Decisión de Juzgado Superior Civil, Contencioso Administrativo y Agrario de Apure, de 15 de Marzo de 2013

Se inicia la presente causa mediante escrito presentado en fecha 18 de febrero de 2010, por ante la Secretaría de este Órgano Jurisdiccional, contentivo de Querella Funcionarial (Nulidad de Acto Administrativo de efectos particulares) ejercida por la ciudadana E.N.S., venezolana, mayor de edad, de este domicilio y titular de la cédula de identidad Nº V- 16.000.277, contra la Contraloría General de Estado Apure; quedando signada con el Nº 4033.

Señala la querellante que interpone la presente demanda de nulidad de acto administrativo de efectos particulares, de fecha 18 de noviembre del año 2009, contenido en la Resolución Nº CGEA-034-09, dictado por el ciudadano M.F., Contralor General del estado Apure (E), mediante el cual se le destituye del cargo de Auxiliar de Auditoria, adscrita a la Unidad de Auditoría Interna de dicha Institución, cuya fecha de ingreso fue el 1° de marzo de 2006.

Arguye que el acto cuya nulidad solicita, es irrito de nulidad absoluta, en virtud de que la disposición en que fundamenta la destitución vulnera flagrantemente el contenido del Numeral 1 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que la misma señala como causal de destitución, haber sido objeto de tres amonestaciones escritas en el transcurso de seis meses; por cuanto la Resolución extendió el lapso hasta un año, lo que hace mas factible que en los seis meses restantes pueda estar incursa en otra amonestación escrita, y en la prenombraba Ley, al cumplirse los seis meses, se inicia el lapso de nuevo, es decir, de conformidad con la Ley tendría que incurrir en dicha causal al menos, cinco veces.

Alega que el acto de formulación de cargos fue realizado en forma extemporánea, ya que fue notificada del mismo, el sexto día, conforme a lo establecido en el artículo 89, numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que en fecha 21 de octubre de 2009, según oficio CGEA-DRH Nº 193-09, de la misma fecha, fue notificada de la apertura de un procedimiento administrativo de destitución prevista en el numeral 1, del artículo 44 de la Resolución CGEA-027-08, emanada de la Contraloría General del Estado Apure.

Que la referida notificación fue efectuada en forma extemporánea, por cuanto no se había agotado el tiempo para agotar el recurso de reconsideración o el jerárquico, previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto fue notificada el día 21/10/2009, conculcándole con ello el derecho a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49, Numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el Órgano Contralor incurrió en una serie de vicios, errores y omisiones que conculcan flagrantemente disposiciones legales y constitucionales, conforme lo prevé el artículo 19, numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en concordancia con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concatenado con el artículo 49, numeral 1° ejusdem.

Que por todos los fundamentos de hechos como de derecho precedentemente expuestos, interpone el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el Acto Administrativo de Efectos Particulares de fecha 18/11/2009, contenido en la Resolución Nº CGEA-034-09, dictado por el contralor General del Estado Apure. Finalmente solicitó que se declare con lugar el recurso; que sea reintegrada a su cargo y se le cancelen los salarios dejados de percibir desde su destitución hasta la fecha de su reincorporación.

Por auto de fecha 23 de febrero de 2010, este Juzgado Superior admitió la querella funcionarial interpuesta, ordenando librar oficios a fin de efectuar la citación del Procurador General del Estado Apure, así como la notificación del Contralor General del mismo estado; las cuales fueron debidamente practicadas tal como se evidencia en los folios 108 al 110, respectivamente.

En fecha 16 de junio de 2010, la querellante confiere poder apud acta a los abogados J.C.R.R. y A.O.J.S., a fin de que en forma conjunta o separada ejerzan su representación en la presente causa.

En fecha 19 de enero de 2011, la Abogada C.B.C., actuando con el carácter de apoderada judicial del Órgano demandado, presentó escrito de contestación a la querella interpuesta; e igualmente consignó expediente administrativo de la querellante.

Mediante auto de fecha 20 de enero de 2011, este Juzgado Superior fijó oportunidad para llevarse a efecto la audiencia preliminar para el quinto (5°) día de despacho siguiente a las 10:00 a.m., la cual tuvo lugar en fecha (31) de enero de 2011, solo con la comparecencia de la representación judicial de la parte querellante. Se ordenó la apertura del lapso probatorio.

