Decisión nº KE01-X-2012-000024 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 23 de Abril de 2012

Fecha de Resolución23 de Abril de 2012
EmisorJuzgado Superior Civil Contencioso Administrativo
PonenteMarilyn Quiñonez Bastidas
ProcedimientoMedida Cautelar

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

EXP. Nº KE01-X-2012-000024

En fecha 30 de marzo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto, escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los ciudadanos O.R.M.B. y J.G.N., titulares de las cédulas de identidad Nros. 7.151.156 y 10.143.424, respectivamente actuando en su condición de Diputados, el primero de los mencionados en su carácter de Presidente, del C.L.D.E.L., asistidos por los abogados D.M.P. y Gorka I.D.B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 35.134 y 68.394, en ese orden, contra el acto administrativo contenido en el Decreto Nº 03831 del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria del Estado Lara Nº 16.202, de fecha 22 de diciembre de 2011, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA.

En fecha 3 de abril de 2012, se recibió en este Juzgado el mencionado escrito.

En fecha 11 de abril de 2012, se admitió la presente demanda y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones correspondientes.

Siendo la oportunidad para conocer la medida cautelar solicitada en la demanda interpuesta, se pasa a decidir en los siguientes términos:

I

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Y DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

Mediante escrito consignado en fecha 30 de marzo de 2012, la parte actora alegó como fundamento de su demanda interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:

Que demandan la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto Nº 03831 del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.202, de fecha 22 de diciembre de 2011, emanado de la Gobernación del Estado Lara.

Exponen que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a los Consejos Legislativos la facultad de sancionar la Ley de Presupuesto de los Estados. Este Presupuesto Anual deberá expresar los planes regionales elaborados dentro de las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación, correspondiéndole conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país, debiendo en todo caso ajustarse a las reglas de disciplina fiscal contempladas en dicha Ley y en la Ley del marco plurianual del presupuesto.

Que en su Región el presupuesto anual del Estado Lara debe ser elaborado por el Gobernador del Estado conforme a lo establecido en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público en concordancia con el artículo 81, numeral 8, de la Constitución del Estado Lara. Que en el caso de que el Gobernador del Estado Lara no presente el Proyecto de Ley de Presupuesto dentro del lapso previsto en las citadas normas, opera de pleno derecho la reconducción del presupuesto en cuyo caso regirán las normas establecidas en los artículos 42, 43, 44, 45 y 46 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, como en efecto tuvo lugar el 14 de diciembre de 2011, fecha en la cual operó de pleno derecho la reconducción del presupuesto en virtud de la omisión por parte del Gobernador del Estado Lara de la presentación tempestiva del Proyecto de Presupuesto Anual para el ejercicio 2012, lo cual resulta un incumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo, teniendo como consecuencia el deber de publicar en la Gaceta Oficial del Estado Lara el Decreto que contenga la reconducción del presupuesto dentro de los diez (10) días siguientes a su promulgación y remitir copias del mismo al C.L. y a la Contraloría General del Estado Lara, siendo el caso que el Ejecutivo del Estado Lara llegado el día 19 de enero de 2012, no había remitido copia alguna del Decreto de Reconducción del Presupuesto antes mencionado al ilustre C.L.d.E.L., ni existía evidencia alguna de su promulgación, motivo por el cual hubo de practicarse una Inspección Extrajudicial en la sede de la Imprenta Oficial del Estado Lara ubicada en la calle 26 entre Avenida 20 y carrera 21 de esa ciudad, a través de la Notaría Pública Cuarta de Barquisimeto a los fines que la ciudadana Notario requiriera de la Imprenta del Estado constancia en caso de la existencia de la Gaceta Oficial donde haya sido publicado el Decreto de Reconducción del Presupuesto para el ejercicio fiscal 2012, inspección en la cual el Director de la Imprenta del Estado Lara, ciudadano N.P.M., hizo entrega, a requerimiento de la funcionario designada por la Notaría Pública, de las carátulas y posteriormente, antes de concluir el acto y por solicitud presentada al efecto, del texto de las Gacetas signadas con los números 03831 correspondiente al Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara de fecha 22 de diciembre de 2011, Gaceta Ordinaria N° 16.202, la Gaceta N° 03902 correspondiente al Presupuesto de Reconducción Ejercicio Fiscal 2012 de fecha 03 de enero de 2012, Gaceta Ordinaria N° 16.276, la Gaceta N° 03903 correspondiente a la Distribución Institucional del Presupuesto de Gastos Ejercicio Fiscal 2012 de fecha 03 de enero de 2012, Gaceta Ordinaria 16.277 y N° 03904 correspondiente al Plan Operativo Anual del Ejercicio Fiscal 2012 de fecha 03 de enero 2012, Gaceta Ordinaria N° 16.278.

Que de las anteriores actuaciones surge la información que motiva la interposición de la presente demanda de nulidad, por cuanto se constató que en el texto del Decreto número 03831 correspondiente al Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara de fecha 22 de diciembre de 2011, se violó de manera grosera el principio de legalidad por las actuaciones del Gobernador del Estado Lara, mediante la usurpación de funciones de otros órganos del Poder Público.

Aluden a lo previsto en los artículos 25, 137, 139 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que es público y notorio que el ciudadano H.F., es el Gobernador del Estado Lara y tiene atribuida competencia en las materias que señalan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Constitución del Estado Lara y demás leyes nacionales y regionales.

Alegan lo previsto en el artículo 137 de la Carta Magna y agregan que conforme a éste la competencia es de derecho estricto y en tal sentido el ciudadano Gobernador del Estado Lara, no puede legislar sobre materia que es competencia del C.L.R.d.E.L. ni puede reglamentar leyes nacionales y aún con potestad para reglamentar leyes regionales cuando la ley lo autorice para ello, no puede alterar su espíritu, propósito y razón. Que la vulneración del derecho que define la competencia trae aparejado la nulidad del acto administrativo. Señalan lo establecido en el artículo 138 eiusdem.

Que el artículo 1º del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado L.v.d. forma flagrante y grosera lo previsto en los artículos 156, 162 y 236 del Texto Fundamental. Que igualmente resulta violatorio de los artículos 15 y 37 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados así como de lo previsto en el artículo 81, numeral 2 de la Constitución del Estado Lara.

