Decisión nº 359-13 de Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 25 de Noviembre de 2013

Fecha de Resolución25 de Noviembre de 2013
EmisorJuzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo
PonenteAli Alberto Gamboa
ProcedimientoQuerella Funcionarial

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

TRIBUNAL SUPERIOR DÉCIMO DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

Expediente Nro. 2271-12

El 12 de noviembre de 2012, la ciudadana DEXY B.A.I., titular de la cédula de identidad Nro. V-5.407.815, asistida por la abogada E.M.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 76.658, consignó ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, actuando como Tribunal Distribuidor, escrito contentivo de la querella funcionarial que interpusiera contra el acto administrativo Nro. 610 del 25 de junio de 2012, emanado del COLEGIO UNIVERSITARIO DE LOS TEQUES “CECILIO ACOSTA”, mediante la cual solicitó el pago de diferencia de sueldo, así como la nulidad del mencionado acto administrativo y el cese de las retenciones salariales efectuadas con ocasión a la devolución de la diferencia de pago recibido.

Por distribución efectuada el 13 de octubre de 2012, la causa fue asignada a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo, la cual fue recibida en la misma fecha.

Por auto del 6 de diciembre de 2012, se admitió la presente querella y se ordenó citar a la entonces Procuradora General de la República y notificar al Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior y al Director del Colegio Universitario de los Teques “Cecilio Acosta”. En esa misma fecha se libraron los Oficios Nros. 2018-12, 2019-12 y 2020-12, los cuales fueron consignados por el Alguacil de este Tribunal el 19 de marzo y 14 de abril de 2013, respectivamente.

Mediante diligencia de fecha 29 de abril de 2013, la parte querellada consignó el expediente administrativo, el cual fue agregado a los autos el 30 del mismo mes y año.

En fecha 23 de mayo de 2013, el Colegio Universitario querellado consignó escrito de contestación, el cual fue agregado a los autos en la misma fecha.

Por auto de fecha 30 de mayo de 2013, se fijó la oportunidad para celebrar la audiencia preliminar para el quinto (5to.) siguiente a la referida fecha exclusive, a las diez y treinta minutos ante meridiem (10:30 a.m.), la cual tuvo lugar el 11 de junio del mismo año. Se dejó constancia que la parte querellada no compareció a la audiencia. Igualmente se indicó que la parte querellante solicitó apertura del lapso probatorio.

En fecha el 26 de junio de 2013, la abogada E.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro.76.658, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Angarita Isea Beatriz, consignó escrito de promoción de pruebas, el cual fue agregado a los autos en la misma fecha.

Mediante auto de fecha 9 de julio de 2013, se admitieron las pruebas promovidas por la parte querellante.

Por auto de fecha 26 de julio de 2013, la representación judicial de la parte querellante solicitó prórroga del lapso de evacuación de pruebas, por lo que este Tribunal acordó lo solicitado, otorgando un lapso de diez (10) días de despacho, de conformidad con el articulo 62 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,.

El 30 de julio de 2013, tuvo lugar el acto de exhibición de documentos fijado por auto de admisión de pruebas fecha 9 de julio de 2013. Se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellante así como la incomparecencia de la parte querellada.

El 17 de septiembre de 2013, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar la audiencia definitiva para el quinto (5to.) día de despacho a las diez y treinta minutos ante meridiem (10:30 a.m.), de conformidad con el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual tuvo lugar el 25 de septiembre del mismo año, oportunidad en la que se levantó el acta dejando constancia de la comparecencia de la parte querellante, así como de la incomparecencia de la parte querellada, y se acordó dictar el dispositivo del fallo dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes.

Por auto del 4 de octubre de 2013, se difirió la oportunidad para dictar el dispositivo del fallo con el texto integro de la sentencia, dentro de los diez (10) días de despacho siguientes.

Realizado el estudio de las actas procesales pasa este Órgano Jurisdiccional a decidir, sobre la base de las siguientes consideraciones:

I

DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

La parte querellante fundamentó su pretensión procesal, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Explicó que ingresó al Colegio Universitario de los Teques “Cecilio Acosta”, donde actualmente ejerce el cargo nomina de Bachiller I, ejerciendo funciones de Secretaria en el Departamento de Coordinación de Informática.

Indicó que mediante Memorando CMT/CDO Nº 38/Nº 284 de fecha 10 de diciembre de 2010, el profesor R.R., Secretario del C.D.d.C.U.d.L.T. “Cecilio Acosta”, mediante Sesión Ordinaria Nº 38, acordó aprobar la cancelación de diferencia salarial al personal administrativo fijo quienes ejercen funciones Técnico Administrativas, los cuales fueron especificados con nombre, apellido y cedula de identidad, y a partir del mes de enero de 2011 le comenzaron a pagar la diferencia salarial de manera regular, permanente e interrumpida.

