Decisión de Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de Bolivar, de 17 de Marzo de 2011

Los actos procesales relevantes que trae la presente causa son los siguientes:

I.1. De la pretensión. Mediante escrito presentado el veinticinco (25) de septiembre de 2009, la empresa recurrente fundamentó su pretensión de nulidad contra la orden administrativa de suspensión de las actividades de tránsito vehicular contenida en el Informe de Investigación de Accidente dictada el siete (07) de septiembre de 2009 por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II, adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Aragua.

I.2. De la admisión del recurso. Mediante sentencia dictada el treinta (30) de septiembre de 2009, se admitió el presente recurso y se declaró improcedente la acción de amparo cautelar incoada, ordenando las notificaciones y citaciones de ley.

I.3. Mediante auto dictado el diecinueve (19) de octubre de 2009, se ordenó comisionar al Juzgado de Municipio del Área Metropolitana de Caracas, a los fines de practicar la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela, del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y de la Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela.

I.4. Mediante auto dictado el diecinueve (19) de octubre de 2009, se ordenó la apertura del cuaderno de medidas y mediante sentencia dictada el veintidós (22) de octubre de 2009 se declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de los efectos solicitada por la sociedad mercantil C.V.G. FERROMINERA ORINOCO, C.A. contra la orden administrativa recurrida.

I.5. Mediante diligencia presentada el dos (02) de noviembre de 2009, el Alguacil consignó oficio de notificación Nº 09-1613, dirigido al Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y D.A., debidamente cumplida.

I.6. El treinta (30) de noviembre de 2009, se recibió oficio Nº OV/01059-2009 de fecha trece (13) de noviembre de 2009, emanado del Director Estadal de Salud de los Trabajdores Bolívar y Amazonas, adjunto remitió copia certificada del informe de accidente emitido por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II.

I.7. El catorce (14) de junio de 2010, se recibieron las resultas provenientes del Juzgado Vigésimo de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, contentivas de la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela, del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y de la Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, debidamente cumplidas.

I.8. Mediante auto dictado el dieciséis (16) de junio de 2010, se ordenó librar cartel de emplazamiento a los terceros interesados y mediante diligencia presentada el veintiocho (28) de julio de 2010, la abogada E.A., en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrente, consignó el referido cartel publicado en el diario “Últimas Noticias” de fecha 28/07/2010.

I.9. Se celebró la audiencia de juicio el treinta y uno (31) de enero de 2011, con la comparecencia de la abogada L.M.N., en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrente, quien ratificó el valor probatorio de los documentos acompañados al libelo de la demanda las cuales fueron admitidas por este Juzgado Superior. Se dejó constancia de la no comparecencia de la parte recurrida al acto.

I.10. Mediante escrito presentado el ocho (08) de febrero de 2011, la abogada E.A., en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrente presentó informes.

I.11. Mediante auto dictado el ocho (08) de febrero de 2011, concluido el lapso para presentar informes, se fijó el lapso de treinta (30) días de despacho para dictar sentencia.

2. FUNDAMENTOS DE LA DECISION

   Observa este Juzgado que en el caso de autos la empresa C.V.G. Ferrominera Orinoco C.A. ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra la orden administrativa de suspensión de las actividades de tránsito vehicular contenida en el Informe de Investigación de Accidente dictada el siete (07) de septiembre de 2009 por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II, adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Aragua, actuando por órdenes de la Diresat Bolívar, Amazonas y D.A., mediante la cual impuso medida de suspensión de las actividades de tránsito de vehículos en el centro de trabajo “M.S.I.”.

   Alegó la representación judicial de la empresa recurrente que la orden administrativa de suspensión de actividades vehiculares en la “M.S.I.”, fue dictada por un funcionario manifiestamente incompetente en razón que de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en concordancia con el artículo 22.2 eiusdem, solamente puede ser impuesta medida de suspensión de actividades relacionadas con la producción empresarial, por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, denunciando que el acto resulta absolutamente nulo dada la incompetencia del Inspector en Seguridad y Salud que la dictó, se cita la argumentación esgrimida al respecto:

   “…visto el acto contenido en los Informes de Inspección y de Investigación de Accidente de fechas 05 y 07 de septiembre de 2009, respectivamente, suscritos por el ciudadano J.G., queremos significar la incompetencia del funcionario actuante, debido a que el mencionado funcionario señala que actúa en su carácter de Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo II, del Instituto Nacional de Prevención, Salud, y Seguridad Laborales (INPSASEL), “…actuando a las ordenes (sic) de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores B.A. y D.A.…”, bajo la P.A. número 122 del 28 de agosto de 2009, sin que tal designación comporte las formalidades de ley, así como de las competencias necesarias para dictar tal acto.

