos administrativos vinculados con las relaciones laborales, tales como las Inspectorías del Trabajo y el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), corresponde a la jurisdicción laboral, sin embargo, en el caso de autos, debemos atender al principio denominado PERPETUATIO FORI, al respecto la Sala Plena, Especial Primera del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 12 de Diciembre de 2013, Expediente No.- AA-10-L-2013-000130, (CASO: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar, interpuesto por los ciudadanos FREIMAN BARRERA CÁRDENAS Y EMELSON A.G.G., contra p.a. No.- 833-2008 de fecha 22 de Septiembre de 2008, dictada por la Inspectoría del Trabajo General C.C.d.E.T.), se estableció lo siguiente:

…Atendiendo a los criterios jurisprudenciales antes señalados, se observa que en el caso de autos, mediante decisión de fecha 28 de Mayo de 2012, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región los Andes, en forma expresa se declaró competente para conocer el Recurso Contencioso de Nulidad interpuesto, por lo que asumida como fue la competencia para conocer la causa, es evidente que el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, erró al declararse incompetente y declinar el conocimiento de la misma, por cuanto en aquellas causas en la que la competencia ya haya sido asumida por el Juez Contencioso Administrativo, de conformidad con el principio perpetuatio fori y en aplicación de los criterios atributivos de competencia vigentes para la fecha de interposición del Recurso, deben estas continuar su curso hasta su culminación ante dicho Juez que asumió la competencia, tal y como expresamente lo indicó la Sala Constitucional en su precitado fallo No.- 311 del 18 de Marzo de 2011, constituyéndose así una excepción que ella misma estableció a su vinculante criterio en materia de competencia judicial para conocer la nulidad de los actos emanados de la Inspectoría del Trabajo…

En el caso de autos, en fecha 21 de diciembre de 2010, el Tribunal Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, con sede en la ciudad de Barinas, estado Barinas, admitió el presente recurso, por tal razón, el Juez Contencioso Administrativo declaró su competencia, además para la fecha de interposición del recurso, (15 de diciembre de 2010) se encontraba vigente el criterio vinculante atributivo de competencia establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia No 29 de fecha 19 de enero de 2007, mediante la cual, se atribuyó la competencia de tales controversias a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.

En consideración de lo expuesto, cuando el Juez Contencioso Administrativo hubiese asumido la competencia de un asunto de conformidad con el principio perpetuatio fori y en aplicación de los criterios atributivos de competencia vigentes para la fecha de interposición del Recurso, debe continuar el Juez Contencioso Administrativo conociendo y decidir el recurso interpuesto, en consecuencia, en el caso de autos aún cuando actualmente la competencia para conocer y decidir casos como el de autos pertenece a la jurisdicción laboral, por la excepción entes señalada, este Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, se declara competente y continuara conociendo y emitirá decisión en el presente recurso de nulidad interpuesto. Y así se decide.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se planteó contra la P.A. N° PA-US/T/015-2010, de fecha 08/07/2010, así como de la Planilla de Liquidación de Multa N° 0228, de fecha 08/07/2010, por la suma de CIENTO CATORCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE BOLÍVARES CON 05 CÉNTIMOS (Bs. 114.887,05); ambas contenidas en el expediente administrativo sancionador N° US/T/023-2009, emanadas por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.

Ahora bien, este Árbitro Jurisdiccional estima imperioso, que antes de pronunciarse sobre el fondo de lo controvertido, debe discernir los siguientes puntos previos:

De la a.d.E.A.

El Tribunal no desea pasar por inadvertido, que en esta causa, el Director estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); debió, en aras de velar por los intereses de la República y para una mayor ilustración de este Órgano Jurisdiccional, haber remitido ó consignado el expediente administrativo; circunstancia que no consta en autos, a pesar de haber sido notificado de dicho requerimiento (folios 221 vuelto, 231 y 245, 278 y 281 pieza I).

En este sentido, quien aquí dilucida, se permite hacer la siguiente transcripción:

“(…) el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.

[…]

El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

[…]

El artículo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:

El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.

(Negrillas y resaltado de la Sala)

Si bien la disposición anteriormente transcrita establece que este Tribunal podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, por lo que a tenor de la norma contenida en el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil debe entenderse que ésta faculta a la Sala a obrar según su prudente arbitrio, lo cierto es que en la práctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, como ya lo ha dispuesto esta Sala con anterioridad, cuando estableció que:

… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

(Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002)

Lo transcrito es así, porque el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes.

[…]

Lo expuesto no obsta para que esta Sala, como lo ha reiterado en anteriores oportunidades, no pueda decidir si no consta en autos el expediente administrativo, puesto que éste constituye la prueba natural –mas no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, por lo que la no remisión del expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante.” (Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia del 11/07/2007, sentencia Nº 01257, Exp. Nº 2006-0694). (Lo subrayado del Tribunal).

En este sentido, si bien en el caso de marras, no consta que la Administración Pública haya cumplido con la carga de consignar el expediente administrativo; ello, no es óbice para producir la sentencia definitiva; sin embargo, dicha omisión pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a su contraparte. Al respecto, este Órgano Jurisdiccional emitirá su opinión con los recaudos que conforman esta causa; no obstante, insta a la Administración Pública para que en lo futuro, consigne toda la actuación administrativa en que sustenta su fallo. Así se establece.

