Decisión de Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Aragua, de 29 de Noviembre de 2011

Se inició la presente causa judicial mediante escrito de fecha 22 de octubre de 2010, presentado por la ciudadana R.E.S.D.B., titular de la Cédula de Identidad N° V- 4.230.786, debidamente asistido por el abogado en ejercicio N.J.L.R., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 79.432, contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el acto administrativo identificado con el N° 4246/07/2010 de fecha 27 de julio de 2010, emanado de la gerencia de Recursos Humanos del INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE (I.N.T.T.).

El 26 de octubre de 2010, se le dio entrada al expediente y se ordenó su registro en los Libros respectivos bajo el N° 10.550.

Por auto del 28 de octubre de 2010, el Tribunal se abocó al conocimiento de la causa y se declaró competente. Asimismo, admitió cuanto ha lugar en derecho la querella funcionarial interpuesta, de conformidad con el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

El 7 de diciembre de 2010, la ciudadana R.E.S.d.B., antes identificada, confirió poder apud acta a los abogados D.E.Z.N. y N.J.L.R., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 17.511 y 79.432, respectivamente.

En fecha 3 de febrero de 2011, la Jueza Dra. M.G.S. se abocó al conocimiento del presente asunto en los términos indicados en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.

Por auto del 23 de febrero de 2011, se ordenó la notificación mediante Oficio de la Procuradora General de la República y del Presidente del Instituto Nacional de Transporte Terrestre (I.N.T.T.), a los fines de que comparecieran a dar contestación al recurso de naturaleza funcionarial interpuesto, conforme a los previsto en el artículo 99 eiusdem, en concordancia con el artículo 82 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, se requirió la remisión de los antecedentes administrativos relacionados con el caso.

Mediante decisión dictada en esa misma fecha, ratificada el 22 de julio de 2011, este Tribunal Superior declaró procedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, cuyas actuaciones cursan en el correspondiente Cuaderno de Medidas.

El 20 de junio 2011, se ordenó agregar al presente expediente, el Oficio N° 270/11 de fecha 30 de mayo del presente año, proveniente del Juzgado Décimo Quinto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, anexo al cual remitió las resultas de la Comisión signada con las letras y números AP31-C-2011-000863.

En fecha 5 de agosto de 2011, transcurrido el lapso para la contestación de la querella incoada, este Órgano Sentenciador fijó el segundo (2do.) día de despacho siguiente a las 11:45 a.m., exclusive, para que tuviera lugar la Audiencia Preliminar, en atención a lo indicado en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

El 9 de agosto de 2011, oportunidad fijada para la celebración de la Audiencia Preliminar se dejó constancia de la comparecencia del abogado N.J.L.R., actuando con el carácter acreditado en autos, a quien se le concedió el derecho de palabra. Finalmente, ordenó la apertura del lapso probatorio, conforme a lo establecido en los artículos 105 y 106 eiusdem.

En fecha 11 de octubre de 2011, se fijó la Audiencia Definitiva para el cuarto (4to.) día de despacho siguiente, exclusive, conforme a lo establecido en el artículo 107 ibídem.

El 18 de octubre de 2011, oportunidad fijada para que tuviera lugar la Audiencia Definitiva se dejó constancia de la falta de comparecencia de ambas partes en el presente juicio, declarándose desierto el mencionado acto. Finalmente, se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho siguientes, para emitir y publicar el dispositivo del fallo.

En fecha 26 de octubre de 2011, el Tribunal declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana R.E.S.d.B., contra la Gerencia de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Transporte Terrestre, y fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para dictar la sentencia escrita, a tenor de lo previsto en los artículos 107 y 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Por auto del 14 de noviembre de 2011, se difirió la publicación del íntegro de la sentencia de mérito, para dentro de los diez (10) días de despacho siguientes, exclusive, de conformidad con lo indicado en el artículo 107 eiusdem.

Verificado el estudio de las actas procesales que anteceden, este Tribunal Superior en sede Contencioso Administrativa pasa a dictar la sentencia de mérito en atención a lo siguiente:

2. DEL ACTO IMPUGNADO

   Mediante el acto administrativo N° 4246/07/2010 del 27 de julio de 2010, dictado por la Gerencia de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Transporte Terrestre, se resolvió lo siguiente:

   Caracas, 27 JUL 2010

   Ciudadano:

   R.E.S.

   C.I. N° 4.230.786

   Tengo a bien dirigirme a usted, en la oportunidad de saludarle y a la vez notificarle que le ha sido aprobado su traslado a la GERENCIA DE OFICINAS REGIONALES-OFICINA REGIONAL EL LLANITO. En tal sentido deberá presentarse ante el JEFE DE ESA OFICINA a fin de que le asigne sus funciones, a partir de la presente fecha

   . (Mayúsculas y negrillas del original).

   III.- ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

   Por escrito del 22 de octubre de 2010, la ciudadana R.E.S.d.B., asistida por el abogado N.J.L.R., antes identificados, interpuso la presente querella funcionarial contra el acto administrativo N° 4246/07/2010 de fecha 27 de julio de 2010, emanado de la Gerencia de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Transporte Terrestre, mediante el cual se le trasladó a la Gerencia de Oficinas Regionales-Oficina Regional El Llanito, Caracas, Venezuela, con fundamento en las siguientes argumentaciones:

   Relata que ha prestado servicios para el hoy Instituto Nacional de Transporte Terrestre (I.N.T.T.) desde el año 1.991, antes Servicio Autónomo de Transporte y T.T. (SETRA).

   Indica que se desempeña como Bachiller III, y que en los treinta (30) años que tiene de servicio efectivo para la Administración Pública, siempre ejerció funciones en la ciudad de Maracay, Estado Aragua, estableciendo su domicilio en la referida ciudad.

   Argumenta que [sorpresivamente] en el mes de agosto [de ese] año, estando (…) de reposo por una crisis hipertensiva, tal y como consta de Certificado de Incapacidad (…) [se] entero de que había sido trasladada a la Oficina Regional de El Llanito, Municipio Sucre del Estado Miranda (…), sin haber sido planteado nunca por la Institución (…) el referido traslado

   .

   Precisa que en el caso de autos, la Administración querellada incumple el procedimiento legalmente establecido en el artículo 73 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

   Manifiesta que “…tratándose de un traslado de una localidad a otra, no hubo acuerdo entre la administración pública emisora del acto y el funcionario destinatario de los efectos del traslado -[su] persona-; y segundo, nada se señala acerca de si en este caso, fueron situaciones excepcionales las que determinaron tal decisión, por lo que puede concluirse que tales excepciones no existieron ni existen”.

   Denuncia que el acto administrativo impugnado incurre en el vicio de falso supuesto de hecho.

   Destaca la querellante de autos, que “…esta ilegal y defectuosa decisión administrativa incide patente y directamente sobre [su] esfera jurídica de derechos, configurando incluso vulneraciones de naturaleza constitucional, y [generándole] perjuicios tanto morales como patrimoniales, efectos estos cuyo antecedente causal no es otro que una decisión administrativa completamente apartada y al margen del ordenamiento jurídico, perjuicios estos que pueden resumirse en la imposición de tener que [trasladarse] físicamente a la ciudad de Caracas (…), con el irrefutable costo económico que incidirá en [sus] finanzas, y (…) vida familiar…”.

   Por tales motivos, solicita la nulidad del acto administrativo N° 4246/07/2010 de fecha 27 de julio de 2010, emanado del Instituto Nacional de Transporte Terrestre (I.N.T.T.).

   Finalmente, pide medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado.

4. DE LA COMPETENCIA

   Debe este Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente causa y, en tal sentido, observa que mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447, publicada en fecha 16 de junio del 2010, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial N° 39.451 del 22 de junio de ese mismo año, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que, en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, que se determina el conocimiento de un asunto específico.

   De ese modo, se observa que el artículo 25, numeral 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, determinó entre las competencias que detentan los Juzgados Superiores lo relativo a las “…demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública…”.

   No obstante ello, este Órgano Sentenciador no puede obviar el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada Ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en el comentado texto normativo, cuando en su artículo 1 -ámbito de aplicación- deja a “salvo lo previsto en leyes especiales”, y siendo que la función pública constituye una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es por lo que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.

   En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, al señalar que: “…son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley…”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en el antes citado artículo 25, numeral 6.

   Por lo tanto, al constatarse de autos que la querellante mantiene una relación de empleo público con el actual Instituto Nacional de Transporte Terrestre (I.N.T.T.), del cual emanó el acto administrativo que dio origen a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, se estima que se encuentran configurados los supuestos de procedencia para que este Tribunal Superior ratifique su competencia para entrar a conocer y decidir la presente causa, y así se decide.

5. CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   Declarada la competencia de este Juzgado Superior para conocer del asunto bajo examen, pasa de seguidas a decidir conforme a lo siguiente:

   Punto Previo:

   Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente judicial, se observa que el Instituto Nacional de Transporte Terrestre (I.N.T.T), no remitió los antecedentes administrativos que le fueran solicitados por este Tribunal Superior mediante Oficio N° 786/2011 del 23 de febrero de 2011.

   En tal sentido, cabe apreciar que el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante (vid., TSJ/SPA. Sentencia N° 00672 del 8 de mayo de 2003).

   Ahora bien, en relación a la importancia de la incorporación del expediente administrativo en el proceso, en Sentencia N° 01257 del 12 de junio de 2007, caso: Echo Chemical 2000, C.A., (vid., en igual sentido, Sentencia N° 01391 del 26 de octubre de 2011), la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sostuvo lo siguiente:

   (…) lo cierto es que en la práctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio (…).

   (…omissis…)

   Ahora bien, considera esta Sala que dentro del proceso contencioso administrativo de anulación el expediente administrativo, como prueba judicial, no puede verse desde la ya superada óptica del principio dispositivo puro, que propugnaba que el juez debía permanecer inactivo y limitarse a juzgar con las pruebas que las partes aportasen, por lo que resultaría indiferente si el mismo es acreditado o no a los autos; muy por el contrario, el expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación se erige como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye una prueba de importancia medular para que el juez contencioso administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realización de la justicia, como lo dispone el artículo 257 del Texto Fundamental.

   (…omissis…)

   Lo expuesto no obsta para que esta Sala, como lo ha reiterado en anteriores oportunidades, no pueda decidir si no consta en autos el expediente administrativo, puesto que éste constituye la prueba natural –mas no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, por lo que la no remisión del expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante

   .

   Así también, la mencionada Sala ha establecido “…que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión”.

   Adicional a lo expuesto, debe necesariamente este Juzgado Superior señalar que el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone que: “Si la parte accionada no diere contestación a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entenderá contradicha en todas sus partes en caso de que la parte accionada gozase de este privilegio...”

   De conformidad con la norma legal parcialmente trascrita, la falta de contestación debe entenderse como la contradicción por parte del organismo recurrido de la querella incoada en todas y cada una de sus partes. Tal actitud impide al Juzgador materializar el principio de inmediación a través del cual puede realizar las preguntas que considere pertinente a cualquiera de las partes en el proceso a los fines de aclarar puntos dudosos, así como hace imposible las gestiones conciliatorias que en ejecución del Texto Constitucional, se ha incorporado en diversos procesos judiciales.

   Del mismo modo, tal actitud indiferente menoscaba el carácter subjetivo del Contencioso Administrativo en general, y en particular el de la querella funcionarial que establece un lapso expreso para la “contestación”, lo que implica que ante la falta de ésta debe entenderse sencillamente contradicha, conllevando a omisiones que se traducen en hechos que interfieren con la adecuada administración de justicia.

