Decisión nº KE01-X-2013-000043 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 14 de Agosto de 2013

Fecha de Resolución14 de Agosto de 2013
EmisorJuzgado Superior Civil Contencioso Administrativo
PonenteMarilyn Quiñonez Bastidas
ProcedimientoMedida Cautelar

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

EXP. Nº KE01-X-2013-000043

En fecha 8 de agosto de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto, escrito y sus anexos, contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los ciudadanos L.A.C.H. y J.J.C.R., titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.399.776 y 10.846.536, respectivamente, actuando en su condición de Legisladores del C.L.D.E.L., y “en ejercicio de las atribuciones consagradas a los consejeros integrantes del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara”, asistidos por el abogado D.M.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 35.134, contra el acto administrativo contenido en el Decreto Nº 05116, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria del Estado Lara Nº 17.655, de fecha 10 de diciembre de 2012, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA y del Acta de Sesión Ordinaria del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara de fecha 10 de diciembre de 2012.

En fecha 9 de agosto de 2013, se recibió en este Juzgado el mencionado escrito.

En fecha 12 de agosto de 2013, se admitió la demanda de nulidad interpuesta, y se ordenó practicar las notificaciones correspondientes.

Siendo la oportunidad para conocer la medida cautelar solicitada, se pasa a decidir en los siguientes términos:

I

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Y DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

Mediante escrito consignado en fecha 8 de agosto de 2013, la parte actora alegó como fundamento de su demanda interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:

Que demandan la nulidad por “...INCONSTITUCIONAL E ILEGALIDAD DEL DECRETO Nº 05116, publicado en Gaceta Oficial Ordinaria Nº 17.655 de fecha 2 de Enero (sic) de 2013, conjuntamente con el Acta de Sesión Ordinaria del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara de fecha 10 de diciembre de 2012”. (Resaltado de la cita).

Que “... el día 10 de diciembre de 2012, en esta ciudad se reúne en Sesión Ordinaria el C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, con la finalidad de Presentar (sic) y aprobar el Plan Operativo Anual del Estado Lara, para el Ejercicio Fiscal del año 2013, como consta en el Anexo "C". Es de resaltar que esta reunión se efectuó con un quórum de siete (07), miembros, los cuales fueron: H.F.F.P. del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, Z.V.d.S., Miembro del mencionado Consejo en representación del C.L.d.E.L.; Dra. Y.G., Miembro del mencionado Consejo, en su condición de Directora en el Estado L.d.M.d.P.P. para la Salud: A.C., miembro del mencionado Consejo, en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara; P.P., Miembro del mencionado Consejo, en su condición de representante del Poder Popular por el movimiento de los trabajadores y trabajadoras del Estado Lara; F.F., Miembro del mencionado Consejo, en su condición de representante del Poder Popular por el movimiento de las mujeres del Estado Lara; y Z.G., Miembro del mencionado Consejo, en su condición de representante del Poder Popular por el movimiento de los cultores y cultoras del Estado Lara. Ahora bien, esta Sesión Ordinaria es el sustento legal del Decreto N° 05116 ‘Aprobación Plan Operativo Anual del Estado Lara, Ejercicio Fiscal 2013’, publicado en Gaceta Oficial del Estado Lara N° 17.655 de fecha 02/01/2013, por cuanto se pretendió con esta sesión ordinaria celebrada el 10 de diciembre del año 2012, llenar el requisito de la opinión previa y favorable del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, establecido en el Artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (Negrillas de la cita).

Que “… de las anteriores actuaciones, surge la información que motiva la interposición de la presente demanda de nulidad; por cuanto se constató que el quórum de la Reunión Ordinaria del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara realizada en fecha 10/12/2012 se sustentó en el Parágrafo Único del Artículo 10 del Reglamento Interno de Funcionamiento y Debates del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara N° 6.140 Ordinaria de fecha 01/06/2005 (…)”.

Que “(…) este Artículo del Reglamento antes citado, viola flagrantemente el artículo 12 de la Ley de Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas debidamente publicada en la Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela N° 6.017 de fecha 30/12/2010 (…)”.

Que “(…) para resolver esta incongruencia se promulgó y publicó en fecha 21 de mayo de 2012, Gaceta Oficial del Estado Lara N° 16.820: la Resolución N° 002/2012, contentiva de Reglamento Parcial Interno de Funcionamiento y Debate del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, debidamente suscrita por H.F.F. en su condición de Presidente del mencionado C.E. (…)”.