De la actitud procesal pasiva de la Administración

En este sentido, de la revisión de las actuaciones que conforman esta causa; el Tribual observó que, admitido el recurso de nulidad y practicada las notificaciones allí ordenadas, correspondía a la Administración ejercer la plena y eficaz defensa en pro de los intereses de la República.

Así las cosas, no concibe quien aquí dilucida que, a pesar de haberse practicado las notificaciones de la admisión del presente recurso, interpuesto contra la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL; la Administración Pública haya demostrado una actitud pasiva, contumaz u omisiva durante este procedimiento, por lo que la insta a que en lo sucesivo realice una eficaz y eficiente actividad procesal. Así se establece.

DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La representación del Ministerio Público, en fecha 16 de Marzo de 2015, presentó escrito mediante el cual deja sentado su opinión con respecto al Recurso de Nulidad interpuesto, según se desprende de los folios 53 al 59 de la segunda pieza del presente expediente, en la citada opinión el Ministerio Público indicó lo siguiente:

…En el caso bajo estudio, debe entonces revisarse si en el acto administrativo recurrido, la Administración determinó de manera fundada el número de trabajadores expuestos, ya que como se indicó precedentemente, el artículo 124 de la LOPCYMAT, no establece que la sanción debe multiplicarse por el número de trabajadores de la nómina de la respectiva empresa sin motivar la afectación que se haya comprobado…

…La Administración multiplicó la multa impuesta por treinta y cinco (35) trabajadores expuestos o afectados, sin haber motivado tal decisión, sino limitándose a señalar que la funcionaria determinó ese número por ser el correspondiente a los trabajadores de la nómina que la representación de la empresa recurrente le proporcionó en la reinspección efectuada el 28 de Enero de 2009, es decir, que la DIRESAT, se limitó en su decisión a repetir lo indicado por la funcionaria sin señalar cuales son las circunstancias fácticas que conllevaron a considerar afectados a ese número de trabajadores por el incumplimiento constatado, razón por la cual esta representación fiscal es de la opinión que el acto administrativo impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en el artículo 124 de la LOPCYMAT, el cual constituye un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta incurriendo de esta manera la Administración en el vicio de inmotivación, además, al comprobarse que efectivamente no aplicó debidamente la referida norma, incumplió también el procedimiento legalmente establecido para determinar el número de trabajadores expuestos, lo cual debe considerarse subsumido en el vicio de nulidad dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…

Por tal razón, el Ministerio Público solicita se declare la nulidad absoluta de la p.a. impugnada.

DEL FONDO DE LA CAUSA

Resuelto lo anterior, el Tribunal pasa a decidir el fondo de lo controvertido, para lo cual examina:

De la violación al debido proceso

Plantea la parte recurrente que, en las dos (2) etapas del procedimiento administrativo sancionatorio, o sea, en el escrito de defensa y en el escrito de promoción de pruebas, su defendido no tuvo asistencia jurídica, y la Administración tampoco le informó que debía tener asistencia jurídica, por lo que no presentó dichas actuaciones; violentándose el derecho al debido proceso. Respecto al debido proceso, ha indicado el Tribunal Supremo de Justicia:

“En este orden de ideas, ha señalado esta Sala en sentencia n° 151 del 28 de febrero de 2012, caso: N.K.P., que el derecho al debido proceso comprende el acceso a la justicia, al juzgamiento con las debidas garantías, a la articulación de un proceso debido, con acceso a los recursos legalmente establecidos, entre otros elementos cardinales; y al respecto, estableció lo siguiente:

Por otra parte, este Tribunal Superior de Justicia, en sentencia del 8 de agosto de 2000 dictada por la Sala Político-Administrativa, ha precisado que el derecho al debido proceso (artículo 49 de la Constitución de 1999) es un derecho complejo que encierra un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado entre los que figuran el derecho a acceder a la justicia, a ser oído, a la articulación de un proceso debido, de acceso a los recursos legalmente establecidos, a un tribunal competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a un proceso sin dilaciones indebidas, a la ejecución de las sentencias, entre otros que se vienen configurando en la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental. (sentencia nº 1.614 del 29.08.01).

(…)

.” (Sala Constitucional, fallo del 17/12/2014, Expediente N° 14-0595).

En el caso de marras, se desprendió de los anexos consignados relacionados con el expediente administrativo sancionatorio:

 Que el 27/04/2009, la Unidad de Sanción de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); inició el procedimiento sancionatorio contra la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, C.A. (f. 90, pieza I).

 Que en fecha 29/04/2009, se efectuó la notificación de la empresa referida (fs. 91 y 92, pieza I).

 Que el 12/05/2009, el ciudadano J.G.V., con cédula de identidad N° V-12.633.122, Licenciado en Contaduría Pública, actuando como Gerente General y apoderado de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A., consignó:

o Carta poder otorgado en fecha 22/04/2009, por el ciudadano E.E.S.R., con cédula de identidad N° V-4.583793, en su carácter de Presidente de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A.

o Escrito de descargos, junto con anexos (fs. 94 al 138, pieza 1).