Señaló, que el pago de la diferencia salarial fue autorizado por la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria el día 10 de mayo de 2005, para aquellos trabajadores que ejercían funciones de mayor jerarquía al que ostenta, tal y como se evidencia en el Oficio Nro. 511 de fecha 03 de agosto de 2011.

Alegó que el fundamento del pago de la diferencia salarial fue honrar a los trabajadores que desempeñan funciones técnicas y que además ostentaran títulos de T.S.U. y Licenciados, de conformidad con el numeral 5 del artículo 89, de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela como un acto de justicia social.

Denunció, que mediante Oficio Nro. 610 de fecha 25 de junio de 2012, suscrito por el Profesor H.A.T., en fecha 3 de julio del mismo año le notificaron la suspensión del pago denominado “Diferencia de Sueldo por Sueldo”, bajo el argumento que la Cláusula Nro. 12 de la Convención de Condiciones de Trabajo FETRAESUV-MECD 2000-2001 quedó expresamente derogada, por lo que la Administración Universitaria consideró que había otorgado el pago de un beneficio que no estaba vigente.

Agregó que la Administración suspendió el pago de la diferencia de sueldo, y ordenó que los funcionarios regresaran al tesoro público las cantidades presuntamente recibidas en exceso a través de alguna forma de descuento programático, para lo cual acordó efectuar los cálculos correspondientes con el fin de realizar las retenciones fraccionadas de hasta un tercio (1/3) de la remuneración mensual, todo vez que considera que se produjo un pago de lo indebido y un presunto enriquecimiento sin justa causa por parte de los funcionarios que recibieron dicha diferencia, siendo una acción imputable a la Administración y no a la querellante.

Manifestó, que el pago de la diferencia de sueldo le fue suspendida a partir de la segunda (2da.) quincena de junio de 2012, y posteriormente en fecha 3 de julio de 2012 fue notificada del acto administrativo que acordó la suspensión de la diferencia de sueldo, por lo que considera que se aplicó la consecuencia del acto antes de ser notificado.

Arguyó, que el pago de la diferencia de sueldo fue recibido de manera regular, continua e ininterrumpida desde hace un (1) año, por lo que considera que se trata de un derecho adquirido porque se consolidó en el tiempo. Igualmente afirmó que no es un enriquecimiento sin justa causa, ni se recibió el beneficio sin ser acreedora legítima, pues -a su juicio- el sueldo que devenga, incluido la diferencia de sueldo, es el que corresponde según el tabulador de suelos y salarios a las funciones que desempeña por ser Licenciada.

Explicó, que el pago de la diferencia de sueldo no fue autorizado por las autoridades del Colegio Universitario de los Teques, sino por la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria en fecha 10 de mayo de 2005.

Alegó, que en fecha 20 de julio de 2012 ejerció recurso de reconsideración contra el acto administrativo impugnado, y de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Publica la Administración tenia 15 días para responder el recurso de reconsideración, sin embargo no recibió respuesta alguna, por lo que considera que operó el silencio administrativo negativo, razón por la cual, posteriormente en fecha 15 de agosto de 2012, ejerció el recurso jerárquico ante el Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria.

Denunció la violación de sus derechos laborales, pues afirma que el pago de la diferencia de sueldo que ha percibido desde mayo de 2011 hasta la primera quincena de junio de 2012, es un derecho adquirido, aunado al hecho que el salario que devenga con la inclusión de la diferencia de sueldo corresponde según el tabulador de sueldos y salarios, a las funciones que ejerce, fundamento en el que se basó la Administración para la aprobación de dicho pago, el cual fue suspendido por la orden dictada por el Coordinador de la Comisión de Modernización y Transformación, por lo que considera que se vulneró el principio de “IGUAL TRABAJO, IGUAL SALARIO”.

Por todo lo expuesto solicitó i) la nulidad del Acto Administrativo Nº 602 de fecha 25 de junio de 2012, suscrito por el Coordinador de la Comisión de modernización y Transformación del Colegio Universitario de los Teques “Cecilio Acosta”, ii) el pago de la diferencia de sueldo que venia percibiendo de manera regular permanente e ininterrumpida desde mayo de 2011, iii) el pago de la diferencia de sueldo correspondiente a la 2º quincena del mes de Junio; 1º y 2º quincena de Julio; 1º y 2º quincena de Agosto; 1º y 2º quincena de Septiembre, 1º y 2º quincena de Octubre; 1º y 2º quincena de Noviembre todas del 2012, así como todas aquellas que se sigan generando hasta el momento de sus efectivo cumplimiento, iv) la inclusión del monto de la diferencia de sueldo dejado de percibir durante la suspensión en el cálculo de la bonificación del año 2012.

Finalmente, solicitó que se declare con lugar la presente querella.