Que considerando lo previsto en el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, el Gobernador “se inmiscuye en la atribución del órgano legislador toda vez que el Decreto cuya nulidad se solicita, excede la potestad reglamentaria del Ejecutivo Regional cuando incluye en éste normas que alteran el espíritu, propósito y razón de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, al punto que resulta falsa y tendenciosa la afirmación de la Exposición de Motivos en cuanto a la justificación del Reglamento”.

Que “En consecuencia, el Artículo 1 del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, es NULO de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del Artículo 19 de la LEY ORGANICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS vigente, por violar la reserva legal y actuar con usurpación de funciones”.

Que el artículo 9 del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara contraviene lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que “De igual forma, (…) contiene acepciones genéricas y confusas toda vez que pretende establecer que los Proyectos de plan operativo y presupuesto anual de los órganos a que se refiere el artículo 8 del indicado Reglamento, es decir, el C.L.d.E.L., la Contraloría General del Estado Lara, la Procuraduría General del Estado Lara y la Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, podrán ser objetados por la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara, sometiéndolos a la incertidumbre respecto a la oportunidad en que las máximas autoridades de estos entes recibirán tales observaciones, pues la citada norma indica que las mismas serán enviadas en un plazo ‘prudencial’, lo cual permite a la Oficina de Planificación la libertad de estimar a su criterio y antojo el plazo que le resultare más conveniente para el envío de tales observaciones, es decir, para establecer de forma subjetiva dicho plazo, esta falla es fiel testimonio de una deficiente técnica legislativa que priva al Reglamento del carácter supeditado a la Ley referente”.

Que “La disposición contenida en el Artículo 9 del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, es NULO de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 20 de la LEY ORGANICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS vigente”.

Que el artículo 10 del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, viola flagrantemente lo establecido en los artículos 136, 137, 162, 163 y 166 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que el establecimiento en el aludido Reglamento “de un mecanismo que le permite al Gobernador del Estado Lara suplir las atribuciones que el texto constitucional le atribuye al C.L. y a la Contraloría General del Estado Lara, resulta una evidente transgresión a estipulaciones legales de estricto orden público, en consecuencia la norma trascrita colide con los Artículos 7 y 333, de la Constitución Nacional (...)”. Que igualmente se viola lo establecido en el artículo 20 de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas concatenado con los artículos 10, numeral 12, y 11 eiusdem.

Que el artículo 10 del mencionado Reglamento, “cuya nulidad se solicita, otorga la facultad al Gobernador del Estado Lara de incluir un proyecto de presupuesto y plan operativo "TENTATIVO", para lo cual tomará en consideración los presupuestos inmediatos anteriores en el caso que el C.L.d.E.L., la Contraloría General del Estado Lara, la Procuraduría General del Estado Lara y el C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara no consignen oportunamente sus proyectos de presupuesto y plan operativo; [que] esta disposición del Reglamento viola la legislación venezolana, ya que el Gobernador del Estado Lara se abroga competencias que le corresponden a otros órganos del Poder Público Estadal, siendo que cada uno de estos órganos del Poder Público Estadal tienen asignadas tales competencias por Ley. De igual forma, el Gobernador está usurpando funciones de los otros órganos del Poder Público Estadal, por lo que a tenor del artículo 138 constitucional concatenado con el artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Decreto es nulo. A tal respecto es importante señalar, Ciudadana Juez, que no le es dabíe al Gobernador del Estado suplir las decisiones de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas”.

Que “Del mismo tenor resulta el contenido del Artículo 12 del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara (…) [que] el citado artículo 12 fija un plazo de quince días al C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, para que se pronuncie en atención a la opinión favorable que debe emitir con respecto al Plan Operativo Estadal. En este sentido, el Gobernador una vez más usurpa funciones que no le corresponden ya que la fijación de las condiciones para la emisión de la opinión favorable le corresponde al Pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas y no al Gobernador, incurriendo nuevamente en causal de nulidad absoluta de este Reglamento por violación de la reserva legal y del principio de legalidad al pretender ejercer competencias que están atribuidas por Ley a otros órganos del Poder Público Estadal siendo este el C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICA DEL ESTADO LARA, violentando el artículo 65 de la LEY ORGANICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR, siendo aplicable el Artículo 19 en sus numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos y el Artículo 82 de la LEY ORGANICA DE PLANIFICACION PUBLICA Y POPULAR”.

Que “También establece este artículo el silencio positivo, es decir que si no se pronuncia el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, sobre la opinión favorable se considerará que se otorga la mencionada opinión favorable; usurpando el Gobernador las funciones del Pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, ya que como se afirmó anteriormente le corresponde a este órgano del Poder Público Estadal elaborar y aprobar su Reglamento Interno de Funcionamiento y de Debates, no estando facultado el Gobernador para reglamentar las funciones de dicho Consejo”.

Que “En consecuencia, el artículo 12 antes transcrito viola la autonomía presupuestaria y funcional del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas normando y condicionando sus actividades e igualmente la autonomía de la Contraloría General del Estado Lara, otorgada dicha autonomía por la Ley que la regula. Es preciso indicar que resulta contrario a la Ley reglamentar el funcionamiento del pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, así como la creación e imposición de un Silencio Administrativo Positivo por parte del reglamentista sin que la Ley le autorice expresamente tal atribución, la cual en todo caso le corresponde al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, ya que el instrumento que sirve de base para la mencionada reglamentación es una Ley Nacional, la cual no puede ser reglamentada por el Gobernador del Estado Lara, viciando de nulidad absoluta al mencionado REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA por aplicación del los ordinales 1 y 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el Artículo 82 de la LEY ORGANICA DE PLANIFICACION PUBLICA Y POPULAR”.

Que conforme a lo previsto en el artículo 13 del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, “que el Gobernador del Estado Lara pretende establecer que en caso de Reconducción del Presupuesto, no se requerirá la opinión favorable del C.D.P. Y COORDINACIÓN DEL POLÍTICAS PÚBLICAS DEL ESTADO LARA, usurpando de esta forma las funciones del PODER LEGISLATIVO NACIONAL como PODER CONSTITUIDO y con atribuida competencia para legislar en materia nacional de conformidad con el numeral 1 del Artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. Que “Mediante el acto administrativo cuya nulidad se demanda, pretende el Ciudadano Gobernador derogar el contenido del Artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (…)”.