   En el caso que se analiza, observa el Tribunal que la parte querellada no sólo no consignó los antecedentes administrativos, como antes quedó dicho, sino que además, no promovió pruebas ni asistió a las audiencias fijadas por este Juzgado Superior, de allí que, este Juzgado Superior en sede Contencioso Administrativo pasa a resolver el recurso contencioso administrativo funcionarial en atención a los argumentos formulados por la parte querellante en el presente proceso, así como los elementos de pruebas cursantes en autos, y así se establece.

   Consideraciones de Fondo:

   En primer lugar, alega la representación en juicio de la ciudadana R.E.S.d.B. que la Administración querellada al dictar el acto administrativo impugnado, incumplió el procedimiento legalmente establecido en el artículo 73 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo que el mismo versa en el trasladó desde la ciudad de Maracay, Estado Aragua, a la Gerencia de Oficinas Regionales-Oficina Regional El Llanito, Municipio Sucre del Estado Miranda, resuelto por la Gerencia de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Transporte Terrestre (I.N.T.T.).

   Arguye que “…tratándose de un traslado de una localidad a otra, no hubo acuerdo entre la administración pública emisora del acto y el funcionario destinatario de los efectos del traslado -[su] persona-; y segundo, nada se señala acerca de si en este caso, fueron situaciones excepcionales las que determinaron tal decisión, por lo que puede concluirse que tales excepciones no existieron ni existen”.

   En ese orden argumentativo, cabe citar el contenido del artículo 73 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual dispone que:

   Artículo 73. Por razones de servicio, los funcionarios o funcionarias públicos de carrera podrán ser trasladados dentro de la misma localidad de un cargo a otro de la misma clase, siempre que no se disminuya su sueldo básico y los complementos que le puedan corresponder. Cuando se trate de traslado de una localidad a otra, éste deberá realizarse de mutuo acuerdo, con las excepciones que por necesidades de servicio determinen los reglamentos

   . (Destacado de este Tribunal Superior).

   Partiendo de la norma antes transcrita, se debe señalar que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante Sentencia Nº 00957 del 16 de julio de 2002, caso: Organización Sarela, C.A., en cuanto a la protección de los derechos de los administrados estableció que el desarrollo de la actividad de la Administración Pública está precedido por un alto grado de actividades procedimentales que obligan a que la manifestación de voluntad del órgano administrativo, implique la previa existencia de una cadena de actos de distinto alcance y contenido -los actos de trámite-, que conducen a un último eslabón -el acto definitivo-, mediante el cual se exterioriza dicha voluntad.

   Asimismo, la doctrina del derecho administrativo ha expresado que es obligatorio para la Administración seguir un cauce predeterminado para exteriorizar su voluntad a través de la emisión de actos administrativos. Este proceder tiene un doble propósito: Por un lado, se propende a la eficacia administrativa y a una idea de orden en el despliegue de las potestades destinadas a satisfacer el interés de la colectividad; y, por el otro, a garantizar los derechos del administrado tutelados por el ordenamiento jurídico. (Vid., TSJ/SPA. Sentencia N° 01312 del 24 de septiembre de 2009).

   De acuerdo con este criterio, la protección de los derechos de los administrados es el motivo por el cual la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, recogiendo la interpretación que ya venían haciendo la doctrina y la jurisprudencia patria, estableció en el artículo 49 que el principio del debido proceso se extiende no sólo al ámbito judicial sino a todas las actuaciones administrativas.

   De tal modo, debe este Tribunal Superior en sede Contencioso Administrativa reiterar que el derecho a la defensa, constituye el pilar fundamental de nuestro sistema constitucional de derechos y garantías y que se manifiesta en el procedimiento administrativo cuando se garantiza el derecho a ser oído, por cuanto al contrario, no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, para que el particular presente sus alegatos de defensa; el derecho a tener acceso al expediente, para que pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo conforman, permitiéndole conocer el curso del mismo; el derecho de presentar pruebas, con la finalidad de desvirtuar los alegatos presentados en su contra por la Administración; y por último, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer ésta última frente a los actos dictados por la Administración (vid., TSJ/SPA, entre otras, Sentencias Nros. 01486 y 02126 del 8 de junio y 27 de septiembre de 2006, 04904 del 13 de julio de 2005, 00827 del 31 de mayo de 2007 y 01628 del 11 de noviembre de 2009, respectivamente).

   Concretamente, el derecho a la defensa dentro del ámbito de los procedimientos administrativos, se manifiesta en el aseguramiento a los particulares de la posibilidad de efectuar sus alegaciones y desplegar toda la actividad necesaria para su prueba, a fin de influir en la formación de la voluntad de la Administración. De manera que, el efectivo cumplimiento del derecho a la defensa y al debido proceso, impone necesariamente que en éste se guarden con estricta rigurosidad determinadas fases o etapas, en las cuales las partes involucradas tengan iguales oportunidades para formular alegatos y defensas, así como controlar las pruebas que cada una promueva para demostrar tales alegatos (vid., Sentencia N° 00656 dictada por la Sala Político-Administrativa en fecha 4 de junio de 2008).

   Siendo que para garantizar el debido proceso no basta darle apertura a un procedimiento administrativo y llevar a cabo la notificación de las partes interesadas o potencialmente afectadas, sino que ésta (defensa) debe ser posible una vez puestas las partes a derecho, y debe ser efectivamente valorada, en especial en actos de naturaleza triangular en los cuales la administración dirime una controversia entre particulares, en cuyo caso debe respetarse la libertad probatoria y en especial, la manifestación de la defensa a través de las pruebas para que cada parte demuestre sus respectivas afirmaciones.

   En cualquier caso entonces, donde la Administración actúa no sólo en resguardo de intereses propios, sino en resguardo de la paz social y de lo intereses de los particulares, es absolutamente ineludible que se le permita al administrado explanar todas las defensas necesarias, no pudiendo en ningún caso ser ignorado por aquella (accidental o intencionalmente), caso en el cual la defensa en sede administrativa se convierte verdaderamente en un inútil formalismo.

   Circunscritos al caso de autos, se evidencia sin duda que el organismo administrativo querellado, esto es, la Gerencia de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Transporte Terrestre omitió todo trámite procedimental a los fines de hacer efectiva la figura del traslado prevista como una situación administrativa de los funcionarios y funcionarias públicos en el artículo 73 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues, tratándose del traslado de la querellante de una localidad a otra, éste no realizó de mutuo acuerdo ni en virtud de las excepciones que por necesidades o razones de servicio hubieren sido previamente calificadas por el ente querellado, causándole absoluta indefensión a la ciudadana R.E.S.d.B., menoscabando su derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en consecuencia, resulta forzoso declarar la nulidad absoluta el acto administrativo impugnado de fecha 27 de julio de 2010, ello de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.

   Así, habiendo sido declarada la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, para este Tribunal resulta inoficioso entrar a revisar el vicio de falso supuesto de hecho alegado en su contra por la representación judicial de la parte recurrente, y así se establece.

   En vista de las consideraciones expuestas en el presente fallo, esta Sentenciadora declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana R.E.S.D.B. contra el acto administrativo N° 4246/07/2010 dictado el 27 de julio de 2010, por la Gerencia de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Transporte Terrestre, y así se decide.

   Finalmente, visto el carácter accesorio de la medida cautelar respecto a la acción principal, es por lo que este Tribunal habiendo resuelto el fondo de la controversia planteada en autos, declara el levantamiento de la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo dictada el 23 de febrero de 2011, ratificada mediante decisión de fecha 22 de julio de ese mismo año, y así se decide.

   VI.-DECISIÓN

   Por las razones precedentemente expuestas, este JUZGADO SUPERIOR CIVIL (BIENES) Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CENTRAL, CON SEDE EN MARACAY, ESTADO ARAGUA, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara: