Decisión nº 2008-027 de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 26 de Febrero de 2008

Se inicia el presente juicio con la interposición de escrito solicitud de Calificación de Despido, presentada en fecha 5 de diciembre de 2005, por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas por el ciudadano L.E.D.M., titular de la cédula de identidad Nº V-12.028.479, contra el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (I.N.A.C.); correspondiendo su conocimiento al Juzgado Octavo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, previa distribución de causas, quien la admitió y ordenó practicar la citación y notificación de ley. Posteriormente, el apoderado judicial de la parte demandada, presentó escrito mediante el cual solicitó al Tribunal de la causa, la declinatoria de competencia, en razón de la materia, por considerar que el demandante ejercía un cargo dentro de la administración pública, lo que le imposibilitaba ser amparado por la Ley Orgánica del Trabajo.

Mediante decisión fechada 14 de marzo de 2006, el referido Órgano Jurisdiccional dictó decisión mediante la cual declaró su competencia para conocer la demanda interpuesta, con fundamento en el hecho que el demandante laboraba para el ente accionado en condición de contratado. Ulteriormente, el 17 de marzo del mismo año, el referido apoderado judicial solicitó la regulación de competencia, para ante el Juzgado Superior del Trabajo de ese Circuito Judicial, quien declaró sin lugar la impugnación realizada y ratificó la competencia de la Jurisdicción Laboral para conocer la Calificación de Despido incoada, según decisión fechada 25 de abril de 2006. Ante tal circunstancia, el referido apoderado judicial en fecha 3 de mayo de 2006, interpuso recurso de control de legalidad, fundamentándolo en el hecho que la sentencia dictada por el ad quem violentaba las normas de orden público laboral, razón por la cual se remitió el expediente judicial a la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, quien en fecha 15 de diciembre de 2006, dictó sentencia con ponencia de la Magistrada Carmen Elvigia Porras de Roa, declarando la incompetencia de la Jurisdicción Laboral y la nulidad de todas las actuaciones procesales sustanciadas hasta esa fecha, ordenando asimismo, la reposición de la causa al estado en que el Tribunal competente se pronunciara sobre la admisibilidad de la demanda. En virtud de ello se remitió el expediente a la sede distribuidora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital.

En fecha 14 de noviembre 2007, este Tribunal recibió la causa, previa distribución efectuada por el Juzgado Superior (Distribuidor) Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Siendo la oportunidad para que el Tribunal emita pronunciamiento sobre la admisibilidad del procedimiento, conforme a lo ordenado, pasa de seguidas a realizarlo previas las consideraciones siguientes:

II

MOTIVACIÓN

Se observa que el thema decidendum del caso sub iudice versa sobre la Solicitud de Calificación de Despido, interpuesta por el ciudadano L.E.D.M., titular de la cédula de identidad Nº 12.028.479, contra el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (I.N.A.C.), Instituto Autónomo creado mediante Decreto N° 1446 con Fuerza de Ley de Aviación Civil de fecha 18 de septiembre de 2001, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.293, de 20 del mismo mes y año, adscrito al Ministerio de Infraestructura (hoy Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura).

En ese sentido, puede evidenciarse del contenido de las actas que componen la presente causa que el accionante en su escrito recursivo manifestó haber prestado servicio profesional para el Instituto Nacional de Aviación Civil (I.N.A.C.), desempeñando el cargo de Controlador Aéreo en calidad de contratado. Por otra parte, se observa que la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia fechada 15 de diciembre de 2006, fundamentó la incompetencia de la Jurisdicción Laboral en los términos siguientes:

… (Omissis)…

Tal calificación de la relación jurídica deriva de que el ciudadano L.E.D.M. se desempeñó como Controlador Aéreo del Instituto Nacional de Aviación Civil (I.N.A.C.), instituto autónomo adscrito al Ministerio de Infraestructura, por lo que se encuentra sometido a un régimen de Derecho Público y, debido a su condición de empleado público, no está amparado por la Ley Orgánica del Trabajo, sino que está excluido de su ámbito de aplicación conforme al citado artículo 8° eiusdem.

De acuerdo con lo anterior, esta Sala declara la incompetencia de la jurisdicción laboral para conocer del presente asunto; por ende, declara la nulidad de la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Superior del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas el 25 de abril de 2006, así como del fallo dictado por Juzgado Octavo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el 14 de marzo de 2006.