   En este sentido, dispone el artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que: (…). Ahora bien, el numeral 2 del artículo 22 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo establece lo siguiente:

   (…)

   Así las cosas podemos señalar que, no se evidencia del informe de Investigación de Accidente que dicho funcionario haya sido debidamente investido de las funciones para actuar como Investigador del Accidente y menos aún imponer medida alguna, pues la designación de éste invoca (sic), no consta anexa a su Informe, no constatando igualmente que efectivamente se le haya delegado tales competencia a cargo en principio de la máxima autoridad, es decir, del Presidente del INPSASEL por tener éste la representación, así como la exclusiva responsabilidad de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley.

   Señala el ciudadano J.G. que actúa en las atribuciones y facultades conferidas por el Convenio 81 sobre Inspección en el Trabajo (sic) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (Convenio relativo a la Inspección del Trabajo en la industria y el comercio), el cual podría ser objeto de inaplicación para las empresa mineras como lo es CVG FERROMINERA ORINO C.A., conforme lo prevé el artículo 2 numeral 2 del mismo y el Convenio 155 sobre Salud y Seguridad en el Trabajo de la OIT (Convenio sobre la seguridad y salud y medio ambiente de trabajo), no siendo suficiente el que se citen los referidos Convenios como fundamento para actuar, pues si bien el primero de ellos refiere a las necesarias inspecciones que deben realizarse en lo establecimientos industriales, bajo un sistema que se encarga entre otras de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de sus (sic) profesión, no es menos cierto que el mismo Convenio señala en su artículo 12 que los Inspectores del Trabajo “que acrediten debidamente su identidad” estarán autorizados para actuar bajo los términos allí previstos.

   No se observa en los Informes de Inspección y de Investigación de Accidente la delegación que confiere la competencia, así como el número y la fecha de tal acto, por el contrario el ciudadano J.G. indica estar adscrito a la Dirección Estadal de Trabajadores de Aragua pero actuando a las órdenes de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Bolívar, Amazonas y D.A., bajo la P.A. Nº 122 del 28 de agosto de 2009, lo cual no es suficiente para concluir que efectivamente tiene una delegación para actuar con el carácter de representante del INPSASEL, pues el solo hecho de hacer mención al cargo de “Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II”, no lo hace titular del mismo, ya que como se señala tal competencia conforme a la Ley corresponde a su Presidente, salvo la verificación de la debida delegación, la cual, insistimos no consta en ninguno de los anexos del Informe de Investigación de Accidente.

   Por lo que no resulta procedente argüir que el ciudadano J.G. ostenta en carácter de “Inspector en Seguridad y Salud en el trabajo (sic) II” por el solo hecho de señalarlo en el Informe de Investigación de Accidente, y que con tal carácter pueda actuar en representación del INPSASEL, correspondiéndole a éste en todo caso, la carga de demostrar y comprobar que tal funcionario efectivamente detenta tal cargo y que al mismo le fueron delegadas tales funciones, lo que no se evidencia en el presente caso.

   Ciudadana Jueza, de las normas parcialmente citadas supra se desprende que la persona competente para dictar medidas y/o sanciones en materia de prevención, condiciones y medio ambiente de trabajo es el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por ser éste quien ejerce la representación de dicho ente administrativo; en consecuencia, mal podría el ciudadano J.G. en su decir Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Aragua imponer una medida de suspensión de actividades a nuestra representada, contenida en un acto que no cumple con los formalismos de ley, salvo que el mencionado Inspector estuviera actuando en virtud de una delegación de funciones, (no siendo suficiente el que éste señale que “actúa a las órdenes de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Bolívar, Amazonas y D.A. y se límite a indicar el número de la Providencia que supuestamente le otorga tales facultades, al cual adolece de su publicación en Gaceta Oficial a los fines del cumplimiento del requisito de publicidad, para que sea del conocimiento general) caso en el cual no cumple con lo previsto en el numeral 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