Por otra parte alegan que con el artículo 14 del Reglamento objeto de litigio, “el Gobernador del Estado pretende inmiscuirse en el funcionamiento del órgano legislativo del Estado Lara y prohíbe de forma descarada que este órgano no cumpla con su función parlamentaria y de control asignada por Ley Nacional”.

Que “(…) el Decreto del Ejecutivo del Estado Lara N° 03831 de fecha 03 de enero de 2012 contentivo del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, fue publicado según Gaceta Oficial del Estado Lara N° 16.202 Ordinaria de fecha 22 de Diciembre de 2011, presentándose una incongruencia con las fechas ya que la publicación ocurrió trece (13) días antes de la promulgación del Decreto, evidenciándose una vez más el comportamiento permanente y reiterado del Director del Servicio Autónomo Imprenta Oficial del Estado Lara, consistente en reservar números de la Gaceta Oficial para publicar con fecha posterior actos administrativos que no fueron realizados en su oportunidad y que se realizan para corregir o justificar desde el punto de vista legal actos, hechos u omisiones contrarios a la Legislación y que con estas publicaciones se pretende otorgar carácter de legalidad. Esta situación de la Imprenta Oficial del Estado Lara, de la Oficina de Planificación y Presupuesto quien figura como autor del Decreto, de la Oficina de Consultoría Jurídica de la Gobernación del Estado Lara, del Gobernador del Estado Lara y del Secretario General del Gobierno, constituyen presunción de actuaciones simuladas o fraudulentas en la administración o gestión de la Gobernación y de la Imprenta Oficial del Estado Lara, pudiendo encuadrarse en el supuesto generador de Responsabilidad Administrativa previsto en el numeral 21 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contrataría Genera! de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGRySNCF). De igual forma se presenta inconsistencia en la última página al retroceder del artículo 14 a! artículo OCTAVO, violando de manera flagrante !a Ley de Publicaciones Oficiales del Estado Lara, situación que evidencia lo antes planteado y que consta de manera auténtica en la INSPECCION EXTRAJUDICIAL, que se acompaña como anexo "B" al presente libelo, realizada por la Notaría Pública Cuarta del Estado Lara el día 19 de enero de 2012 y cuya copia reposa en el Libro Diario llevado por dicha Notaría y archivada su copia en el Cuaderno de Comprobantes respectivo”.

Señalan que “(…) debemos observar igualmente que el último artículo del Decreto N° 03831, señalado como "ARTICULO NOVENO", transcrito en el último folio de la Gaceta Oficial N° 16.202 entregada por el Director de la Imprenta Oficial del Estado Lara con ocasión de la Inspección Extrajudicial antes mencionada, establece la VIGENCIA, y a tal efecto prevé que el Decreto entrara en vigencia a partir del 03 de enero del año 2012, en atención a esta disposición el Decreto no se puede aplicar a la Reconducción del Presupuesto del año 2012, puesto que la Reconducción opera el día primero de enero de 2012 y ese día este Reglamento no había entrado en vigencia”.

Que “las razones antes expuestas deben ser consideradas suficientes para que sea declarada la nulidad del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA contenido en el DECRETO N° 03831 emanado del Gobernador del Estado Lara de fecha tres (03) de enero de 2012, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria N° 16.202 de fecha 22 de Diciembre de 2011 y así solicitamos sea declarado”.

Solicitan “la NULIDAD POR INCONSTITUCIONAL E ILEGALIDAD DEL DECRETO N° 03831, REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, publicado en Gaceta Oficia! Ordinaria N° 16.202 de fecha 22 de Diciembre de 2011 (…), por los motivos tantas veces mencionados en este libelo”.

Finalmente solicitan “se acuerde una medida cautelar consistente en la SUSPENSION DE LOS EFECTOS DE LOS ARTÍCULOS 1, 9, 10, 12, 13 y 14 del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA contenido en el DECRETO N° 03831, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria N° 16.202 de fecha 22 de Diciembre de 2011 emanado del Gobernador del Estado”.

Que dicha “medida solicitada se encuentra fundamentada en el hecho cierto que las mencionadas disposiciones del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, violan el derecho a la participación en lo social y económico y a los enumerados principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, configurándose de esta forma e! denominado fumus boni iuris. Por lo que respecta a! periculum in mora, es evidente que al derivar dicho Reglamento de autoridad usurpada y pretendiendo aniquilar la autonomía funcional y presupuestaria de los órganos que conforman el Poder Público del Estado Lara, la situación jurídica devendría en irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva, por cuanto el Gobernador del Estado Lara elaboró un Reglamento a su medida que le permite disponer del presupuesto del Estado Lara pudiendo limitar su disponibilidad en corto plazo. De otra parte, existe la posibilidad real que la aplicación del Decreto N° 03831 cuya nulidad se demanda, produzca daños al colectivo del Estado Lara comprometiendo su desarrollo y el cumplimiento de las obligaciones del Ejecutivo Regional y los órganos que lo integran, para con los administrados, impidiendo el control legal del gasto público y su correcta utilización”.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Así, en primer lugar, cabe aclarar que en los procesos contencioso administrativos la medida cautelar por excelencia la constituye la suspensión de efectos, suspensión que también puede ser acordada a través del amparo cautelar. No obstante, la jurisprudencia ha permitido el otorgamiento de las medidas cautelares innominadas de conformidad con el artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, observándose al respecto lo previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa por error material en la N° 39.451 del 22 del mismo mes y año.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

Por otra parte, la tendencia de ampliación de los poderes cautelares han conllevado a la implementación de las llamadas medidas cautelares innominadas, en las que debe observarse el cumplimiento de los requisitos de procedencia de las medidas cautelares innominadas establecidos en el Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente al proceso contencioso administrativo de nulidad de conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Corresponde señalar lo establecido mediante Sentencia Nº 1250 de fecha 22 de octubre de 2002, emanada de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, reiterado en fallos posteriores, entre ellos Sentencia Nº 712 de fecha 14 de mayo de 2003, el cual expone:

“Sin embargo, la Sala considera oportuno aclarar, que este decreto debe estar regido por lo contemplado en el Libro III en sus Títulos I, II y III del mismo Código.