Que “De la lectura del Artículo anterior y al confrontarlo con el contenido del acta (anexo "C") y revisar los nombres de los miembros del mencionado C.E. asistentes, se desprende que la Sesión Ordinaria de fecha 10/12/2012 se realizó en franca violación de la normativa legal aplicable, utilizando un Reglamento que no estaba vigente, ya que fue derogado por el propio H.F.F., en su condición de Presidente del C.E., fijando el numero de miembros asistentes a la sesión para hacer quórum válidamente. En tal sentido el texto del Decreto numero 05116 correspondiente a la Aprobación del Plan Operativo Anual del Estado Lara para el Ejercicio Fiscal 2013 de fecha 02/01/2012, publicado en la Gaceta Ordinaria N° 17.655, resulta viciado de nulidad, por no contar con la previa opinión favorable del mencionado C.d.P., solo se hizo en apariencia y de manera ilegal, sin que existiera quórum reglamentario para instalar la sesión y menos aun para tomar decisiones válidas; por lo que se violó de manera grosera el principio de legalidad por las actuaciones del Gobernador del Estado L.H.F.F., por la omisión dolosa de solicitud de la opinión previa favorable al C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEL ESTADO LARA, contenida en el Artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, la cual es de obligatorio acatamiento por parte delCiudadano Gobernador del Estado Lara para la aprobación del Plan Operativo Anual 2013, por tratarse de normas de inexorable cumplimiento, lo que compromete el orden publico, viciando el acto de nulidad y generando las responsabilidades que establece el Articulo 82 de la Ley Orgánica del Planificación Pública y Popular. De igual manera, mediante el mismo Decreto N° 05116 ‘Aprobación Plan Operativo Anual del Estado Lara, Ejercicio Fiscal 2013’, publicado en Gaceta Oficial del Estado Lara N° 17.655 de fecha 02/01/2013, el Gobernador del Estado Lara usurpa las atribuciones de las Máximas Autoridades Jerárquicas de: Entes Descentralizados de la Administración Pública Estadal, Órganos Autónomos Desconcentrados de la Administración Pública Estadal, C.L.d.E.L., Contraloría General del estado Lara, Procuraduría General del Estado Lara y C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara de la Administración Pública Estadal ya que, según el Artículo 80 de la Ley in comento, establece que el Plan Operativo anual de los órganos y entes del poder público será aprobado por la M.A. del órgano o ente encargado de su formulación, no siendo tales atribuciones del Ciudadano Gobernador, resulta de igual manera viciado el acto por usurpación de funciones”.

Aluden a lo previsto en los artículos 25, 137, 138, 139, 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que “(…) es público y notorio que el ciudadano Abogado H.F.F., es el Gobernador del Estado Lara y tiene atribuida competencia en las materias que señalan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Constitución del Estado Lara y demás leyes nacionales y regionales, por lo cual queda sujeto a respetar y acatar el principio de legalidad y a ejercer sus atribuciones como Gobernador del Estado Lara con estricto apego a la Constitución y las Leyes, sin invadir la competencia de otros órganos públicos ni desviar el ejercicio de sus atribuciones como Gobernador del Estado Lara con estricto apego a la Constitución y las Leyes, sin invadir la competencia de otros órganos públicos ni desviar el ejercicio de sus atribuciones”.

El artículo primero del Decreto Nº 05116, “viola de forma flagrante, grosera y evidente los Artículos 156 (RESERVA LEGAL) y 187 ordinal 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (…) el Gobernador del Estado Lara mediante el acto administrativo cuya nulidad se demanda, pretende derogar el contenido del Artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular sancionada por la Asamblea Nacional (…)”.

Que el aludido artículo 65 , “(…) establece como requisito fundamental para que el Gobernador ejerza su atribución de aprobar dicho Plan, que cuente primero con la opinión favorable del C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICA DEL ESTADO LARA y al obviarla o derogarla mediante el artificio del acta de Sesión ordinaria de fecha 10/12/2012 del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara que conjuntamente se demanda la nulidad en el presente acto, se inmiscuye en la competencia que el órgano legislador nacional atribuyó constitucionalmente a otro órgano del Poder Público Estadal”. (Mayúscula y negrilla del original).

Que “(…) al aprobar en el mencionado ARTICULO 1, los TOMOS II al VI correspondiente al ‘Plan Operativo anual 2013. DE OTROS ORGANOS Y ENTES DEL PODER PUBLICO DEL ESTADO LARA’, el GOBERNADOR DEL ESTADO LARA usurpa las atribuciones expresamente otorgadas en el Artículo 80 de la Ley de Planificación Pública y Popular, a las MÁXIMAS AUTORIDADES de estos órganos y entes estadales”. (Mayúscula y negrilla del original).

Que “como consecuencia de lo anterior el Artículo 1° del Decreto N° 05116 contentivo de la aprobación del PLAN OPERATIVO ANUAL DEL ESTADO LARA PARA EL EJERCICIO FISCAL 2013 publicado según Gaceta Ordinaria N° 17.655, es NULO de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el Artículo 82 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1 del Artículo 19 de la LEY ORGANICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRAVOS vigente. A tal efecto el Articulo 82 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular establece (…)”. (Mayúscula y negrilla del original).