II

DE LA CONTESTACIÓN

La representación judicial de la parte querellada fundamentó su contestación, argumentando lo siguiente:

Indicó que la pretensión de la parte actora se fundamenta en el cumplimiento de una disposición contractual derogada, contenida en la Cláusula Nro. 12 de la I Convención Colectiva en Condiciones de Trabajo FETRAESUV-MECD 2000-2001, la cual “(…) coloca a la República en una situación de haber pagado sumas indebidas de dinero, en consecuencia, al detectar, como fue detectada, la situación mediante revisión de nóminas de personal, corresponde suspender dicho pago, ya que de lo contrario estaríamos en violación flagrante de disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, articulo 85, previamente citado, que implicarían para los Administradores no solo responsabilidad civil y administrativa, sino una eventual responsabilidad penal”.

Señaló, respecto al silencio administrativo negativo alegado por la querellante que “(…) si bien es cierto que la Administración dejó que operara el silencio administrativo en la presente causa, en razón al silencio administrativo, a fin de evitar situaciones contrarias al Estado de Derecho, y en función de un régimen de plenas garantirás formales por los ciudadanos en su relación con la Administración Publica, conforme a la doctrina y jurisprudencia, el propio legislador ha concebido la teoría del silencio administrativo como la falta de respuesta dentro del lapso establecido para ello como ‘presunción legal’ de que la Administración ha desestimado el asunto, o recurso, de modo que el interesado queda legitimado para actuar frente a esta denegación, y pueda ejercer de forma inmediata le siguiente recurso correspondiente”.

Arguyó que “(…) el silencio administrativo no ha sido establecido a favor de la administración publica, sino del administrado, esto significa que el silencio administrativo negativo no opera en forma ‘automática’ al producirse el supuesto de hecho previsto en el articulo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo único que se produce en este caso, es el reconocimiento de intentar el recurso inmediato siguiente (…)”.

Indicó, en cuanto a la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, que el articulo 19 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos establece cuales son los casos donde opera la nulidad absoluta de los actos administrativos, y en consecuencia, la solicitud realizada por la parte querellante no puede ser declarada con lugar por cuanto carece de fundamento para sustentarla.

Sostuvo, en relación a la violación de los derechos laborales denunciados, que la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, al revisar las nominas del personal del Colegio Universitario de Los Teques “Cecilio Acosta”, observó la ocurrencia de errores que podían constituir un pago de lo indebido a algunos funcionarios, y el consecuente enriquecimiento sin causa, razón por la cual procedió a subsanar de forma inmediatamente y cumpliendo con la normativa legal, ordenó al Coordinador de dicha Institución corregir dicho error, suspendiendo el pago y programando el reintegro de lo indebidamente pagado.

Manifestó que el articulo 85 de la Ley de la Contraloría General de la República, señala entre otros aspectos: “Los órganos de control fiscal procederán a formular reparo cuando, en el curso de las auditorias, fiscalizaciones, exámenes de cuentas o investigaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones de control, detecten indicios de que se ha causado daño al patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del articulo 9 de esa Ley, como consecuencia de los actos, hechos u omisiones contrarios a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativas interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprendas el control interno, así como por una conducta omisiva o negligente en el manejo de los recursos (…)”

Expuso, que en el presente caso “(…) se ha causado un daño al patrimonio de la República pagando indebidamente una diferencia de sueldo que no correspondía a un funcionario y por ello la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, garante de la legalidad de las actuaciones en materia de manejo de personal, procedió a corregir el error (…)”.

Alegó, que no hubo violación a ninguna norma constitucional, legal ni reglamentaria, sino la corrección de un error material.

Finalmente, solicitó se declare sin lugar en la definitiva el presente recurso.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Previa lectura de las actas que conforman el presente expediente y tomando en consideración los alegatos expuestos por ambas partes, pasa este Órgano Jurisdiccional a decidir el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, efectuando las siguientes consideraciones:

La parte actora solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo Nº 602, dictado en fecha 25 de junio de 2012, mediante el cual se le suspendió la diferencia de sueldo que venia devengando, porque considera que tal acción contravino sus derechos laborales y con el acto se quebrantó el principio de “IGUAL TRABAJO, IGUAL SALARIO”, pues afirmó que el pago de la diferencia de sueldo que ha percibido desde mayo de 2011 hasta la primera quincena de junio de 2012, es un derecho adquirido. Asimismo denunció la orden que se emitió en el acto impugnado de devolver el pago realizado a los funcionarios al tesoro público a través de alguna forma de descuento programático, para lo cual ordenó efectuar los cálculos correspondientes con el fin de realizar las retenciones fraccionadas de hasta un tercio (1/3) de la remuneración mensual, en virtud que a su decir los representantes de las Instituciones Educativas Universitaria se encuentran en presencia de un pago de lo indebido y un presunto enriquecimiento sin justa causa por parte de los funcionarios que le han pagado dicha diferencia.