En consecuencia, se ordena la remisión del presente expediente al Juzgado con competencia en materia contencioso - administrativa, es decir, al Juzgado Contencioso Administrativo de la Región Capital, para que conozca y decida la demanda interpuesta… (Omissis)…”.

Del contenido de la sentencia parcialmente transcrita supra puede colegirse, que la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, le atribuye al accionante la condición de empleado público por el hecho de haber ostentado el cargo de Controlador Aéreo dentro del Instituto Nacional de Aviación Civil (I.N.A.C.), conforme a lo previsto en el artículo 9 de la Ley de Aeronáutica Civil, por lo que ante tal circunstancia y en criterio de esa Sala, lo aplicable sería lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con las sentencias Nros. 5 y 116, fechadas 2 de febrero de 2000 y 12 de febrero de 2004, respectivamente, (casos: R.E.A. y M.J.M.A.d.M., en el mismo orden); en las cuales se determinó que correspondía a los Tribunales con competencia en materia Contencioso Administrativo Funcionarial, el conocimiento para resolver las controversias que versaran sobre relaciones de empleo público.

Asimismo destacó la referida Sala, que el caso in commento versaba sobre una Calificación de Despido de un “funcionario” al servicio de un Instituto Autónomo, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, la acción que debía ejercer era la contencioso funcionarial, declarando por vía de consecuencia lo siguiente: i) la incompetencia de la jurisdicción laboral para conocer la causa sub examine; ii) la nulidad de todas las actuaciones procesales sustanciadas en la misma y; iii) la reposición de la causa al estado que el Tribunal competente se pronuncie sobre la admisión de la demanda.

Al respecto debe esta Jurisdicente señalar en contraposición al criterio expuesto por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, que si bien es cierto, el ciudadano L.E.D.M. ejercía funciones como Controlador Aéreo ante el Instituto Nacional de Aviación Civil (I.N.A.C.), -siendo éste un ente de Seguridad del Estado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, de naturaleza técnica, distinta e independiente de la Hacienda Pública Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa, administrativa y de carácter público-, no es menos cierto, que el accionante ingresó al referido ente en calidad de contratado, tal como se puede verificar con la lectura de los Contratos que rielan en copias certificadas a los folios treinta y uno (31) al treinta y nueve (39), ambos inclusive, del presente expediente los cuales fueron suscritos entre la República Bolivariana de Venezuela por Órgano del Instituto Nacional de Aviación Civil (INAC) y el ciudadano L.D.M. ut supra identificado. Al ser ello así, estamos en presencia de un trabajador que no ingresa a prestar sus servicios bajo las condiciones y formalidades de los funcionarios públicos, ya que el mismo según consta en los contratos antes referidos, se rige por las disposiciones contenidas en la Legislación del Trabajo.

En virtud de ello se hace necesario hacer referencia a lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así tenemos que el artículo 38 prevé:

Artículo 38.- El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.

Por otra parte, la citada Ley en su artículo 39 establece:

Artículo 39.- En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública

.

A la luz de las normas ut supra transcritas, se puede concluir que entre un contratado y la administración no existe una relación de empleo público, razón por la cual es inaplicable lo previsto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual se establece:

Artículo 259: La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

En el mismo orden de ideas, se pronunció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 24 de abril de 2007 con ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, (caso: E.A.B.G. contra Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía e Instituto Nacional de Aviación Civil) según la cual se estableció:

“Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer del presente caso, pasa a pronunciarse sobre el conflicto de competencia planteado y en tal sentido observa:

En el caso bajo análisis, se ha interpuesto una demanda por cobro de prestaciones sociales y otros conceptos laborales contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM) y el INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (INAC). Por tanto, a los fines de verificar el tribunal competente para conocer del mismo, considera la Sala necesario examinar el régimen legal que regula la relación de empleo entre la demandante y los mencionados Institutos.

En este sentido, la Sala observa que según lo expuesto en el libelo, la demandante comenzó a prestar sus servicios para el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), “el 15 de marzo de 2000, como personal contratado en el cargo de Técnico Aeronáutico en Navegación Aérea hasta la creación del INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (INAC), continuando la relación de trabajo a partir del 16 de septiembre de 2002, que se formaliza por medio de un contrato a tiempo determinado (…) y posteriormente se celebró un segundo contrato a tiempo determinado por un año, entre el 1º de enero de 2004, al 31 de enero de ese mismo año”, de allí que resulte necesario señalar el criterio sostenido por la Sala, respecto a este tipo de relaciones laborales de naturaleza contractual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece lo siguiente:

Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley

. (Destacado de la Sala).