Que “(…) con la aprobación del Plan Operativo Anual del Estado Lara para el ejercicio 2013, el Gobernador del Estado Lara suprime, silencia y defrauda la opinión previa favorable por parte del C.E. (mediante reunión irrita del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, realizada en fecha 10/12/2012; en la cual viola una Resolución dictada por el mismo Gobernador, en su condición de Presidente del C.E., dictada el día 21/05/2012), previa al acto de aprobación del Plan Operativo Anual del Estado Lara, que es atribución exclusiva del Pleno del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, la cual le viene atribuida por LEY ORGANICA, que es expresión del principio de legalidad. Dicha atribución fue ignorada de manera dolosa y muestra de ello es haber realizado una Sesión del Pleno del C.e. sin cumplimiento del quórum legal establecido en la Ley que rige la materia y usando expresamente un Reglamento Interno de Funcionamiento y Debate que fue derogado en mayo del 2012 por el propio Gobernador del Estado Lara. Subvierte el orden público el Gobernador al dictar el Decreto que aprueba Plan Operativo Anual del Estado Lara para el ejercicio fiscal 2013, sin contar con la previa opinión favorable del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, incurriendo nuevamente en causal de nulidad absoluta de dicho Decreto por violación de la reserva legal y del principio de legalidad al pretender ejercer competencias que están atribuidas por Ley a otros órganos y entes del Poder Público Estadal, siendo este el C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICA DEL ESTADO LARA y las máximas autoridades jerárquicas de los Órganos y Entes del Poder Público del Estado Lara, violentando los artículos 65 y 80 de la LEY ORGANICA DE PLANIFICACION PUBLICA Y POPULAR, siendo en consecuencia aplicables el Artículo 82 de la LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN PÚBLICA Y POPULAR y el Artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos”. (Mayúsculas del original).

Que “(…) cuando el Artículo 65 de marras, atribuye competencia al Gobernador de Estado para aprobar el plan, lo hace en apego al novísimo principio constitucional de la participación protagónica del pueblo, sus alcaldes, concejales, legisladores, consejos comunales en fin ‘el poder popular en suma’, ellos son los miembros que conforman la pluralidad que debate en el pleno del C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICA DEL ESTADO LARA, son ellos quienes van a emitir su opinión favorable para que el Gobernador ejerza la atribuida competencia, ya aludida”. (Mayúscula y negrilla del original).

Que “si el Gobernador no logra obtener la PREVIA OPINION FAVORABLE del pleno que constituye el C.D.P. Y COORDINACION DE POLJTICAS PUBLICA DEL ESTADO LARA, no puede aprobar el PLAN y si lo aprueba omitiendo tal requisito quebranta la ley, asimismo al usurpar las atribuciones de las máximas autoridades jerárquicas de los órganos y entes del Poder Público del Estado Lara establecida en el articulo 80; surge la consecuencia legal establecida en el Artículo 82, es decir, se vicia el acto administrativo de nulidad absoluta, no solo por imperio de este dispositivo sino por violar el derecho a la participación de los miembros del Consejo y la participación popular en ellos representada, lo que viola derechos garantizados en la Constitución y activa la consecuencia prevista en el citado Artículo 25 Constitucional. (Mayúscula, subrayado y negrilla del original).

Que “en los considerandos que motivan al acto administrativo dictado por el Gobernador Decreto N° 05116 contentivo de la aprobación DEL PLAN OPERATIVO ANUAL DEL ESTADO LARA PARA EL EJERCICIO FISCAL 2013 publicado según Gaceta Ordinaria N° 17.655, que lo aprobó sin contar con la previa opinión favorable del C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICA DEL ESTADO LARA, vulnerando con ello el orden público y las citadas normas Constitucionales y legales, afectando el normal desarrollo de las actividades de participación en la planificación prevista en la ley, desconociendo las competencias que el C.D.P. Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICA DEL ESTADO LARA tiene asignadas constitucional y legalmente, incurriendo en las causales de nulidad absoluta de este Decreto y asumiendo para sí las sanciones que determina la Ley, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 82 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, en concordancia con los numerales 1 y 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, igualmente con lo establecido en los artículos 25, 137 y 138 Constitucionales, siendo que a tenor de lo establecido en el Articulo 138 eiusdem: ‘Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos’”. (Mayúscula, subrayado y negrilla del original).

Que “es claro que cualquier norma de rango sub-constitucional que ordene legislar en materia de reserva legal o que pretenda atribuir competencias por vía distintas a las previstas en la ley, es sin duda alguna violatoria de los principios constitucionales y nula conforme lo establecido en el Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.

Que se lesiona “la autonomía funcional de entes a quien se les ha otorgado tal autonomía por mandato Constitucional y legal (…), todo ello mediante la usurpación de funciones, violación del principio de legalidad, transgresión de la jerarquía de las normas y vulnerando el principio del paralelismo de las formas”.

En tal sentido, solicitan la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto Nº 05116, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria del Estado Lara Nº 17.655, de fecha 10 de diciembre de 2012, emanado de la Gobernación del Estado Lara y del Acta de Sesión Ordinaria del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara de fecha 10 de diciembre de 2012.