En tal sentido, el representante judicial del órgano querellado alegó que la pretensión de la parte actora se fundamenta en el cumplimiento de una disposición contractual derogada, contenida en la Cláusula Nro. 12 de la I Convención Colectiva en Condiciones de Trabajo FETRAESUV-MECD 2000-2001, la cual “(…) coloca a la República en una situación de haber pagado sumas indebidas de dinero, en consecuencia, al detectar, como fue detectada, la situación mediante revisión de nóminas de personal, corresponde suspender dicho pago, ya que de lo contrario estaríamos en violación flagrante de disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, articulo 85, previamente citado, que implicarían para los Administradores no solo responsabilidad civil y administrativa, sino una eventual responsabilidad penal”.

Precisado lo anterior, este Tribunal observa lo siguiente:

De la solicitud de pago de diferencia de sueldo. Violación de derechos laborales.

La parte querellante considera que el pago de la diferencia salarial aprobada por el C.D.d.C.U.d.l.T. “Cecilio Acosta” en Sesión Ordinaria Nº 38 de fecha 10 diciembre 2010, según las directrices del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria es un derecho adquirido, toda que considera que dicha diferencia fue otorgada con el fin de honrar a los trabajadores que desempeñaban funciones técnicas y ostentaban un título mayor. Alegó que dicha diferencia de sueldo fue cancelada en forma continua e ininterrumpida durante un (1) año, por lo que –a su decir– fue percibida de manera “regular, permanente e ininterrumpida” y se consolidó en el tiempo. Por tal razón denunció la violación de sus derechos laborales.

Ahora bien, antes de pasar a verificar si efectivamente estamos ante una violación de “derechos laborales”, considera necesario quien aquí decide definir el concepto de “derechos adquiridos”.

Al respecto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia Nro. 2012-1240 de fecha 26 de junio de 2012 precisó, en relación a lo que la doctrina ha denominado derechos adquiridos, lo siguiente:

(…) ‘[…] Decir que la ley debe respetar los derechos adquiridos, es decir que no debe traicionar la confianza que colocamos en ella y que las situaciones creadas, los actos realizados bajo su protección continuarán intactos, ocurra lo que ocurra; fuera de esto, no hay sino simples esperanzas más o menos fundadas y que el legislador puede destruir a su voluntad […]. Las simples esperanzas no constituyen derechos, ni eventuales siquiera; corresponden a situaciones de hecho más que a situaciones jurídicas: son intereses que no están jurídicamente protegidos y que se asemejan mucho a los ‘castillos en el aire’: tales como las ‘esperanzas’ que funda un heredero presunto en el patrimonio de un pariente, cuya sucesión espera ha de corresponderle algún día. En general, las simples expectativas no autorizan a quienes son presa de ellas a realizar actos conservatorios; no son transmisibles; y como ya lo hemos visto, pueden ser destruidas por un cambio de legislación sin que la ley que las disipe pueda ser tachada de retroactividad’ (Louis Josserand, Derecho Civil, Tomo I. Vol. I págs. 77 y ss.).

Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia precisó en sentencia de fecha 12 de diciembre de 1974 lo que sigue:

‘[…] La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa…… Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente. Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. Ajusta mejor con la técnica denominar ’situación jurídica concreta o subjetiva’, al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y ’situación jurídica abstracta u objetiva’, a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona […]’. (Resaltado de [la] Corte).

Más recientemente, la Corte Constitucional de Colombia en sentencia Nº C368/06 del 16 de mayo de 2006, definió los derechos adquiridos como: ‘aquellas situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona’ (…)

.

Por su parte, la Sala Constitucional de nuestro M.T. en sentencia Nro. 1613 de fecha 22 de octubre de 2008, al referirse a la definición de “derecho adquirido”, se fundamentó en lo señalado por el tratadista J.S.C., en su obra “La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano”, quien expresa que el derecho adquirido y la irretroactividad de la ley son el aspecto subjetivo y objetivo de un mismo fenómeno. Así, será un derecho adquirido aquél que no pueda ser vulnerado por la ley sin incurrir en retroactividad. De esta manera, precisa que para que un derecho tenga la condición de derecho adquirido, son necesarias tomar en cuenta las notas siguientes:

  1. Que sea la consecuencia de un hecho idóneo para producirlo, en virtud de las leyes del tiempo en que ese hecho se ha consumado, aunque la ocasión de hacerlo valer no se presente antes de la nueva ley; y,

  2. Que dentro de la ley vigente durante el hecho originario, haya entrado a formar parte, inmediatamente, del patrimonio de quien lo ha adquirido.

  3. Sólo los hechos que han reunido todos sus elementos constitutivos y, sólo los efectos de tales hechos producidos antes de la vigencia de la nueva ley, son derechos subjetivos que forman parte integrante de nuestro patrimonio y que constituyen auténticos derechos adquiridos.