La referida disposición constitucional ha sido desarrollada, a su vez, por la Ley del Estatuto de la Función Pública, de la manera siguiente:

Artículo 38. El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.

Artículo 39. En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública

.

Al respecto la Sala ha establecido, luego de analizar los citados artículos, que se excluyó de manera expresa a los contratados del régimen de la carrera, así como también se estableció el marco jurídico aplicable a dicho personal, puntualizándose con especial énfasis que “...el contrato no es vía de ingreso a la Administración Pública...”. (Vid en este sentido Sent. Nº 664 de fecha 16 de junio de 2004).

Por tanto, visto que en el presente caso se constató, luego de analizado el escrito libelar, que la relación de empleo sostenida por la demandante con el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM) y con el INSTITUTO NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL (INAC), se inició y culminó bajo las normas de un contrato de trabajo y no de un vínculo funcionarial, de conformidad con las normas antes transcritas, queda excluida de la aplicación del régimen de los funcionarios de carrera administrativa. Así se declara.

En consecuencia, resulta evidente que la normativa aplicable al presente caso es la prevista en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, quedando así establecida la jurisdicción laboral como la competente para la resolución de la presente causa.

En corolario a lo supra transcrito esta Juzgadora acoge el criterio adoptado por la Cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y los artículos 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Y así se declara.

Así las cosas, considerando que la Constitución, Legislación y Jurisprudencia Patria, confieren la competencia para conocer en casos como el de marras a los Juzgados con competencia Laboral, mal podría esta Juzgadora apartarse del criterio supra citado adoptado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para conocer la Solicitud de Calificación de Despido que dio origen a las presentes actuaciones aunado al hecho que este Tribunal no tiene atribuida la competencia para conocer de ese tipo de procedimientos en razón de la materia, motivo por el cual esta Sentenciadora no acepta la competencia que le fuere declinada por la Sala de Casación Social del M.T., y en consecuencia, debe forzosamente declararse incompetente para conocer la Solicitud in commento. Y así se decide.

Ahora bien al ser este Tribunal el segundo Órgano Jurisdiccional que se declara incompetente para conocer del caso de marras, se hace necesario plantear conflicto negativo de competencia para ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, ello a tenor del criterio jurisprudencial sentado por la referida Sala en decisión de fecha 17 de enero de 2006, bajo el N° 1, expediente N° 2004-0040, la cual se transcribe parcialmente a continuación:

“En el presente caso corresponde resolver el conflicto negativo de competencia planteado entre el Juzgado Segundo en Función de Control del Circuito Judicial Penal del Estado Aragua y el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la misma Circunscripción Judicial, para conocer de la solicitud de entrega material del vehículo automotor, previamente descrito, formulado por el ciudadano J.M.Z.V..

Al respecto, se observa que en materia de regulación de competencia durante la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a esta Sala Plena únicamente le correspondía conocer de los conflictos de competencia que se plantearan entre las Salas que lo integraban conforme a lo previsto en el ordinal 7° del artículo 42 de la derogada Ley, sin embargo, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 5 numeral 3, estipula que a partir de su entrada en vigencia dicha competencia le corresponde a la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal.

En este orden de ideas, se advierte, que resulta necesario para que se materialice un conflicto de competencia entre Salas, que algunas de ellas discutan su competencia o incompetencia para conocer de una causa, situación ésta que no se ha configurado en el presente caso, ya que lo planteado es un conflicto de competencia entre Tribunales con distintas competencias materiales, y siendo así, se hace necesario realizar las siguientes consideraciones a los fines de determinar la competencia para conocer del presente asunto:

La regulación de competencia es el mecanismo procesal previsto en el Código de Procedimiento Civil, con la finalidad de dirimir las cuestiones de competencia que puedan surgir cuando se discute el órgano jurisdiccional venezolano a quien corresponda el conocimiento de una causa. Al respecto, los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, establecen:

Artículo 70: Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia.

“Artículo 71: La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o que fuere solicitada como medio de impugnación de la decisión a que se refiere el artículo 349, la solicitud de regulación de la competencia no suspenderá el curso del proceso y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia.