En fecha 08 de febrero de 2011, la representación judicial de ambas partes presentaron escrito de promoción de pruebas; siendo admitidas por este Órgano Jurisdiccional mediante auto de fecha 15 de febrero de 2011.

Por auto de fecha 04 de marzo de 2011, se fijó oportunidad para la celebración de la audiencia definitiva para el (5°) día de despacho siguiente a dicho auto; la cual se llevó a efecto en fecha 16 del mismo mes y año; acto al cual comparecieron los apoderados judiciales de ambas partes.

En fecha 06 de abril de 2011, se dictó dispositivo del fallo, mediante el cual se declaró Sin Lugar la querella funcionarial (nulidad de acto administrativo de efectos particulares) ejercida por la ciudadana E.N.S., contra la Contraloría General del Estado Apure.

En fecha 17 de enero de 2012, la Juez que suscribe se ABOCO al conocimiento de la presente querella funcionarial, y en virtud de ello acordó notificar a las partes intervinientes en el presente juicio con el expreso señalamiento que, vencido como haya sido el lapso de diez (10) días continuos establecidos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil, así como los tres días de despacho a que se refiere el artículo 90 ejusdem, comenzaría a correr la oportunidad para que las partes ejerzan los recursos a que hubiere lugar.

2. DE LAS PRUEBAS PROMOVIDAS:

   La parte actora promovió las siguientes:

   1. - Copias certificadas de expedientes Nos. UAI-001-09, UAI-002-09 y UAI-003-09, que contienen oficios Nos. 921-09, 022-09 y 023-09, a través de los cuales se le notifica de las amonestaciones efectuadas en su contra. Copia certificada de oficio Nº GEA-DRH-N- Nº 193-09, de fecha 21 de octubre de 2009 y Acta de Formulación de Cargos de fecha 28/10/2009, que corresponden al expediente administrativo. Quien juzga decide otorgarle valor probatorio de conformidad con lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 1.363 del Código Civil. Así se decide.

   Por su parte, la apoderada judicial de la parte querellada, en la oportunidad legal correspondiente, consignó copias certificadas del expediente administrativo del caso; documentales a las cuales se les da valor probatorio en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, como instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario, en aplicación del criterio sentado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, N° 01257, de fecha 12 de julio de 2007, caso: Echo Chemicals 2000 C.A.

3. DE LA COMPETENCIA:

   Debe este Juzgado Superior Civil (Bienes) y de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure, pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente causa, en los siguientes términos:

   Mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, específicamente en su Título III; que se establecerá a que Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto.

   Así, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se observa que en el caso de los Juzgados Superiores -artículo 25 numeral 3, determinó entre sus competencias “…las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción …”.

   No obstante lo anterior, no se puede obviar el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando en su artículo 1 –ámbito de aplicación- hace alusión a “salvo lo previsto en leyes especiales” ; por lo que siendo la función pública una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.

   En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, al señalar que “…son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley…”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en su artículo 25 numeral 3.

   Por lo tanto, al constatarse de autos que la querellante mantuvo una relación de empleo público para la Contraloría General del Estado Apure, lo cual dio origen a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, se estima que se encuentran configurados los supuestos de procedencia para que este Tribunal Superior entre a conocer y decidir la presente causa. Y así se decide.

4. CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:

   Cumplidos los trámites procedimentales conforme a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y siendo la oportunidad legal para que el Tribunal proceda a dictar sentencia de mérito, pasa de seguidas a realizarlo previas las consideraciones siguientes:

   En el caso de autos la querellante alega que el Órgano Contralor incurrió en una serie de vicios, errores y omisiones que conculcan flagrantemente disposiciones legales y constitucionales, conforme lo prevé el artículo 19, numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en concordancia con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concatenado con el artículo 49, numeral 1° ejusdem.

   Por su parte la apoderada judicial de la parte querellada en la oportunidad legal de dar contestación a la querella rechazó lo alegado por la recurrente en cuanto a la extemporaneidad de las notificaciones efectuadas sobre los tres procedimientos de amonestación escrita contenida en los expedientes Nos. UAI-001-09, UAI-002-09 y UAI-003-09, notificados en fecha 21 de octubre de 2009, en virtud de que su representada le indicó a la funcionaria en su oportunidad procesal, los recursos que proceden contra los actos administrativos decididos y notificados, quien a su vez interpuso el recurso de reconsideración, en cuyo caso operó el silencio administrativo. Asimismo, negó y rechazó que los cargos se hayan formulado de manera extemporánea; e igualmente señaló que no se le negó a la querellante la oportunidad de defenderse de los cargos imputados, ni tampoco se le violó el derecho a la defensa, ya que su representada cumplió con su obligación de notificar del Acto de Formulación de Cargos, los cargos a imponerse y la oportunidad para el descargo, a los fines de garantizarle la protección del derecho a la defensa y al debido proceso, y en base a ello ejerciera su defensa en la oportunidad procesal correspondiente, como en efecto lo hizo.