• Que el 15/05/2009, el ciudadano J.G.V., actuando como apoderado de INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A., promovió pruebas y consignó anexos (fs. 139 al 159, pieza 1).

• Que por auto del 18/05/2009, el órgano sustanciador providenció las pruebas promovidas por el ciudadano J.G.V. como apoderado de INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A. (fs. 155 y 156, pieza 1).

• Que en fecha 21/05/2009, tuvo lugar la evacuación de la prueba de testigos promovida por el ciudadano J.G.V.; quien estuvo presente en dichas declaraciones y fue asistido por el Abogado H.A.M.R., inscrito en el I.P.S.A. bajo el N° 26.204 (fs. 158 al 163, pieza 1).

Lo anterior hace colegir a este Árbitro Jurisdiccional que, en el procedimiento administrativo sancionador se tuteló su actuación de la empresa objeto de dicho procedimiento, y contrariamente a lo señalado por la parte recurrente, sí se presentaron los descargos, se promovieron las pruebas y se evacuaron las que así lo ameritaban con la asistencia de Abogado. Por ende, piensa quien aquí dilucida que, no hubo violación del derecho a la defensa y al debido proceso. Así se establece.

De la asistencia jurídica en el procedimiento administrativo

Arguyó la recurrente que, la Administración no le informó que debía tener asistencia jurídica.

En este sentido, quien aquí dilucida, se permite invocar de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo siguiente:

Artículo 25

Cuando no sea expresamente requerida su comparecencia personal, los administrados podrán hacerse representar y, en tal caso, la administración se entenderá con el representante designado

Artículo 26

La representación señalada en el artículo anterior podrá ser otorgada por simple designación en la petición o recurso ante la administración o acreditándola por documento registrado o autenticado

Artículo 27

La designación de representante no impedirá la intervención ante la Administración Pública a quien se hubiera hecho representar, ni el cumplimiento de éste de las obligaciones que exijan su comparecencia personal.

Al respecto, ha indicado la M.I.J.:

“Con relación a este aspecto, esta Sala ha sostenido lo siguiente:

(…) en cuanto a los procedimientos en sede administrativa, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 25 y 26, permite que la representación se otorgue por simple designación.

Dichos artículos disponen lo siguiente:

‘Artículo 25. Cuando no sea expresamente requerida su comparecencia personal, los administrados podrán hacerse representar y, en tal caso, la administración se entenderá con el representante designado.

Artículo 26. La representación señalada en el artículo anterior podrá ser otorgada por simple designación en la petición o recurso ante la administración o acreditándola por documento registrado o autenticado.’.

En efecto, las normas transcritas establecen el régimen general aplicable a las actuaciones que deban realizar los administrados frente a las autoridades administrativas, las cuales pueden efectuarse, entre otras formas, mediante la representación otorgada por documento registrado o autenticado, así como por simple designación en la petición o recurso a ejercer.

Sobre este particular, debe advertirse que los artículos a los que se hizo referencia (25 y 26 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) deben interpretarse de manera sistemática, concatenándolos con los principios que informan el procedimiento administrativo. En armonía con lo anterior, debe tomarse en cuenta que este tipo de procedimiento se caracteriza por la no formalidad, lo cual implica una cierta flexibilidad la cual permite que la actuación de los particulares no se vea limitada por formalismos exageradas que le imposibiliten el ejercicio de sus derechos (…)

. (Sentencia N° 01561 de fecha 20 de septiembre de 2007, caso Asociación Civil Unión de Transportistas San Pedro vs. Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda).

En atención al criterio antes transcrito, estima esta Sala que la Corte actuó ajustada a derecho al considerar válida la representación de (…) en el procedimiento de calificación de despido incoado por (…) pues aun cuando la prenombrada empresa no haya otorgado en el poder consignado al efecto, facultad expresa a los abogados allí mencionados para representarla ante las autoridades administrativas, sino ante los Tribunales de la República, ello no es suficiente para declarar inexistente dicha representación, ya que -se reitera- el procedimiento administrativo se caracteriza por la no formalidad, lo que implica una cierta flexibilidad y, por lo tanto, permite que la actuación de los particulares no se vea limitada por formalismos exagerados que le imposibiliten el ejercicio de sus derechos.

De allí que, al haber otorgado la prenombrada empresa un poder para ser representada ante los tribunales de la República, esta Sala considera que el referido instrumento era suficiente para que los abogados allí mencionados actuaran válidamente ante la Administración Pública, frente a la cual se permite incluso que los interesados nombren a sus representantes por simple designación en la petición o recurso a ejercer. Así se declara.” (Sala Político-Administrativa, fallo del 02/12/2008, sentencia Nº 01562, Exp. Nº 2001-0068).

Por otro lado, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos (1999), preveía:

Artículo 11: Salvo los casos establecidos expresamente por Ley, no será indispensable la comparecencia personal del interesado para realizar tramitaciones ante la Administración Pública, debiéndose exigir la presentación de carta poder a la persona que actúe en su representación.