En efecto, dentro de las disposiciones generales de estas medidas, se establece:

Artículo 585. Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama

.

Artículo 588.- En conformidad con el artículo 585 de este Código, el Tribunal puede decretar, en cualquier estado y grado de la causa, las siguientes medidas:

1º ) El embargo de bienes muebles.

(...omissis...)

Al respecto, esta Sala ha manifestado en múltiples oportunidades, y aquí se reitera una vez más, que el otorgamiento de providencias cautelares sólo es posible una vez cumplidos los requisitos previstos en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, es decir, cuando se han verificado, efectivamente y en forma concurrente, los tres elementos esenciales para su procedencia, cuales son: 1) que exista un juicio pendiente, 2) la presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris), 3) que exista el riesgo real y comprobable de que resulte ilusoria la ejecución de la decisión definitiva (periculum in mora).

(…omissis…)

De allí que, considerando que recae sobre la parte solicitante de la medida, la carga de alegar y probar las razones de hecho y de derecho que a su parecer fundamentan la procedencia de las mismas, el órgano jurisdiccional se encuentra evidentemente impedido de suplir la falta de la parte, de explanar sus argumentos como sustento de la medida en cuestión. Ello, a juicio de esta Sala, impone el rechazo de la solicitud cautelar, por ausencia de cumplimiento, de por lo menos uno de los requisitos de procedencia exigidos por las normas contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

En el presente caso se observa que la demandante no señaló en qué consistía el peligro de ilusoriedad del fallo, ni aportó medio de prueba alguno que hiciera surgir en esta Sala presunción alguna de tal circunstancia, con lo cual, de conformidad con lo expuesto, resulta improcedente la medida solicitada y así se declara

. (Negrillas y subrayado agregados).

Precisado lo anterior, advierte este Juzgado que existen los requisitos necesarios para el otorgamiento de las medidas cautelares, esto es, la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y, asimismo, el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), por cuanto se dispone como finalidad de la medida de suspensión de efectos garantizar las resultas del juicio. En este sentido, se observa que la exigencia de ambos requisitos es consustancial a la naturaleza jurídica de toda medida cautelar, tanto así que si el legislador prescindiera de alguno de tales supuestos, estaría desnaturalizando la esencia misma de las cautelas (CALAMANDREI, Piero. “Providencias Cautelares”, traducción de S.S.M.. Buenos Aires: Editorial Bibliográfica Argentina, 1984. p. 69 y s).

En el presente caso pretende la parte actora “se acuerde una medida cautelar consistente en la SUSPENSION DE LOS EFECTOS DE LOS ARTÍCULOS 1, 9, 10, 12, 13 y 14 del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA contenido en el DECRETO N° 03831, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria N° 16.202 de fecha 22 de Diciembre de 2011 emanado del Gobernador del Estado”.

En cuanto al fumus boni iuris señalan que la “medida solicitada se encuentra fundamentada en el hecho cierto que las mencionadas disposiciones del REGLAMENTO PARCIAL N° 02 DE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO LARA, violan el derecho a la participación en lo social y económico y a los enumerados principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Por lo que respecta al periculum in mora, indican que “es evidente que al derivar dicho Reglamento de autoridad usurpada y pretendiendo aniquilar la autonomía funcional y presupuestaria de los órganos que conforman el Poder Público del Estado Lara, la situación jurídica devendría en irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva, por cuanto el Gobernador del Estado Lara elaboró un Reglamento a su medida que le permite disponer del presupuesto del Estado Lara pudiendo limitar su disponibilidad en corto plazo. De otra parte, existe la posibilidad real que la aplicación del Decreto N° 03831 cuya nulidad se demanda, produzca daños al colectivo del Estado Lara comprometiendo su desarrollo y el cumplimiento de las obligaciones del Ejecutivo Regional y los órganos que lo integran, para con los administrados, impidiendo el control legal del gasto público y su correcta utilización”.

Ahora bien, conforme a los hechos expuestos en el escrito libelar se desprende de manera preliminar que fue dictado el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara por parte del Gobernador del Estado Lara, “En uso de las atribuciones que le confiere el artículo 81 y 160 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; el artículo 81, numerales 1, 2 y 33 de la Constitución del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 13.467 de fecha 05 de Febrero de 2010; el artículo 23, numerales 1, 16, 31 y 33 de la Ley de Administración del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 11.420, en fecha 24 de Noviembre de 2008; en concordancia con lo dispuesto en los artículos 11, 12, 13, 27 y 45 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial del Estado L.O.N.. 15.863, de fecha 27 de Octubre de 2011, así como en los artículos 64 y 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular”.

En ese sentido tenemos:

- Del artículo 1º del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

El artículo 1º, cuya suspensión se solicita, expresamente señala:

El presente Reglamento tiene por objeto determinar las normas y principios por los cuales se regirá el procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara y su Plan Operativo Anual Estadal

.

De dicho artículo se desprende prima facie que ciertamente el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara fue dictado con el fin de reglamentar todo el procedimiento administrativo de elaboración, presentación, aprobación y modificación tanto del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara como del Plan Operativo Anual Estadal.

Ahora bien, corresponde observar previamente lo previsto en el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual señala:

El Poder Legislativo se ejercerá en cada Estado por un C.L. conformado por un número no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y a los Municipios. El C.L. tendrá las atribuciones siguientes:

1. Legislar sobre las materias de la competencia estadal.

2. Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.

3. Las demás que le atribuya esta Constitución y la ley.

(…)

.

Tal como lo dispone el artículo 162, cardinal 1, transcrito supra, dentro de las atribuciones que posee el C.L. está la de sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.

Asimismo, se desprende de la exposición de motivos que la Ley de Reforma Parcial de la Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 15.863 del 27 de octubre de 2011, “tiene por objeto regular el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en la erogación del gasto para el cumplimiento de los f.d.E.. Por esta razón, representa una guía de acción fundamental para la administración de los ingresos que por diversos conceptos percibe el Estado, que además, cuenta con variadas instituciones públicas encargadas de producir bienes y servicios para cumplir los objetivos de la política presupuestaria” (Subrayado agregado).