   Asi las cosas, pasa esta juzgadora a examinar los alegatos de la parte querellante. Aduce que el Órgano Contralor incurrió en una serie de vicios, errores y omisiones que conculcan flagrantemente disposiciones legales y constitucionales, conforme lo prevé el artículo 19, numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en concordancia con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concatenado con el artículo 49, numeral 1° ejusdem; en virtud de que la disposición en que fundamenta la destitución vulnera flagrantemente el contenido del Numeral 1 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que la misma señala como causal de destitución, haber sido objeto de tres amonestaciones escritas en el transcurso de seis meses; por cuanto la Resolución extendió el lapso hasta un año, lo que hace mas factible que en los seis meses restantes pueda estar incursa en otra amonestación escrita, y en la prenombraba Ley, al cumplirse los seis meses, se inicia el lapso de nuevo, es decir, de conformidad con la Ley tendría que incurrir en dicha causal al menos, cinco veces.

   Ahora bien, debe esta Juzgadora realizar unas breves consideraciones sobre el derecho al debido proceso y a la defensa consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual comprende la más amplia garantía inherente a la persona humana, en tal sentido debe resaltarse que la imposición de cualquier sanción a un administrado, exige la sustanciación de un procedimiento administrativo previo para su validez, el cual resulta necesario para garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso, derecho aplicable tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas, tal como lo ha adoptado y aceptado nuestra jurisprudencia en numerosas oportunidades.

   Efectivamente, en cuanto a la necesidad y exigencia de un procedimiento administrativo previo, puede citarse la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, N° 1814, de fecha 21 de noviembre de 2000, que estableció:

   (T)odo acto administrativo en ejercicio de las potestades sancionadoras o represivas que otorga la Ley a la Administración, ha de ser indiscutiblemente la consecuencia de un procedimiento previo.

   De lo contrario, se estaría atentando contra el derecho a la defensa de los administrados, quienes tendrían que soportar eventualmente una sanción, sin haber tenido la oportunidad previa de esgrimir los alegatos y probanzas que estimaran pertinentes. Ello es producto del principio constitucional que impide que un sujeto sea sancionado sin antes haber sido notificado personalmente de todos los cargos que se le imputan, y oído en la forma que indique la Ley.

   En otras palabras, el sancionado debe tener conocimiento previamente de los hechos que se investiguen, y de las sanciones que podrían aplicársele, así como la oportunidad para alegar y probar lo que considere en tiempo oportuno. Es indudable que respetando el carácter primordial y progresista que le otorga nuestra Carta Magna a los derechos humanos, antes de la imposición de cualquier sanción, o acto de gravamen, debe la Administración iniciar un procedimiento administrativo previo y notificar de él a los interesados, es decir a quienes afectaría la sanción o el gravamen que se impondría

   (Extracto tomado de Jurisprudencia con un índice alfabético del contenido de las sentencias. Vol. I. Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Caracas 2001. p. 239).

   Asimismo, el Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de la Sala Político Administrativa, Nº 01397, de fecha 23 de septiembre de 2003, caso: M.M.L.L. y M.J.S.G., ha señalado:

   (T)oda sanción administrativa se formaliza mediante un acto administrativo, siendo ineluctable el desarrollo de un procedimiento constitutivo o de formación, a través del cual la Administración prepara y dicta su pronunciamiento, culminando -cuando sea el caso- en la imposición de una sanción de carácter administrativo

   .