Finalmente solicitan “se acuerde una medida cautelar consistente en la SUSPENSION DE LOS EFECTOS DEL DECRETO NUMERO 05116 CORRESPONDIENTE AL PLAN OPERATIVO ANUAL DEL ESTADO LARA PARA EL EJERCICIO FISCAL 2013 DE FECHA 02/01/2013, GACETA ORDINARIA N° 17.655, CONJUNTAMENTE CON EL ACTA DE SESION ORDINARIA DEL C.D.P. Y COORDINACION DE POLJTICAS PUBLICAS DEL ESTADO LARA DE FECHA 10 DE DICIEMBRE DE 2012 (…) [que] la medida solicitada se encuentra fundamentada en el hecho cierto que el Decreto contentivo del PLAN OPERATIVO ANUAL 2013 y el Acta de la Sesión Ordinaria del C.E. de fecha 10/12/2012 se encuentra en plena ejecución a pesar su ilegal aprobación por parte del Gobernador en franca violación a los enumerados principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular y la Ley de los Consejos Legislativos de los Estados, configurándose de esta forma el denominado fumus boni iuris. Por lo que respecta al periculum in mora, es evidente que la ejecución del Plan Operativo Anual aprobado a través del Decreto cuya nulidad se solicita, se mantiene contraria a los principios que deben regir todos los actos de la Administración Pública, siendo claro y evidente que el Gobernador del Estado Lara elaboró y aprobó un Plan Operativo Anual con total prescindencia de los requerimientos de Ley lo cual le permite disponer y ejecutar el presupuesto del Estado Lara para el ejercicio fiscal 2013, pudiendo limitar su disponibilidad en corto plazo lo que devendría en actos de irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva toda vez que su vigencia es por un (01) año del cual han transcurrido siete meses siendo que sus actuaciones son susceptibles de producir daños al colectivo del Estado Lara comprometiendo su desarrollo y el cumplimiento de las obligaciones del Ejecutivo Regional y los órganos que lo integran, para con los administrados, impidiendo mediante su ilegal ejecución la consecución del objeto de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular es decir, la armonización de los planes, programas y proyectos para la transformación del país, a través de una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta, para la construcción de la sociedad socialista de justicia y equidad”. (Mayúsculas y negrillas del original).

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Precisadas las anteriores consideraciones que sirven de fundamento a la pretensión anulatoria de la parte demandante, así como los argumentos explanados en su escrito libelar para sustentar la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, este Juzgado Superior observa que conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

Evidentemente la disposición contenida en el artículo 104 eiusdem, es más amplia respecto a los requisitos que se deben verificar para el otorgamiento de toda medida cautelar en materia contencioso administrativa, apartándose de lo previsto en el párrafo 21 del artículo 21 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004, pero viniendo a ser una consagración de los aportes que ha venido realizando la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en relación a esta especial institución.

Por otra parte, debe igualmente agregarse que la protección cautelar que eventualmente pueda otorgarse, encuentra su justificación en una verdadera materialización del derecho a la tutela judicial efectiva, contenido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que posee como contenido la necesidad de asegurar que luego del proceso judicial correspondiente se dicte una sentencia de fondo ajustada a derecho, y que a su vez, dicha sentencia sea ejecutada de manera oportuna y en sus propios términos.

Esa necesidad de que la sentencia sea oportunamente ejecutada, debe ser consustanciada con una debida protección cautelar a la cual tienen acceso las partes como medio para materializar la ejecución de lo juzgado, de forma que para la plena existencia del derecho a la tutela judicial efectiva, es necesario que se adopten, en caso de ser procedentes, las medidas cautelares adecuadas que aseguren el cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso. De esta forma, la garantía de efectividad del fallo final es la médula misma de la institución cautelar; sin esa garantía, no hay tutela judicial (Vid. G.D.E., Eduardo. “La Batalla por las Medidas Cautelares”. Madrid: Civitas, 1995. p. 298).

Así, las medidas cautelares son un instrumento que sirve para evitar que la justicia pierda su eficacia, y se adoptan con la finalidad de asegurar provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia en su caso pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente. A través de estas medidas, el juez -en cada caso concreto- utiliza los medios que sean necesarios para que el derecho, cuya tutela se solicita, permanezca íntegro durante el tiempo que dure el proceso, de tal manera que sea posible ejecutar, en su momento, la sentencia que reconozca tal derecho y evitar que se causen daños irreparables.

Ahora bien, respecto a la solicitud de suspensión de efectos debe darse la concurrencia de determinados requisitos, esto es, que haya una presunción del buen derecho (fumus bonis iuris), que la medida sea necesaria para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), y la ponderación de los intereses públicos generales y colectivos, requisitos éstos consagrados en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En relación al fumus boni iuris, es suficientemente reconocido por la doctrina y la jurisprudencia, que el mismo constituye la existencia de una apariencia de buen derecho, lo cual se efectúa a través de un cálculo preventivo o juicio de probabilidad, por lo que no se requiere una absoluta certeza del mismo, sino la existencia de algún elemento que le de verosimilitud, sobre la base de los recaudos o elementos presentados junto con el libelo de la demanda.

En tanto que, el periculum in mora, no se limita a la mera hipótesis o suposición, sino a la presunción del temor al daño por violación o desconocimiento del derecho si éste existiese, que deje en riesgo o haga ilusoria la ejecución del fallo, bien por la tardanza de la tramitación del juicio, bien por los hechos del demandado durante ese tiempo, tendentes a burlar o desmejorar la efectividad de la sentencia definitiva que recaiga en el caso concreto.