  4. Los hechos que no han reunido todavía todos los elementos constitutivos precisos para integrar un supuesto jurídicamente relevante, y los efectos, de cualesquiera supuestos, que no se han producido todavía, son expectativas, derechos in itenere, facultades, posibilidades, pero no pueden considerarse en ningún caso frente a la nueva ley, como derechos ingresados en nuestro patrimonio.

En tal sentido, apunta la Sala Constitucional que esta doctrina se ve complementada por la definición que del derecho adquirido ha hecho el maestro León Duguit, citado por el jurista G.d.E., quien señaló que: “La base de esta construcción está en la distinción entre situaciones jurídicas subjetivas o individuales y situaciones jurídicas objetivas, generales o impersonales. Las primeras son situaciones especiales, individuales y temporales, y su contenido y extensión están determinados por un acto singular distinto de la Ley, aunque de conformidad con ésta. Estas situaciones no pueden ser afectadas por una Ley nueva; cuando el título especial las creó eran conforme a la Ley, y la Ley ulterior no puede privarlas de la validez que de la anterior han derivado; sólo una Ley con retroactividad máxima, que Duguit [sic] considera contraria al ‘Derecho superior’ podría hacerlo, pero la validez de esta Ley sería cuestionable (...)”.

Finalmente, señala la mencionada sentencia de nuestro M.T. que “sólo se entenderá como un derecho adquirido aquel que no pueda ser afectado, infringido o suprimido por la ley nueva, cuando este derecho nació válidamente de la ley, por lo que la ley posterior -o sea la vigente- no puede quitarle la validez que se ha producido de la ley anterior -derogada-”.

En tal sentido se puede observar, que la doctrina al igual que la jurisprudencia distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, no pueden lesionarse o desconocerse sin el procedimiento correspondiente.

Igualmente, de la doctrina expuesta se observa que existen determinados derechos que por sus propias características son susceptibles de entrar en la esfera jurídica de un particular y que como consecuencia de este ingreso se hacen parte de ella. Por consiguiente, cualquier pretensión de eliminación afectaría una adquisición válidamente realizada, provocando graves consecuencias para la estabilidad de las situaciones jurídicas reconocidas por el Derecho.

De manera pues que, de acuerdo con los razonamientos señalados, el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo a la esfera jurídica de su titular y queda protegido contra cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo.

Así, como quiera que el fin primordial de la función administrativa es el interés colectivo, los derechos adquiridos están garantizados constitucionalmente, pero como en todo derecho, se imponen límites sustentados en la presunción de legalidad de los actos administrativos y en las disposiciones legales que regulan los intereses generales de la colectividad, cuando las condiciones legales para el reconocimiento de determinada prestación no se han cumplido, la pretensión de derecho adquirido sólo se erige en una mera expectativa, que debe ceder ante una Ley que puede atentar en su contra y dejarla sin efecto. Por tanto, la distinción entre derecho adquirido y expectativa de derecho, tiene una gravitante importancia en la aplicación de la Ley en el tiempo, ya que, frente a los primeros existe una absoluta imposibilidad de exigir el cumplimiento de una nueva Ley a las situaciones jurídicas consolidadas bajo la Ley anterior, mientras que con relación a los segundos, sí es permisible que una nueva norma modifique el cuadro jurídico que le dio nacimiento. (Vid. Sentencia Nro. 2011-0602 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 14 de abril de 2011, caso: “Ingrid Mercedes Castro Rojas”).

Precisado lo anterior, este Tribunal debe analizar el contenido del artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual es del siguiente tenor:

Artículo 82.- Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico

.

De la lectura de la norma transcrita se puede apreciar que existe una limitante para el ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración, esto es, cuando los actos administrativos no hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para el particular.

Así las cosas, este Tribunal pasa a verificar los conceptos que comprenden el sistema de remuneraciones de los funcionarios públicos, previsto en el artículo 54 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual es del siguiente tenor:

Artículo 54.- El sistema de remuneraciones comprende los sueldos, compensaciones, viáticos, asignaciones y cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los funcionarios y funcionarias públicos por sus servicios. En dicho sistema se establecerá la escala general de sueldos, divididas en grados, con montos mínimos, intermedios y máximos. Cada cargo deberá ser asignado al grado correspondiente, según el sistema de clasificación, y remunerado con una de las tarifas previstas en la escala

.