   De los anteriores planteamientos se deduce la necesidad de un procedimiento administrativo previo como garantía del derecho a la defensa y al debido preciso, antes de la imposición de una sanción. Ahora bien, en el presente caso el Tribunal observa del expediente administrativo que corre inserto en los autos, que la Administración en ejercicio de su potestad sancionatoria y siguiendo los canales regulares, aperturó y sustanció a la ciudadana E.N.S., un procedimiento administrativo por haber sido objeto de tres amonestaciones, según consta de expedientes Nos. UAI-001-09, UAI-002-09 y UAI-003-09, que contienen oficios Nos. 921-09, 022-09 y 023-09, de fecha 08/09/2009; 08/09/2009; y 08/10/2009, respectivamente, previa solicitud de apertura de procedimiento de averiguación, con base a lo previsto en Artículo 44 Parágrafo Primero, Numeral 1 de la Resolución N° 027-08, emanada del Órgano Contralor que expresa: Causales de destitución. Procedimiento. Son causales de Destitución:…1. Haber sido objeto de tres amonestaciones escritas en un año: el cual es el procedimiento legalmente aplicable al caso específico bajo análisis, garantizando en todo momento el derecho a la defensa y al debido proceso de la querellante. En efecto, consta en el expediente administrativo las siguientes actuaciones realizadas durante el procedimiento aperturado contra la hoy querellante: Auto de Apertura de Procedimiento Administrativo de Destitución (folio 122); Oficio Nº 029-09, de fecha 20 de octubre de 2009, suscrito por la Jefe de la Unidad de Auditoria Interna del Órgano Contralor, solicitando al Director de Recursos Humanos de dicho Organismo, aperturar averiguación administrativa a la ciudadana E.N.S. (folio 124); expedientes Nos. UAI-001-09, UAI-002-09 y UAI-003-09, contentivos de procedimiento de sanción disciplinaria de amonestación escrita efectuada a la querellante, (folios 125-147); Oficio Nº CGEA-DRH-Nº 193-09, notificando a la accionante sobre apertura de procedimiento de destitución (folios 148-154); escrito de descargos de la ciudadana E.N.S. (folios 156-162); escrito de pruebas (folios 164-165); recurso de reconsideración (folios 165-176); Dictamen Nº CGEA-CJ-N° 003-09, emitido por la Consultoría Jurídica de la Contraloría General del estado Apure, mediante el cual considera procedente la destitución de la funcionaria (folios 178-192); oficio Nº CJ-098-09, dirigido al Contralor General del Estado Apure, remitiendo Expediente Nº CGEA-DRH Nº 005, referente al procedimiento administrativo de destitución de la recurrente (folio 193); Resolución Nº CGEA 034-09, suscrita por el Contralor General del estado ut supra mencionado, mediante la cual se destituye a la querellante del cargo de Auxiliar de Auditoria, adscrita a la Unidad Interna de dicho Organismo (folios 194-195); oficio Nº 213-09, notificando a la accionante de la Resolución N° CGEA-034, de fecha 18/11/2009, mediante la cual se resuelve destituirla de su cargo (folios 197-198).

   De lo expuesto se evidencia –tal como se señaló anteriormente- que el órgano administrativo siguió un procedimiento de conformidad con la Ley, aplicó la Legislación y Reglamento vigentes, le garantizó a la querellante el derecho al debido proceso y, al quedar comprobadas las faltas en que había incurrido le impuso la sanción máxima de destituirla del cargo que desempeñaba en esa Institución; razón por la cual se desecha el alegato de violación del debido proceso y el derecho a la defensa, expuesto por la parte querellante. Así se decide.

   Así las cosas, observa quien aquí juzga que la representación judicial de la parte querellante se limitó a señalar que la Administración incurrió en una serie de vicios, errores y omisiones que conculcan flagrantemente disposiciones legales y constitucionales, conforme lo prevé el artículo 19, numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en concordancia con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concatenado con el artículo 49, numeral 1° ejusdem, sin exponer los fundamentos y traer a los autos los medios probatorios de su alegato, aunado a que del examen de las actas procesales que conforman el expediente no se desprende que la Autoridad Administrativa se apartara del espíritu y propósito de la potestad conferida legalmente para sancionar al administrado, pues, una vez cumplido el procedimiento administrativo y al quedar comprobado que la querellante incurrió en las faltas establecidas en la Ley, impuso la sanción correspondiente como lo es, destituirla del cargo de de Auxiliar de Auditoria, adscrita a la Unidad Interna de la Contraloría General del Estado Apure, con base a lo previsto en Artículo 44 Parágrafo Primero, Numeral 1 del Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Apure, emanado del Órgano Contralor que establece como causales de destitución, haber sido objeto de tres amonestaciones escritas en un año. Así se decide.

4. DECISION:

   Por las razones precedentemente expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Apure y Municipio A.d.E.B., administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: