Decisión de Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 10 de Abril de 2008

Fecha de Resolución10 de Abril de 2008
EmisorJuzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo.
PonenteAlejandro José Gómez Mercado
ProcedimientoQuerella Funcionarial

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

EN SU NOMBRE:

JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

Mediante escrito presentado en fecha trece (13) de diciembre de dos mil seis (2006), ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo (Distribuidor) y recibido en este Juzgado el día dieciocho (18) del mismo mes y año, los abogados R.D.M., M.T.M., A.D.E., J.B., E.B., R.P. y G.A., de este domicilio e inscritos en el Inpreabogado. bajo los números 105.112, 8.781, 23.113, 104.878, 111.434, 117.204 y 120.986, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano M.A.C.P., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 7.886.869, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.-

En fecha treinta y uno (31) de enero de dos mil siete (2007), este Juzgado admitió la presente querella cuanto ha lugar en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la Ley del Estatuto a la Función Pública.-

El día cinco (05) de febrero de dos mil siete (2007), el Tribunal ordenó de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley del Estatuto a la Función Pública, emplazar al Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, para que procediera a dar contestación a la presente querella funcionarial, así como la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes al caso. De igual forma, este Juzgado ordenó la notificación de la Procuradora General del Estado Miranda.-

Cumplidas las fases procesales y celebrada la Audiencia Definitiva en fecha trece (13) de noviembre de dos mil siete (2007), la causa entra en estado de sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto a la Función Pública, la cual será dictada sin narrativa, por exigirlo así el artículo 108 ejusdem.-

I

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En el presente caso el accionante solicita se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº DGIAPEM/Nº 317/2006, de fecha seis (06) de octubre de dos mil seis (2006), mediante el cual el Director del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, lo removió del cargo de Supervisor General, con la jerarquía de Comisario.

A tal efecto, el recurrente comenzó señalando que ingresó al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, el dieciséis (16) de junio de mil novecientos ochenta y seis (1986); posteriormente en fecha quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996), pasó a formar parte de los funcionarios adscritos al recién creado Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.

Arguye la parte querellante, que en fecha seis (06) de octubre de dos mil seis (2006), sin causa justificada y sin la correspondiente apertura de un procedimiento administrativo previo, se le removió del cargo que ostentaba.-

Aduce el querellante que el acto administrativo impugnado se dictó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y que el mismo viola el derecho constitucional a la defensa, por lo que a su decir, el acto es nulo, de conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.-

Alega que el acto administrativo recurrido, se encuentra inmotivado, ya que a su decir, no se pueden evidenciar las causas por las cuales es removido de su cargo en el Instituto, y que no puede considerarse como motivación el supuesto de que los funcionarios de la Policía del Estado Miranda son funcionarios de seguridad de Estado y que por lo tanto son de libre nombramiento y remoción, señalando que dicha afirmación es errónea, toda vez que es evidente que las policías estadales y municipales no cumplen funciones de seguridad de Estado, sino de seguridad ciudadana y que ello viene dado por las características del ejercicio de la función que desempeñan, función y competencias que se derivan de la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.318 de fecha seis (06) de noviembre de dos mil uno (2001), por lo que aduce también que la Administración incurre en un falso supuesto de hecho y de derecho, al aplicarle a una situación jurídica determinada una norma cuya aplicación y ejecución no es procedente.-

Señala la incongruencia del acto administrativo impugnado, ya que la Administración indicó en dicho acto, que había desempeñado cargos dentro de la Institución como funcionario de carrera, y que por tal condición se le aplica lo establecido en el artículo 76 de la Ley del Estatuto a la Función Pública, cuya única aplicación es exclusivamente para funcionarios públicos y que los mismos estén desempeñando funciones de alto nivel, y que al ser removidos tienen el derecho a reincorporarse a un cargo de carrera.-

Por último, solicita se declare la nulidad del acto administrativo impugnado, se acuerde la reincorporación al cargo que ostentaba y se acuerde el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal remoción hasta su efectiva reincorporación.-