Así señala la aludida Ley que “La administración financiera del sector público del Estado Lara, está conformada por los sistemas de presupuesto, tesorería y contabilidad pública. El Sistema Presupuestario comprende los principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario de los entes y órganos del sector público estadal”.

Así, en el Título II de la Ley in comento titulado “DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO DEL ESTADO LARA”, se recoge el capítulo contentivo de la “Sección I: De la formulación y discusión del Proyecto de Ley de Presupuesto Anual y de su aprobación legislativa” y la “Sección II: De la Ejecución, Control y Evaluación de la Ley de Presupuesto Anual”.

Es decir, ab initio tenemos que la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara contempla las normas y procedimientos relacionados con la formulación, discusión, ejecución, control y evaluación del Proyecto de Ley de Presupuesto Anual.

Considerando lo anterior, cabe señalar en esta etapa cautelar que la incompetencia, se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, distinguiéndose jurisprudencialmente dentro de dicha irregularidad, tres tipos específicos de anomalías, a saber: a) la usurpación de autoridad, b) la usurpación de funciones, y c) la extralimitación de funciones. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 385 del 30 de marzo de 2011).

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece de investidura pública, mientras que la usurpación de funciones se produce cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando con ello la disposición constitucional conforme a la cual la Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público debiendo sujetarse a ellas las actividades que realicen los órganos que integran dicho Poder, conforme a lo previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por su parte, la extralimitación de funciones consiste en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa; particularmente se verifica cuando una autoridad investida legalmente de funciones públicas dicta un acto que constituye un exceso de las atribuciones que le han sido conferidas (Vid. Sentencias Nos. 539, 2.128, 1.211 y 534 de fechas 1° de junio de 2004, 21 de abril de 2005, 11 de mayo de 2006 y 12 de abril de 2007, respectivamente, dictadas por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

Vislumbrado de manera general el anterior marco teórico y dentro del contexto de la medida cautelar que se analiza, este Juzgado observa que el Gobernador del Estado Lara dictó el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara con fundamento en principio en los artículos 81 y 160 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ahora bien, el primero de los artículos consagra el derecho de las personas con discapacidad o necesidades especiales a ejercer a plenitud y autonomía sus capacidades, mientras que el segundo, artículo 160, establece -además de los requisitos que debe cumplir para ejercer el cargo- que el gobierno y administración de cada Estado corresponde al Gobernador, por lo que no puede desprenderse prima facie de estos artículos la atribución del Gobernador para dictar a través de Reglamento las normas y principios por los cuales se regirá el procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara y su Plan Operativo Anual Estadal.

Asimismo, se fundamenta la atribución aludida en el artículo 81, numeral 1, 2 y 33 de la Constitución del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 13.467, de fecha 05 de febrero de 2010, el cual establece las atribuciones del Gobernador, entre ellas: “1) Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Constitución del Estado, las leyes nacionales y estadales”, “2) Reglamentar las leyes estadales sin alterar el espíritu, propósito y razón de la Ley”; y “33) Las demás que le señalan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Constitución y las leyes”, de lo cual prima facie puede señalar que ciertamente el Gobernador tiene atribuida la función de reglamentar leyes estadales, sin embargo, ello se encuentra limitado a mantener el espíritu, propósito y razón de la Ley.

Por su parte, se alude igualmente a los artículos 11, 12, 23, 27 y 45 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial del Estado L.O.N.. 15.863, de fecha 27 de octubre de 2011, los cuales contemplan:

Artículo 11.- El Ejecutivo del Estado Lara, podrá establecer normas adicionales a las establecidas, que limiten y establezcan controles a todas las etapas del proceso presupuestario y financiero de los entes y órganos públicos sujetos a las disposiciones de esta Ley. Tales normas, no se aplicarán a los presupuestos del Poder Legislativo, de la Procuraduría General, de la Contraloría General del Estado Lara y del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas

.

Artículo 12.- El Plan Operativo Anual constituye un instrumento de gestión de apoyo a la acción pública, que contiene las directrices a seguir, los programas, proyectos y acciones a desarrollar en el año fiscal correspondiente, de conformidad con el Plan de Desarrollo Económico y Social del Estado Lara

.

Artículo 13.- Los entes y órganos del Estado Lara elaboran su Plan Operativo y Presupuesto Anual, los cuales deben ser consignados a la Oficina de Planificación y Presupuesto para su revisión, evaluación y adecuación.

El Gobernador del Estado Lara establecerá, mediante reglamento, la normativa que regirá la elaboración del plan operativo anual.

.

Artículo 27.- El proyecto de Ley de Presupuesto anual estará constituido por cuatro títulos (…). (…)

.

Artículo 45.- Si el C.L.d.E.L. sanciona la Ley de Presupuesto, dentro del primer trimestre del año de vigencia del presupuesto reconducido, las disposiciones de la Ley sancionada regirán desde el primero (01) de abril hasta el treinta y uno (31) de diciembre y se darán por aprobados los recursos presupuestarios comprometidos con cargo al presupuesto reconducido.

Si para el treinta y uno (31) de marzo, no ha sido sancionada dicha Ley, el presupuesto reconducido se considerará definitivamente vigente hasta el término del ejercicio presupuestario y estará regulado por las disposiciones de la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal anterior

.

De estos artículos puede extraerse prima facie, y conforme a lo que se analiza, que las atribuciones que allí se contemplan para el Ejecutivo del Estado sólo se concretan en:

  1. - Establecer normas adicionales a las allí previstas, pero dirigidas a limitar y establecer controles a todas las etapas del proceso presupuestario y financiero de los entes y órganos públicos sujetos a las disposiciones de esta Ley, no resultando aplicables a los presupuestos del Poder Legislativo, de la Procuraduría General, de la Contraloría General del Estado Lara y del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas.

  2. - Establecer, mediante reglamento, la normativa que regirá la elaboración del plan operativo anual.

    Finalmente, se alude a las atribuciones conferidas en los artículos 64 y 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, los cuales señalan que:

    Artículo 64 Formulación del Plan Operativo Estadal

    Corresponde a las Gobernaciones la elaboración del Plan Operativo Estadal de sus respectivas entidades federales, a través de los órganos o entes encargados de la planificación y desarrollo

    .

    Artículo 65 Aprobación El proyecto de Plan Operativo Estadal será aprobado por el Gobernador o Gobernadora, previa opinión favorable emitida por el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas.

    El Gobernador o Gobernadora deberá presentar el Plan Operativo Anual Estadal, en la misma oportunidad en la cual se efectúe la presentación formal del proyecto de Ley de Presupuesto”.

    Conforme a dichos artículos es claro que la responsabilidad del Gobernador se encuentra en principio en la elaboración y aprobación del Plan Operativo Anual, considerando lo allí expuesto, más no se desprende en esta oportunidad procesal que se haya otorgado de manera expresa la potestad reglamentaria para normar lo correspondiente al procedimiento para la aprobación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara, y más aún que estas normas sean aplicables a los proyectos de presupuestos del Poder Legislativo, de la Procuraduría General, de la Contraloría General del Estado Lara y del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas.

    En sintonía con lo anterior, cabe señalar preliminarmente que si bien es cierto que se encuentra atribuida al Gobernador la facultad de reglamentar leyes estadales, estos reglamentos deben adecuarse a la Ley en si misma, dicha potestad reglamentaria no debe implicar una violación a la reserva legal, es decir, la formación de reglamentos debe estar expresamente autorizada por una norma de rango superior según la pirámide jerárquica del ordenamiento jurídico.

    La potestad reglamentaria no es una potestad irrestricta, por el contrario se encuentra sometida a la Ley y por supuesto a la Constitución. De modo tal que en su ejercicio deben observarse los límites formales como sustanciales, así como los derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, que a la vez y como contrapeso, obtienen por parte del mismo Ordenamiento Jurídico la tutela para hacer cesar tales lesiones.

    Así, en el caso se que analiza de manera cautelar, a consideración de este Juzgado, esta potestad reglamentaria prevista inicialmente en la Constitución del Estado Lara resulta exhaustiva en cuanto a los parámetros que determinan su desarrollo en la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, sin que pueda desprenderse en esta etapa preliminar que esté referida a las normas y principios por los cuales se regirá el procedimiento para la aprobación y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara, y en menor medida que esté atribuida al Gobernador, pues ello se encuentra desarrollado en la referida Ley de Administración Financiera del Estado Lara, competencia legislativa atribuida conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al C.L.d.E., conforme a su artículo 162, por lo que se desprende prima facie la existencia de un acto que en apariencia invade la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, a los fines de aprobar el indicado Proyecto de Ley.

    No obstante a ello, no puede dejar de observarse que el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial del Estado L.O.N.. 15.863, de fecha 27 de octubre de 2011, expresamente señala que el Gobernador del Estado Lara establecerá mediante Reglamento, la normativa que regirá la elaboración, aprobación y modificación del Plan Operativo Anual Estadal, siendo así, se entiende en principio que el Gobernador tendría la atribución de reglamentar en esta materia.

    - De los artículos 9 y 10 del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

    Por otra parte solicita la parte actora la suspensión de efectos de los artículos 9 y 10 del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, con fundamento en lo ya expuesto.

    "ARTICULO 9: La Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara podrá realizar las observaciones que estime necesaria a los proyectos de plan operativo y presupuesto anual de los órganos anteriormente identificados, con base a criterios técnicos y financieros, las cuales deberán ser notificadas a las máximas autoridades, niveles directivos o gerenciales según corresponda, dentro de un plazo prudencial.

    Los órganos del Poder Público Estadal decidirán sobre las observaciones

    efectuadas por la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara y la remitirán a fin de su incorporación en el Proyecto de Plan Operativo Estadal”.

    "ARTICULO 10. Solo en casos que alguno de estos organismos no consignen oportunamente su proyecto de presupuesto o plan operativo anual, a los fines de no paralizar la discusión y aprobación del presupuesto estadal, corresponderá al gobernador incluir un proyecto de presupuesto y plan operativo tentativo para lo cual tomará en consideración los presupuestos inmediatos y anteriores.

    En cualquier caso que alguno de estos organismos consigne tardíamente su proyecto de presupuesto y plan operativo anual, la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara deberá revisarlo, adecuarlo, integrarlo, consolidarlo e informar de esto al C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas y el C.L.”.

    Considerando lo señalado en torno a la elaboración, presentación, aprobación y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara, se observa en cuanto al procedimiento establecido para el proyecto del plan operativo anual, que el artículo 9 del Reglamento impugnado -cuya suspensión se solicita- , establece un lapso “prudencial” para que la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación del Estado Lara presente sus observaciones a los proyectos respectivos, siendo que desde una análisis preliminar no resulta certero, salvo casos excepcionales y justificados, someter un hecho a un plazo incierto mediante ley o reglamento, aquél referido a un hecho futuro que necesariamente alguna vez ha de ocurrir pero no se puede saber cuándo, pues ello además de ir en contra de las más elementales técnicas legislativas iría en desmedro de los principios constitucionales de celeridad, eficiencia, transparencia, entre otros, más aún cuando el procedimiento para la aprobación de los proyectos aludidos se encuentra sujeto a su vez a los lapsos establecidos en la misma Constitución del Estado Lara y en las leyes nacionales y estadales (Ley Orgánica de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara).

    Por otra parte, de conformidad con el artículo 10 Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, se entiende que en caso de la no presentación oportuna del proyecto de presupuesto y plan operativo por parte de “alguno de estos organismos”, el Gobernador incluirá un proyecto de presupuesto y plan operativo tentativo para lo cual tomará en consideración los presupuestos inmediatos y anteriores.

    Al revisarse lo correspondiente a “alguno de estos organismos” tenemos que el artículo 8 del Reglamento impugnado indica que “El C.L.d.E.L., la Contraloría General del Estado Lara, la Procuraduría General del Estado Lara y el C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, elaborarán su proyecto presupuesto (sic) y plan operativo anual, los cuales deben ser consignados dentro del plazo previsto en el artículo 40 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara (…)”, y en un orden hilado se tiene que, el artículo 9 eiusdem prevé lo relativo a la notificación de las observaciones, siendo el artículo 10 el correspondiente a la ausencia de proyectos, es decir, lo que se entiende en apariencia es que dicho artículo 10 precisamente arropa al “C.L. del Estado Lara, la Contraloría General del Estado Lara, la Procuraduría General del Estado Lara y el C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara”.

    En tal sentido, no puede dejar de observarse lo establecido en el artículo 11 del mencionado Reglamento, del cual se desprende prima facie que las normas adicionales que dicte el Ejecutivo del Estado Lara que limiten y establezcan controles a todas las etapas del proceso presupuestario y financiero no resultan aplicables a los presupuestos del Poder Legislativo, de la Procuraduría General, de la Contraloría General del Estado Lara y del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas.

    - De los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

    Asimismo solicita la parte actora la suspensión de efectos de los artículos 12, 13 y 14 del Reglamento Parcial N° 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara. Al efecto se tiene que éstos expresan:

    "Artículo 12. Presentado del (sic) Proyecto de Plan Operativo Anual del Estado Lara ante el C.d.P. y Coordinación de Políticas Pública el mismo deberá pronunciarse en los quince (15) días continuos siguientes.

    Cualquier observación del C.d.P. y Coordinación de Políticas Pública sobre el Proyecto de Plan Operativo Anual deberá ser remitida por escrito y motivadamente dentro del referido lapso. En caso que el C.d.P. y Coordinación de Políticas Pública del Estado Lara no se pronuncie o no remita observaciones expresando suficientemente los motivos que limitan su opinión, en el plazo referido, se entenderá otorgada la opinión favorable prevista en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, al Proyecto de Plan Operativo Anual, presentado por el ejecutivo".

    "Artículo 13. En caso de reconducción del presupuesto, el Gobernador deberá publicar junto con el Decreto de Reconducción el correspondiente Plan Operativo Anual, en cuyo caso no requerirá la opinión favorable del C.d.P. y Coordinación de Políticas Pública (sic) del Estado Lara. En principio la vigencia del Decreto Reconducido y su Plan Operativo desplegará sus efectos en el periodo comprendido del 01 de enero al 31 de marzo".

    "Artículo 14. El C.L. sólo podrá discutir y aprobar el nuevo proyecto de presupuesto y Plan Operativo Anual que le presente el Ejecutivo y que en caso de ser aprobado regirá desde el primero de abril hasta el treinta y uno de diciembre".

    En principio debe observarse nuevamente lo previsto en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, en virtud del cual el proyecto de Plan Operativo Estadal será aprobado por el Gobernador previa opinión favorable emitida por el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, sin que se desprenda en esta oportunidad de esta misma Ley que exista la posibilidad de dar continuidad al procedimiento para la aprobación del Plan Operativo Anual aún sin la debida opinión aprobatoria por parte del mencionado Consejo.

    Ante ello, es conveniente traer a colación la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 3 de junio de 2003, Exp. Nº 00-1953, caso: R.B.M. y L.F.P., en la cual se señala:

    (…) no sólo es inválido dictar un reglamento en materia de la reserva legal, sino que tampoco puede hacerse contrariando las disposiciones expresas de la ley reglamentada e incluso su espíritu. Es evidente que si el Ejecutivo está imposibilitado para reglamentar una ley desapegándose de su espíritu, propósito y razón, también debe someterse a lo que la propia ley reglamentada le establezca como límite de su poder normativo. Así, en nuestro ordenamiento jurídico se han dado casos de leyes que establecen la obligación de reglamentar, o que prevén la necesidad de hacerlo dentro de un plazo, o que enumeran los aspectos concretos que deben ser objeto de reglamentación y las condiciones específicas que deben ser cumplidas por el Ejecutivo, todo lo cual le elimina el carácter facultativo de ese poder. En todos esos supuestos, la l.d.E. se reduce de forma considerable, lo que se explica por el hecho de que su actividad normativa es necesariamente sub-legal y debe ceder ante las normas expresas que le indican una conducta.

    Por otra parte, aunque en teoría pueda sostenerse en Venezuela la existencia de un poder reglamentario autónomo -discutible, según cierta doctrina-, este poder sólo es predicable en áreas que no sean de la reserva legal o en aquellas que no hayan sido objeto de regulación. Así, a las materias que son de la reserva legal se unen todas aquellas que sean legalizadas por la sola circunstancia de que la Asamblea Nacional ha asumido su regulación, haciendo desaparecer de inmediato cualquier norma que previamente el Ejecutivo hubiera dictado, si fueran incompatibles, e impidiendo en lo sucesivo la emisión de otras disposiciones reglamentarias, al menos mientras dure la vigencia del acto legal. La actuación del Ejecutivo se halla, pues, estrictamente limitada por la voluntad del órgano parlamentario, salvo los casos en que constitucionalmente se prevea un poder que le sea exclusivo, que no es el caso, como se ha dicho, de los reglamentos de leyes.

    Lo anterior no debe verse como una indebida disminución del poder del Ejecutivo Nacional, pues simplemente deriva de la aplicación estricta de la Constitución venezolana, la cual contempla una preponderancia del órgano legislativo en la regulación de ciertas materias, con la consecuencia de obligar al Ejecutivo, al reglamentar, a someterse a las leyes e incluso al espíritu que las guió y la finalidad que se pretendió lograr con ellas

    . (Negrillas subrayadas).

    En el presente caso, existe la apariencia de que el Gobernador del Estado Lara al dictar las normas vía reglamentaria relacionadas con el “procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del (…) Plan Operativo Anual Estadal”, establece nuevos supuestos de hecho que no pueden derivarse de la Ley, como es:

    - Que en caso de que el C.d.P. y Coordinación de Políticas Pública del Estado Lara no se pronuncie o no remita observaciones expresando suficientemente los motivos que limitan su opinión, en el plazo referido, se entenderá otorgada la opinión favorable prevista en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular.

    - Que en caso de reconducción del presupuesto, el Gobernador deberá publicar junto con el Decreto de Reconducción el correspondiente Plan Operativo Plan Operativo Anual, en cuyo caso no requerirá la opinión favorable del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara.

    - Que el C.L. sólo podrá discutir y aprobar el nuevo proyecto de presupuesto y Plan Operativo Anual que le presente el Ejecutivo.

    En tal sentido, analizados de manera preliminar los artículos 1, 9, 10, 12, 13 y 14 del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, este Juzgado desprende la existencia del fumus boni iuris, por una parte, en cuanto a la presunta inexistencia de la atribución establecida mediante ley al Gobernador del Estado Lara para dictar reglamento que tenga por objeto “determinar las normas y principios por los cuales se regirá el procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara”, y en concreto al acto de aprobación del Proyecto de Ley de Presupuesto que debe presentar al Órgano Legislativo, vulnerándose en apariencia lo previsto en los artículos 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Por otra parte, ab initio mal podría entenderse que el Gobernador podría presentar un proyecto del plan operativo anual y de presupuesto aparentemente en sustitución del que se haya dejado de presentar oportunamente por el C.L.d.E.L., la Contraloría General del Estado Lara, la Procuraduría General del Estado Lara y el C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, cuando en apariencia ni siquiera las normas que dicte el Gobernador en esta materia les resultan aplicables a tales instituciones. Asimismo, surge la apariencia que se establecen consecuencias jurídicas que no se desprenden de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular. Así, prima facie se desprende la presunción de buen derecho alega. Así se decide.

    En cuanto a la existencia del periculum in mora, conforme fue alegado, se observa que en la actualidad el acto recurrido está plenamente en vigor, siendo así, es claro que de conformidad con el artículo 81 de la Constitución del Estado Lara el Gobernador tiene la atribución de “Presentar anualmente, ante el C.L., el Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado, dentro de los primero diez (10) días siguientes a la presentación por parte del Ejecutivo nacional, del respectivo Proyecto de Ley del Presupuesto ante la Asamblea Nacional (…)”, debiendo ocurrir esto antes del 15 de octubre (artículo 38 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público), por lo que es presumible que al menos el procedimiento administrativo para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara se encontraría en curso con base al Reglamento Parcial Nro. 2 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

    Asimismo observa este Juzgado que el Reglamento cuya impugnación se solicita fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara en fecha 22 de diciembre de 2011, entrando en vigencia el 3 de enero de 2012, siendo que en esa misma fecha (3 de enero de 2012) se dictó el Decreto Nº 03904, mediante el cual el Gobernador del Estado Lara aprobó el Plan Operativo Anual 2012, sin que se desprenda de sus considerándos que exista la aprobación favorable emitida por el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas de conformidad con el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, entendiéndose que el mismo ha sido aplicado, por lo que al ser “El Plan Operativo Estadal (…) aquel que integra los objetivos, metas, proyectos y acciones anuales formuladas por cada órgano y ente del Poder Público Estadal, a los fines de la concreción de los resultados y metas previstas en el Plan de Desarrollo Estadal (…) [y] sirve de base y justificación para la obtención de los recursos a ser asignados a la entidad estadal, en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal al cual corresponda” (artículo 63 eiusdem), considera este Juzgado se encuentra presente el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo. Así se decide.

    Con base a lo anterior, llenados los extremos requeridos para acordar la medida cautelar solicitada, a consideración de este Juzgado resulta procedente la suspensión de efectos del artículo 1º en lo referente a “determinar las normas y principios por los cuales se regirá el procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara”, así como de los artículos 9, 10, 12, 13 y 14 del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara hasta tanto se dicte la sentencia definitiva. Así se decide.

    En consecuencia, se ordena que en aquello relacionado con la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara y el Plan Operativo Anual, debe ejecutarse lo establecido en la Constitución del Estado Lara, la Ley de Administración del Estado Lara, la Ley de Administración Financiera del sector Público del Estado Lara, la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular y las normativas que no hayan sido objeto de suspensión mediante el presente fallo del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, hasta tanto se dicte el fallo del recurso principal. Así se decide.

    III

    DECISIÓN

    Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara:

    - PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en la demanda de nulidad interpuesta, por los ciudadanos O.R.M.B. y J.G.N., titulares de las cédulas de identidad Nros. 7.151.156 y 10.143.424, respectivamente actuando en su condición de Diputados, el primero de los mencionados en su carácter de Presidente, del C.L.D.E.L., asistidos por los abogados D.M.P. y Gorka I.D.B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 35.134 y 68.394, respectivamente, contra el acto administrativo contenido en el Decreto Nº 03831 del Reglamento Parcial Nº 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria Nº 16.202, de fecha 22 de diciembre de 2011, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA. En consecuencia:

  3. - Se ACUERDA la suspensión de efectos del artículo 1º en lo referente a “determinar las normas y principios por los cuales se regirá el procedimiento administrativo para la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara”, así como de los artículos 9, 10, 12, 13 y 14 del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara hasta tanto se dicte la sentencia definitiva.

  4. - Se ORDENA que en aquello relacionado con la elaboración, presentación, aprobación, y modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto del Estado Lara y el Plan Operativo Anual, debe ejecutarse lo establecido en la Constitución del Estado Lara, la Ley de Administración del Estado Lara, la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular y las normativas que no hayan sido objeto de suspensión mediante el presente fallo del Reglamento Parcial N° 02 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, hasta tanto se dicte el fallo del recurso principal.

    Notifíquese al Procurador General del Estado Lara de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por reenvío expreso del artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

    Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

    Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto a los dieciocho (18) días del mes de abril del año dos mil doce (2012). Años: 201º de la Independencia y 153º de la Federación.

    La Jueza,

    M.Q.B.

    La Secretaria,

    S.F.C.

    Publicada en su fecha a las 2:50 p.m.

    Al.- La Secretaria,

    L.S. Jueza (fdo) M.Q.B.. La Secretaria (fdo) S.F.C.. Publicada en su fecha a las 2:50 p.m. La Secretaria (fdo). La suscrita Secretaria del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente copia es un traslado fiel y exacto de su original y se expide por mandato judicial, en Barquisimeto a los dieciocho (18) días del mes de abril del año dos mil doce (2012). Años: 201º de la Independencia y 153º de la Federación.

    La Secretaria,

    S.F.C..

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