Y, actualmente, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos (2014), establece:

Actuación en representación

Artículo 32. Las personas interesadas en efectuar tramitaciones ante la Administración Pública, podrán realizarlas de manera personal, o en su defecto, a través de representación acreditada mediante carta poder, salvo en los casos establecidos expresamente por ley.

Ahora bien, el Tribunal se permite reflexionar; las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil, respecto al otorgamiento de poderes y a los representantes judiciales en las personas de Abogados o Profesionales de Derecho, son de estricta sujeción a los procesos judiciales, salvo ley en contrario. Y, la normativa contemplada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, está dirigida a todos los procedimientos administrativos; por lo que la Administración Pública debe ajustar su actividad a dichas prescripciones.

Entonces, las disposiciones invocadas de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no establece como obligación sine quanon el otorgamiento de carta poder a Profesional de Derecho o Abogado; pues dicho conferimiento es potestativo del administrado, es decir, queda a su libre arbitrio otorgar la carta poder en persona de su confianza o conveniencia; a diferencia del proceso judicial, que sí requiere de la asistencia o representación en persona que detente el título de Abogado, para la realización de cualquier actuación ante los Tribunales de la República. Ello, en razón a que la actividad administrativa prescinde de formalismos extremos.

Al a.e.c.d.m., el Tribunal observó que, durante la instrucción del procedimiento administrativo, la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A. otorgó carta poder en la persona del ciudadano J.G.V., Licenciado en Contaduría Pública; quien consignó el escrito de descargos, posteriormente promovió pruebas y compareció a la evacuación de las pruebas que así lo ameritaba con la asistencia de Abogado. Esto, conlleva a considerar en aquí dilucida, que la empresa referida ejerció su derecho a la defensa y tuvo acceso al debido proceso en sede administrativa. Así, mal puede plantear la representación judicial de la parte recurrente, aún de manera solapada, la falta de capacidad de postulación del apoderado de la empresa antes mencionada, en sede administrativa. Así se determina.

De la violación del principio de tipicidad

Refirió la recurrente que, le imputaron a su mandante como infracción grave, con 50,5 unidades tributarias, lo dispuesto en el artículo 119 numeral 14 de la LOPCYMAT; pero dicha norma en modo alguno contenía una sanción para el empleador que no entregue o dote a los trabajadores de herramientas de trabajo, pues el artículo referido era claro al sancionar la inexistencia de equipos de protección personal.

Indicó que, la Administración aplicó una sanción para un supuesto de hecho que la norma no lo tipificaba como falta.

Al respecto, este Juzgador, se permite señalar:

 El Informe de Investigación de Origen de Enfermedad, Investigación de Accidente, Inspección; suscrito por el Ing. J.G.H.S.J., como Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrito a la DIRESAT TÁCHIRA, de fecha 08/09/2008, efectuada en las instalaciones de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A.; indicó lo siguiente:

8) Se constató que a los trabajadores no se les dota de equipos de protección personal como Impermeables, Maletines, Zapatos, y aquellos que fuesen necesarios incumpliendo con el artículo 59 numeral 2 y 3 de la lopcymat y artículo 793 del RCHST. Por lo que se ordena dotar de los equipos de protección personal a los trabajadores en un lapso de 08 días hábiles donde se exponen 33 trabajadores

(fs. 78 al 81).

 El Informe de Investigación de Origen de Enfermedad, Investigación de Accidente, Inspección; suscrito por la Ing. L.Y. LARGO DE COLMENARES, como Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrita a la DIRESAT TÁCHIRA, de fecha 28/01/2009, efectuada en las instalaciones de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A.; refirió lo siguiente:

8) Se constató que a los trabajadores no se han dotado de equipos de protección personal ni de herramientas de trabajo para las actividades que realizan como impermeables, maletines, zapatos, incumpliendo lo establecido en el artículo 59 numeral 2 y 3, artículo 62 numeral 3 de la Lopcymat en concordancia con los artículos 197 y 793 del RCHST. Trabajadores expuestos 35.

(fs. 82 al 88).

De igual manera, se constató del contenido de la resolución impugnada lo que se reproduce a continuación:

En la propuesta de sanción por la infracción a la disposición legal contenida en el artículo 119 numeral 14 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, presentada por la funcionaria: L.Y.L.D.C., plenamente identificada en autos, que da origen al presente procedimiento en contra INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A., los cuales proponen como sanción, un monto de cincuenta punto cinco (50,5) Unidades Tributarias para cada incumplimiento por cada trabajador expuesto, por lo tanto, quien decide, en cumplimiento fiel y respetuoso de lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara que el número de trabajadores expuestos para el único incumplimiento, a los fines de la imposición de la multa objeto del presente procedimiento administrativo sancionatorio, es de treinta y cinco (35) trabajadores, tal como lo afirmó la funcionaria actuante en el Informe de Reinspección de fecha veintiocho (28) de Enero de 2009, y en la propuesta sustentada en los criterios de gradación de las sanciones contemplados en el artículo 125 de la LOPCYMAT.

(fs. 176 al 210).

Ahora bien, prevé la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) (2005):

Artículo 117 Infracciones Administrativas en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo Son infracciones administrativas en materia de seguridad y salud en el trabajo, las acciones u omisiones de los empleadores o empleadoras que incumplan las normas legales y reglamentarias en materia de seguridad y s.l. sujetas a su responsabilidad.

Artículo 119 De las Infracciones Graves Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora con multas de veintiséis (26) a setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador expuesto cuando:

[…]

14. No provea a los trabajadores y trabajadoras de los implementos y equipos de protección personal adecuados a las condiciones de trabajo presentes en su puesto de trabajo y a las labores desempeñadas de acuerdo con el Reglamento de la presente Ley y las convenciones colectivas.

(…)”

Artículo 124 Sanciones en Materia de la Normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y s.l.es se sancionarán:

(…)

2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

(…)

Así las cosas, piensa este Juzgador que, la infracción administrativa involucra las acciones u omisiones de los empleadores o empleadoras en detrimento de la normativa en materia de seguridad y s.l.. Así, contrariamente a lo planteado por la parte recurrente, el contenido de la norma expresada en el artículo 119 numeral 14 de la LOPCYMAT, sí establece una sanción, en razón a esa infracción administrativa. En el caso sub iudice, la infracción administrativa referida está catalogada dentro de las Infracciones Graves, prevista en el artículo up supra reproducido; esto es, por no proveer a los trabajadores y trabajadoras de los implementos y equipos de protección personal adecuados a las condiciones de trabajo que involucra a las labores desempeñadas. Entonces, dicha infracción acarrea una sanción de tipo pecuniaria representada en Unidades Tributarias (U.T.), prevista en el artículo 124 numeral 2 de la LOPCYMAT.

Aquí, cabe destacar que, la empresa objeto del procedimiento administrativo sancionatorio, había sido informada sobre la situación irregular respecto a la omisión en la dotación a los trabajadores y trabajadoras de los implementos y equipos de protección personal, según el Informe de Investigación de Origen de Enfermedad, Investigación de Accidente, Inspección; suscrito por el Ing. J.G.H.S.J., como Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrito a la DIRESAT TÁCHIRA, de fecha 08/09/2008. Entonces, para la oportunidad en que se efectuó el segundo Informe de Investigación de Origen de Enfermedad, Investigación de Accidente, Inspección; suscrito por la Ing. L.Y. LARGO DE COLMENARES, como Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrita a la DIRESAT TÁCHIRA, de fecha 28/01/2009; hubo por parte de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., una actitud pasiva, omisiva o contumaz, en cuanto al cumplimiento de lo ordenado en materia de seguridad y s.l. que había sido dispuesto en fecha 08/09/2008.

En consecuencia, el planteamiento analizado debe ser declarado improcedente. Así se establece.

Del acta de apertura

Señaló la recurrente que, en el contenido del acta de apertura, se indicó: “la presunta comisión de la infracción, que a continuación se señala:”, pero la Administración no señaló cuál fue la infracción ni su fundamento legal; elementos necesarios para desarrollar su defensa, lo que vulnera el derecho al debido proceso y el principio de los cargos previos.

Para providenciar la defensa interpuesta, este Juzgador, estima relevante invocar el siguiente contenido normativo:

La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) (2005), implanta:

Artículo 135

Del Procedimiento Sancionador

El procedimiento sancionador será el establecido en la Ley Orgánica del Trabajo.

(…)

Por su parte, la Ley Orgánica del Trabajo (1997), contemplaba:

Artículo 647

El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:

a) El funcionario de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo y que hará fe, hasta prueba en contrario, respecto de la verdad de los hechos que mencione;

b) Dentro de los cuatro (4) días hábiles de levantada el acta, el funcionario remitirá sendas copias certificadas de la misma a los presuntos infractores;

c) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al recibo de la copia del acta, el presunto infractor podrá formular ante el funcionario los alegatos que juzgue pertinentes. Si éstos se hicieren verbalmente, el funcionario los reducirá a escrito en acta que agregará al expediente, la cual será firmada por el funcionario y el exponente, si sabe y puede hacerlo. Si citado el presunto infractor, no concurriere dentro del lapso señalado en este literal, se le tendrá por confeso, se dará por terminada la averiguación y se decidirá dentro de los dos (2) días hábiles siguientes;

d) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo previsto en el literal anterior, los indiciados podrán promover y hacer evacuar las pruebas que estimen conducentes, conforme al Derecho Procesal;

e) Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto en el literal anterior, y en todo caso, inmediatamente después de vencido alguno de los lapsos concedidos a los indiciados para hacer alegatos en su defensa, o para promover y evacuar pruebas, sin que lo hayan hecho, el funcionario respectivo dictará una resolución motivada, declarando a los indiciados incursos o no en las infracciones de que se trate. En el caso de que los declare infractores, les impondrá en la misma resolución la sanción correspondiente, y expedirá la planilla de liquidación a fin de que consigne el monto de la multa dentro de un término de cinco (5) días hábiles, más el de distancia ordinaria entre el domicilio del multado y la respectiva oficina recaudadora;

f) El multado debe dar recibo de la notificación y de la planilla a la cual se refiere el literal e) de este artículo, y si se negare a ello se le notificará por medio de una autoridad civil, la cual deberá dejar constancia de este acto, para todos los efectos legales; y

g) Si el multado no pagare la multa dentro del término que hubiere fijado el funcionario, éste se dirigirá de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podrá hacer cesar el arresto haciendo el pago.

Así las cosas, tenemos, el procedimiento administrativo sancionatorio señalado en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), remite su tramitación a lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, que para el presente caso, se encontraba vigente la ley de 1997. En este sentido, dicha ley prescribía que, el acta de iniciación del procedimiento administrativo debía ser circunstanciada y motivada.

Ahora bien, el Acta de Apertura, de fecha 29/04/2009, emitida por el Jefe de la Unidad de Sanción de la Dirección estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure; entre otros indica:

El día veintisiete (27) de Abril de 2009, la Unidad de Sanción de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) recibió por parte de la Ing. L.Y.L.D.C., (…) Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo II, adscrita a esta misma Diresat; Informe Propuesta de Sanción en contra de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, C.A., por la presunta comisión de la infracción, que a continuación se señala:

(…) Notifíquese a la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, C.A., y envíese copia certificada de la presente acta; así como de las demás documentales que constan en auto.

(f. 90).

Al estudiar el acta de apertura objetada, estima el Tribunal que, si bien, en la misma no se señaló expresamente, cuál fue la infracción ni su fundamento legal; no obstante, a la referida acta de apertura consta expresamente que se anexa en copia certificada, el acta de apertura, así como los documentos que constan en autos, los cuales son: El contenido del Informe de propuesta de sanción y la orden de trabajo No.- TAC-08-0930, Y en los referidas copias certificadas, se indicaba como propuesta de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio, motivado a:

…”ÚNICO: Se constató el incumplimiento por parte de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZAUELA S.A. a lo establecido en el artículo 59 numerales 2 y 3, 62 numeral 3, 53, numeral 4 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), en concordancia con los artículos 197 y 793 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el trabajo, al no dotar de los equipos de protección de personal a los trabajadores…”

En tal razón, desde el acta de apertura se pusieron en conocimiento de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZAUELA S.A, los fundamentos y motivos de la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio.

De igual manera, señala este Juzgador, se cumplió además con otra exigencia de la ley imperante para esa época. Más aún, en el escrito de descargos, la representación de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA, S.A., tuvo conocimiento de la circunstancia y el motivo que originó la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio, y así lo explano:

(…) de acuerdo a lo contenido en el informe anexo, emitido por la Ing. L.Y.d.C., se desprende que mi representada cumplió con la mayoría de los puntos tratados por el Ing. J.G.H.S.J. en el informe de revisión de fecha 08 de septiembre de 2.008 (expediente técnico número TAC-39-IN-08-0621), dando muestras fehacientes de la buena y firme intención de ajustarse a derecho y cumplir con las normas establecidas en nuestro ordenamiento jurídico; adicional a esto se entregó equipos y/o artículos de trabajo que buscan proteger y facilitar las funciones de los trabajadores de la empresa.

(F. 94, pieza 1).

Entonces, estima este Juzgador, que el acta de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio, alcanzó el fin al cual estaba destinado; y en consecuencia, no hubo vulneración del derecho al debido proceso ni del principio de los cargos previos. Así se establece.

Del número de trabajadores expuestos

Refirió la recurrente que, los documentos emanados de INPSASEL, cursantes en el expediente administrativo sancionador N° US-T-023-2009, eran incongruentes en cuanto al número de trabajadores expuestos. Que INPSASEL tomó el número más alto sin considerar las otras cifras. Que la decisión de INPSASEL puso en indefensión jurídica a su mandante, al existir disparidad numérica, violentándose el principio de proporcionalidad.

Para resolver la defensa opuesta, este Árbitro Jurisdiccional estima relevante reproducir lo siguiente:

Prevé la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT):

Artículo 124

Sanciones en Materia de la Normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo

Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y s.l.es se sancionarán:

1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

(Lo subrayado del Tribunal).

Al respecto, ha señalado la M.I.J.:

Establecido lo anterior, se observa que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo consagra un régimen de infracciones y sanciones tasadas en función del número de trabajadores expuestos o afectados por la infracción; disponiendo expresamente que “el número de trabajadores o trabajadoras expuestas será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales” -parte in fine del artículo 124-.

De manera que, a la luz de lo expuesto, el acto administrativo impugnado no solo debe contener los motivos que sirvieron de fundamento para que la Administración impusiera las sanciones, entre ellos, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos, sino que este último elemento debe ser especialmente motivado, es decir, que debe contener las razones que justifiquen la determinación del número de trabajadores o trabajadoras considerados para imponer la sanción, sin lo cual carece de validez, pues toda sanción ha de apoyarse en una actividad probatoria de cargo o de demostración de la realidad de la infracción que se reprime, sin la cual la represión misma no es posible.

En el caso de autos, el acto administrativo cuestionado impuso las sanciones previstas en los artículos 119, cardinal 6 y 118, cardinal 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, considerando 84 y 60 trabajadores afectados, respectivamente, empero, no expresa los motivos o razones que justifican la determinación de este número de trabajadores como afectados.

[…]

En un caso similar, esta Sala tuvo oportunidad de emitir un pronunciamiento en ese sentido, así en sentencia N° 1.435 del 17 de diciembre de 2013 caso: Tropical-Kit, C.A. vs Inpsasel, estableció lo siguiente:

(…)

Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta.

En el caso sub iudice, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, ciudadano R.M., mediante la p.a. impugnada, resolvió imponer multa a la empresa Tropical- Kit, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119, numeral 19 y 118, numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de doce (12).

Pues bien, del texto íntegro de la p.a. impugnada y de la revisión efectuada al expediente administrativo, esta Sala de Casación Social verifica que, en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la empresa accionante, un total de doce (12) trabajadores.

Lo anterior, en modo alguno fue advertido por el juez a quo, ya que el criterio seguido por dicho sentenciador, se fundó llanamente en que la p.a. cumplía con las exigencias previstas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone que el informe de inspección reflejará los hechos constatados por el funcionario actuante, destacando aquellos relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción; la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado y la propuesta de sanción. Siendo que no verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto impugnado, la p.a. no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa competente, exigida expresamente en el artículo 124 eiusdem, resultando por tanto insuficiente para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de trabajadores afectados.

En virtud de las consideraciones expuestas, se considera que el acto administrativo impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal denunciada como quebrantada, y siendo que ello tiene una influencia determinante por constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por lo que esta Sala de Casación Social declara con lugar el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Tropical-Kit, C.A., revoca el fallo recurrido y declara la nulidad de la p.a. N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), así como la Planilla de Liquidación signada con el N° 11-0103. Así se decide.

(…)

(Sala de Casación Social, fallo del 17/12/2014, Exp. A.L. N° AA60-S-2014-000311) (Lo subrayado del Tribunal).

De igual manera, el Tribunal Supremo de Justicia expresó en cuanto a la motivación del acto administrativo:

En relación con la motivación de los actos administrativos, la jurisprudencia ha venido expresando una tendencia hacia la laxitud en la exigencia de este elemento, llegando a sostener que basta con una motivación sucinta y que pueda inferirse del expediente administrativo para que el acto se considere motivado, pero debe ser suficiente para que puedan conocerse los motivos.

La motivación deviene en obligatoria cuando es exigida de manera expresa por la ley, así la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 9°, exige expresamente la motivación como requisito de validez del acto administrativo. En ese mismo orden, es universalmente aceptado que los actos limitantes de las libertades individuales, los sancionatorios entre ellos, deben ser motivados. Por una parte, la motivación permite al particular conocer las razones que privaron apara que la Administración dictara la decisión, lo cual en caso que lesione su esfera jurídica de intereses es el elemento básico para elevar los recursos a que haya lugar, es decir, para ejercer su derecho a la defensa; y por otra, limita la posibilidad de arbitrariedades por parte de la Administración y al mismo tiempo, facilita el control del acto por parte del juez contencioso administrativo.

En los supuestos de actos sancionatorios, como es el caso de autos, el acto necesita encontrar una especial motivación y el hecho o conjunto de hechos que lo justifiquen deben explicitarse con el fin de que el destinatario conozca las razones por las cuales es sancionado; de este modo la motivación se erige en un riguroso requisito del acto sancionatorio, sin el cual carece de validez.

(Sala de Casación Social, fallo del 17/12/2014, Exp. A.L. N° AA60-S-2014-000311).

Al explorar el caso de marras, quien aquí dilucida, observó de algunas actuaciones del procedimiento administrativo sancionatorio:

 Que en fecha 08/09/2008, el Ing. J.G.H.S.J., Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrito a la (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); suscribió el Informe de Investigación de Origen de Enfermedad, Investigación de Accidente, Inspección; en la sede de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., en el que dejó constancia de los puntos allí expresados y señaló como 33 el número de trabajadores expuestos (fs. 78 al 80, pieza I).

 Que en fecha 28/01/2009, la Ing. L.Y. LARGO DE COLMENARES, Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrita a la (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); suscribió el Informe de Investigación de Origen de Enfermedad, Investigación de Accidente, Inspección; en la sede de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., en el que dejó constancia de los puntos allí expresados y señaló como 35 el número de trabajadores expuestos (fs. 83 al 87, pieza I).

 Que en fecha 15/04/2009, la Ing. L.Y. LARGO DE COLMENARES, Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrita a la (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); suscribió el Informe Propuesta de Sanción, para la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., en el que señaló como 35 el número de trabajadores expuestos (fs. 76 y 77, pieza I).

 Que en fecha 12/05/2009, el Lic. JESÚS GERARDO VILLAMIZAR, actuando como Gerente General y apoderado de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A.; adujo que, la nómina de empleados que laboraban en la oficina TOYOTACHIRA, ascendían a: 18 personas que ejercen el cargo de Ejecutivos de Ventas, 01 persona que ejerce el cargo de analista administrativo, 09 personas que ejercen cargos varios; para un total de 28 personas, y no de 35. Que los trabajadores involucrados eran 18 ejecutivos de venta y 01 analista administrativo, para un total de 19 trabajadores expuestos (fs. 93 al 96, pieza I).

 Que la Abog. NERYCAN SAYVI ALETA SALAS, Abogado II, adscrita a la (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); suscribió Acta relacionada con la reunión celebrada el 20/05/2009, en la sede de DIRESAT, donde fue convocada la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A.; y en la que se señaló como 18 el número de trabajadores impactados. Además allí se indicó, que de acuerdo a los documentos consignados según la convocatoria, aparecía en “ORDENAMIENTOS EMITIDOS Registrar el Comité de Seguridad y S.L., (…) Treinta y cinco (35) trabajadores expuestos” (Lo subrayado del Tribunal) (fs. 172 al 174, pieza I).

 Que en fecha 08/07/2010, la Dirección estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); emitió la P.A. N° PA.US/T/015-2010, a través de la cual declaró con lugar la propuesta de sanción e impuso una multa a la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., por la cantidad de CIENTO CATORCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE BOLÍVARES CON 50 CÉNTIMOS (Bs. 114.887,50). Y además, en el desarrollo de dicha providencia se declaró que, “(…) el número de trabajadores expuestos para el único incumplimiento, a los fines de la imposición de la multa objeto del presente procedimiento administrativo sancionatorio, es de treinta y cinco (35) trabajadores, tal como lo afirmó la funcionaria actuante en el Informe de Reinspección de fecha veintiocho (28) de Enero de 2009, y en la propuesta sustentada en los criterios de gradación de las sanciones (…)” (Lo subrayado del Tribunal) (fs. 176 al 210).

Así las cosas, tenemos, si bien es cierto que, el órgano sancionador determinó en la p.a. impugnada, que el número de trabajadores expuestos, en razón del incumplimiento de la dotación de equipo de protección personal por parte de la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., fue de treinta y cinco (35) trabajadores; ello, en base a la inspección efectuada el 28/01/2009 y en la propuesta de sanción de fecha 15/04/2009, emitidos por funcionarios adscritos a la (DIRESAT) Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL). También es cierto que, en las actuaciones administrativas referidas por la providencia impugnada, ninguno de dichos funcionarios explanó motivación alguna que hubiese conllevado a determinar el número de los trabajadores expuestos; así, dicha determinación es incierta, y por ende, no cumple la exigencia prevista en la parte in fine del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT). Más aún, de las mismas actuaciones que conforman el procedimiento administrativo se desprende la discrepancia en el número de los trabajadores expuestos.

Entonces, para el cálculo de las sanciones pecuniarias previstas en la LOPCYMAT, debe existir una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifique el número de los trabajadores expuestos por la infracción o incumplimiento cometido por el empleador en materia de seguridad y s.l.; máxime, cuando dicho elemento es el factor multiplicador de la sanción pecuniaria impuesta.

En el presente caso, se ratifica, la Administración no se basó en circunstancias fácticas para haber determinado el factor multiplicador (número de los trabajadores expuestos) de la sanción impuesta; esta determinación fue injustificable ó discrecional; circunstancia que infringe lo establecido por el Legislador.

A tal efecto, este Juzgador, en base al criterio jurisprudencial invocado; establece que, la p.a. sancionadora fue inmotivada, es decir, la actuación de la Administración carece de las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación.

En consecuencia, es forzoso concluir para quien aquí dilucida, tener que declarar la nulidad de la P.A. N° PA.US/T/015-2010, de fecha 08/07/2010, emitida por la Dirección estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); así como la nulidad de la Planilla de Liquidación, signada con el N° 10-0228, de fecha 08/07/2010, librada por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), a nombre del contribuyente o deudor INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., por la suma de Bs. 114.887,05. Así se establece.

En vista de lo anteriormente resuelto, el Tribunal considera innecesario analizar las demás defensas aportadas por la parte recurrente. Así se determina.

V

DECISIÓN

Por la motivación que antecede, este Tribunal Superior estadal en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, impartiendo Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide lo siguiente:

Primero

SE DECLARA CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por la empresa INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., representada por la coapoderada judicial Abogada E.L.C.P.; contra la P.A. N° PA-US/T/015-2010, de fecha 08/07/2010, así como de la Planilla de Liquidación de Multa N° 0228, de fecha 08/07/2010, por la suma de CIENTO CATORCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE BOLÍVARES CON 05 CÉNTIMOS (Bs. 114.887,05), ambas emanadas por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.

Segundo

SE ANULA la P.A. N° PA.US/T/015-2010, de fecha 08/07/2010, emitida por la Dirección estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).

Tercero

SE ANULA la Planilla de Liquidación, signada con el N° 10-0228, de fecha 08/07/2010, librada por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), a nombre del contribuyente o deudor INVERSIONES COMUNITEL DE VENEZUELA S.A., por la suma de Bs. 114.887,05.

Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de la presente sentencia en el copiador respectivo del Tribunal.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, en fecha quince (15) de Abril de 2015. Años: 204° de la Independencia y 156° de la Federación.

El Juez Provisorio,

Dr. J.G.M.R.

El Secretario,

Abg. Á.D.P.U.

En esta misma fecha se publicó y registró la anterior decisión, siendo las dos de la tarde (02:00 p.m.).

El Secretario,

Abg. Á.D.P.U.

Nj.