Por su parte, la representación judicial del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, señaló que dicho Instituto tiene por finalidad garantizar la seguridad de las personas naturales y jurídicas, así como de sus bienes, y que el servicio es prestado por personal armado, uniformado y jerarquizado que actúa bajo el régimen de disciplina especial y que también dentro de sus fines está el establecimiento y coordinación de las políticas de seguridad dentro del territorio del Estado. Y en fin, dar cumplimiento a las funciones contenidas expresamente en la ley, por lo que señala que los funcionarios que prestan sus servicios en dicha institución, se encuentran dentro de la categoría de funcionarios que señala el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y por ende en el artículo 19 ejusdem, es decir, funciones de libre nombramiento y remoción, a lo que también sostiene que el acto administrativo impugnado, se encuentra motivado.-

Ahora bien, de todo lo anterior observa este Juzgador que el objeto de la presente querella se circunscribe en obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº DGIAPEM/Nº 317/2006, de fecha seis (06) de octubre de dos mil seis (2006), mediante el cual el Director del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, remueve del cargo con la Jerarquía de Comisario al hoy querellante, basado al hecho de que el referido cargo no puede ser considerado como de confianza, por lo que quien aquí decide debe pasar en primer lugar a determinar la condición funcionarial del ciudadano M.A.C.P. dentro del ente querellado, y a tal efecto observa.-

Al respecto debe este Juzgador, en aras de ejercer una verdadera tutela judicial efectiva y a los fines de establecer una correcta apreciación de los hechos, señalar en primer lugar, que tanto la doctrina como la jurisprudencia han establecido que los cargos de los funcionarios públicos se clasifican en cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción; los cargos de carrera son aquellos que no se encuentran incluidos en la Ley como de libre nombramiento y remoción, y los cargos denominados como de libre nombramiento y remoción se clasifican a su vez en cargos de alto nivel y de confianza. Así mismo, la jurisprudencia ha sostenido de manera pacifica y reiterada, que la determinación de un cargo como de alto nivel se establece tanto por la definición legal y porque se demuestre que dicho cargo se encuentra en uno de los grados más elevados dentro de la estructura organizativa del ente u organismo, mientras que la clasificación de un cargo como de confianza, está justificada por la naturaleza de las actividades efectivamente realizadas por el funcionario las cuales requieren verdaderamente un alto grado de confidencialidad, previendo de igual manera que se considerarán también cargos de confianza, aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad de estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, caracterizándose ambas clasificaciones (libre nombramiento y remoción) a diferencia a los de carrera, de poder ser nombrados y retirados libremente de la administración por quienes detenten la competencia en materia de gestión de la función pública según sea el caso.

Así las cosas, en el caso bajo examen la Administración fundamentó el acto administrativo cuestionado en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, bajo la premisa que el cargo de ostentado por el hoy querellante encuadra dentro de la categoría de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción por cumplir con labores de seguridad de estado, las cuales se enmarcan en la preservación del orden público y mantenimiento de la pacífica convivencia.

En tal sentido, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece que “(…) También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado (…)”.

De una hermenéutica jurídica de la norma antes mencionada, se refiere a que los cargos que comprendan actividades de “seguridad de estado” serán considerados como cargos de confianza, por lo que resulta necesario precisar, en primer lugar respecto al caso de autos, si el cargo ejercido por el ciudadano M.A.C.P. en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, comprende tales actividades tal y como se explicó precedentemente, en éste sentido tenemos.-

En efecto, antes de entrar a dilucidar la controversia planteada, considera imprescindible quien decide, ubicarse dentro de la mecánica propia del Estado-Nación y sus relaciones para con los individuos. Siendo ello así, es sabido que el Estado comprende a ese ente político constituido en un territorio definido, a través del proceso histórico de un pueblo que crea nexos económicos, lingüísticos y culturales uniformes, bajo un ordenamiento jurídico soberano; de lo anterior, deduciríamos que el Estado es la agrupación o comunidad política por excelencia, la mayor obra cultural del ser humano que le permite vivir en sociedad.

Ahora bien, la Seguridad es un objetivo de la comunidad política, en virtud que sin ella, no es posible garantizar su existencia y, evidentemente con ella, la del Estado, lo mismo que la tranquilidad o paz pública para la convivencia pacífica de todas las personas que viven en sociedad, así como la vida, la integridad y los demás derechos de los individuos que lo componen. Así, unos y otros, particulares, autoridades y demás personas deben procurar y mantener la convivencia para que todos actúen tanto para el cumplimiento de sus deberes como en el ejercicio legítimo de sus derechos. Ciertamente, forma parte de la máxima experiencia de este juzgador que la convivencia no es más que un derecho de todos y por lo mismo es también un objetivo de esa comunidad política que debe materializarse no solo en beneficio de los ciudadanos, titulares de derechos y deberes políticos, sino de la comunidad íntegra, titular de toda clase de derechos.