Y el artículo 55 eiusdem, establece la forma de aprobación de dicho sistema de remuneraciones:

Artículo 55.- El sistema de remuneraciones que deberá aprobar mediante decreto el Presidente o Presidenta de la República, previo informe favorable del Ministerio de Planificación y Desarrollo, establecerá las normas para la fijación, administración y pago de sueldos iniciales; aumentos por servicios eficientes y antigüedad dentro de la escala; viáticos y otros beneficios y asignaciones que por razones de servicio deban otorgarse a los funcionarios o funcionarias públicos. El sistema comprenderá también normas relativas al pago de acuerdo con horarios de trabajo, días feriados, vacaciones, licencias con o sin goce de sueldo y trabajo a tiempo parcial

.

La última norma transcrita establece que la aprobación del sistema de remuneraciones emana del Presidente de la República, mediante decreto presidencial, previo informe favorable del Ministerio al cual le corresponda tal planificación, teniendo como contenido las normas para la fijación, administración y pago de sueldos y demás remuneraciones que deban otorgarse a los funcionarios públicos por razones de servicio.

En ese sentido, el artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece:

Artículo 314.- No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la ley de presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el tesoro nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del C.d.M. y la autorización de la Asamblea Nacional o, en su defecto, de la Comisión Delegada

.

De la norma constitucional transcrita se observa que hay una limitante para las reparticiones pecuniarias que pretendan realizarse con dinero de la Nación, en virtud de la imposibilidad de realizar algún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Adicionalmente, la norma constitucional señala los supuestos y condiciones que deben darse para decretar créditos adicionales al presupuesto por gastos no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes.

En este orden de ideas, cabe señalar que el principio de legalidad presupuestaria se constituye en una limitación del ejercicio potestativo de la Administración para disponer de manera arbitraria del presupuesto que sea asignado para el cumplimiento de sus actividades naturales y una restricción para la actividad financiera pública, interpretando con esto que toda disposición dineraria debe estar anticipadamente concertada y calculada en el instrumento idóneo, es decir, previsto dentro del presupuesto público, y su esencia es garantizar a través de una disciplina presupuestaria la estabilidad y eficiencia económica para lograr una adecuada organización para el control de la ejecución de políticas públicas donde se compromete dinero del Estado.

En conexión con lo anterior, la Ley de Presupuesto es un conjunto normativo regulador de la actividad financiera pública donde se detalla el plan de actuación económica de la Administración Pública para un ejercicio determinado; contiene la totalidad de ingresos y gastos de cada ente público, lo que implica que el gasto público ha de dirigirse a la finalidad y destino aprobado en la ley de presupuestos y se ha de realizar en el plazo previsto por la misma.

Con respecto al principio de legalidad presupuestaria, interpretado e armonía con los beneficios que pretenda otorgar la Administración a sus empleados, ha sido criterio de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que la Administración a través de cualquiera de sus órganos o entes se comprometa con sus empleados en acuerdos colectivos o pretenda conceder mejores beneficios a los previstos en la normativa legal, debe contar con la disponibilidad presupuestaria para ello, y adicionalmente, la misma está sometida a las pautas y restricciones del presupuesto público nacional. (Vid. Sentencia Nro. 2013-851 de fecha 16 de mayo de 2013, caso: P.T.L.V.. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores y Sentencia Nro. 2013-583 de fecha 17 abril de 2013, caso: S.S.V.. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores).

En ese sentido, sería contrario al principio constitucional de legalidad presupuestaria, someter a cualquier ente u organismo de la Administración, al cumplimiento de erogaciones y deudas devenidas de acuerdos colectivos que no contaron con la aprobación del presupuesto para su materialización efectiva, por cuanto, todo lo relativo al gasto público requiere de una disciplina presupuestaria, con el fin último de lograr la estabilidad y eficiencia económica necesaria para lograr una adecuada organización para controlar la ejecución de las políticas públicas, donde se está pretendiendo comprometer dinero del Estado, lo cual podría afectar el principio de la legalidad presupuestaria estipulado en el artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De acuerdo a todo lo expuesto, la Administración debe contar con disponibilidad presupuestaria para comprometerse a cancelar mejores beneficios a los previstos en la norma, por consiguiente, resulta contrario al principio constitucional de legalidad presupuestaria la ejecución de erogaciones y el cumplimiento de deudas devenidas de acuerdos sin la aprobación efectiva, que debe ajustarse a una disciplina presupuestaria extrema, con el fin de lograr la estabilidad y eficiencia económica necesaria para lograr una adecuada organización.

Ahora bien, una vez a.l.q.s. y comprende el sistema de remuneraciones de los empleados de la Administración Pública y el contenido del principio de legalidad presupuestaria, pasa este Tribunal a determinar la legalidad o no de la suspensión de la diferencia salarial otorgada a la querellante, y a tal fin observa las siguientes pruebas cursantes en autos:

.- Al folio 4 del expediente judicial, copia fotostática del Memorando suscrito por el Secretario del C.D.d.C.U.d.l.T. “Cecilio Acosta”, mediante el cual informó a la Coordinadora de la Subcomisión de Personal, la aprobación por parte del C.D. en Sesión Ordinaria Nº 38 de fecha 10 de diciembre de 2010, la cancelación de diferencia salarial al personal administrativo fijo y que ostentara título de Técnico Superior Universitario.