Por su parte, la ponderación de intereses implica tomar en cuenta los efectos entre el bien jurídico tutelado con la providencia cautelar y los intereses públicos o colectivos, de tal forma que éstos últimos no resulten afectados, relacionándose muchas veces esta ponderación de intereses con el periculum in mora. (Vid. Sentencias Nº 06161 y 06438 del 9 de noviembre y 1 de diciembre de 2005, respectivamente, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

Para el caso de autos, la parte demandante solicita la suspensión cautelar del acto administrativo contenido en el Decreto Nº 05116, del 02 de enero de 2013, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 17.655, de la misma fecha, contentivo del Plan Operativo Anual Ejercicio Fiscal 2013, y del Acta de fecha 10 de diciembre de 2012, aprobada por los miembros asistentes a la Sesión Ordinaria del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Pública del Estado Lara.

A tales efectos, manifestaron que “(...) la medida solicitada se encuentra fundamentada en el hecho cierto que el Decreto contentivo del PLAN OPERATIVO ANUAL 2013 y el Acta de la Sesión Ordinaria del C.E. de fecha 10/12/12012 se encuentra en plena ejecución a pesar su ilegal aprobación por parte del Gobernador en franca violación a los enumerados principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular y la Ley de los Consejos Legislativos de los Estados, configurándose de esta forma el denominado fumus boni iuris (...)”.

Asimismo, agregaron que el periculum in mora deviene, a su decir, por ser “(...) evidente que la ejecución del Plan Operativo Anual aprobado (...) se mantiene contraria a los principios que deben regir todos los actos de la Administración Pública, siendo claro y evidente que el Gobernador del Estado Lara elaboró y aprobó un Plan Operativo Anual con total prescindencia de los requerimientos de Ley (...) lo que devendría en actos de irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva (...) siendo que sus actuaciones son susceptibles de producir daños al colectivo del Estado Lara (...) impidiendo mediante su ilegal ejecución la consecución del objeto de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular...”.

Para ello, consignó -entre otras instrumentales- el referido Decreto Nº 05116, de fecha 02 de enero de 2013, el cual riela a los folios setenta y siete (77) al ochenta y uno (81) de la causa principal, así como del Reglamento Parcial Interno de Funcionamiento y Debate del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Pública del Estado Lara, inserto a los folios ochenta y dos (82) al ochenta y seis (86).

Así las cosas, observa este Juzgado Superior, sin que ello constituya pronunciamiento alguno sobre la cuestión principal, que la alegada y presunta “(...) ilegal aprobación por parte del Gobernador (...)” del Plan Operativo Anual del Ejercicio Fiscal 2013 del Estado Lara, ha sido delimitada por la representación del C.L. de esa entidad político territorial, al exponer que con la Sesión Ordinaria celebrada el 10 de diciembre de 2012, a los fines de presentar y aprobar el referido instrumento presupuestario “(…) se pretendió (...) llenar el requisito de la opinión previa y favorable del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular.

Como fundamento a lo anterior, expone la parte demandante que “(...) se constató que el quórum de la Reunión Ordinaria del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara realizada en fecha 10/12/2012 se sustentó en el Parágrafo único del artículo 10 del Reglamento Interno de Funcionamiento y Debates del C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 6.140 Ordinaria de fecha 01/06/2005 (...)”.

Se vierte el anterior fundamento de la parte demandante, con la finalidad de efectuar un análisis previo del asunto planteado, para establecer si en el caso en concreto está presente la existencia del requisito del fumus boni iuris, análisis que resulta imperativo y no implica necesariamente adelantar un pronunciamiento definitivo sobre el fondo. Así pues, entre las principales delaciones de la parte actora, y que en su criterio justifican la medida cautelar solicitada, se encuentra la relativa a la presunta infracción de las disposiciones relativas a la aprobación del Plan Operativo Anual por parte del Gobernador del Estado Lara, con ocasión al quórum que debió estar presente a los fines de obtener la opinión favorable a que se refiere el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, lo que a su decir, conlleva a que “(...) se elaboró y aprobó un Plan Operativo Anual con total prescindencia de los requerimientos de Ley (...)”.

En este sentido, observa este Juzgado Superior de manera preliminar que la figura del Plan Operativo, en este caso, del nivel Estadal, se encuentra regulada de manera general, en la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, a la cual están sometidos los órganos y entes que conforman el Poder Público y las instancias del Poder Popular, específicamente en su Título III, Capítulo III, Sección IV, artículos 63 al 67, del referido texto legal; y en el caso particular, a través de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, en su Título I, Capítulo II, artículos 12 al 23.

A simples rasgos y sin pretensiones de exhaustividad en esta oportunidad respecto a lo concerniente al Plan Operativo, atendiendo estrictamente a lo que constituye el fundamento de la suspensión de efectos solicitada, esta Juzgadora aprecia de manera preliminar que con fundamento a los artículos 64 y 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, en concordancia con los artículos 13 y 37 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, corresponde al Ejecutivo Estadal la elaboración y aprobación del respectivo Plan Operativo Anual para el ejercicio fiscal que corresponda; por lo que, se presume en esta oportunidad que el acto administrativo impugnado ha sido dictado por la autoridad competente.

Por su parte, el artículo 63 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, contempla que el Plan Operativo Estadal integra los objetivos, metas, proyectos y acciones anuales formuladas por cada órgano y ente del Poder Público Estadal; mientras que el artículo 13 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara, dispone que los entes y órganos del Estado Lara elaboraran su Plan Operativo para posteriormente ser presentado a la Oficina de Planificación y Presupuesto, quien los consolidará y conformará en el Plan Operativo Anual del Estado.

Adicionalmente, el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, señala lo siguiente:

El proyecto de Plan Operativo Estadal será aprobado por el Gobernador o Gobernadora, previa opinión favorable emitida por el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas.

El Gobernador o Gobernadora deberá presentar el Plan Operativo Anual Estadal, en la misma oportunidad en la cual se efectúe la presentación formal del proyecto de Ley de Presupuesto

. (Resaltado agregado).

De la anterior disposición ab initio se reconoce la competencia del Gobernador o Gobernadora para aprobar el Plan Operativo Anual; no obstante, dicha potestad resulta consustancial con el consentimiento previo que debe ser otorgado por el correspondiente C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas, como órgano rector de la planificación pública de los estados, en función del empleo de los recursos públicos, respecto a la elaboración y desarrollo de programas y proyectos para la transformación del Estado, en donde se garantice la participación democrática, participativa y consultiva que no es más que la elevación y fortalecimiento de los principios constitucionales de igualdad, la equidad, la justicia social, la libertad, el pluralismo político, cooperación y corresponsabilidad en la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, como lo demanda la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, en cuanto al fumus boni iuris invocado por la demandante, pues aparentemente se habría aprobado el Plan Operativo Anual sin que existiese la opinión favorable del C.E.d.P. por no haberse constituido con el quórum legalmente establecido, es necesario señalar que del Acta de Sesión de fecha 10 de diciembre de 2012, oportunidad en que fue presentado el proyecto de plan operativo anual con la finalidad de obtener la opinión favorable que exige la norma, cuya suspensión cautelar ha sido igualmente solicitada, se desprenden, entre otros aspectos, la constancia que se dejó sobre los miembros presentes en la Sesión Ordinaria, así como la disposición reglamentaria empleada en dicho acto. (Folios 27 al 29 del expediente).

En ese sentido, se observa que a petición del Presidente del C.E.d.P. y Políticas Públicas, el Secretario advierte sobre la asistencia de cinco (05) de sus miembros, y posteriormente, transcurrido el tiempo de espera a los fines de iniciar la referida Sesión, por aplicación del artículo 8 del Reglamento Interno de Funcionamiento y Debate de ese ente, nuevamente el Secretario deja constancia que se encuentran presente siete (07) de los miembros.

Ahora bien, del Reglamento Parcial Interno de Funcionamiento y Debate del C.E.d.P. y Políticas Públicas del Estado Lara, específicamente, en su artículo primero, se desprende lo siguiente:

El quórum de instalación para la celebración de sesiones ordinarias y extraordinarias del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara se constituye válidamente con la asistencia de la mitad más uno de sus miembros, es decir, con veintiocho (28) miembros presentes en el lugar y hora convocados, y sus decisiones se tomarán por la mayoría simple de los presentes, siempre que se respete el quórum de instalación

. (Negritas agregadas).

De la anterior disposición se evidencia una adecuada consagración con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, en el cual se regula el quórum de instalación de dichos Consejos Estadales, previéndose que su instalación se considerará válida con la asistencia de la mitad más uno de sus miembros.

Tales premisas conducen, a su vez, a un irrestricto cumplimiento al artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, con lo que adquiere relevante presunción y verosimilitud el hecho respecto al cual se ha denunciado que la opinión favorable que se debe obtener de manera previa para la aprobación del Plan Operativo Anual, presuntamente se habría obtenido frente a una irregular instalación del C.E.d.P.d.P.P., en virtud de que en el Acta de Sesión de fecha 10 de diciembre de 2012, se infiere ad intio la presencia de sólo siete (07) de sus miembros, lo que adminiculado con lo previsto en el artículo primero del Reglamento Parcial Interno de Funcionamiento y Debate del C.E.d.P., deja entrever en esta oportunidad cautelar que no se estaría en presencia del quórum de instalación, circunstancia que valorada preliminarmente pareciera indicar que se ha trastocado uno de los supuestos que prevé la ley para la aprobación del Plan Operativo Anual del Estado Lara.

A título ilustrativo, y a los efectos de hacer ver la relevancia que implica el correcto cumplimiento de los requisitos que conllevan a la idónea formación de todo lo que comprende el proceso de planificación y presupuesto de la Administración Pública para la materialización de sus ejercicios fiscales, se trae a colación la sentencia Nº 172 del 28 de febrero de 2012, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en donde al pronunciarse sobre una medida cautelar de suspensión de efectos, sostuvo lo siguiente:

Como resultado de las anteriores premisas, en lo que se refiere al procedimiento para la elaboración y aprobación de las Ordenanzas de Presupuesto, el legislador estableció un procedimiento especial en el cual se incorpora como concepto el denominado “presupuesto participativo”, en el cual los ciudadanos y ciudadanas del correspondiente Municipio proponen, deliberan y deciden en la formulación, ejecución, control y evaluación del presupuesto de inversión anual municipal -Cfr. Artículos 269 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y 34 al 39 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública-.

De ello resulta pues, que el incumplimiento de los extremos establecidos en los artículos 34 al 39 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública y en general de los postulados que garantizan la formación efectiva y aprobación del plan y presupuesto de inversión anual, en los términos del artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se constituyen en una presunta violación que incide directamente en el principio de participación -Cfr. Artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-.

(...)

Tales circunstancias generan en esta Sala, en principio, la convicción que el acto impugnado no fue el resultado del procedimiento establecido por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal para la aprobación de las Ordenanzas Municipales, por cuanto en apariencia no se ajustó a los principios y normativas que regulan la elaboración de las ordenanzas en lo que se refiere a la participación protagónica de la comunidad.

(...)

Dicho lo anterior, esta Sala observa que de los hechos narrados por la parte accionante, así como del análisis de las actas procesales, se evidencia la existencia de una situación que amerita la utilización, por parte de esta Sala Constitucional, de sus amplios poderes cautelares, por lo cual declara procedente la medida cautelar innominada solicitada y, en consecuencia, suspende la Ordenanza de Ingresos y Gastos del Ejercicio Económico Financiero del año 2012, aprobada por el Concejo Municipal del Municipio Pedro Zaraza del Estado Guárico, en Sesión Ordinaria N° 67, en fecha 6 de diciembre de 2011, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Pedro Zaraza del Estado Guárico N° 4.189, de fecha 11 de enero de 2012.

Ahora bien, con el objeto de evitar la parálisis o colapso de la administración municipal y de garantizar la certidumbre presupuestaria, se ordena como medida transitoria para dar cumplimiento al principio de legalidad presupuestaria en la obtención y ejecución de los ingresos y gastos, y como excepción al principio de anualidad del presupuesto, la reconducción del presupuesto del ejercicio anterior (2011) para el Municipio Pedro Zaraza del Estado Guárico, de conformidad con los artículos 234 y 235 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y a la luz del artículo 313 de la Constitución. Así se decide

.

Lo anterior, constituye un reflejo de la importancia que ostenta en su totalidad el procedimiento que garantiza la elaboración y aprobación de los instrumentos contenidos en el plan y presupuesto de inversión anual, en este caso, del Plan Operativo Anual Estadal como herramienta de gestión y apoyo a la acción pública, que integra los objetivos, programas y metas formulados por cada órgano y ente del Poder Público Estadal a desarrollar en el ejercicio del año fiscal correspondiente, de conformidad con los artículos 63 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, en concordancia con el artículo 12 de la Ley de Administración Financiera del Sector Público del Estado Lara.

Por lo tanto, a criterio de esta instancia judicial existen elementos de convicción en esta fase cautelar que permiten apreciar y valorar de manera preliminar, que pudiera erigirse un presunto incumplimiento de los requisitos que informan, al menos en su parte final, la efectiva aprobación del Plan Operativo Anual, conforme lo establece el artículo 65 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, pues en apariencia y conforme a lo que hasta ahora cursa en autos, no se estaría garantizando la participación que representa en su conjunto el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, y del cual forma parte el C.L., lo que otorga verosimilitud al fumus boni iuris alegado en la presente medida cautelar, razón por la cual se estima satisfecho dicho extremo. Así se declara.

Con relación al periculum in mora, considera este Juzgado Superior que al existir sería presunción respecto a la aprobación del Plan Operativo Anual 2013 del Estado Lara, sin que pueda verificarse ad initio el concurso de los extremos que exige la normativa aplicable, y ante el alegato de la parte demandante, según el cual, el Gobernador “(...) elaboró y aprobó un Plan Operativo Anual con total prescindencia de los requerimientos de Ley lo cual le permite disponer y ejecutar el presupuesto del Estado Lara pudiendo limitar su disponibilidad en corto plazo lo que devendría en actos de irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva (...) siendo que sus actuaciones son susceptibles de producir daños al colectivo del Estado Lara comprometiendo su desarrollo y el cumplimiento de las obligaciones del Ejecutivo Regional y los órganos que lo integran (...)”, considera este Juzgado que su plena ejecución afectaría el desarrollo y ejecución de los programas destinados a satisfacer el cumplimiento de los servicios y demandas del colectivo, quien en definitiva es el destinatario de los proyectos y metas que han de plantearse para su ejecución los distintos órganos y entes que integran el Poder Público Estadal, y que en materia de planificación y políticas públicas se ven representados a través de todas aquellas instancias del poder público y popular que hacen vida en el C.E.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara, siendo de este seno de donde debe emerger la opinión favorable y previa que complementa la competencia del Gobernador del Estado para aprobar el Plan Operativo Anual, y que en esta oportunidad se presume no satisfecho.

En consecuencia, para el caso en concreto se verifica la ocurrencia del periculum in mora como supuesto de la medida cautelar solicitada. Así se declara.

Respecto a la correcta ponderación de intereses para el caso en estudio, y una vez verificados los extremos del fumus boni iuris y el periculum in mora, considera este Juzgado Superior que la misma debe inclinarse por responder a la expectativa cierta y objetiva en la ejecución de un Plan Operativo Anual que sirva de instrumento al actual Presupuesto del Estado Lara, para el desarrollo de proyectos y programas en beneficio de la colectividad.

En tal sentido, verificados los extremos necesarios para la procedencia de la medida cautelar, apoyados con los elementos probatorios hasta este momento cursantes en autos y los argumentos expuestos por la parte demandante, este Juzgado Superior, en consideración del pronunciamiento con carácter provisorio vertido en esta fase cautelar, ACUERDA la medida cautelar solicitada, consistente en la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en el Decreto Nº 05116, del 02 de enero de 2013, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 17.655, de la misma fecha, contentivo del Plan Operativo Anual Ejercicio Fiscal 2013 aprobado por el Gobernador del Estado Lara, así como el Acta de Sesión Ordinaria emanada del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara de fecha 10 de diciembre de 2012, que sirvió de fundamento a la presunta opinión favorable previa a la aprobación del Plan Operativo Anual, hasta tanto se produzca la sentencia definitiva, y así se decide.

En este sentido, visto que para la fecha se está ejecutando el presupuesto del Estado Lara, este Juzgado Superior, a los fines de garantizar el normal funcionamiento de la Administración Pública Estadal por intermedio de sus distintos órganos y entes, así como garantizar la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal en curso que ya se ha iniciado y materializado, pues en resguardo de la colectividad e interés superior que debe prevalecer en este caso, a los fines evitar una paralización de las acciones vinculadas a las metas previstas en el Plan de Desarrollo Estadal, ordena de manera provisional y cautelar, la aplicación del instrumento que sirvió de Plan Operativo Anual al Presupuesto ejecutado en el ejercicio fiscal anterior.

En atención a lo anterior, y frente a la presunción de ejecución de parte del presupuesto del año en curso, se advierte que la suspensión de efectos decretada debe aplicarse con efectos ex nun, por lo que en aquellos casos donde no se haya iniciado la materialización de las obras, proyectos, programas y recursos con fundamento al Plan Operativo Anual objeto de la presente suspensión de efectos, deberán adecuarse al instrumento cuya aplicación se ordena de manera cautelar.

Lo anterior, no constituye una omisión o supresión de las competencias legalmente atribuidas al Gobernador del Estado sino la debida aplicación de la Ley -analizada en esta oportunidad sólo de manera preliminar y no definitiva-, para que en función de la correcta administración y gobierno, con apego a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal en el cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del Estado Lara, garantice el normal desarrollo y ejecución del presupuesto vigente.

III

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

- PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en la demanda de nulidad, interpuesta por los ciudadanos L.A.C.H. y J.J.C.R., titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.399.776 y 10.846.536, respectivamente, actuando en su condición de Legisladores del C.L.D.E.L., y “en ejercicio de las atribuciones consagradas a los consejeros integrantes del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara”, asistidos por el abogado D.M.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 35.134, contra el acto administrativo contenido en el Decreto Nº 05116, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria del Estado Lara Nº 17.655, de fecha 10 de diciembre de 2012, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO LARA y del Acta de Sesión Ordinaria emanada del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara de fecha 10 de diciembre de 2012.

- SE ACUERDA la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en el Decreto Nº 05116, del 02 de enero de 2013, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Nº 17.655, de la misma fecha, contentivo del Plan Operativo Anual Ejercicio Fiscal 2013 aprobado por el Gobernador del Estado Lara, así como el Acta de Sesión Ordinaria emanada del C.d.P. y Coordinación de Políticas Públicas del Estado Lara de fecha 10 de diciembre de 2012, que sirvió de fundamento a la presunta opinión favorable previa a la aprobación del Plan Operativo Anual, hasta tanto se produzca la sentencia definitiva.

- SE ORDENA de manera provisional y cautelar, a los fines de garantizar el normal funcionamiento de la Administración Pública Estadal por intermedio de sus distintos órganos y entes, así como garantizar la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal en curso que ya se ha iniciado y materializado, en resguardo de la colectividad e interés superior que debe prevalecer en este caso, a los fines evitar una paralización de las acciones vinculadas a las metas previstas en el Plan de Desarrollo Estadal, la aplicación del instrumento que sirvió de Plan Operativo Anual al Presupuesto ejecutado en el ejercicio fiscal anterior.

En consecuencia, se ADVIERTE que la suspensión de efectos decretada debe aplicarse con efectos ex nun, por lo que en aquellos casos donde no se haya iniciado la materialización de las obras, proyectos, programas y recursos con fundamento al Plan Operativo Anual objeto de la presente suspensión de efectos, deberán adecuarse al instrumento cuya aplicación se ordena de manera cautelar.

Notifíquese al ciudadano Procurador General del Estado Lara de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por reenvío expreso del artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Además, se acuerda oficiar al ciudadano Gobernador del Estado Lara, a los fines del cumplimiento del presente fallo.

Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto a los catorce (14) días del mes de agosto del año dos mil trece (2013). Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Jueza,

M.Q.B.

La Secretaria temporal,

Anthoanette Legisa Hernández

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