Decisión de Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de Bolivar, de 25 de Enero de 2010

Los actos procesales relevantes que trae la presente causa son los siguientes:

I.1. De la pretensión. Mediante escrito presentado en fecha primero (01) de agosto de 2007, ante el Juzgado Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, la parte recurrente fundamentó su pretensión de nulidad contra la P.A. Nº USBAD/035/2007 dictada el treinta (30) de mayo de 2007 por la Directora Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., mediante la cual impuso multa a la recurrente por la cantidad actual de Bs. 37.632,00, en los siguientes alegatos:

1. Que en fecha quince (15) de febrero de 2007, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A.d.I.N., actuando de conformidad con la orden de trabajo Nº BOL/07-0199 emitida por el ciudadano G.F. en su condición de Coordinador Regional de Inspección adscrito a la mencionada Dirección y emitida igualmente para que la funcionaria M.J. corvo, en su condición de Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo realizara reinspección en las instalaciones de la empresa HERRASTAMP, HERRAJES Y ESTAMPADOS, C.A. y de esta forma verificar el cumplimiento de las solicitudes realizadas por la funcionaria J.P., contenidas en el informe de investigación de accidente levantado el día 29 de diciembre de 2006, dejando constancia en esta acta que la empresa demostró poseer y haber realizado las notificaciones de riesgo a los trabajadores en fecha 07 de febrero de 2007 y 08 de febrero de 2007, que la empresa no realizó ni poseía identificación, evaluación y control documentado de los niveles de seguridad de las condiciones de trabajo a los cuales estaban expuestos los trabajadores, incumpliendo con lo ordenado por la funcionaria J.P. en fecha 28 de diciembre de 2006, con un número de veinte (20) trabajadores expuestos; que la empresa posee un documento denominado proyecto programa general de seguridad y salud laboral de la empresa, el cual sería discutido con los delegados de prevención y comité de seguridad y salud, cuando estuviera conformado y que finalmente demostró poseer investigación de accidente por parte del servicio de seguridad de la misma.

2. En base a los hechos constatados en el informe de reinspección, procedió a elaborar informe de propuesta de sanción, remitido en fecha 15 de febrero de 2007 por el funcionario G.F. al jefe de la unidad de sanciones de la referida Dirección, solicitando la apertura del procedimiento sancionatorio, en cuyo informe dejó constancia que del incumplimiento relativo a colocar carteles por trimestres sucesivos en sitios visibles de la empresa, los registros e índices de accidentes y enfermedades profesionales acaecidos en la misma; incumplimiento de la disposición relativa a la elaboración y ejecución de programas de formación y adiestramientos dirigidos a los trabajadores, que contemplaran información teórico práctica, suficiente, adecuada y continua para la ejecución de las funciones inherentes a las actividades por ésta realizadas en la prevención de accidentes de trabajo y de enfermedades ocupacionales y procedimiento de trabajo seguro, además cumplir con la realización del seguimiento y la concientización por parte del trabajador del adiestramiento impartido, participar en la vigilancia, mejoramiento y control de las condiciones y medio ambiente de trabajo, condiciones de vida y en la discusión y adopción de políticas nacionales, regionales y locales, por rama de actividad que esta realiza en el área de salud y seguridad en el trabajo y finalmente incumplimiento de la disposición relativa a establecer y ejecutar políticas y ejecutar acciones que permitieran identificar y documentar las condiciones de trabajo existentes en el ambiente laboral que pudieran afectar la seguridad y salud en el trabajo, así como evaluar los niveles de inseguridad de las condiciones de trabajo y controlar las condiciones inseguras, estableciendo como prioridad el control en la fuente de origen, proponiendo la sanción establecida en los numerales 8 y 9 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, correspondiente a 50 unidades tributarias por cada trabajador expuesto.

3. Alegó que levantado el informe de propuesta de sanción y notificada del mismo, presentó los alegatos y defensas correspondientes ante la mencionada Dirección Estadal, negando los hechos en los cuales se basó el funcionario inspector al levantar el referido informe y solicitando la declaratoria sin lugar del procedimiento administrativo sancionatorio instaurado.

4. Solicitó la desaplicación del artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo, relativo al principio solve et repete por control difuso, toda vez que el 30 de mayo de 2007, fecha en la cual fue dictada la p.a. delatada, en la cual se impuso multa a la recurrente por la cantidad de Bs. 37.632,00, ordenando pagarla en un lapso no mayor de cinco (05) días contados a partir de su notificación, expidiendo una planilla de liquidación y notificándole que contra tal acto de efectos particulares podía ejercer recurso jerárquico ante el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales e indicando que debía prestar fianza conforme a lo establecido en el artículo 650 ejusdem, señalando que si el administrado no pagaba la multa dentro del término fijado por el funcionario, éste dirigiría oficio al Juez de Municipio del lugar de su residencia para que dicha autoridad le impusiera el arresto correspondiente. Que a través de tales hechos y la aplicación del mencionado principio la Administración violó el derecho a obtener tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa y al debido proceso, previstos en los artículos 21, 26 y 49 numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

5. Que en virtud de la inconstitucional aplicación del principio solve et repete, se violentó el derecho a ser juzgado por un juez natural, toda vez que conforme a las normas establecidas en el Código Orgánico Procesal Penal, la única autoridad que puede ordenar la privación de libertad es el juez con competencia en materia penal y no un Juez de Municipio, tal como erradamente determinó el funcionario administrativo.

6. Delató la incompetencia del funcionario autor del acto administrativo, ya que de conformidad con el artículo 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo la potestad para aplicar sanciones la tiene atribuida expresamente el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales y no la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., extralimitándose la referida Dirección de sus funciones y viciando el acto administrativo de nulidad de conformidad con lo establecido en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

7. Que la P.A. de aplicación de sanción incurrió en el vicio de silencio de pruebas al no valorar la inspección ocular levantada en las instalaciones de la empresa y promovida en el procedimiento administrativo como instrumento tendiente a demostrar que: la cartelera para consulta e información de los trabajadores respecto a los registros estadísticos de seguridad correspondientes a los meses de enero y febrero de 2007, así como los índices de seguridad con respectivos datos y cálculos mensuales; que se observaban boletines informativos sobre seguridad industrial y afiches emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales alusivos a la prevención de accidentes laborales, delegados de prevención y comité de seguridad industrial; que en la mencionada cartelera se observan publicaciones de planes de capacitación a los trabajadores, relativos a trabajos en altura, prevención de accidentes, uno y manejo de extintores, primeros auxilios, orden y limpieza, uso y manejo de equipos de protección personal y planes de emergencia de la empresa, entre otras políticas de seguridad de la empresa cumplidas y demostradas y no valoradas por la Administración, en contravención de los artículos 313.2, 12 y 509 del Código de Procedimiento Civil y 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

8. Arguyó que el acto administrativo se encuentra viciado por falso supuesto de derecho, al aplicar el contenido de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 62 de la ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, relativo a las políticas de prevención, de prevención, de salud y seguridad en el trabajo por el patrono, específicamente en el segundo particular del acto denunciado, ya que la empresa no incumplió con tal disposición legal, lo cual quedó demostrado de la inspección ocular levantada en las instalaciones de la empresa, aunado al hecho que del informe de propuesta de sanción se evidencia que la misma tiene otro fundamento jurídico, establecida en el artículo 119 numerales 8 y 9 ejusdem, sancionando a la empresa por hechos distintos a los supuestos establecidos en el artículo 62 de la mencionada ley, ocasionando que la empresa recurrente no pudiera defenderse respecto a las normas aplicadas para aplicar la sanción, como consecuencia esta viciado de nulidad el particular segundo del acto administrativo, tal como establece el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señalando finalmente que el acto administrativo violó el artículo 137 de la carta magna al sancionar a la sociedad mercantil Herrastamp, Herrajes y Estampados, C.A. por hechos no cometidos y no probados por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A..

I.2. Mediante sentencia dictada el nueve (09) de agosto de 2007, el Juzgado Superior Tercero del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar se declaró incompetente para el conocimiento del recurso y declinó la competencia en este Juzgado.

I.3. De la admisión del recurso. Mediante decisión dictada en fecha veinticuatro (24) de septiembre de 2007, este Juzgado Superior admitió el presente recurso, ordenando las notificaciones y citaciones de ley.

I.4. Mediante Oficio Nº OV/00465-2009, de fecha 05 de mayo de 2009, el Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., remitió los antecedentes administrativos del acto impugnado.

I.5. Practicadas todas las notificaciones y citaciones ordenadas en el auto de admisión de la demanda, en fecha treinta (30) de abril de 2009, este Juzgado Superior ordenó librar cartel de emplazamiento a los terceros interesados y mediante diligencia presentada en fecha tres (03) de junio de 2009, la abogada M.V., consignó el mismo debidamente publicado en el diario “Últimas Noticias”, en fecha 01 de junio de 2009.

I.6. En fecha cuatro (04) de agosto de 2009, se celebró la audiencia oral y pública, con la comparecencia de la abogada M.V., en su carácter de representante judicial de la empresa recurrente, se dejó constancia de la falta de comparecencia de la representación del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral y de la Procuradora General de la República, solicitando la representación judicial de la mercantil recurrente la nulidad del acto administrativo delatado y se decidiera en base a las documentales consignadas en autos.

I.7. Mediante auto dictado en fecha veinticuatro (24) de septiembre de 2009, concluida la primera relación de la causa, se inició la segunda relación de la causa con una duración de veinte (20) audiencias.

I.8. Mediante auto dictado en fecha veintitrés (23) de octubre de 2009, concluida la segunda relación de la causa, se fijó el lapso de treinta (30) días hábiles para dictar sentencia.

I.9. Mediante auto dictado el siete (07) de diciembre de 2009, se difirió la publicación de la sentencia por un lapso de treinta (30) días continuos.

2. FUNDAMENTOS DE LA DECISION

   II.1. De la violación al derecho de acceso a la justicia: Observa este Juzgado que la empresa recurrente HERRASTAMP, HERRAJES Y ESTAMPADOS C.A. ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra la p.a. Nro. USBAD/035/2007 dictada el 30 de mayo de 2007 por el Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A. (DIRESAT), sancionándola con multa por la cantidad actual de Bs. 37.632, alegó que la misma se encuentra viciada de nulidad en razón que estableció que para el ejercicio del recurso administrativo jerárquico debía presentar la fianza que establece el artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo, artículo que priva a las personas del acceso a la justicia al condicionar el ejercicio de los recursos administrativos y jurisdiccionales al pago de la multa o su afianzamiento lo cual menoscabó su derecho al acceso de la justicia consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República, aunado a que el principio solve ete repete ha sido declarado inconstitucional por el Tribunal Supremo de Justicia.

   Este Juzgado para decidir observa:

   A los fines de resolver el alegato de la empresa recurrente sobre la violación del derecho de acceso a los órganos de la Administración previsto en el artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo, que dispone que no se oirá el recurso administrativo mientras no conste haberse consignado o afianzado satisfactoriamente el valor de la multa, se observa que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia interpretó la referida disposición con carácter vinculante en sentencia Nro. 379 dictada el 07 de marzo de 2007, dispuso:

   De conformidad con lo expuesto, esta Sala advierte que el artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo debe ser interpretado en el sentido de que se admita el acceso a la vía administrativa previa, sin la necesidad de constitución o afianzamiento del valor de la multa, y que el pago o afianzamiento de la misma debe ser entendido en el sentido de la exigencia establecida en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para suspender la multa.

   En este punto, aprecia esta Sala que el simple afianzamiento de la multa se convierte en un requisito suficiente para el análisis de la procedencia de la suspensión de los efectos de la misma, por cuanto la consignación de la misma ante los órganos competentes hace cesar la peligrosidad o infructuosidad en su ejecución, que pueda tener la Administración, así como releva al funcionario administrativo de un análisis sobre la concurrencia de los requisitos cautelares.

   Dicha medida, si bien podría suponer un menoscabo a la Administración, en el sentido de que tendría que diferir su ejecución hasta la resolución del recurso administrativo, supone un contrasentido mítico del Derecho, por cuanto la constitución del previo afianzamiento para proceder automáticamente a la suspensión de los efectos de la sanción, garantiza a la Administración de una manera directa que podrá ejecutar el cumplimiento de la multa, de resultar confirmada ésta, al ordenar el funcionario la ejecución de la misma.

   Asimismo, la misma se constituye como una garantía de justicia expedita para el particular de que previa constitución del monto de la multa, no es necesario alegar ni fundamentar extensamente la procedencia de los requisitos de las medidas cautelares, sino que la simple consignación ante el órgano competente hace procedente la suspensión de los efectos de la misma, lo cual garantiza de una inconmensurable seguridad jurídica al procedimiento administrativo.

   Sin embargo, debe esta Sala advertir que la expresa consagración en el presente fallo, de la existencia de la modalidad de suspensión de los efectos del acto por la vía de la caución o afianzamiento, no excluye la posibilidad de que dicha suspensión pueda ser obtenida por el recurrente a través de otros mecanismos legales existentes en el ordenamiento jurídico, razón por la cual, esta Sala en aras de la celeridad consustancial a la tutela judicial cautelar efectiva, establece con carácter vinculante: i) el acceso a la vía administrativa previa, sin la necesidad de constitución o afianzamiento del valor de la multa, y ii) que el pago o afianzamiento de la misma debe ser entendido como requisito suficiente para proceder a la suspensión de los efectos de la multa interpuesta, mientras se decide el recurso jerárquico.

   Por lo que, en resumen se establece que pueden los afectados interponer el recurso jerárquico establecido en el artículo 648 de la Ley Orgánica del Trabajo, siempre y cuando i) la sanción haya sido impuesta por un funcionario delegado de una Inspectoría, para ante el Inspector respectivo, en cuyo caso el conocimiento del recurso jerárquico le corresponde al Inspector del Trabajo delegante y, ii) cuando la multa haya sido impuesta por el Inspector directamente, en cuyo caso le corresponderá el conocimiento del referido recurso al Ministro del Trabajo.

   Encontrándose la parte en los supuestos de recurribilidad de la sanción o multa interpuesta, podrá el agraviado impugnar el referido acto administrativo por ante el funcionario antes mencionado según los supuestos señalados, sin previa constitución o afianzamiento del pago, debiendo el funcionario competente para la resolución del recurso jerárquico, verificada la suficiencia de la fianza por similar monto a la multa interpuesta proceder a la suspensión cautelar de la sanción, mientras se decide el recurso administrativo interpuesto. Así se decide

   .

   Congruente con la interpretación planteada en la sentencia parcialmente transcrita emanada con carácter vinculante por nuestro M.Ó.J. se desprende que el artículo 650 eiusdem se debe entender así: i) el acceso a la vía administrativa previa, sin la necesidad de constitución o afianzamiento del valor de la multa, y ii) que el pago o afianzamiento de la misma debe ser entendido como requisito suficiente para proceder a la suspensión de los efectos de la multa interpuesta, mientras se decide el recurso jerárquico; aplicando tales premisas al caso de autos observa este Juzgado que la empresa no ejerció recurso administrativo jerárquico contra la providencia sancionatoria hoy cuestionada, por ende no se produjo en ningún caso violación a su derecho a acceder a la vía administrativa por cuanto optó por no hacerlo, resultando necesario declarar improcedente el alegato de nulidad a.A.s.d.

   II.2. Del alegato de incompetencia del funcionario que dictó el acto: Observa este Juzgado que la empresa recurrente denunció la falta de competencia del Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A. para dictar la providencia sancionatoria, toda vez que conforme a las atribuciones previstas en el artículo 18.7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, los artículos 15, 19 y 133 ejusdem, la mencionada Dirección no tiene la competencia para imponer sanciones, señalando que “…nos encontramos en presencia de un vicio de incompetencia que se manifiesta en la extralimitación de atribuciones de la funcionaria M.B., Directora Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A.. Esta extralimitación de atribuciones constituye un vicio de incompetencia el cual consiste en el ejercicio por parte de un órgano administrativo de poderes que no le han sido atribuidos por una norma expresa, irrumpiendo así en un campo ajeno a sus poderes legales, tal y como ha ocurrido en el presente caso”.

   Resulta oportuno destacar que el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, en tal sentido la Sala Político Administrativa ha dictaminado que tal incompetencia debe ser manifiesta, flagrante u ostensible, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así lo estableció en Sentencia N° 00161 del 03 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O., que se cita a continuación:

   La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

   Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

   En torno al caso concreto observa este Juzgado que el articulo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo establece las competencias del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, entre ellas en el numeral 7 dispone: “Aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley”, concatenado con lo anterior el artículo 22 ejusdem enumera las atribuciones del Presidente del Instituto, en sus numerales 1 y 2 establece que es la máxima autoridad y representación del referido organismo.

   En este orden de ideas la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) constituye un organismo desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales creada mediante p.a. Nº 04 publicada en Gaceta Oficial en fecha 03 de noviembre de 2006 y mediante p.a. Nº 12 de fecha 30 de abril de 2008, de conformidad con los artículos 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado, en cuya virtud el mencionado ente, adaptó su organización a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo sus atribuciones a la mencionada Dirección, se citan tales disposiciones jurídicas:

   Artículo 31. La Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado, podrá adaptar su organización a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus órganos superiores a sus órganos inferiores, mediante acto administrativo dictado de conformidad con el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.

   La desconcentración de atribuciones sólo podrá revertirse mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen

   .

   Artículo 32. La descentralización funcional o territorial transfiere la titularidad de la competencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca por el ejercicio de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente, en la persona jurídica y en las funcionarias o funcionarios del ente descentralizado.

   La desconcentración, funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución. La persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público correspondiente, manteniendo la responsabilidad que corresponda a las funcionarias y funcionarios que integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargados de la ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente.

   La ministra o ministro respectivo, previa delegación de la ley o del instrumento de creación de los respectivos entes descentralizados funcionalmente que le estén adscritos, podrá atribuir o delegar competencias y atribuciones a los referidos entes, regulando su organización y funcionamiento en coordinación con los lineamientos de la planificación centralizada” (Destacado añadido).

   En el caso de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., en el acto de su creación se le atribuyó competencia territorial y funcional para conocer y tramitar todos los procedimientos y actividades que le competen a INPSASEL según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, en tal sentido, el mencionado Instituto cuenta en su estructura organizativa con un nivel operativo desconcentrado conformado por las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), en consecuencia, improcedente el alegato de incompetencia manifiesta invocado por la empresa recurrente. Así se establece.

   II.3. Del alegato de silencio de pruebas: Observa este Juzgado que la parte recurrente delató el vicio de silencio de pruebas en que incurrió la Administración al no valorar adecuadamente los instrumentos promovidos a los fines de sustentar sus alegatos y dirigidos principalmente a demostrar el cumplimiento de las solicitudes y directrices impartidas mediante acta de inspección y reinspección levantada en las instalaciones de la empresa, arguyendo que “…la Dirección sancionadora reconoce y admite que este aspecto constituye una de las “Políticas en materia de salud y seguridad laboral implementados por nuestra representada, dejando claramente evidenciado que además de dicho aspecto, otras políticas de salud y seguridad laboral que dicha sociedad mercantil implementa sin embargo no las plasma en el texto de la aludida p.a., pese a que existen las pruebas documentales suficientes que así lo prueban, pruebas que no fueron apreciadas ni valoradas para decidir acerca del citado particular tercero. Además de no haber apreciado ni valorado el contenido total de dicha inspección para decidir acerca del presunto incumplimiento de los numerales 1,2 y 3 del artículo 62 ejusdem, plasmado en el particular tercero del informe de propuesta de sanción, dejó sentado que el argumento esgrimido, aunado a la prueba promovida, esto es la inspección ocular, son inoportunos, impertinentes, prolijo e inútiles y señala que no tiene ningún vínculo con el ordenamiento al cual se refiere el aludido particular tercero del informe de propuesta de sanción”.

   Con base a la citada argumentación, observa este Juzgado que el argumento central del actor respecto a esta denuncia en particular, es el presunto vicio por silencio de pruebas que adolece la p.a., al presuntamente no estimar los medios probatorios tendientes a demostrar el cumplimiento de las políticas en materia de salud y seguridad laboral implementados por la empresa.

   A tal efecto alegó el recurrente que dio cumplimiento a tales requerimientos y promovió documentales con el propósito de demostrarlo, no siendo valorados por la Administración, alegando que las pruebas tendientes a demostrar el cumplimiento de los requerimientos efectuados a la mercantil HERRASTAMP, HERRAJES Y ESTAMPADOS, C.A., a través de la inspección ocular, fueron considerados como inoportunos, impertinentes, prolijo e inútiles, indicando que no tenían ningún vínculo con el ordenamiento al cual se refirió en el particular tercero del informe de propuesta de sanción.

   A tal efecto, observa este Juzgado que la representación de la empresa en la oportunidad de promover pruebas en el procedimiento administrativo, consignó inspección judicial practicada en las instalaciones de la empresa, a los fines de dejar constancia del cumplimiento de las políticas de reconocimiento, evaluación y control de condiciones peligrosas en el trabajo, en cuyo instrumento probatorio se dejó constancia respecto a este requerimiento como sigue:

   AL TERCER PARTICULAR. “El Tribunal deja constancia que en el lugar donde se encuentra constituido, se observa una cartelera la cual puede ser consultada por cualquier persona que pudiera tener interés en su contenido, entre ellos los trabajadores de la citada obra.

   (…)

   AL SEXTO PARTICULAR. “El Tribunal deja constancia que se observan publicaciones en dicha cartelera planes de capacitación a los trabajadores que prestan servicios en dicha obra, tales como: Trabajos en altura, prevención de accidentes, uso y manejo de extintores…”

   En el contexto de la delación presentada por la parte recurrente, observa este Juzgado que la p.a. analizada, consideró que a través de la inspección ocular levantada en las instalaciones de la empresa, no quedaba evidenciada o cumplido el requerimiento señalado respecto a las políticas de reconocimiento, evaluación y control de las condiciones peligrosas de trabajo, pues en atención a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en sus numerales 1, 2 y 3, el deber de prevención comprende el establecimiento de políticas y ejecutar acciones que permitan la identificación y documentación de las condiciones de trabajo existentes en el ambiente laboral que pudieran afectar la seguridad y salud en el trabajo, la evaluación de los niveles de inseguridad en las condiciones de trabajo y el mantenimiento de un registro actualizado de los mismos, de acuerdo a lo establecido en las normas técnicas que regulan la materia y el control de las condiciones inseguras de trabajo, estableciendo como prioridad el control de la fuente u origen. Tales políticas de reconocimiento, evaluación y control requieren por parte del empleador una conducta dirigida a proteger a los trabajadores de situaciones futuras e imprevistas, correspondiendo a tal efecto de manera continua modificar y renovar las estrategias por éste implementadas. De manera que la simple colocación de una cartelera visible a los trabajadores en las instalaciones de la empresa con indicación de políticas de prevención no se considera suficiente para dar cumplimiento a lo requerido por la funcionaria actuante en el informe de inspección levantado a tal efecto.

   Atendiendo a lo expuesto considera este Juzgado Superior que en la providencia impugnada no se evidencia el delatado vicio de silencio de pruebas, al cumplir con la obligación de analizar todos los elementos probatorios cursantes en el expediente administrativo, aun aquellos que a su juicio no fueron idóneos para ofrecer algún elemento de convicción, concluyendo en la insuficiencia de las políticas y estrategias adoptadas por la empresa, en consecuencia, este Juzgado Superior desestima el alegado vicio de silencio de pruebas invocado por la recurrente de autos. Así se decide.

   II.4. Del alegato de falso supuesto de derecho: Observa este Juzgado que la parte recurrente señaló que la p.a. de imposición de multa está viciada de falso supuesto de derecho, al aplicar erróneamente el contenido de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 62 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, sancionándola como consecuencia de los numerales 8 y 9 del artículo 120 ejusdem, en concordancia con lo establecido en el literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, señalando que: “Los supuestos de hecho previstos en los numerales 8 y 9 del referido artículo 120 nunca fueron puestos en conocimiento de nuestra representada, no obstante se le aplica dicha sanción sin que ni siquiera pudiera ejercer su derecho a la defensa respecto a los mismos. Es por ello que también se le violó a dicha empresa el derecho constitucional al debido proceso en su manifestación al derecho a la defensa, al derecho a ser oída y al derecho a hacer uso de los medios probatorios tendientes a desvirtuar la presunta infracción del artículo 120 numeral 8 y 9, pero aún así fue sancionada con fundamento a ese artículo”.

   Respecto al vicio de falso supuesto, observa este Juzgado que el mismo comprende dos modalidades básicas a saber:

   a) Falso supuesto de derecho: La errada aplicación del derecho a los hechos que constan en el expediente, es decir, el yerro se produce en la fundamentación jurídica del acto administrativo. Los hechos existen y pueden que hayan sido debidamente probados tanto por la Administración como por el interesado, pero a la hora de precisar el fundamento normativo de la decisión, su base legal, el autor del acto incurre en un error de interpretación del derecho al aplicarle a esos hechos una norma que en absoluto se corresponde con los mismos;

   b) Falso supuesto de hecho: La errada apreciación de los hechos, esto es, cuando la Administración yerra al calificar los hechos que constan en el expediente como los previstos en el supuesto de hecho de la norma atributiva de competencia que habilita la actuación.

   En este orden de ideas, ha establecido la jurisprudencia de la Sala-Político Administrativa, que el falso supuesto se configura de dos maneras diferentes. La primera, relativa al falso supuesto de hecho, se verifica cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión. La segunda, en cambio se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado (Vid. Sentencia No. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007).

   Observa este Juzgado que en el caso examinado la parte recurrente, alegó que la providencia impugnada, la sancionó con fundamento en los numerales 8 y 9 del artículo 120 ejusdem, que no se corresponden con los hechos que le fueron imputados en el procedimiento, para lo cual resulta menester analizar el contenido de las citadas disposiciones, cuyo contenido disponen:

   Artículo 120. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora con multas de setenta y seis (76) a cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador expuesto cuando:

   (…)

   8. No organice o mantenga los sistemas de atención de primeros auxilios, transporte de lesionados, atención médica de emergencia y respuestas y planes de contingencia, de conformidad con esta Ley, su Reglamento y las normas técnicas.

   9. No informe a los trabajadores y las trabajadoras sobre su condición de salud, de conformidad con esta Ley, su Reglamento o las normas técnicas

   .

   Ahora bien, de una revisión de las actas que conforman el expediente se evidencia que la Directora Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., se pronunció con relación al cumplimiento de los requerimientos efectuados en el acta de inspección y la sancionó con fundamento en los numerales 8 y 9 del artículo 120 eiusdem, como sigue:

   2) “Se constató que la empresa no posee identificación y control documentado de los niveles inseguridad de las condiciones de trabajo…” Al respecto la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo establece…

   (…)

   En este sentido, se observa en el presente expediente en los folios ciento cincuenta y tres (153) al ciento cincuenta y siete (157) de la presente causa: Original de acta de inspección practicada por el Juzgado Tercero del Municipio Caroní de Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, de fecha 09/03/2007, dentro de las instalaciones de la obra conocida como Macro Centro II, ubicada en la calle caura con cruce con avenida Cuchivero en Alta Vista, Puerto Ordaz, Estado Bolívar, concretamente en la planta baja de dicha edificación (Frente a la oficina de supervisión), en la cual dicho Tribunal dejó expresamente establecido lo siguiente: AL TERCER PARTICULAR: “El Tribunal deja constancia que en el lugar donde se encuentra constituido, se observa una cartelera la cual puede ser consultada por cualquier persona que pudiera tener interés en su contenido, entre ellos los trabajadores de la citada obra. AL SEXTO PARTICULAR: “El Tribunal deja constancia que se observan publicaciones en dicha cartelera planes de capacitación a los trabajadores que prestan servicios en dicha obra, tales como: Trabajo en altura, prevención de accidentes, uso y manejo de extintores…”

   Ahora bien, es necesario elucidarle a la parte accionada, que en materia de seguridad y salud laboral las políticas tienen como objetivo principal minimizar los riesgos de todo tipo, los cuales se encuentran asociados a personas e instalaciones. Para ello, las empresas dispondrán de un sistema y organización acorde al Derecho Positivo de la nación.

   Algunas de las Políticas en materia de salud y seguridad en el trabajo son las siguientes:

    Procurar a los trabajadores un adecuado grado de salud laboral. Se entiende por salud, bajo su concepto más amplio, el estado de bienestar físico, psíquico y social, teniendo en cuenta el marco jurídico, laboral y tecnológico.

    Desarrollar en las empresas una gestión preventiva integrada en todos sus niveles y en sus actividades acorde a la normativa vigente de nuestra nación.

    Promover una cultura orientada a la seguridad y salud laboral, estableciendo los adecuados instrumentos de INFORMACIÓN/FORMACIÓN en anexión de todos los trabajadores, siendo esta última una de las Políticas en materia de salud y seguridad laboral implementadas en la sociedad mercantil (HERRASTAMP) HERRAJES Y ESTAMPADOS, C.A.

   No obstante, el argumento esgrimido por la defensa, aunado a la prueba promovida tienden a ser inoportunos, impertinentes, prolijo e inútiles, en virtud de no tener ningún vínculo con el ordenamiento in comento, a saber, Identificación y Control Documentado de los niveles de inseguridad de las condiciones de trabajo.

   La identificación y control de los niveles de inseguridad de las condiciones del centro de trabajo, consiste en precisar, puntualizar o señalar los riesgos a los que están expuestos los trabajadores, dicha identificación se puede materializar a través de diferentes técnicas como lo son: La inspección de las áreas; la realización de procedimientos de trabajo, la observación de las tareas, la investigación de accidentes… y la identificación día a día.

   Es de destacar que deben ser incluidos los riesgos referentes a: áreas de trabajo, orden y limpieza, manutención y manejo de materiales, máquinas, herramientas, incendios, explosiones, riesgos eléctricos, condiciones ambientales, entre otros.

   Luego de la identificación, corresponde valorar y a.l.r.e. es con el objetivo de determinar su potencial de pérdida y la prioridad de actuación sobre él, ello es con el objetivo de determinar su potencial de pérdida y la prioridad de actuación sobre él.

   Una vez valorado y analizado los riesgos, se debe actuar y adoptar medidas para eliminarlo, controlarlo o minimizarlo, alguna de estas medidas son las siguientes:

    Instruir, mejorar las condiciones físicas, modificar el procedimiento o el material, proteger, hacer cumplir las normas, etc, que siempre deben tender a eliminar el riesgo.

    Cada medida correctora debe tener un responsable y una fecha de ejecución.

    Las medidas deben mantener un equilibrio adecuado entre su coste de realización y el porcentaje de riesgo que eliminan.

   Es de enfatizar que luego de adoptar las medidas para eliminar o controlar el riesgo, debe seguirse el cumplimiento en la práctica mediante la designación de un responsable y un plazo de ejecución de una medida correctora, se puede realizar un seguimiento de su cumplimiento y cada supervisor será responsable de realizar el seguimiento de las medidas que se hayan puesto en práctica en su área de trabajo, lo cual sin lugar a dudas, deberá quedar plasmado o reflejado a través de un llamado de control o vigilancia documentada en virtud de lo contemplado en la norma in comento.

   Finalmente, considera oportuno este juzgador manifestarle a la representación legal de la sociedad mercantil (HERRASTAMP) HERRAJES Y ESTAMPADOS, C.A., luego de aleccionarle o ilustrarle con respecto al contenido del artículo 62 numerales 1,2 y 3 de la LOPCYMAT, que la efectividad de la prevención de los riesgos laborales se base en la involucración de toda la estructura organizativa en el desarrollo del sistema preventivo y de su mejora continua. Para ello se le someterá a revisiones periódicas con el fin de mantener y mejorar la eficacia y eficiencia de la consecución de los objetivos fijados.

   …

   En conclusión, nada puede justificar la no aplicación de las medidas básicas de seguridad en el trabajo que pudieran poner en riesgo la integridad de los trabajadores en cada lugar o centro de trabajo.

   Por las consideraciones antes señaladas este órgano juzgador desecha dicho argumento por ser desacertado y declara a la empresa (HERRASTAMP) HERRAJES Y ESTAMPADOS, C.A., infractora respecto al incumplimiento del artículo 62 numerales 1, 2 y 3 ejusdem.

   (…)

   Por las razones antes expuestas, esta Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de los Estados Bolívar, Amazonas y D.A., en el uso de sus atribuciones legales, declara CON LUGAR el procedimiento sancionatorio en contra de la empresa (HERRASTAMP) HERRAJES Y ESTAMPADOS C.A., encontrándose sancionada conforme a lo establecido en el artículo 120 numeral 8 y 9 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo. Así se decide.

   RESUELVE

   Imponer multa de CINCUENTA (50 UT), que ascienden a un total de TREINTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (BS. 37.632.000,00) por un total de VEINTE (20) TRABAJADORES expuestos en el área de trabajo al no haber dado cumplimiento a las disposiciones contenidas en los artículos 62, ordinales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente dl Trabajo, encontrándose incursa en la sanción establecida en el artículo 120 numerales 8 y 9 de la ley in comento y ASI SE DECIDE”.

   Tal como se evidencia de la p.a. de imposición de multa previamente citada, al detectar la Administración Laboral que la empresa HERRASTAMP HERRAJES Y ESTAMPADOS, C.A. incumplió con las políticas de reconocimiento, evaluación y control de las condiciones peligrosas de trabajo establecidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 62 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, la sanción que regula tales incumplimientos es la prevista en los numerales 8 y 9 del artículo 119 ejusdem y no la establecida en los numerales 8 y 9 del artículo 120 eiusdem como lo fundamentó la providencia cuestionada, tal como determinó en el informe de propuesta de sanción que riela a los folios 231 y 232 de la segunda pieza del expediente de la causa, en el cual se determinó como sigue:

   TERCERO: Incumplimiento por parte de la empresa Herrajes y Estampados C.A. en lo referente a establecer políticas y ejecutar acciones que permitan identificar y documentar las condiciones de trabajo existentes en el ambiente laboral que pudieran afectar la seguridad y salud en el trabajo, así como evaluar los niveles de inseguridad de las condiciones de trabajo y controlar las condiciones inseguras de trabajo estableciendo como prioridad el control de la fuente de origen, violando lo establecido en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 62 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT). En consecuencia, se propone la sanción establecida en los numerales 8 y 9 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), correspondiente a cincuenta (50) Unidades Tributarias (U.T.) por cada trabajador expuesto, cuyo número es de 20 trabajadores

   (Destacado añadido).

   Observa este Juzgado que al aplicar la providencia impugnada la sanción establecida en los numerales 8 y 9 del artículo 120 eiusdem, incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, aplicando las consecuencias jurídicas de una norma que no se correspondía al caso en concreto, abundando en lo expuesto, es menester para este Juzgado Superior destacar que si la Administración considera que la infracción laboral expusiere a uno o varios trabajadores, tal decisión debe estar debidamente fundada y motivada por la unidad técnica administrativa competente; según lo prevé el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece: “el número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales”; en el caso examinado, de la motivación del acto administrativo sancionatorio se observa que el acto recurrido multiplicó la multa impuesta por 20 trabajadores, sin especificar en forma alguna por qué tal cantidad de trabajadores resultó afectada, careciendo el acto impugnado del nexo causal que permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuestos con los supuestos de hecho de las infracciones laborales, tampoco se evidencia de la motivación del acto cuáles trabajadores en concreto consideró expuestos.

   En atención a lo expuesto, observa este Juzgado que si bien la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., está legalmente facultada para imponer sanciones por infracciones laborales sin que implique que la sola infracción per se afecte a algún trabajador en particular, en el caso que considere que uno o más trabajadores han resultado expuestos con la infracción laboral detectada debe motivar los hechos perjudiciales, en el caso de autos, la p.a. impugnada multiplicó la multa impuesta por la cantidad de 20 trabajadores que consideró expuestos o afectados sin demostrar la exposición o afectación, en consecuencia, al no acatar la Administración Laboral la obligación legal de motivación del monto de la multa impuesta, conforme lo prevé expresamente el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, es decir, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos debe ser determinado mediante decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del mencionado Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, debe este Juzgado declarar la nulidad parcial de la providencia sólo en lo que respecto al monto de la multa establecido por la Administración y ordenarle que proceda de nuevo a su cálculo, de conformidad con la mencionada disposición legal y atendiendo al valor de la unidad tributaria vigente al 30 de mayo de 2007, fecha en la cual fue impuesta la multa en cuestión. Así se decide.

3. DISPOSITIVA

   En mérito de las consideraciones expuestas este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA PARCIALMENTE CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil HERRASTAMP, HERRAJES Y ESTAMPADOS, C.A. contra la P.A. Nº USBAD/035/2007 dictada el treinta (30) de mayo de 2007 por la Directora Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., mediante la cual impuso multa a la recurrente por la cantidad actual de Bs. 37.632,00, en consecuencia, se ANULA el acto impugnado sólo en cuanto concierne al monto de la multa impuesta a la recurrente y se ORDENA a la mencionada Dirección proceder nuevamente a su cálculo en los términos establecidos en el presente fallo.

   De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ordena la notificación de la presente sentencia a la Procuradora General de la República y al Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales, transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de las respectivas notificaciones se inicia el lapso para la interposición del recurso de apelación.

   Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de la presente decisión.

   Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, a los veinticinco (25) días del mes de enero de 2010. Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

   LA JUEZA

   B.O.L.

   LA SECRETARIA

   ANNA FLORES FABRIS

   Asunto Antiguo Nº 11.842