Del entendido genérico de Seguridad surge sin lugar a dudas la Seguridad Pública, que comprende la Seguridad Nacional que a su vez incluye la Seguridad del Estado y la Seguridad Ciudadana, y su prestación está a cargo exclusivamente de las autoridades estatales, en particular, de manera principal, de los órganos que integran la Fuerza Pública esto es, las Fuerzas Militares y de Policía, y de los demás órganos de seguridad del Estado, conforme a las diversas materias que ello implica. Además, también como parte del g.S., está la Seguridad Privada, cuya prestación también es un servicio público pero a cargo de los particulares, en este último caso, previa autorización administrativa, la cual se otorga o confiere conforme a la ley.

La Sala Política Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 17 de julio de 1978, formuló un concepto de lo que debe entenderse en lo que se refiere por cuerpo de Seguridad del Estado, y al efecto estableció:

(...) el significado de la locución ‘cuerpo de seguridad del Estado’, se observa que en el citado ordinal el legislador asimila o equipara los funcionarios que prestan sus servicios en dichos cuerpos a los miembros de las Fuerzas Armadas, lo cual implica que entre éstas y aquellos deben existir ciertas características comunes en cuanto a su organización, régimen y funciones, puesto que sólo ese común denominador explicaría que se les agrupe en un mismo ordinal.

En nuestras constituciones y leyes se encuentra frecuentemente la palabra seguridad usada aisladamente, y en el lenguaje corriente la hallamos asociada a otros vocablos que sirven para precisar su objeto, como ocurre con las locuciones ‘seguridad jurídica’, ‘seguridad social’, ‘seguridad colectiva’, ‘seguridad personal’, las cuales son también de uso frecuente en el léxico jurídico. Pero en la legislación actualmente vigente sólo aparecen asimilados para ciertos efectos los miembros de los cuerpos de seguridad a los de las Fuerzas Armadas Nacionales en el ordinal que es objeto de examen y en otras muy pocas disposiciones tales como los artículos 3º y 22º de la Ley sobre Armas y Explosivos, en los cuales, respectivamente, se definen las armas de guerra como “todas las que se usen o puedan usarse en el Ejército, la Guardia Nacional y demás Cuerpos de Seguridad, para la defensa de la Nación y resguardo del orden público (...)’; y se exceptúan de la prohibición de porte de armas: ‘los militares conforme a las disposiciones de las leyes y reglamentos militares; los empleados de los Resguardos Nacionales e Inspectorías y Fiscalías de Rentas Nacionales; los funcionarios y agentes de la Guardia Nacional, de Investigación, de Policía y demás Cuerpos de Seguridad quienes portarán las que autoricen los reglamentos de sus servicios o las de órdenes e instrucciones de sus superiores’.

Tales disposiciones no tienen por objeto definir lo que se entiende o debe entenderse por cuerpos de seguridad del Estado, pero de ellas se deduce que los miembros de dichos cuerpos al igual que los del ‘Ejército’, y la ‘Guardia Nacional’, tienen como función específica la defensa de la Nación y el resguardo del orden público y que sus miembros están exceptuados de la prohibición de porte de armas. (Resaltado del Tribunal)

La defensa de la Nación es un deber que incumbe a todos los venezolanos y, en particular, a cualquier persona natural o jurídica que se encuentre en el territorio nacional, según lo dispone en su artículo 1º la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa Nacional promulgada el 26 de agosto de 1976, la cual en su artículo 5º establece que el Presidente de la República ‘es la más alta autoridad en todo lo relacionado con la seguridad y defensa de la Nación’.

Y el concepto de orden público y la mención de las personas que tienen el deber de conservarlo resultan de los artículos de la ‘Ley para Garantizar el Orden Público y el Ejercicio de los Derechos Individuales’ que se transcriben de seguidas:

Artículo 1º. ‘El normal funcionamiento de las instituciones del Estado y el libre y pacífico ejercicio de los derechos que la Constitución garantiza a los venezolanos, son el fundamento del orden público’.

Artículo 2º. ‘Todas las autoridades de la República, tanto las federales como las municipales, velarán por la conservación del orden público, bajo la suprema vigilancia del Gobierno Nacional, de conformidad con la Constitución y las leyes’.

Artículo 3º. ‘Las autoridades a quienes compete mantener el orden público tendrán por fin de sus actos asegurar las condiciones necesarias para que ninguna acción contraria perturbe o intente perturbar el funcionamiento de las instituciones del Estado y para que los derechos constitucionales se ejerzan normalmente, en la forma y dentro de los límites que prevengan las leyes’.

Sin embargo, no obstante que en razón de sus funciones son muchos los servidores del Estado vinculados al sistema de seguridad que exigen la defensa de la Nación y el mantenimiento del orden público, no todos ellos forman parte de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos de seguridad a que se refieren el ordinal que es objeto de estos comentarios y las disposiciones de la Ley sobre Armas y Explosivos a que antes se hizo referencia (…)

. (Resaltado del Tribunal).

En efecto, de todo lo anterior se puede colegir que, la Seguridad de Estado a criterio de este Juzgador, comprende todos los aspectos que afectan la vida nacional, la política exterior, los cuerpos policiales, la organización de la justicia, los asuntos de seguridad interior, la educación, la seguridad agroalimentaria, la seguridad sanitaria, la seguridad ambiental, asuntos energéticos y la estabilidad del sistema macroeconómico, financiero y monetario, así como todos aquellos que garanticen en definitiva la estabilidad, protección y existencia de cada uno de los elementos que conforman ese Estado como agrupación política del ser humano, vale decir, territorio, población y poder.

Ahora bien, de un breve análisis de nuestro ordenamiento jurídico sobre diversas materias respecto al tema en particular, podemos encontrar la expresión del legislador, en base a ese principio constitucional de seguridad y defensa, a tales efectos tenemos:

La Ley Orgánica de Ambiente en sus artículos 1 y 46, prevé:

Artículo 1. Esta Ley tiene por objeto establecer las disposiciones y los principios rectores para la gestión del ambiente, en el marco del desarrollo sustentable como derecho y deber fundamental del Estado y de la sociedad, para contribuir a la seguridad y al logro del máximo bienestar de la población y al sostenimiento del planeta, en interés de la humanidad. (Resaltado del Tribunal).

Artículo 46. La Autoridad Nacional Ambiental declarará como ecosistemas de importancia estratégica, a determinados espacios del territorio nacional en los cuales existan comunidades de plantas y animales que por sus componentes representen gran relevancia desde el punto de vista de seguridad agroalimentaria; para la salud humana y demás seres vivos; para el desarrollo médico y farmacológico; de conservación de especies; de investigación científica y aplicada de utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica; de prevención de riesgos; de seguridad de la Nación y de otra naturaleza de interés al bienestar colectivo. (Resaltado del Tribunal)

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en su artículo 271, dispone:

Artículo 271. La interpretación y ejecución de los contenidos de las normas del presente Decreto Ley, estarán sometidas al principio constitucional de seguridad y soberanía nacional, y privarán sobre cualquier otra disposición sustantiva o adjetiva que verse sobre la materia. (Resaltado del Tribunal).

La Ley Orgánica de Seguridad de la Nación en sus artículos 9 y 15, establece:

Artículo 9. La familia será protegida como unidad insustituible en el desarrollo y formación integral del individuo, a través de políticas que garanticen el derecho a la vida y los servicios básicos, vivienda, salud, asistencia y previsión social, trabajo, educación, cultura, deporte, ciencia y tecnología, seguridad ciudadana y alimentaria, en armonía con los intereses nacionales, dirigidos a fortalecer y preservar la calidad de vida de venezolanos y venezolanas. (Resaltado del Tribunal)

Artículo 15. La Defensa Integral de la Nación abarca el territorio y demás espacios geográficos de la República, así como los ciudadanos y ciudadanas, y los extranjeros que se encuentren en él. Igualmente, contempla a los venezolanos y venezolanas, y bienes fuera del ámbito nacional, pertenecientes a la República. (Resaltado del Tribunal).

En efecto, de todo lo anterior y del análisis del contenido del ya tantas veces aludido artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, específicamente “(…) También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado (…)”, se deduce que no todos los cargos integrantes de un cuerpo de seguridad, son de confianza, sino aquellos que efectivamente realicen funciones que puedan ser calificadas como de Seguridad del Estado, pues tal posición resulta lógica, toda vez que existen cargos que si bien pertenecen a un órgano, ente o cuerpo de Seguridad del Estado, sus actividades funcionariales no corresponden de manera principal el brindar en forma directa tal Seguridad, y por lo demás, tal perspectiva en contrario no sólo violentaría el espíritu y propósito de lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley del Estatuto de la Función Pública, con respecto al carácter de funcionarios de carrera de todos los empleados públicos, y cuando debe ser considerado que un cargo es de alto nivel y cuando de confianza.

Ahora bien, siendo el caso que Miranda es el segundo estado con mayor población e importante de Venezuela, después del Zulia, ya que gran parte de Caracas, asiento de los órganos del Poder Nacional (artículo 18 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) se encuentra en Miranda, y cuya ubicación geográfica se halla en la parte centro – norte del país, con una posición territorial estratégica y costera, para lo cual el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda debe brindar seguridad mediante aire, mar y tierra. Este Juzgador obrando según sus máximas experiencias y prudente arbitrio, consultando lo más equitativo o racional, y en razón que del propio escrito recursivo del querellante se desprende que sus funciones son las de supervisar tanto las zonas o regiones que le sean asignadas como al personal a su cargo, y siendo que el ente querellado como cuerpo de Seguridad del Estado en base a las competencias concurrentes debe asegurar el orden interno en el ámbito de su territorio, y que para ello se les faculta a sus funcionarios policiales realizar detenciones preventivas de ciudadanos; imponer ordenes de autoridad; portar de armas de fuego como en el caso de autos (folio 21 del expediente), así como equipos antimotines a fin de preservar el orden público, la paz y la seguridad entre los ciudadanos, siendo éstos últimos parte fundamental en uno de los elementos indispensables para la constitución del Estado Venezolano, considera que las actividades desempeñadas por el ciudadano M.A.C.P. en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda como Supervisor General con la jerarquía de Comisario, comprenden materia directa de Seguridad de Estado, tal y como se observa del contenido de la motivación del acto administrativo impugnado que cursa a los folios dieciséis (16) y diecisiete (17) del expediente, por tanto el alegato de la parte querellante respecto a que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho y de derecho, al aplicarle a su situación jurídica el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no resulta procedente respecto al caso en particular. Y así se declara.-

Referente al alegato del querellante, en el sentido que en el presente caso existe prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, debe señalar este Juzgador, en primer lugar que el recurrente no señaló a que el procedimiento se refería o debía seguir o cumplir para dictar el acto administrativo, además la remoción del querellante no requería de la instrucción de un procedimiento previo o disciplinario, en virtud de que no egresó por vía disciplinaria sancionatoria, sino por la vía de una remoción discrecional del máximo jerarca de la institución, en la cual ninguna falta le fue imputada, de allí que la denuncia resulta infundada, y así se decide.-

Con relación a la denuncia de incongruencia del acto, señalando el accionante que debido a su condición de funcionario de carrera, éste debía ser reincorporado a un cargo con dichas características, observa este Sentenciador que no consta a las actas que cursan al expediente, que el ciudadano M.A.C.P., haya ejercido un cargo de carrera dentro de la institución policial, por lo que dicho alegato debe ser desechado, en virtud que la condición del recurrente dentro de la Policía del Estado Miranda, es la de funcionario público de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción. Así se declara.-

Por todos los razonamientos antes expuestos, este Juzgado debe declarar sin lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial.-

I I

DECISIÓN

Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta por los abogados R.D.M., M.T.M., A.D.E., J.B., E.B., R.P. y G.A., actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano M.A.C.P., antes identificados contra EL INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.-

Notifíquese de la presente decisión al Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, debiendo ser aportados por la pare interesada los respectivos fotostátos,-

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los diez (10) días del mes de abril del año dos mil ocho (2008). Años 197º de la Independencia y 149º de la Federación.-

DR. A.G.

EL JUEZ

ABG. E.M.

EL SECRETARIO

En esta misma fecha, siendo las ___________, se publicó y registró la anterior decisión, dando cumplimiento a lo ordenado.-

ABG. E.M.

EL SECRETARIO

EXP. Nº 05538

AG/EM/RP.*

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