   A los fines de analizar el denunciado vicio de incompetencia manifiesta del Inspector de Seguridad y S.I., funcionario que dictó la medida de suspensión de las actividades de tránsito vehicular en la M.S.I., ubicada en Ciudad Piar del Municipio Angostura del Estado Bolívar, en contra de la empresa C.V.G. Ferrominera Orinoco C.A. se observa que dicho acto fue producido en copia certificada y cursa en autos del folio 34 al 48, en cuanto a la aplicación de la medida de suspensión vehicular estableció lo siguiente:

   De lo anterior se constata que las “Normas de Seguridad” para el Tránsito de los Vehículos Convencionales y Vehículos tipo Camión “Roquero” no garantizan la imposibilidad de que un Vehículo convencional entre al denominado “Punto Ciego” o “Región de Invisibilidad” de los Conductores de los Vehículos tipo Camión “Roquero”, esto se agravado (sic) por la existencia de “Polvo” del “Material” levantado por el transito de todos los Vehículos en la “Vía” de Centro de Trabajo”, lo cual representa riesgo de Accidentes de Tránsito, Colisiones u Arrollamientos de Personas, que debido a la naturaleza de las dimensiones de los Vehículos tipo Camión “Roquero” antes mencionados, pueden ocasionar desde lesiones muy graves hasta la muerte de los Trabajadores o Trabajadoras del centro de trabajo, lo cual constituye la violación del derecho establecido en el artículo 53 numeral 4, y el incumplimiento de lo establecido en los Artículos 40 numerales 1, 2 y 3, 53 numeral 2 y 3; 60 y 62 numerales1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y Artículo 21 numeral 1 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que se impone medida se suspensión de actividades de T. deV. convencionales y Vehículos tipo Camión “Roquero” en el centro de trabajo denominado M.S.I., por existir peligros graves a la salud y a la vida de los trabajadores y trabajadoras, hasta tanto la empresa no subsane las condiciones inseguras e insalubres constatadas y se notifique ante la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) Bolívar, Amazonas y D.A., especificando las medidas de seguridad implementadas a los fines de verificar in situ por parte del funcionario o funcionaria de inspección de las medidas adoptadas. Se dicta esta medida de conformidad con lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Cabe destacar que el empleador o empleadora o quien haga sus veces queda obligado al pago de los sueldos, salarios y demás beneficios socioeconómicos, de los trabajadores expuestos, por el tiempo en que se mantenga en vigor la medida adoptada. Trabajadores Expuestos: Ochocientos Cuarenta y Ocho (848)” (Destacado añadido).

   De la lectura del acto transcrito se evidencia que la orden administrativa de suspensión de las actividades de tránsito vehicular en contra de la empresa recurrente, fue dictada por el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo II, quien manifestó actuar por órdenes de la Dirección de Salud de los Trabajadores Bolívar, sustentado sus facultades o atribuciones en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

   Resalta este Juzgado que la competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad de dictar un acto para el cual esta legalmente autorizada y debe ser expresa, en consecuencia, el vicio de incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa dicta un acto para el cual no está legalmente autorizado, infringiendo con su actuación el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes de actuación de los Órganos Públicos Administrativos consagrada en el ordenamiento jurídico.

   En este orden de ideas, en nuestro ordenamiento jurídico, las facultades atribuidas a los funcionarios a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo se encuentran reguladas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, reza:

   De la Inspección, los Informes y la Solicitud de Auxilio por la Fuerza Pública

   Los funcionarios y funcionarias a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo tendrán plenas facultades para interrogar a los trabajadores y trabajadoras, empleadores y empleadoras, y sus representantes, así como requerir toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

   En los informes de la inspección se reflejarán:

   1. Los hechos constatados por el funcionario o funcionaria actuante, destacando los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción.

   2. La infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado.

   3. La propuesta de sanción.

   En caso necesario, el funcionario o funcionaria de seguridad e inspección de seguridad y salud en el trabajo requerirá de las autoridades competentes o de la fuerza pública el apoyo oportuno para el ejercicio de sus funciones.

   Los informes de estas inspecciones tendrán el carácter de documento público

   .

   De conformidad con el citado artículo los funcionarios a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo, tienen las siguientes facultades:

   1. Interrogar a los trabajadores y trabajadoras, empleados y sus representantes.

   2. Requerir la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones de supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo.

   3. Elaborar el Informe de Inspección respectivo, exponiendo los hechos constatados y aspectos relevantes en cuanto a la tipificación de la infracción laboral si la hubiere, la cuantificación de la sanción, la infracción cometida y la propuesta de sanción.

   De la enumeración de las facultades legalmente atribuidas a los Inspectores de Supervisión e Inspección en materia de seguridad y salud laborales, en el artículo 136 eiusdem, este Juzgado concluye que no se encuentran legalmente facultados para imponer medidas de suspensión total o parcialmente de las actividades o producción de la empresa, por el contrario la facultad prevista en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, de suspender total o parcialmente la actividad o producción de la empresa cuando exista peligro grave o manifiesto o subsistan situaciones prejudiciales para la seguridad y salud de los trabajadores, es una competencia que le ha sido atribuida a la Dirección de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en el Estado Bolívar y Amazonas, según lo dispuso la P.A. Nº 103, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.243 de fecha 17 de agosto de 2009, que estableció lo siguiente:

   Artículo 1º. En virtud del principio de desconcentración funcional y territorial, establecido en el artículo 31 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Administración Pública, publicado en Gaceta Oficial Nº 5.890 de fecha 31 de julio de 2.008, para lograr una más eficaz y eficiente atención a los ciudadanos, SE ORDENA la atribución de la competencia del Estado D.A. a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia en el Estado Monagas adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

   Artículo 2º. Se dejan sin efecto las excepciones relativas a la aplicación de las sanciones, establecidas en las providencias administrativas Nº 16 del 10 de Abril de 2.008, Nº 12 del 30 de Abril de 2.008, N° 1 del 15 de enero de 2.009 y Nº 97 del 15 de Julio de 2.009.

   Artículo 3º. De acuerdo a lo dispuesto en los artículos anteriores las competencias atribuidas al INPSASEL, según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.236, de fecha 26 de Julio de 2.005, quedan desconcentradas territorial y funcionalmente, de la siguiente manera:

   • Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en el Estado Aragua.

   • Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en los Estados Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, con sepe en el Estado Anzoátegui.

   • Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en el Estado Bolívar y Amazonas, con sede en el Estado Bolívar…

   (Destacado añadido).

   De la citada providencia se desprende que desconcentradas territorial y funcionalmente las competencias atribuidas al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales en la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en el Estado Bolívar y Amazonas, tales competencias serán ejercidas por el Director respectivo, no teniendo la facultad para imponer medidas de suspensión los funcionarios de inspección y supervisión, por ende, conforme a la distribución de competencias analizadas, concluye este Juzgado que en el caso subjudice, la orden administrativa de suspensión provisional de las actividades de tránsito vehicular en el centro de trabajo M.S.I. dictada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II, en el Informe de Investigación de Accidente de fecha siete (07) de septiembre de 2009, fue impuesta por un funcionario manifiestamente incompetente y en extralimitación de sus funciones, debiendo este Juzgado declarar con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la empresa C.V.G. FERROMINERA ORINOCO C.A. contra la referida orden administrativa y declarar su nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en virtud de la nulidad absoluta detectada resulta innecesario el análisis de los demás vicios denunciados por la empresa recurrente. Así se decide.

3. DISPOSITIVA

   En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la empresa C.V.G. FERROMINERA ORINOCO C.A. contra la orden administrativa de suspensión de las actividades de tránsito vehicular contenida en el Informe de Investigación de Accidente dictada el siete (07) de septiembre de 2009 por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II, adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Aragua, declarándose su NULIDAD.

   De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ordena la notificación de la presente sentencia al Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas, transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de la respectiva notificación se inicia el lapso para la interposición del recurso de apelación.

   Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de la presente sentencia.

   Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, a los diecisiete (17) días del mes de marzo de 2011. Años 200° de la Independencia y 152° de la Federación.

   LA JUEZA

   BETTI OVALLES LOBO

   LA SECRETARIA

   A.F. FABRIS