.- A los folios 5 al 8, copias fotostáticas de oficios suscritos por la Coordinadora de la Comisión de Modernización y Transformación del Colegio Universitario de los Teques “Cecilio Acosta”, mediante los cuales ratifica la autorización del mencionado pago, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestaria.

.- Al los folios 53 al 62 corren insertos recibos de pago de la querellante, otorgados por el organismo querellado, donde se refleja el pago de la diferencia salarial que le fuere acordada previamente por el monto de ciento dieciocho bolívares con noventa céntimos (Bs. 118,90), a partir de 2011 y posterior al mes de mayo de 2012 por ciento cincuenta y tres con cincuenta céntimos (Bs. 153.50), el cual fue suspendido a partir de la segunda quincena del mes de junio de 2012.

De las documentales referidas se infiere que: i) el C.D.d.O. querellado aprobó la diferencia salarial y así fue notificado a los funcionarios, incluido la querellante, ii) dicho pago fue autorizado siempre y cuando hubiese disponibilidad presupuestaria iii) el pago fue suspendido a partir de la segunda quincena del mes de junio del año 2012.

Así las cosas, resulta evidente para este sentenciador que la decisión de otorgar una diferencia salarial de forma interna fue tomada por los miembros del C.D.d.C.U.d.L.T. “Cecilio Acosta”, el cual es la autoridad competente para aprobar dichas erogaciones, y sin seguir el procedimiento previsto para aprobar el sistema de remuneraciones de los funcionarios públicos, actuando así en contravención al principio de legalidad presupuestaria previsto en el artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, razón por la cual forzosamente este Tribunal considera que en el presente caso el derecho alegado por la querellante no tuvo un origen ajustado a derecho y por tanto no es válido, razón por la cual no se puede afirmar que estamos en presencia de un derecho adquirido.

Por tanto, el pago efectuado por el órgano querellado como ajuste salarial vulnera ciertamente el principio de legalidad presupuestaria y en consecuencia, el pago de la diferencia salarial reclamada resulta improcedente. Así se declara.

En razón de lo anterior, este Tribunal considera que la actuación de la Administración de “suprimir” el pago de la diferencia salarial se encuentra dentro del marco del ejercicio de la potestad de autotutela y no incurre en violación de los derechos laborales alegada por la querellante. Así se decide.

De las retenciones salariales en virtud del pago de lo indebido.

Por otra parte, la querellante solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo Nº 602 dictado en fecha 25 de junio de 2012, mediante el cual se le suspendió la diferencia de sueldo que venia devengando, y se ordenó devolver el pago realizado a los funcionarios al tesoro público a través de alguna forma de descuento programático, para lo cual ordenó efectuar los cálculos correspondientes con el fin de realizar las retenciones fraccionadas de hasta un tercio (1/3) de la remuneración mensual, en razón que a juicio de la Administración, se efectuó un pago de lo indebido y un presunto enriquecimiento sin justa causa por parte de los funcionarios que recibieron dicha diferencia.

En este sentido, considera este Tribunal analizar el contenido del acto administrativo impugnado, el cual es del siguiente tenor:

(…omissis…)

En el caso que nos ocupa, se ha detectado en la revisión de nóminas que las autoridades del Colegio Universitario de Los Teques, autorizaron el pago de un beneficio que se encuentra expresamente derogado en una convención colectiva suscrita entre la representación gremial que agrupa al personal administrativo y este Ministerio y tiene el análogo valor al de una fuente de derecho objetivo dictada por Estado, y visto que el pago de la diferencia de sueldo fue realizado fuera de los parámetros normativos y por ende es incapaz de generar derecho subjetivo alguno. Pues en todo caso (asumiendo la buena fe de las autoridades administrativas), estamos claramente en presencia de un pago de lo indebido por parte de los representantes de las Instituciones de Educación Universitaria, y un presunto enriquecimiento sin justa causa por parte de los funcionarios que le han pagado dicha diferencia, pues dicho destinatario recibe un beneficio sin ser acreedor legítimo, sin realizar una contraprestación o por lo menos un compromiso o deuda, dinero este que fue pagado mal por los Institutos Universitarios de Tecnología y Colegios Universitarios, que debe ser devuelto al tesoro público a través de alguna forma de descuento programático a los funcionarios por la oficina de Recursos Humanos de cada Institución, pudiéndole descontar hasta un tercio (1/3) de la remuneración que le corresponda.

(…omissis…)

Es importante señalar que esta situación acarrearía para los administradores no solo responsabilidad civil y administrativa, sino que pudieran estar inmersos ante una eventual responsabilidad penal, al ser demostrado que el daño no fue atribuido por torpeza o inobservancia de los procedimientos legalmente preestablecidos, encontrándonos en consecuencia frente a un delito de acción punitiva continuada, que pudiera generar consecuencias jurídicas para ambas partes (beneficiario y autoridad administrativa), si se probare que fue realizado bajo un concierto entre las partes para la obtención de ese dinero de forma ilícita en perjuicio y afectación del patrimonio público.

(…omissis…)

Por los motivos antes señalados se procederá a partir de la presente fecha a suspender el pago de la ‘diferencia de sueldo’ que actualmente devenga, asimismo se procederá a efectuar los cálculos correspondientes para realizar las retenciones programadas y fraccionadas por los pagos realizados de forma indebida por concepto de la ‘diferencia de sueldo’, hasta un tercio (1/3) de su remuneración mensual a los efectos de regularizar el enriquecimiento sin causa generado.

Del acto administrativo parcialmente transcrito se evidencia que i) la Administración consideró que la diferencia salarial otorgada a la querellante constituye un pago de lo indebido por parte de los representantes de las Instituciones de Educación Universitaria, y un presunto enriquecimiento sin justa causa de los funcionarios que le han pagado dicha diferencia, por lo que el dinero debe ser devuelto al tesoro público a través de alguna forma de descuento programático a los funcionarios por la oficina de Recursos Humanos de cada Institución, pudiéndole descontar hasta un tercio (1/3) de la remuneración que le corresponda, ii) se procederá a efectuar los cálculos correspondientes para realizar las retenciones programadas y fraccionadas por los pagos realizados de forma indebida por concepto de la diferencia de sueldo, hasta un tercio (1/3) de su remuneración mensual, y iii) que los extractos transcritos van dirigidos a los administradores y contienen una advertencia de las posibles consecuencias jurídicas que pudieren sufrir las partes (beneficiario y autoridad), siempre y cuando se probare el concierto entre las mismas para la obtención de ese dinero de forma ilícita, en perjuicio del patrimonio público.

En ese sentido, considera este Tribunal que en el presente caso la Administración tenía la obligación de iniciar un procedimiento a fin de determinar la intención o responsabilidad del funcionario en la obtención ilícita de la diferencia salarial reclamada. No obstante, de las actas que conforman el expediente administrativo no se observa que la Administración haya iniciado algún procedimiento para tal fin.

Por tanto, quien aquí decide considera que la Administración ha debido determinar la existencia del enriquecimiento sin justa causa y en caso de incumplimiento de lo ordenado en dicho procedimiento administrativo iniciar las acciones judiciales a través de las cuales pueda obtener el pago que considera que fue efectuado de manera indebida, con la finalidad de permitir al funcionario el libre ejercicio de su derecho a la defensa y al debido proceso.

En consecuencia, este Tribunal declara la nulidad parcial del acto administrativo impugnado, sólo respecto a la orden destinada a realizar las retenciones o descuento de hasta un tercio (1/3) de la remuneración de la querellante, como consecuencia de la diferencia salarial percibida antes de la suspensión de dicho pago. Así se decide.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declara parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Dexy B.A.I., asistida por la abogada E.M.B., ya identificadas, contra el acto administrativo Nro. 610 del 25 de junio de 2012, emanado del Colegio Universitario de Los Teques “Cecilio Acosta”. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: PARCIALMENTE CON LUGAR, la querella funcionarial por cobro de diferencia de prestaciones sociales interpuesta por la ciudadana DEXY B.A.I., titular de la cédula de identidad Nº V-5.407.815, asistida por la abogada E.M.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 76.658, contra el acto administrativo Nro. 610 del 25 de junio de 2012, emanado del COLEGIO UNIVERSITARIO DE LOS TEQUES “CECILIO ACOSTA”, mediante la cual solicitó el pago de diferencia de sueldo. En consecuencia:

  1. - SE ANULA el acto administrativo impugnado, en lo que respecta a la orden destinada a realizar las retenciones o descuento de hasta un tercio (1/3) de la remuneración de la querellante, como consecuencia de la diferencia salarial percibida antes de la suspensión de dicho pago.

  2. - Se declara IMPROCEDENTE el pago de la diferencia salarial otorgada a la querellante.

  3. - SE ORDENA a la Administración el CESE de las retenciones salariales efectuadas con ocasión a la devolución de la diferencia de pago recibido por la ciudadana Dexy B.A.I..

Publíquese, notifíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de noviembre de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

EL JUEZ,

A.A.G.G.

EL SECRETARIO ACC.,

F.N.

En fecha veinticinco (25) de noviembre de dos mil trece (2013), siendo las once ante meridiem (11:00 a.m.), se publicó y registró la anterior sentencia, bajo el Nro. -13.-

EL SECRETARIO ACC.,

F.N.

~Exp: 2271-12

AAGG/YN/RM

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