Como puede observarse del texto de los artículos antes transcritos, en caso de que se plantee un conflicto negativo de competencia, es decir, que un juez se abstenga de conocer de un asunto, declarando su incompetencia, y lo remita a otro que a su vez también se declare incompetente, la decisión corresponderá en principio a la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, salvo que los tribunales en conflicto tengan un órgano jurisdiccional superior y común a ellos, caso en el cual será a este último al que corresponde tal competencia.

Ahora bien, el artículo 70 eiusdem omite señalar a qué Sala de este M.T. le corresponde resolver los referidos conflictos, no obstante, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (artículos 42, numeral 21 y 43 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), resuelve el problema siguiendo el criterio de la especialidad, esto es, que la Sala competente para dirimir tales conflictos es la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

Determinación que evidentemente no tiene complejidad alguna cuando se trata de los conflictos de competencia que se presentan entre tribunales de una misma jurisdicción, ya que lógicamente el asunto corresponderá a la Sala que sea afín con aquellos juzgados.

Sin embargo, puede surgir sí una problemática para los supuestos en que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintas jurisdicciones, y donde, prima facie no resulta posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido.

En estos últimos casos, se sostenía que la competencia le correspondía a la Sala de Casación Civil, fundamentándose tal criterio en que la actuación de esa Sala se rige eminentemente por las normas del derecho procesal civil y la regulación de competencia es una institución propia de este derecho (vid. sentencia de la Sala Plena de este M.T. dictada en el Exp. 535 de fecha 7 de marzo de 2001).

No obstante lo anteriormente expuesto, posteriormente mediante sentencia N° 24 dictada por esta Sala Plena en fecha 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, se abandonó tal criterio, al considerarse que era la propia Sala Plena de este M.T. la competente para dirimir el conflicto de competencia planteado entre tribunales con distintas jurisdicciones, indicándose como fundamento de ello, lo siguiente:

...Como puede observarse, en la norma transcrita todas las Salas de este m.t. tienen atribuida competencia para decidir los conflictos de competencia de los tribunales, en el caso de que no exista otro tribunal superior y común a ellos. En este sentido, resulta competente esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la presente causa, toda vez que justamente el conflicto planteado versa en torno a cual es la materia objeto del proceso, ya que se presenta un conflicto negativo de competencia, en este caso entre tribunales con competencia agraria y tribunales con competencia civil, que no han asumido el conocimiento de la presente causa en tanto que ambos se consideran incompetentes para decidirlo. Consecuencia de lo anterior, es que establecer cuál es la Sala afín con la materia significaría determinar el fondo del asunto debatido en esta instancia, que no es otro que determinar la competencia según la materia para conocer del presente caso

.

Así las cosas, debe esta Sala asumir la competencia a fin de establecer cuál es el tribunal competente para conocer de la demanda, especialmente porque es la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia la más apropiada para resolver los conflictos de competencia entre tribunales de distintas ‘jurisdicciones’ sin un superior común, no sólo por tener atribuida esta Sala la competencia, ya que todas las Salas la tienen, sino especialmente en razón de su composición, ya que reúne a los magistrados de todos los ámbitos competenciales, lo que permite en esta instancia a.d.m.m.y. desde todos los puntos de vista, a qué tribunal debe corresponder conocer de una causa en la que haya duda sobre cuál juzgado deba conocerla en cuanto a la competencia por la materia. Así se declara...”.

En atención al criterio precedentemente expuesto, se impone para esta Sala Plena, sin más consideraciones, asumir la competencia para conocer en el presente caso del conflicto negativo de competencia planteado. Así se declara”. (Destacado y cursivas del Tribunal).

Conforme a lo establecido en la sentencia supra trascrita en forma parcial, se puede colegir que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, es la competente para establecer cuál es el Tribunal que debe conocer de la demanda interpuesta, ello en virtud que existe conflicto negativo de competencia entre Tribunales de disímiles Jurisdicciones sin un Superior común. En consecuencia, este Tribunal ordena remitir, bajo Oficio, el presente expediente judicial a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, para que decida cuál es el Tribunal competente para conocer y decidir la causa in commento, ello de conformidad con lo expuesto supra en concordancia con los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil. Y así se decide.

IV

DECISION

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, resuelve: