Decisión nº PJ0152014000060 de Juzgado Superior Segundo del Trabajo de Zulia, de 23 de Mayo de 2014

Fecha de Resolución23 de Mayo de 2014
EmisorJuzgado Superior Segundo del Trabajo
PonenteMiguel Uribe Henriquez
ProcedimientoDemanda De Nulidad

LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO DEL TRABAJO

DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA.

En sede contencioso administrativa

ASUNTO PRINCIPAL VP01-N-2012-000137

SENTENCIA

Mediante escrito presentado en fecha 15 de noviembre de 2012, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de este Circuito Judicial del Trabajo, el abogado Andrex R.J., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 91.237, actuando en su condición de apoderado judicial de VÍVERES DE CÁNDIDO C.A., sociedad mercantil inscrita en los Libros de Comercio que llevaba la Secretaría del Juzgado Tercero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 2 de diciembre de 1971, bajo el número 122, Libro III, Tomo 1, interpone recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la P.A. número US-Z-045-2012 de fecha doce de abril de 2012, emitida por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.Z.), que impuso a la mencionada sociedad de comercio, una multa, según expresa textualmente en letras el acto administrativo recurrido por la cantidad de mil millones veintinueve mil seiscientos bolívares fuertes bolívares, por la comisión de la infracción muy grave, prevista en el artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Sustanciado el expediente, y habiendo este Juzgado Superior fijado oportunidad para dictar sentencia, pasa a hacerlo, en los siguientes términos:

I

ANTECEDENTES

En el recurso interpuesto, resumidamente, la demandante en nulidad alega como fundamentación de su pretensión, que el acto administrativo impugnado está incurso en causal de nulidad, por la incompetencia manifiesta de la DIRESAT ZULIA para imponer sanciones, la cual está reservada legalmente, a su decir, al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, por intermedio de su Presidente, facultad que no ha sido delegada por medio de ningún acto administrativo.

Agrega que la DIRESAT ZULIA es un organismo de apoyo técnico al ente capaz de realizar las investigaciones necesarias para llegar a conclusiones y recomendaciones acordes al ordenamiento jurídico, que tiene una serie limitada de potestades, que erróneamente podrían llegar a la conclusión de que pueden imponer sanciones, correspondiendo esa facultad al máximo jerarca, sin que pueda la misma delegarse.

Añade que por otro lado, se verifica una clara inobservancia al principio de legalidad que cubre la totalidad de la función administrativa. Conforme a la cual todas las competencias que delimitan las actuaciones de la administración están asignadas expresamente en una ley previa que habilita su ejercicio, en este caso sólo al presidente del INPSASEL y no a las DIRESAT regionales.

De otra parte, alega que el acto administrativo se encuentra inmotivado por omisión del análisis del escrito de descargos, pues ninguno de los alegatos expuestos en uso del derecho a la defensa, fueron tomados en cuenta por la providencia que se impugna, como si dicho escrito de descargos no existiera en actas, de allí que se encuentra viciada por no contener las menciones contenidas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues la motivación que conlleva el tomar en cuenta el escrito de descargo se transforma en el elemento esencial que permite determinar con certeza el momento a partir del cual se permite el control por las razones de hecho y de derecho que llevaron a la Dirección Estadal del INPSASEL a dictar la providencia que condena a la recurrente, y no se tomaron en cuenta ninguna de las pruebas promovidas a su favor.

En este sentido, alega ausencia absoluta de razonamientos que sirven de fundamento a la decisión, y que no contiene los elementos de derecho que generaron la apertura del procedimiento sancionatorio, pues al ser solicitados los antecedentes administrativos expresa que la recurrente compareció por medio de su apoderado judicial para interponer alegatos, donde se expuso claramente como alegato, el falso supuesto en que incurrió la funcionaria adscrita al Diretast, cuando manifestó erróneamente hacer constar del despido, basándose en lo expuesto ante el INPSASEL por el ciudadano D.M., quien manifestó haber sido supuesta y falsamente despedido el 02 de septiembre de 2011 por el Gerente de Recursos Humanos, por lo que acordó levantar la propuesta de sanción; y además carece el acto impugnado del nexo causal que permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente afectados o perjudicados con las supuestas de hecho de las infracciones laborales, y tampoco se evidencia de la motivación del acto cuáles trabajadores en concreto consideró perjudicados.

II

ALEGATOS ESGRIMIDOS POR LAS PARTES

EN LA AUDIENCIA DE JUICIO

FUNDAMENTOS DE LA PARTE RECURRENTE

Interpone recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la P.A. número US-Z-045-2011, de fecha 12 de abril de 2012, emitida por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.Z.).

La nulidad se basa en dos aspectos fundamentales la incompetencia manifiesta de la persona que dictó la sanción o multa, violentándose normas fundamentales.

Asimismo en la inmotivación del acto administrativo, en virtud de que el DIRESAT-ZULIA, no a.l.a.d.l. empresa ni las pruebas.

Es por ello que solicita la nulidad del acto administrativo ya señalado con todos los pronunciamientos de ley.

INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA AUDIENCIA DE JUICIO

Que fue denunciada la incompetencia manifiesta de la persona que dictó la sanción o multa, violentándose normas fundamentales. Asimismo en la inmotivación del acto administrativo por la parte recurrente.

Que dada que ésta es la oportunidad para que las partes consignen las pruebas a los fines de que verificar si son admisibles o no, se solicita abrir dicho lapso.

III

DE LAS PRUEBAS

En la oportunidad procesal correspondiente, la representación judicial de la sociedad mercantil VÍVERES DE CÁNDIDO C.A., ratifica las pruebas que acompañó con la demanda de nulidad, como lo son:

1- Documental, consistente de copia certificada del expediente administrativo constante de Informe de propuesta de sanción de fecha 05 de septiembre del año 2011, emanado de la Dirección Estadal de S.d.l.T.Z., mediante el cual, se deja constancia que el ciudadano D.M., en su condición de Delegado de Prevención de la empresa Víveres de Candido (La Lago) manifestó haber sido despedido el día 02 de septiembre de 2011, razón por la cual se levanta dicha propuesta de sanción; Acta de apertura de fecha 12 de septiembre de 2012, mediante la cual se acuerda abrir el procedimiento de sanción; Informe del funcionario notificador, mediante el cual se deja constancia que la empresa se negó a recibir el cartel de notificación; escrito de fecha 28 de noviembre de 2011, mediante el cual la hoy recurrente presenta escrito de descargo o alegatos de defensa frente el procedimiento sancionatorio; en dicho escrito, alega que lo más lógico era determinar si hubo o no el despido antes de iniciar el procedimiento de sanción, y no abrirlo sólo basado en la pura denuncia, no siendo lógico proponer una sanción cuando apenas se había dado inicio ante la Sala de Fueros de la Inspectoría del Trabajo el procedimiento para determinar si hubo o no el despido, señalando que tal despido no lo hubo, pues lo que ocurrió fue el retiro voluntario del trabajador el 1 de agosto de 2011, cuando acudió al Departamento de Recursos Humanos de la empresa y manifestó voluntariamente que se retiraba de la misma, solicitando una oferta de liquidación y éste de forma verbal le manifestó un monto compensatorio adicional al monto que correspondía por prestaciones sociales, sin que el trabajador hubiera regresado a su puesto de trabajo; igualmente se desprende nómina de trabajadores de VÍVERES DE CÁNDIDO, C.A; escrito de promoción de pruebas en sede administrativa, al cual se acompaña solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentada por el ciudadano D.M.; acta de fecha 14 de noviembre de 2011, en la cual se reconoce la prestación de servicios y la inamovilidad, pero se niega haber efectuado el despido; comprobantes de pago salario, declaración de testigos ante la Inspectoría del Trabajo; auto de admisión de pruebas en sede administrativa y resulta de prueba de informes, de la cual se evidencia que la Inspectoría del Trabajo decretó una medida preventiva a favor del trabajador hasta tanto fuera resuelta la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, la cual fue desacatada por la patronal, por lo cual se propuso la aplicación de una sanción por parte de la Inspectoría del Trabajo; evidenciando este Tribunal que para el momento en que se tramitó el procedimiento de multa por parte del INPSASEL aún no había decisión con respecto al despido del trabajador, por lo cual no había para ese momento ninguna orden de reenganche.

Consta del expediente administrativo, la p.a. número US-Z-534-2011, de fecha 13 de abril del 2012, que es el objeto del presente recurso de nulidad, de la cual se evidencia que el Instituto en cuestión, consideró que existían elementos para considerar que el despido se efectuó sin justa causa y resolvió imponer una multa a la empresa por la cantidad de “ MIL MILLONES VEINTINUEVE MIL SEISCIENTOS BOLIVARES FUERTES (1.029.600 BSf)” (Sic) por la comisión de infracción grave, prevista en el artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Los antecedentes administrativos solicitados al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, a pesar de haberles sido requeridos mediante oficio que fuera entregado en la DIRESAT ZULIA en fecha 02 de octubre de 2013, conforme consta de los folios 178 y 179 del expediente, no fueron remitidos por el Instituto oportunamente, de allí que sólo constan en actas, en ejemplar consignado por la parte recurrente junto con el escrito de demanda.

Cabe resaltar que la omisión de la Administración en remitir los antecedentes administrativos, obra en su contra.

Sobre este particular, resuelta pertinente traer a colación sentencias de fecha 09 de agosto de 2013 bajo el No. 662, y 12 de noviembre de 2009 bajo el No. 1740, emanadas de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de la Magistrada Carmen Porras de Roa, donde se dejó sentado:

…En el asunto bajo estudio, la parte actora solicita la nulidad del acto recurrido, alegando, entre otras cosas, la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por la falta de notificación del acto recurrido, el cual afecta tierras que ésta posee y sobre las cuales desarrolla una actividad agropecuaria desde hace más de 20 años.

Ahora bien, el tribunal de la causa, previo a la admisión de la presente acción ordenó solicitar al Instituto Nacional de Tierras la remisión de los antecedentes administrativos (vid. Folio 456 y 457 Pieza 1), petición que no fue acatada por el referido ente agrario.

Asimismo, el a quo, al admitir la pretensión, previa reproducción de un criterio jurisprudencial acerca de la remisión de los antecedentes administrativos, señaló:

(…) en vista que no se puede sacrificar la justicia por el retardo injustificado y reiterado del ente emisor del acto, este JUZGADO SUPERIOR AGRARIO, tomando en consideración la doctrina y la jurisprudencia anteriormente transcrita y observando en cada caso en particular un retardo considerado en la remisión de los antecedentes administrativos producido por el órgano administrativo, acogerá las mismas y pasará a pronunciarse sobre la admisibilidad de los recursos interpuestos prescindiendo de los antecedentes administrativos.

Más aún, la representación judicial del ente agrario demandado presenta escrito que señala como de oposición y contestación al recurso de nulidad incoado, empero, no consignan los antecedentes administrativos requeridos, esto es, hay una omisión por la parte accionada que no fue subsanada en ninguna etapa procesal, ni por promoción de prueba de tal instrumento por parte de la representación judicial del INTI, ni por envío de oficio; dejando así, sin sustento alguno los argumentos plasmados en contra de la pretensión de nulidad incoada.

Por ello, operaría una presunción favorable a la accionante, en razón de la no consignación de los antecedentes administrativos por parte de la accionada, tal y como se ha asentado en decisiones anteriores emanadas de esta Sala (vgr. Sentencia Nº 1740 de fecha 12 de noviembre de 2009) y como expresamente lo sostiene el Fiscal Vigésimo Segundo del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, al consignar escrito de Informe del Ministerio Público, cuando indica que se debe establecer una presunción a favor de los argumentos, alegatos y defensas explanados por la recurrente, en razón de la falta de consignación de los antecedentes administrativos.

En este sentido, se aprecia que el fallo apelado es incongruente con la pretensión, en franca inobservancia al ordinal 5° del artículo 243 de nuestra Ley Adjetiva Civil, en el sentido de que no se pronuncia sobre los vicios alegados en el escrito libelar, ni tampoco se pronuncia acerca del precitado Informe del Ministerio Público, que hace alusión a la presunción favorable al accionante por la falta de consignación de los antecedentes administrativos. Tanto así, que la decisión apelada no logra plasmar cuáles argumentos esbozados en el escrito libelar son efectivamente rebatidos por la parte accionada en su escrito denominado de oposición y contestación. Esto es, no se desvirtúa con elementos probatorios, la presunción iuris tantum que opera a favor de la parte actora. Así se decide.

Así, ante la falta de remisión de antecedentes administrativos y en la evidencia de que no hay pruebas en autos que vayan en contraposición al sustento de hecho y de derecho en el que se ampara la presente acción de nulidad, deberá declararse con lugar la apelación propuesta, por cuanto la decisión impugnada se encuentra carente de basamento normativo y fáctico que la sustente, y por ser dictada en violación al artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por no sujetarse a las normas de derecho. Así se establece.

En consecuencia, tal y como se señaló de forma previa, en el caso de autos operó una presunción favorable a la parte actora en razón de la no remisión de los solicitados antecedentes administrativos, presunción que no fue desvirtuada con prueba alguna por la parte accionada; lo cual motiva a que la acción de nulidad debe ser declarada con lugar, dados los vicios acusados en el escrito libelar relativos a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, concretamente por la falta de notificación del acto recurrido a la parte accionante. Así se decide…

.

Igualmente, se transcribe:

…Así las cosas, del examen de las actas contenidas en el expediente, no consta expediente administrativo, ni antecedentes administrativos del procedimiento de revocatoria de la Certificación de Finca Productiva del Hato Providencia.

El expediente administrativo constituye un conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo, que sirve de sustento a éste, y es una carga procesal de la Administración su acreditación en juicio, de allí que la falta de presentación de este recaudo, crea una presunción a favor del administrado como en el caso sub iudice, donde la Sala constata que tal omisión no fue subsanada por la Administración en ningún estado y grado del proceso, cercenando a la parte recurrente el derecho a la defensa establecido en el artículo 49, ordinales 1 y 3 del texto Constitucional y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como derechos conexos, a ser oído, a presentar pruebas, entre otros.

Así pues, queda verificado que el ente accionado prescindió del trámite legal de apertura del procedimiento administrativo, que garantizara a la parte afectada presentar sus defensas y alegatos y promover pruebas; se constata además que no agregó al expediente los antecedentes administrativos del procedimiento de revocatoria de la Certificación de Finca Productiva del Hato Providencia, de tal manera que incurrió en vicios del procedimiento que dan lugar a la nulidad del acto recurrido, a tenor de lo previsto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En consecuencia, al encontrar ajustada a derecho la determinación del tribunal de la causa, por evidenciar la violación del debido proceso y el derecho a la defensa de la parte actora, garantías constitucionales consagradas en nuestra Carta Magna, esta Sala declara firme el fallo consultado. Así se decide….

.

En virtud de la jurisprudencia analizada, cuando no constan en los autos los antecedentes administrativos, constituyendo éstos el conjunto ordenado de todas las actuaciones practicadas en el decurso del procedimiento administrativo, no le es dado a los juzgadores la justicia por la inoperancia del órgano administrativo en no responder al requerimiento efectuado por el Tribunal Laboral, de allí que opera a favor del recurrente, la presunción de que, verdaderamente, se le ha violado su derecho a la defensa y el debido proceso, estableciéndose una presunción a favor de los argumentos, alegatos y defensas explanados por el recurrente, en razón de la falta de consignación de los antecedentes administrativos.

Así, en el presente caso, ante la falta de remisión de antecedentes administrativos, dicha omisión obra a favor del administrado recurrente, más este Juzgado Superior, visto que fueron consignados por la parte recurrente en nulidad con el libelo de demanda, procederá a tomarlos en consideración, a los fines de verificar la existencia de los vicios delatados, y ejercer el control que le corresponde a la jurisdicción sobre los actos del Poder Público, como garante de la legalidad administrativa, pues la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra gobernada fundamentalmente por el principio inquisitivo, el cual le permite, entre otras cosas, la corrección de irregularidades que no hayan sido alegadas por las partes con base en el principio del control de la legalidad y la protección de los intereses colectivos.

IV

INFORME FISCAL

En el escrito de informe, la representación fiscal, en cuanto al vicio de incompetencia alegado por la accionante, señala que tal y como ha sido declarado por los diferentes órganos judiciales, se colige que ciertamente el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral es el competente para ejecutar la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, ejercer funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo, estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente, sin perjuicio de las competencias generales de las Unidades de Supervisión, adscritas a las Inspectorías del Trabajo; y aplicar las sanciones establecidas en la Ley, evidenciándose del acto administrativo recurrido, que la funcionaria suscriptora del acto bajo análisis, estableció su competencia para conocer de la propuesta de sanción en contra de la recurrente, destacándose el principio de desconcentración funcional y territorial, establecido en el artículo 31del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, para lograr una más y eficiente atención de los ciudadanos, y las competencias atribuidas al INPSASEl quedan desconcentradas territorial y funcionalmente en la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores con competencia territorial y funcional en el Estado Zulia, con efectos a partir del 31 de agosto de 2009.

En consecuencia, considera la representación fiscal que el suscriptor de la P.A. cuestionada, actuó dentro de los límites de su competencia y por lo que resulta improcedente el vicio denunciado por la empresa.

En cuanto al vicio de inmotivación alegado, considera la representación fiscal que la autoridad administrativa fundamentó su decisión, no sólo conforme a la propuesta de sanción planteada en contra de la recurrente, sino que también se apoyó tal decisión en base a las razones de hecho consideradas y por las cuales se dio inicio a tal procedimiento sancionatorio, especificándose los hechos controvertidos, al igual que los hechos alegados en su oportunidad por la investigada y la cual promovió las pruebas necesarias, verificándose los razonamientos empleados y que sirvieron de fundamento a la decisión proferida, con independencia que el acto administrativo proferido por la autoridad administrativa del trabajo haya calificado de forma correcta o no el despido del trabajador investido de inamovilidad laboral y por lo que se dio origen a la sanción investigada y que inclusive no se haya determinado en la P.A. cual fue el método empleado a fin de determinar la cantidad e trabajadores adscritos a ese centro de trabajo, pero si se especificó la forma de gradación de la sanción y que en todo caso pudiera dar lugar a otro tipo de vicio que no se compadece con la inmotivación, siendo que la motivación no puede ser una enumeración material e incongruente de pruebas ni una reunión heterogénea o incongruente de los hechos, razones y leyes, sino que es un todo armónico formado por los elementos diversos que se eslabonan entre si, convergiendo en un punto o conclusión para ofrecer base segura de la decisión, en resumen, la motivación resulta de la expresión sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión del acto, independientemente de la falsedad o no de la fundamentación expresada.

En relación a la violación del derecho a la defensa y el debido proceso, en cuanto a que no existe en el acto administrativo impugnado nexo causal a través del cual se permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente afectados o perjudicados con los supuestos hechos de las infracciones laborales presumiblemente en las que incurrió, dejándose de evidenciar en la motivación de tal acto, cuáles trabajadores en concreto consideró perjudicados, tal y como lo dispone el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, dichas circunstancias no se delatan del caso de marras, dado que la empresa estuvo al corriente de la investigación realizada en su contra y pudo ofrecer los descargos que estimó pertinentes y aportando las pruebas necesarias e intentando contra la decisión proferida los recursos que establece el ordenamiento jurídico y en el tiempo oportuno a fin de impugnar la decisión.

En razón de lo anterior, la representación del Ministerio Público considera que el presente recurso de nulidad intentado por la sociedad mercantil VÍVERES DE CÁNDIDO, C.A.., en la que se declaró con lugar la propuesta de sanción presentada por la funcionaria adscrita a esa Dirección Lusneida López en su condición de Inspectora de Seguridad y Salud en el Trabajo II, en fecha 05 de septiembre de 2011 y con la que se impuso multa por el presunto incumplimiento de una serie de disposiciones contenida en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, debe ser declarada SIN LUGAR.

V

INFORMES DEL RECURRENTE

En su escrito de informes, señala el recurrente en nulidad que vista la decisión y las violaciones evidentes en dicho procedimiento se procedió a solicitar se anulara el acto administrativo señalando incompetencia manifiesta de la persona que dictó la sanción o multa y la inmotivación del acto administrativo, basados en el hecho de que con dicho acto no sólo se violentó en forma de los actos administrativos según la LOPA, sino que se violentó el debido proceso y el derecho a la defensa.

Que el primer aspecto es que la decisión se basó en el supuesto despido del ciudadano D.M., que tal y como se evidencia de las actas del expediente administrativo, era para el momento, Delegado de Prevención, por lo que la investigación efectuada por el organismo (DIRESAT ZULIA) inicio con la denuncia que hiciere el propio ciudadano D.M., por cuanto fue supuesta y negadamente despedido, emanando un acto administrativo basado en falsos supuestos de hechos, procediendo el DIRESAT ZULIA, a abrir propuesta de sanción y determinar el monto, cercenando el derecho a la defensa.

Que no es lógico proponer una sanción sin que el órgano competente determinare si hubo o no despido por parte de la empresa, entiéndase sin que la Inspectora del Trabajo hiciere algún procedimiento no debió sancionarla, pues subrogó la facultad del Inspector del Trabajo para determinar si hubo despido invadiendo con ello la competencia de imponer una sanción, por lo que, se debió suspender el procedimiento hasta tanto se determinara si hubo o no despido y por ende en cuando pudiera proceder cualquier sanción, caso contrario se estaría dictando un acto administrativo siendo manifiestamente incompetente.

Así las cosas, al imponer el DIRESAT ZULIA la sanción correspondiente no sólo invadió competencia de otro organismo como sería el de la Inspectoría del Trabajo, en cuanto a la determinación del despido, sino que invadió la competencia del máximo organismo del INPSASEL, al cual esta adscrito como organismo de apoyo técnico, y por lo tanto la consecuencia de dicho acto administrativo esta viciado de nulidad absoluta.

Que existió total prescindencia al momento de motivar el acto administrativo cuestionado, por cuanto no hubo un verdadero análisis de las situaciones de hecho y derecho, de los alegatos y pruebas presentados.

Solicita se declare procedente el presente recurso de nulidad con todos los pronunciamientos de ley.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez realizado el análisis exhaustivo de las actas procesales, el Tribunal observa que el presente recurso contencioso administrativo, versa sobre la nulidad del acto administrativo contenido en la P.A. número US-Z-045-2012 de fecha 12 de abril de 2012, emitida por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.Z.), que impuso a la mencionada sociedad de comercio, una multa por la cantidad de mil millones veintinueve mil seiscientos bolívares fuertes (sic), según expresa el acto administrativo impugnado, aún cuando en guarismos se lee la cantidad de bolívares 1 mil 029 600, por una supuesta infracción al artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

La representación judicial de VÍVERES DE CÁNDIDO C.A., recurre de la P.A. alegando que la misma está viciada de nulidad por las siguientes razones: 1) Incompetencia manifiesta del funcionario que suscribe el acto; 2) Prescindencia de motivación.

Primero

Arguye la representación judicial de VÍVERES DE CÁNDIDO C.A., que los artículos 18, 22 y 133 establece la competencia al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral para imponer sanciones correspondientes derivadas del incumplimiento de la referida ley. Que se entiende que DIRESAT-ZULIA, no tiene competencia para imponer sanciones, como tampoco le ha sido delegada dicha facultad, la cual esta reservada al INPSASEL por intermedio de su presidente. Que al no existir un acto administrativo que delegue las atribuciones a los Directores del DIRESAT para imponer sanciones y cuantificar estas, mal se puede pretender que del acto administrativo en cuestión pueda autodelegarse una competencia y atribución que es exclusiva del presidente del INPSASEL, lo que acarrea la nulidad absoluta del acto administrativo.

Para resolver, el tribunal considera:

Al respecto, se observa que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un ente autónomo adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, creado según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, promulgada en el año 1986.

En lo que concierne a la potestad de imponer las sanciones correspondientes derivadas del incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en su artículo 18 numeral 1, 6, 7, 8, y 133, establecen que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridades Laborales, tendrá las siguientes competencias: “1. Ejecutar la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. 6. Ejercer funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo, estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente, sin perjuicio de las competencias generales de las Unidades de Supervisión, adscritas a las Inspectorías del Trabajo. 7. Aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley. 8. Asesorar a trabajadores y trabajadoras, a empleadores y empleadoras, a las cooperativas y otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o de servicio, así como a sus organizaciones representativas, en materia de prevención, seguridad y salud laborales.”

Artículo 133. La competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

De la lectura detallada del acto administrativo recurrido se observa que el funcionario de la Diresat Zulia en su condición de Directora Estadal Diresat – Zulia, estableció su competencia para conocer de la propuesta de sanción en contra de la empresa VÍVERES DE CÁNDIDO, C.A., (VIDECA) (La Lago), con fundamento a lo establecido en el numera 7 del artículo 18 y 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo de fecha 26 de julio de 2005, en concordancia con lo previsto en el numeral 7 del artículo 16 de su Reglamento Parcial, de fecha 22 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 3 de enero de 2007, bajo el número 38.596, y lo acordado en P.A. número 23, de fecha 13 de diciembre de 2004 y P.A. número 2 del 31 de agosto del año 2006, emanadas de la Presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales y publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 3 de noviembre de 2006, bajo el número 38.556; que establece la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en la LOPCYMAT.

Ahora bien, la P.A. número 103 dictada por el Instituto Nacional de Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL) en fecha 3 de agosto de 2009, publicada en Gaceta Oficial número 39.243 de fecha 17 de agosto de 2009, en su artículo 1º destaca la aplicación del principio de desconcentración funcional y territorial establecido en el artículo 31 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en Gaceta Oficial número 5.890 del 31 de julio de 2008, para lograr una más y eficiente atención de los ciudadanos.

En los artículos 3 y 4 se establece:

Artículo 3. De acuerdo a lo dispuesto en los artículos anteriores las competencias atribuidas al INPSASEL según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, quedan desconcentradas territorial y funcionalmente de la siguiente manera:

…. (….) ….

Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en el Estado Zulia

Artículo 4. La presente Providencia surte sus efectos a partir del 31 de agosto de 2009.

Este principio de desconcentración ya había sido adoptado por el Instituto en la P.A. número 23 publicada en Gaceta Oficial número 38.556 del 3 de noviembre de 2006, en la cual tras la apertura de la Diresat Falcón, se modificó la desconcentración territorial de las Diresat, que había sido aprobada en P.A. 04 de fecha 28 de septiembre de 2006, suscrita por el Presidente del INPSASEL.

En este sentido, el artículo 2 de la P.A. de fecha 3 de noviembre de 2006, estableció la desconcentración funcional de conformidad con lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública vigente para aquella época, de las competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud seguridad y bienestar entre las diez (10) Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) en la forma siguiente:

…. ( ….) ….

En la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Zulia se desconcentra la competencia territorial transitoria del Estado Falcón, hasta tanto se creen la Dirección Estadal correspondiente.

De todo lo anterior resulta que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con el propósito de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables en el entorno laboral, prevé a través de la desconcentración funcional y territorial de su competencia la apertura de sedes a nivel nacional de las direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), entre ellas, la Diresat- Zulia.

Ahora bien, señala al doctrina (José Peña S.M.d.D.A., 1era edición, Cuarta Reimpresión, Ediciones Paredes, Caracas 2012, tomo II), la desconcentración es el principio jurídico de organización en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los órganos inferiores. Para que exista desconcentración es necesario que haya una transferencia de competencia o una disminución de la subordinación a que está sometido un órgano inferior respecto del órgano superior y esa transferencia de competencia presupone ser realizada entre órganos de un mismo ente, de una misma persona jurídica.

Así, una de las características de la desconcentración administrativa es que es una forma de distribución de competencia en forma permanente y abstracta, atribuida siempre al órgano y no al titular del cargo.

En la desconcentración permanece intacta la relación de jerarquía que se da entre el órgano que cede competencias y el que las adquiere, e igualmente se mantiene inalterada la facultad del máximo jerarca para resolver conflictos internos de atribuciones, tratándose de una fórmula organizativa que consiste en trasladar competencias (titularidad y ejercicio), con carácter permanente, mediante un instrumento normativo, de un órgano superior a uno inferior, todos de la misma persona jurídica y que comporta la desviación o traslado de al competencia del centro (órgano central) fundamentalmente hacia la periferia (órgano desconcentrado), con la finalidad de optimizar el funcionamiento de la administración.

En nuestro derecho positivo, la desconcentración funcional y territorial se encuentra prevista en los artículos 31 y 32 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2008), que establecen:

Artículo 31. La Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado, podrá adaptar su organización a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus órganos superiores a sus órganos inferiores, mediante acto administrativo dictado de conformidad con el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.

La desconcentración de atribuciones sólo podrá revertirse mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen.

Artículo 32.

(Omissis)

La desconcentración, funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución. La persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público correspondiente, manteniendo la responsabilidad que corresponda a las funcionarias y funcionarios que integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargadas de la ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público.

De la normativa transcrita, se desprende que la desconcentración funcional y territorial -mediante el correspondiente acto administrativo, transmite la atribución, esto es, el ejercicio de la competencia.

Efectivamente, el primer efecto de la desconcentración es que se produce una reasignación de la competencia en el órgano inferior, que a partir de ese momento ostenta tanto el ejercicio como la titularidad de la competencia transferida, y como segundo efecto, resulta que los actos del órgano desconcentrado tienen carácter definitivo, y excepcionalmente, cuando la competencia reasignada tiene carácter excluyente agotan la vía administrativa, por lo cual resulta procedente su impugnación mediante el recurso jerárquico, siendo de advertir que el jerarca continúa ejerciendo sus poderes sobre el órgano subordinado en todo aquello que no tenga que ver con la situación específica de la desconcentración.

Con base a la normativa reseñada supra, se colige que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales es el competente para ejecutar la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo; ejercer funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo, estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente; aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley; asesorar a trabajadores y trabajadoras, a empleadores y empleadoras, a las cooperativas y otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o de servicio, así como a sus organizaciones representativas, en materia de prevención, seguridad y salud laborales.

De su parte, el Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL); cuenta dentro de su estructura organizativa con órganos desconcentrados funcional y territorialmente (Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores. DIRESAT), creados mediante providencias administrativas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional.

Dichas direcciones han sido provistas de competencia por la materia y por el territorio conforme a los términos establecidos en el artículo 31 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, por tanto, sus funcionarios con base en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, tienen competencia para aplicar las sanciones establecidas en la LOPCYMAT. Así se establece.

En consecuencia, estima este Juzgado Superior que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Zulia, conforme a la P.A. número 103 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.243 de fecha 17 de agosto de 2009, en concordancia con los artículos 31 y 32 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2008), al dictar la p.a. número US-Z-045-2012 en fecha 12 de abril de 2012, y declarar sancionada a la sociedad mercantil VÍVERES DE CÁNDIDO, C.A., (VIDECA) (LA LAGO), por el incumplimiento del artículo 120 numeral 18, de la LOPCYMAT, imponiendo una multa de ochenta y ocho unidades tributarias (88 U.T) por cada trabajador expuesto, siendo ciento treinta (130) trabajadores, lo que equivale a bolívares 1 millón 029 mil 600, por lo que actuó dentro de los límites de su competencia por efecto de la desconcentración territorial, que constituye una forma de distribución de competencia en forma permanente y abstracta atribuida siempre al órgano y no al titular del cargo; y no bajo el supuesto de delegación de firmas que comprende la transferencia de atribuciones del titular del cargo al órgano delegado en forma temporal, revocable en todo momento por el órgano delegante, por lo cual, se declara improcedente el vicio denunciado . Así se decide.

A mayor abundamiento, tal como lo señala el autor L.E.M.P. (“ La LOPCYMAT, El Régimen Sancionatorio”, Vadell Hermanos Editores, Caracas, 2012), se tiene que el órgano de la administración pública facultado legalmente para actuar en el procedimiento sancionador por las infracciones de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, es el INPSASEL, instituto autónomo adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, ente descentralizado funcionalmente con forma de derecho público, por lo cual, su actividad se encuentra acorde con el principio de legalidad en su carácter de ente (Art. 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública), de gestión del Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (artículo 12, numeral 2, literal a, y artículo 15 numeral 1 eiusdem, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, y dentro del ámbito de sus competencias (artículo 18, numeral 7, y artículo 133 de la LOPCYMAT.

Segundo

En segundo lugar, se delata el vicio de inmotivación, debido a la presunta ausencia absoluta de razonamientos que sirven de fundamento a la decisión, por cuanto si la Administración de Prevención considera que la infracción laboral ha ocasionado perjuicio a uno o varios trabajadores que han resultado afectados por la misma, tal perjuicio debe ser debidamente fundado y motivado por la unidad técnica administrativa competente; según lo prevé el artículo 124 ejusdem que establece: “el número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales”. Que de la fundamentación del acto administrativo sancionatorio, se observa que la Dirección Estadal del Zulia multiplicó cada una de las multas por 130 trabajadores, sin especificar en forma alguna por que tal cantidad de trabajadores resultó afectada, careciendo el acto impugnado del nexo causal que permite establecer la comprobación del número de trabajadores realmente afectados o perjudicados con los supuestos de hecho de las infracciones laborales, tampoco se evidencia de la motivación del acto cuáles trabajadores en concreto consideró perjudicados.

El Tribunal para resolver, observa:

Tanto la doctrina moderna como la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia han señalado respecto del vicio de inmotivación, que el mismo se produce no sólo cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de la decisión, sino que, paralelamente, existen otros supuestos que al incidir de manera negativa sobre los motivos del fallo los eliminan, deviniendo así en inexistentes, por lo que tales errores producen la inmotivación total, pura y simple.

En este sentido, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa ha sostenido en anteriores oportunidades (ver sentencias números 02273 del 24/4/2004, caso: Ferro de Venezuela, C.A., y 04233 del 16/6/2005, caso: Manufacturers Hanover Trust Company), que tales circunstancias pueden ocurrir bajo las siguientes hipótesis:

• Ausencia absoluta de razonamientos que sirvan de fundamento a la decisión.

• Contradicciones graves en los propios motivos que implican su destrucción recíproca.

• La desconexión total entre los fundamentos de la sentencia y las pretensiones de las partes, en virtud de la grave incongruencia entre la solución jurídica formulada y el thema decidendum.

• La ininteligencia de la motivación en razón de contener razones vagas, generales, ilógicas, impertinentes o absurdas.

• El defecto de actividad denominado silencio de prueba. (Vide Sentencia No. 06420 de fecha 1 de diciembre de 2005. Expediente Nro. 2003-0939 de la Sala Político Administrativa).

Al hablar de vicio de la inmotivación, se refiere necesariamente a la motivación del acto administrativo. Al respecto, la tesis más difundida tal como lo asevera la profesora H.R.d.S. en su libro titulado “El Procedimiento Administrativo y sus Actuales Tendencias Legislativas. Caracas, 2011”, estima que la motivación del acto administrativo es la expresión del motivo del mismo, es decir, las razones fácticas y jurídicas que la Administración asume en la toma de decisiones.

En tal sentido, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos constituye la base legal a través de la cual define a la motivación, al señalar que los actos administrativos de carácter particular “deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto”.

Se exceptúa en este caso del deber de motivar a los actos administrativos de simple trámite. Los actos administrativos de trámite o de simple trámite son actos jurídicos emitidos por la Administración Pública preparatorios de la futura voluntad administrativa, que generalmente contienen informes y opiniones o pareceres técnico – jurídicos que facilitan la formación de la declaración o decisión del órgano administrativo. Son actos previos que conforman el procedimiento administrativo para la emisión de la voluntad administrativa expresada en el acto final.

Sin embargo, a pesar de la excepción contenida en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para el profesor G.U.T., también se da para los actos de trámite: “…en los casos en que el acto de trámite tenga relevancia para el adecuado ejercicio del derecho a la defensa, como ocurre, por ejemplo, con los autos de apertura de procedimiento sancionatorio o más generalmente, ablatorios, dado que en ese tipo de autos, aun siendo de trámite, deben ser expresados los elementos de hecho y de derecho que dan lugar a la apertura del procedimiento, a fin de permitir a los eventuales afectados aportar alegaciones y pruebas en apoyo de sus derechos e intereses…”

La motivación es un requisito esencial para la validez del acto administrativo y para cumplirlo basta que ésta aparezca en el expediente formado con ocasión de la emisión del acto administrativo y sus antecedentes, siempre que su destinatario haya tenido acceso y conocimiento oportuno de éstos, resultando suficiente en determinados casos, la simple referencia de la norma jurídica de cuya aplicación se trate. (Vide Sentencia número 859/2008, del 23 de julio, caso Maldifassi & Cía., contra el Ministerio del Trabajo, con ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero. Sala Político – Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

La motivación constituye un requisito esencial del acto administrativo, consagrado en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que viene dado por la expresión sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión del acto, con independencia de su certeza o falsedad; debiendo destacarse que tal motivación puede ser directa, esto es, expresada en el texto del acto definitivo, o indirecta, es decir, que resulte de las actas que integran el expediente administrativo. (Vide sentencia número 1115/ 201, de fecha 10 de agosto, caso Empresa C.A. Sucesora de J.P. & Cía, con ponencia de la Magistrada Trina Omaira Zurita. Sala Político – Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

Tomando en consideración la jurisprudencia parcialmente trascrita, la motivación es directa cuando está expresada en el propio contenido del acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo (acto definitivo). Por otro lado, la motivación es indirecta cuando se realiza en forma complementaria, en otro acto, documento o instrumento separado o distinto del propio acto administrativo (acto definitivo), por ejemplo en el expediente administrativo, siempre que el destinatario del acto administrativo haya tenido acceso y conocimiento de ellos.

En cualquier caso, “no es necesario que la motivación del acto administrativo esté contenida de manera pormenorizada en su contexto…de manera que cuando a pesar de ser sucinta, permite conocer la fuente legal, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse como suficiente”. (Vide sentencia número 2582/ 2005 del 5 de mayo, caso C.N.A. Seguros La Previsora contra la Superintendencia de Seguros, con ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, criterio reiterado según sentencia número 1276/ 2010, del 9 de diciembre, caso R.S.Y.C. contra Contralor General de la República con la ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero).

En este mismo orden de ideas, se tiene que en cuanto al vicio de inmotivación, éste se configura ante el incumplimiento total de la Administración de señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver. Por tanto, no hay inmotivación cuando el interesado, los órganos administrativos o jurisdiccionales al revisar la decisión, pueden colegir cuáles son las normas o hechos que le sirvieron de fundamento. (Vide sentencia número 00513 de fecha 20 de mayo de 2004, caso I.E.A.H. contra el Ministro de la Defensa, con ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero. Sala Político – Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

Igualmente, en sentencia número 00551 publicada en fecha 30 de abril de 2008, la Sala Político – Administrativo, indicó que “…en relación a la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, se reitera que la misma consiste en la ausencia absoluta de motivación; mas no aquella que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento de las razones sobre las cuales se basa la decisión. Resultando así suficiente que puedan colegirse cuáles son las normas y hechos que sirvieron de base a la decisión…”

Respecto de las irregularidades sobre la motivación encontramos: 1) la absoluta inmotivación; 2) la motivación escueta o insuficiente (no implica una ausencia absoluta en el texto del acto administrativo de las consideraciones en las que se fundamenta la voluntad en él declarada); y, 3) la motivación confusa o contradictoria.

La primera se configura por un vacío total en la información dirigida a esclarecer o evidenciar los motivos en que se fundamentó la Administración para tomar su decisión, mientras que la motivación insuficiente tiene lugar cuando a pesar de existir una expresión referida a los hechos o el derecho aplicado, ésta se presenta con tal exigüidad que no se logra conocer con exactitud los motivos que dieron lugar al acto administrativo. La motivación contradictoria, por su parte, supone una discordancia entre los motivos del acto, al punto que los mismos se destruyen entre sí, sin que pueda deducirse cuál fue, en definitiva, la razón justificadora de la voluntad administrativa. (Vide sentencia número 1115/ 2011, de fecha 10 de agosto, caso: Empresa C.A., Sucesora de J.P. & Cía., con ponencia de la Magistrada Trina Omaira Zurita).

Para la Sala Político – Administrativa, la inmotivación no sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo, presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante.

Acerca de la inmotivación por contradicción, la Sala según sentencia número 1930/ 2006, del 27 de julio, recaída en el caso Asociación de Profesores de la Universidad S.B. contra el C.D. de la Universidad S.B., con ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini, sostuvo que ocurre cuando existen inconsistencias graves en los propios motivos que implican su destrucción recíproca.

Ahora bien, a los fines de verificar la procedencia de la denuncia en estudio, este Tribunal observa que el acto impugnado señaló lo siguiente:

Hechos controvertidos señaló que:

… Al analizar minuciosamente las circunstancias de hecho y de derecho alegados por el funcionario adscrita a la Diresat Zulia ciudadana: Lusneida López, titular de la cédula de identidad N.° V-14.846.297, en su condición de Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II en el informe de propuesta de sanción respectivo, y encontrándose la accionada debidamente notificada de la apertura del presente procedimiento sancionatorio, quien decide, observa lo siguiente:

Del contenido de la propuesta de sanción presentada por la funcionaria antes identificada, se desprende que la misma argumenta que hace constar el despido sin justa causa.

Igualmente quien decide, puede apreciar que la VIVERES DE CANDIDO, C.A., VIDECA (LA LAGO), en su escrito de presentación de alegatos señala lo siguiente:

Omisis… “ tal y como probaremos en el expediente…Llevado por sala de fuero de la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo, no hubo el sedicente y referido despido, por cuanto los derechos de las como sujetos de un Estado q los regula y establece mediante un orden jurídico positivo al cual, están subordinados, reglando así el mismo el ejercicio de esos derechos individuales para que no colidan entre sí vale decir que no se invadan o menoscaben los derechos de los otros sujetos…la relación laboral termino por retiro voluntario del trabajador”

En atención a todo lo expuesto considera este órgano impredecible (sic) y necesario el análisis de las pruebas para verificar si efectivamente se cumplieron los extremos de Ley, para justificar el despido del Delegado de Prevención alegado por el representante de la empresa puesto que en el caso de autos se desprende del informe, Procedimiento Reenganche y Pago de Salarios Caídos…

Seguidamente, el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, al proceder al análisis probatorio, analiza original de las actas y escritos correspondientes al procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos, y señala que “ tal documental demuestra elementos favorables y pertinentes al caso debido a que se evidencia que existen argumentos resaltantes en el procedimiento por ante la Inspectoría del Trabajo de Maracaibo importantes para aclarar que el despido se materializó sin una causa justificada y sin previa notificación al Inspector del Trabajo” y analiza original de las actas y escritos correspondiente al Procedimiento de Reenganche y Pago de salarios caídos, y señala que “tal documental demuestra elementos favorables y pertinentes al caso a que se evidencia que por medio de la P.A. emanada de la Inspectoría del Trabajo que el despido fue injustificado y que efectivamente se violó la inamovilidad laboral establecida por Ley para el trabajador, en consecuencia se violentó su derecho además de violar la garantía constitucional del derecho al Trabajo”

Respecto de los criterios de gradación de las sanciones dispuso:

…En cuanto a la imposición de la sanción en el caso de sub examine, debe atenderse a lo previsto en los artículos; 120 numerales 06 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual señala:

Artículo 120: Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora con multas de setenta y seis (76) a cien (100) unidades tributarias (U.T), por cada trabajador expuesto cuando:

18.- Viole la inamovilidad laboral de los delegados o delegadas de prevención, de conformidad con esta Ley y su Reglamento

Lo anteriormente señalado debe ser concatenado con los principios de aplicación de las penas contenidos en la n.d.C.P. los cuales rigen todo procedimiento sancionatorio, así como también con lo establecido en el artículo 644 de la Ley Orgánica del Trabajo, que indica que al imponer la multa el funcionario que la aplique establecerá el término medio entre el límite máximo y el mínimo, que se obtiene sumando los dos números y tomando la mitad, lo cual en el caso bajo análisis corresponde a ochenta y ocho (88) unidades tributarias (UT), reduciéndose hasta el límite inferior o aumentándose hasta el superior, según el mérito de las circunstancias atenuantes o agravantes que concurran en el caso concreto, asimilables a los criterios de gradación de las sanciones, previstos en el artículo 125 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, quien decide observa lo siguiente:

En la propuesta de sanción por el desacato a la disposición legal contenida en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, presentada por el funcionario de Inspección en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo Crispulo Reyes, plenamente identificado en autos, que da origen al presente procedimiento en contra de la empresa VIVERES DE CANDIDO, C.A., VIDECA (LA LAGO); la misma propone una sanción, un monto de ochenta y ocho (88) unidades tributarias por cada trabajador expuesto, para el artículo 120 numeral 18, cuyo número es de uno (130)

Lo anteriormente señalado equivale en multiplicar el valor actual de la Unidad Tributaria, el cual es de NOVENTA BOLIVARES (Bs.90,oo), según lo establecido en la P.A. N.° SNAT/2012-0005, dictada por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), publicada en la Gaceta Oficial N.° 39.866 del 16 de febrero de 2012, valor que se establece tomando en cuenta la Sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 22 de Noviembre de 2001, Caso Aerovías Venezolanas, S.A., (AVENSA), la cual señala que la fecha de la correspondiente decisión o providencia, es la que debe tomarse en consideración a los fines de determinar el valor de la unidad tributaria aplicable, toda vez que es en ese momento cuando la administración determina que efectivamente se ha cometido una infracción, al vulnerar las normas que regulan la materia correspondiente, en el caso en estudio, las normas de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Por lo tanto, a los efectos del cumplimiento de las sanciones, basta acudir a los valores de la Unidad Tributaria establecidos para el momento en que la administración decide que las mismas son aplicables. ASÍ SE DECIDE. “

De la transcripción anterior se evidencia, que la providencia impugnada, establece el fundamento sobre el cual recae el procedimiento sancionatorio, pues lo hace bajo el supuesto de que se evidencia que por medio de la P.A. emanada de la Inspectoría del Trabajo que el despido fue injustificado y que se violentó la inamovilidad laboral del delegado de prevención, por lo cual la sanción se debe al incumplimiento de lo establecido en los artículos 120 numerales de la LOPCYMAT, observándose las razones y hechos apreciados por el funcionario, reputándose la motivación como suficiente, aún cuando eventualmente pudiere estar errada, tal como se analizará a continuación, y que conllevó a la DIRESAT ZULIA a establecer procedencia de la sanción correspondiente, en base a la infracción administrativa por incumplimiento de las normas previstas en la Ley, de allí que resulta improcedente lo alegado por la parte recurrente en cuando a la inmotivación del acto administrativo. Así se decide.

Ahora bien, se observa que el Juez contencioso administrativo tiene los más amplios poderes para solventar las situaciones jurídicas infringidas por la acción del Poder Público, pues el alcance de su conocimiento y poder decisorio no se encuentra limitado a las meras alegaciones de las partes, ya que, por el contrario la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra gobernada fundamentalmente por el principio inquisitivo, el cual le permite, entre otras cosas, la corrección de irregularidades que no hayan sido alegadas por las partes con base en el principio del control de la legalidad y la protección de los intereses colectivos (Cfr. GRAU, M.A.. “Los Poderes del Juez Contencioso Administrativo”, en Estudios de Derecho Público. Libro Homenaje a H.J.L.R.. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Libros Homenaje N° 3. Caracas, 2001. Pág. 365).

Tal concepción debe concatenarse con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referente a las atribuciones que esta norma establece para los órganos de la justicia administrativa, el cual señala que el Juez Contencioso Administrativo debe velar por el efectivo restablecimiento de situaciones subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración. En aplicación de los principios constitucionales de la tutela judicial efectiva, de la seguridad jurídica, del control de la actividad funcionarial que le corresponde desarrollar a la estructura funcional del Poder Judicial en Venezuela y en concreto, en aras de brindar la protección en términos de seguridad social a quienes tienen derechos, y de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución vigente, puede el Juez contencioso administrativo ordenar la reposición en sede administrativa de aquellas investigaciones u averiguaciones que obviando los procedimientos y formalidades previas a su emisión, hayan lesionado los derechos del administrado, ello con el objeto de restituir la situación jurídica infringida por la anormal o ilegal actuación administrativa (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa N° 1558 de fecha 20 de septiembre de 2007, caso: B.M.O.B.).

En este sentido, mediante sentencia número 1266, de fecha 2 de octubre de 2013, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, señaló que los tribunales contencioso administrativos son los principales garantes del principio de legalidad administrativa, recalcando los poderes inquisitivos de los que goza la misma.

En atención a lo antes dicho, observa este Juzgado Superior que la Constitución Nacional (1999), dispone:

Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica es un derecho inviolable en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas con violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, salvo las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.

2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.

3. Toda persona tiene derecho a ser oída en toda clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto.

5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delito, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente.

8. Todos podrán solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad personal del magistrado o juez y del Estado de actuar contra éstos

.

Ahora bien, ello significa que los derechos y garantías que rigen el proceso penal se aplican al procedimiento administrativo sancionador, pues la actividad punitiva del Estado es un solo género, y las sanciones administrativas y judiciales son sus especies. Por lo tanto, las garantías fundamentales que regulan dicha actividad han de aplicarse tanto en materia penal stricto sensu, como en el área de las llamadas sanciones administrativas, entre las cuales, tenemos:

1. Principio de legalidad de las infracciones y sanciones, la cual se identifica con el conocido principio penal “nullum crime nulla poena sine lege”, el cual exige la existencia previa de una norma legal que, por una parte, tipifique como “infracción” la conducta que se pretende castigar (principio de legalidad de la infracción: nullum crime sine lege); y de otro lado, establezca la sanción aplicable a quienes incurran en dicha conducta (principio de legalidad de la sanción: nullum poena sine lege), recogido expresamente en la vigente Constitución (1999) cuando dispone que “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delito, faltas o infracciones en leyes preexistentes” (artículo 49, ordinal 6).

2. Derecho a ser sancionado sólo por autoridades imparciales (separación entre órganos de instrucción y órganos decisorios), el cual se encuentra consagrado en el artículo 145 Constitucional, conforme al cual “Los funcionarios públicos y funcionarias públicas están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna”, además, ha sido reconocido como un principio general del derecho, aplicable al procedimiento administrativo, y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al enumerar en su artículo 30 los principios que deben regir la actividad administrativa, incluye como uno de tales principios el de “imparcialidad”.

El respeto de esos principios exige que los órganos administrativos decidan los asuntos que se llevan a su conocimiento, sin ningún tipo de consideraciones extrañas al interés general. Se infringe, en consecuencia tal principio, y por lo tanto se contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo, cuando el funcionario que encarna a un órgano de la Administración, participa en la solución de un asunto en el cual tiene algún interés personal, sea de carácter pasional, familiar, ideológico, político, económico o de cualquier otra especie (imparcialidad objetiva).

Asimismo, la imparcialidad y objetividad supone que el órgano a quien compete decidir un asunto, no tenga una posición preconcebida, que pueda influirlo a decidir en una determinada forma (imparcialidad subjetiva), de manera que no queda satisfecho el referido principio cuando en la fase decisoria interviene, activamente, un funcionario que ha participado como perito o testigo en el procedimiento; y mucho menos se respeta la garantía de imparcialidad y objetividad, cuando la decisión es adoptada por un funcionario que ha adelantado opinión sobre el caso que le corresponde decidir.

El principio de imparcialidad ha sido asimilado, finalmente, a la observancia de la igualdad y no discriminación de los ciudadanos. Por ende, se irrespeta el señalado principio cuando un órgano administrativo resuelve situaciones idénticas en forma distinta.

La neutralidad o imparcialidad de la Administración debe acentuarse, igualmente, cuando ella ejerce una actividad punitiva, toda vez que entre el procedimiento sancionador y el proceso judicial penal se impone una comunidad de principios. Resultaría aplicable, por lo tanto, en el procedimiento administrativo sancionador, la garantía fundamental, que informa toda la actividad punitiva del Estado, conforme a la cual nadie puede ser sancionado sino por autoridades imparciales.

3. Principio de culpabilidad.

En la aplicación de las sanciones administrativas rige también el “principio de culpabilidad”, en cuyo mérito las sanciones deben aplicarse, única y exclusivamente, ante incumplimientos culpables de la normativa legal, de manera que el sólo incumplimiento objetivo de una disposición no puede engendrar responsabilidad administrativa y, por lo tanto, tampoco puede dar lugar a una sanción de esa especie.

En obsequio del principio de culpabilidad, la Administración debe comprobar no sólo la existencia objetiva del incumplimiento de una norma legal, sino además, que tal incumplimiento obedeció a una actuación intencional o negligente del sujeto que se pretende sancionar.

Como consecuencia de este principio, no resultan admisibles las sanciones de plano ni los ilícitos administrativos objetivos, pues para la imposición de toda sanción, será necesario acreditar que el presunto responsable ha actuado en forma culpable, cualquiera sea el grado de dicha culpabilidad.

4. Derecho de Presunción de inocencia.

Dentro de los derechos y garantías fundamentales inherentes a todo procedimiento administrativo, se encuentra la presunción de inocencia de los imputados. Tal derecho se encuentra actualmente consagrado en el artículo 49, ordinal 2 de la Constitución, conforme al cual “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administratvas y, en consecuencia (...) 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”.

Se trata de un derecho humano fundamental reconocido, previsto en el Artículo 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, según el cual “... toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su culpabilidad, conforme a la Ley y en juicio público en el que se haya asegurado todas las garantías necesarias para su defensa...”. Igualmente, está consagrado en el Artículo 8, numeral 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, norma que postula que “... toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad...”.

Dicho derecho, abarca los siguientes aspectos:

  1. Prohibición de prejuzgar sobre la culpabilidad de los indiciados.

    El derecho a la presunción de inocencia implica, en primer lugar, que la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionatoria, no puede prejuzgar o determinar anticipadamente la culpabilidad de la persona investigada. Por lo tanto, tal como lo ha señalado en reiteradas ocasiones la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se viola el derecho de presunción de inocencia cuando la autoridad administrativa, antes de concluir el procedimiento sancionatorio, se pronuncia en términos definitivos sobre la culpabilidad de los indiciados (Cfr. Sentencias del 13 de agosto de 1996 y del 16 de marzo de 1998. Casos: L.L. y E.A., respectivamente; en igual sentido, véase la sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, 1 de diciembre de 1994. Caso Beba F.M.M.).

  2. La carga de la prueba corresponde a la Administración.

    De otra parte, en virtud de la presunción de inocencia, la Administración tiene la carga de la prueba respecto la culpabilidad del investigado. En efecto, el debido respeto del derecho a la presunción de inocencia exige: 1.º Que la carga de la prueba se mantenga en cabeza del acusador y no se traslade al investigado, pues “la presunción de inocencia se inserta, en último extremo, en la temática de la carga de la prueba, que es donde se hace operativa (...) tal presunción supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de probanza de los hechos en que consiste”. Asimismo, la presunción de inocencia no puede ser destruida por indicios o conjeturas, ya que su “fortaleza constitucional” “le hace inmune a la contraprueba realizada por simples indicios o conjeturas que no tienen nunca fuerza bastante para romper aquélla”. (Nieto, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos, Segunda Edición Ampliada, Madrid 1994. pág. 383)

    No puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado al juego de la prueba. En consecuencia, toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par de certeza sobre los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargos, y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos hechos, de manera que se rechaza tanto la responsabilidad presunta y objetiva como la inversión de la carga de la prueba en relación con el presupuesto fáctico de la sanción. La presunción de inocencia alcanza no sólo a la culpabilidad, entendida como nexo psicológico entre el autor y la conducta reprochada, sino también, y muy especialmente, a la realidad de los hechos imputados. (De P.D.T., Angeles. El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador. Edit. Tecnos. Madrid, 1996, pág. 62).

    La vulneración de la presunción de inocencia, como consecuencia de la inversión de la carga probatoria en el curso del procedimiento administrativo sancionatorio, es un asunto que ha sido igualmente resaltado por la jurisprudencia de los Tribunales Contencioso Administrativos.

    Así, el Juzgado Superior Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en decisión de fecha 8 de diciembre de 1999, sostuvo al respecto lo siguiente:

    ...el derecho constitucional a la presunción de inocencia, coloca en manos de la Administración la carga de demostrar los hechos que configuran el ilícito administrativo que pretende castigar, y la imputabilidad de tales hechos al sujeto pasivo del procedimiento o investigado. Por lo tanto, (...), no es el imputado el que tiene que efectuar la prueba negativa de no comisión del hecho imputado o de inexistencia de ese hecho, sino que es la Administración la que ha de probar las imputaciones que hace, ya que de lo contrario supondría instaurar el imperio de la arbitrariedad y privar de contención alguna a esa potestad administrativa que es la sancionadora.

    En el caso presente, la denuncia de violación del derecho a la presunción de inocencia se vincula, precisamente, con la supuesta inversión de la carga de la prueba en que habría incurrido el órgano querellado, al dictar –en el curso del procedimiento sancionatorio abierto contra la accionante por la presunta realización de actividades contaminantes del aíre— una medida de “prohibición temporal de la actividad origen de la contaminación”, y pretender mantener vigente dicha medida hasta tanto la empresa accionante demostrara que su actividad no genera contaminación.

    Al respecto, observa este Tribunal que de acuerdo con el derecho fundamental de presunción de inocencia, (...), la carga de demostrar la existencia del hecho generador de la medida administrativa, corresponde exclusivamente a la Administración, de allí que, en el caso de autos, hasta tanto no quedase demostrada la existencia de la “contaminación”, no podía la autoridad administrativa imponer medida aflictiva alguna, preventiva ni definitiva, contra la querellante, tanto menos la prevista en el artículo 26, ordinal 3 de la Ley Orgánica del Ambiente (“Prohibición temporal de la actividad origen de la contaminación”), pues del texto de dicha norma se evidencia que para la procedencia de tan grave medida debe estar demostrada la existencia de “contaminación”, y la prueba de ello, se insiste, corresponde exclusivamente a la Administración, en obsequio del derecho fundamental a la presunción de inocencia.

    Ahora bien, la autoridad querellada considera que existía prueba de la contaminación, y en tal sentido señala que ello quedó demostrado mediante la inspección practicada por los funcionarios de la Dirección de Ambiente que arrojó como resultado “visibles emisiones atmosféricas generadas por la planta”.

    Al respecto, observa este Tribunal que la referida inspección, en forma alguna puede tenerse como demostrativa de la existencia de “contaminación”, pues como lo tiene establecido la más autorizada doctrina, “la fuerza probatoria de las actas de inspección ... se circunscribe a los hechos de posible percepción directa por el inspector, o deducibles de elementos probatorios referenciados en el acta, sin que se incluyan en el privilegio probatorio simples deducciones lógicas o juicios de valor del inspector (GARBERÍ LLOBREGAT, José. El procedimiento administrativo sancionador; 3° Edición. Editorial Tirant Lo Blanc; Valencia, España, 1998. Pág. 367).

    En igual sentido, el autor AGUADO I CUDOLA, en su obra “La presunción de certeza en el Derecho Administrativo Sancionador”, sostiene que “...la jurisprudencia del TS limita este valor cualificado, contenido en las actas, a los relatos puramente fácticos excluyendo todo tipo de deducciones, valoraciones o calificaciones realizadas por el sujeto-autor del documento. (...) No cabrían de esa manera juicios o bien opiniones subjetivas realizadas por el propio redactor del documento en cuestión. Como tampoco meras sospechas, presunciones o creencias, ya que ello corresponde exclusivamente al ámbito subjetivo de una persona que no es quien debe valorar los hechos sino que únicamente ha de recogerlos en la forma más objetiva pósible” (Autor y Obra citados. Editorial Civitas, pp. 151-153).

    Es claro que mediante una simple “inspección” practicada por un fiscal, no podría concluirse que las emisiones atmosféricas generadas por la planta industrial propiedad de la querellante tenían carácter contaminante, pues ese hecho escapa de lo que puede ser percibido directamente por los sentidos y su demostración requiere, por el contrario, la realización de un conjunto de pruebas técnicas que no han sido practicadas en el caso presente por la Administración.

    Considera este tribunal, que otorgarle mérito probatorio a las actas de inspección, respecto de hechos que no pueden ser precibidos en forma directa por el funcionario, como lo es el carácter contaminante y el grado de contaminación de las emisiones atmosféricas desprendidas por una planta industrial, significaría burlar el principio de presunción de inocencia, pues bastaría levantar un Acta de Inspección y dejar constancia en ella de hechos sumamente complejos, no perceptibles por los sentidos en forma directa, para invertir la carga de la prueba y colocar al investigado en la posición de tener que demostrar su inocencia, infringiendo así el principio fundamental conforme al cual dicha inocencia debe presumirse

    .

    La jurisprudencia ha censurado igualmente, por ser contraria al derecho constitucional a la presunción de inocencia, la practica administrativa de dar por demostrado los cargos formulados al indiciado en un procedimiento sancionatorio, con la simple excusa de que el imputado no desvirtuó los cargos que le fueron imputados. En este sentido, en decisión de fecha 24 de noviembre de 2000 (Caso: Aristóbulo Isturiz), el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital sostuvo:

    ...advierte este Tribunal que la Resolución impugnada invirtió la carga de la prueba, al señalar que “los indiciados, lejos de desvirtuar el cargo formulado, lo admiten al señalar que la denuncia formulada ante la Policía Técnica Judicial de fecha 31 de agosto de 1995, es un documento probatorio del acto doloso efectuado por personas desconocidas en contra del Patrimonio Municipal en fecha 30 de agosto de 1995 y que dio como resultado el robo y deterioro de cierta cantidad de libros almacenados en un deposito de la Alcaldía ubicado en la Cota 905, sin embargo, tratan de evadir su responsabilidad invocando situaciones provocadas por terceros, de las cuales no se produjeron prueba alguna en autos, motivo por el cual se desestima el alegato esgrimido”.

    Al razonar de esa manera, olvidó la autoridad administrativa que en los procedimientos de índole sancionatoria rige, con plenitud, la garantía fundamental de presunción de inocencia de las personas indiciadas. Dicho principio, actualmente incorporado en forma expresa en el artículo 49, ordinal 2 del nuevo Texto Constitucional, apareja como consecuencia directa el desplazamiento de la carga de la prueba al acusador, de modo que en el caso de los procedimientos administrativos sancionatorios, la carga de demostrar los elementos que integran el hecho ilícito corresponde a la Administración Pública, de allí que se viole esa garantía fundamental cuando la Administración –obviando el contenido esencial de la presunción de inocencia- da por cierta la culpabilidad del investigado, bajo el censurable argumento de no haber desvirtuado los cargos formulados.

    De lo anterior se desprende que el derecho a la presunción de inocencia representa por su contenido una insoslayable garantía procesal, que por si determina la exclusión de la presunción inversa de culpabilidad de cualquier persona en tanto en cuanto no demostrara su inocencia y, a la vez, el reconocimiento de la aludida presunción de inocencia mientras que en el expediente administrativo sancionador no se demuestre o pruebe su culpabilidad; no incumbiendo al expedientado la carga de la prueba de su inocencia sino que la carga de la prueba de su culpabiidad viene atribuida al que la mantiene

    (Cfr. NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Edit. Tecnos 2ª Edición, 1994, Madrid; pág. 383).

    En definitiva, queda claro que por virtud del derecho constitucional a la presunción de inocencia, toda condena administrativa deba ir precedida de una actividad probatoria; y la carga de la actividad probatoria debe estar a cargo de la Administración, de modo que no existe nunca la carga del imputado sobre la prueba de su inocencia o participación en los hechos

    Al respecto, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia enseña que “reiteradamente la jurisprudencia ha sostenido que uno de los principios cardinales del Derecho Administrativo Sancionatorio es el principio de presunción de inocencia, el cual se encuentra inmerso en la garantía del debido proceso, según lo establece el artículo 49 de la Constitución de la República. En ese sentido, su importancia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que como el presente, aluden a un régimen sancionatorio, concretizado por la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, el cual ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.” (Sentencia No.805 de fecha 08 de octubre de 2013. Caso Asociación Civil Club Náutico de Maracaibo contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.).

    Agrega la Sala de Casación Social (Sent. Cit.), que “conforme con dicho principio toda persona que sea acusada de una infracción se presume inocente mientras no se demuestre lo contrario, se requiere que la acusación aporte una prueba individual de la culpabilidad, esto con el propósito de garantizar el derecho a no sufrir una sanción infundada. De este modo la Administración tiene la carga de demostrar los hechos con base en los cuales considera que es procedente la aplicación de la sanción, dicho de otra manera, la Administración tiene la carga de desvirtuar esa presunción constitucional de inocencia. Este principio comporta consecuencias claras: que la carga de la prueba corresponde a la Administración, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; que la sanción esté basada en medios probatorios de la certeza de la conducta reprochada; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio. ”

  3. No es aplicable el instituto de la confesión ficta.

    Como consecuencia del principio de presunción de inocencia, no resulta aplicable al procedimiento sancionatorio el instituto de la confesión ficta, de manera que la falta de consignación de descargos por el investigado no podrá ser interpretada por la Administración como admisión de los hechos que le fueron imputados.

    5. Principio de prescripción.

    Otro de los principios que rige tanto en el área Penal stricto sensu, como en el procedimiento administrativo sancionatorio es el de prescripción de la acción sancionatoria.

    6. Garantía de non bis in idem y prelación del pronunciamiento penal sobre el administrativo.

    El principio non bis in idem (o ne bis in idem como denomina un sector de la doctrina) constituye uno de los elementos o corolarios del principio general de legalidad que domina el Derecho Administrativo Sancionador en todas sus formas. Este principio se vincula al principio de proporcionalidad, al menos por su finalidad. En efecto, una acumulación de sanciones administrativas o penales es desproporcionada en relación de los hechos o a los comportamientos que la justifica.

    La Constitución en su artículo 49, consagra el derecho al debido proceso en todas las actuaciones “judiciales y administrativas”, una de cuyas manifestaciones es, precisamente, la garantía que asegura que “Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente” , lo que supone que no recaiga duplicidad de sanciones administrativa y penal en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc. que justificase el ius punendi por los Tribunales, lo cual así lo ha entendido la Sala Constitucional del Supremo Tribunal, en decisión de fecha 7 de agosto de 2001 (Caso: Código de Policía del Estado Bolívar), donde sostuvo la siguiente doctrina sobre el particular:

    “...siendo el principio non bis in ídem, un límite insuperable, no puede ni debe en ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el asunto debe ser conocido por un juez penal. Así, en una sentencia del Tribunal Constitucional Español del 30 de enero de 1981 (Curso de Derecho Administrativo, I y II, p. 171. “García De Enterría”) dicho Tribunal dedujo “(...) que el non bis in ídem ‘principio general del derecho’ se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y administrativa y que se ubica íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas principalmente en el artículo 25 de la Constitución (...)”.

    Es así, como de manera concreta se puede precisar que la violación al principio non bis in ídem, se configura cuando dos tipos distintos de autoridades -autoridades administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación administrativa, y jueces que ejecutan el “ius puniendi” de conformidad con los delitos y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de procedimientos distintos, sancionan repetidamente una misma conducta. Lo que significa de violentarse dicho principio, que se estaría aplicando el poder de la misma manera y doblemente, una infracción tipificada en la legislación administrativa y un ilícito tipificado en el Código penal. Situación que debe ser censurada y evitada en lo posible ya que el poder punitivo del Estado es único con base a un único ordenamiento jurídico, presidido por los principios Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuidas las conductas ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.”

    Consecuencia de lo anterior es que la Administración no puede actuar concomitantemente con los Tribunales de Justicia, debiendo respetar, cuando actúe a posteriori, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado. Sobre este último punto (obligatoriedad, para la Administración, de la fijación de los hechos efectuadas por los Tribunales de justicia), el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 24 de noviembre de 2000 (Caso: Aristóbulo Isturiz), sostuvo:

    ...observa este Tribunal que cursan en autos (folios 114 a 123), sentencias de fecha 18 de abril de 1997 y 9 de octubre de 1997, por medio de las cuales el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Penal y de Salvaguarda del Patrimonio Público de esta Circunscripción, por una parte, y el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público, por la otra, declararon TERMINADA LA AVERIGUACIÓN penal seguida por los mismos hechos que fueron objeto de averiguación en sede administrativa.

    La sentencia de Primera Instancia, que fue confirmada por el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público, señala como hechos probados en el proceso penal, los siguientes:

    1.- Que “En razón de las fallas no solo técnicas, sino de contenido, la Alcaldía, bajo la administración del ciudadano Aristobulo Isturiz, decide no distribuir los libros por la inminente deformación instruccional que sufrirían los estudiantes, los libros de tercer y cuarto grado (ya editados) permanecían depositados en la Empresa COORPORACION MARCA S,A., y se acordó dejar sin efecto los libros de quinto y sexto grado”.

    2.- Que “Se ordenó el depósito de los libros en los espacios de la Cota 905, mientras se gestionaba por la Hacienda Municipal y otros organismos, el destino de los textos, cuando personas desconocidas irrumpieron en las instalaciones de los depósitos y se llevaron cierta cantidad de textos”.

    3.- Que “En virtud de que los textos no reunían lo requisitos indispensables para ser distribuidos entre la población escolar, la Alcaldía acordó dejar sin efecto las ediciones de 5to. y 6to. grado y se ordenó el deposito de los ya editados en los espacios de la Cota 905, correspondiente a este Despacho, y ya que parte de los libros fueron hurtados, tal hecho se hizo del conocimiento de las autoridades policiales correspondientes”.

    Ahora bien, ante la identidad de hechos investigados, la autoridad administrativa no podía desconocer las declaraciones contenidas en las sentencias dictadas por los Tribunales de la Justicia Penal, en lo relativo a los hechos que se dieron por demostrados.

    En efecto, la vinculación que para la Administración tienen los hechos declarados probados por la sentencia penal, es una derivación natural del principio fundamental “non bis in idem”, ya que con fuerza en dicho principio, no es posible aceptar que los mismos hechos existan para unos organismos del poder Público, y no existan para otros.

    En este sentido, la doctrina más autorizada (NIETO; Ob. Cit.; pág. 432), invocando la doctrina del Tribunal Constitucional Español, enseña que “El principio non bisn in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado”. (Subrayado y resaltado del Tribunal).

    En tal virtud, al haber la sentencia penal declarado como probado que en los hechos investigados (presunto daño al Patrimonio Público por deterioro de los textos escolares) no hubo participación de los investigados –sino que por el contrario, las autoridades del Municipio Libertador ordenaron, por razones de fallas técnicas, “el depósito de los libros en los espacios de la Cota 905, mientras se gestionaba por la Hacienda Municipal y otros organismos, el destino de los textos, cuando personas desconocidas irrumpieron en las instalaciones de los depósitos y se llevaron cierta cantidad de textos” – tal planteamiento fáctico era totalmente vinculante para la autoridad administrativa y, en consecuencia, no podía ser desconocido por la Contraloría del Municipio Libertador, actuando como órgano administrativo investido de potestad sancionadora, so pena de incurrir en violación de la garantía fundamental conocida como “non bis in idem”. En efecto, resulta contrario a esa garantía constitucional y a elementales criterios de razonamiento jurídico, que la Administración –como ocurrió en el presente caso- imponga una sanción con fundamento en unos hechos que, previamente, la autoridad penal ha considerado inexistentes. Así se declara”.

    7. Derecho a la previa formulación de cargos.

    Para que el derecho a la defensa, en el curso de un procedimiento sancionatorio, sea real y efectivo, es necesario cumplir con una serie de formalidades, tendientes a informar al sujeto pasivo del procedimiento de las imputaciones que existen en su contra, para que éste a su vez pueda defenderse debidamente de tales imputaciones. En este sentido, el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución vigente determina que “Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga”.

    Dicha formalidad de rango constitucional tiene por objeto permitir a las personas señaladas como presuntas infractoras, conocer con precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos. Lo que se busca entonces con la aplicación de tal derecho fundamental en el ámbito del procedimiento administrativo sancionatorio es evitar que en algún momento pueda generarse indefensión para el administrado como consecuencia de una ilustración defectuosa, incompleta o inoportuna de los términos de la imputación.

    En este sentido, la doctrina y la jurisprudencia exigen, para entender cumplido el requisito constitucional de la formulación previa de los cargos, que en el momento de abrir el procedimiento administrativo se informe previamente al presunto infractor “de la sanción que pueda en su caso imponerse”, así como “del hecho punible cuya comisión se atribuye al administrado, para lo cual las autoridades habrán de transmitirle, al menos, una breve relación circunstanciada y su respectiva calificación legal” (Cfr. Garberí Llobregat, José. La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador. Editorial Trivium, S.A. Madrid, 1980, pág. 196).

    Se infringe, por tanto, ese derecho constitucional: (i) cuando la Administración omite totalmente la previa formulación de los cargos (bien de los hechos o de su respectiva calificación legal), o (ii) cuando la Administración formula cargos por unas razones y luego basa su decisión definitiva en hechos distintos o en una nueva calificación legal de los hechos a los que sirvieron de base a la formulación previa de los cargos. La inconstitucionalidad que se produce por el cambió sobrevenido de la calificación jurídica de los hechos investigados, es un asunto sobre el cual se han pronunciado los organismos internacionales de derechos humanos, al advertir que “supondría una flagrante violación del derecho a la defensa y de su instrumental derecho a ser informado de la acusación, el cambio de calificación o la ampliación de la acusación a nuevos hechos punibles en una fase del procedimiento donde al sujeto pasivo de aquélla no le quedara oportunidad de ejercitar una defensa” (Comisión Europea de Derechos Humanos; Decisión 8490/1979).

    Debe tenerse en cuenta, en este punto, que la formulación de los cargos es un acto personalísimo, que debe cumplirse respecto de todas y cada una de las personas que podrían sufrir las eventuales consecuencias del acto sancionatorio, ya que en esta materia rige el principio de personalidad de las infracciones. No se admiten, por lo tanto, en el ámbito de las sanciones administrativas, figuras propias de la responsabilidad civil, como la responsabilidad solidaria de los cónyuges casados en comunidad de gananciales, por las actuaciones ejecutadas por alguno de ellos.

    8. Derecho a las pruebas.

    Una de las principales derivaciones del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, es el derecho de acceder a las pruebas, controlarlas e impugnarlas; de modo que la falta de cumplimiento de ese derecho fundamental durante el procedimiento administrativo, viola el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso del investigado y, de otra parte, vicia de nulidad absoluta el acto que se dicte en dicho procedimiento.

    En este sentido fue sumamente claro el pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, contenido en el fallo de fecha 25 de mayo del 2001 (Caso: Wilde J.R.D.V.M.d.J.), en el cual se afirma:

    ...destaca esta Sala que, en el curso del procedimiento seguido en el presente caso, se transgredió específicamente, dos derechos esenciales que son parte y contenido del derecho a la defensa como son: el derecho a la prueba y el derecho de presunción de inocencia. Con respecto al primero, ha asegurado el Tribunal Constitucional español “…El derecho a que las pruebas pertinentes sean admitidas y practicadas es inseparable del derecho mismo a la defensa”. (SS 147/87, de 25 de septiembre). Asimismo, en otra decisión precisa que, “La denegación no fundada de la práctica de las pruebas solicitadas puede provocar indefensión y vulnerar el derecho de defensa” (SS 351/93, de 29 de noviembre). En el caso de autos, este M.T. evidencia que ha sido vulnerado este derecho -como ya expuso- en virtud de que no se le permitió al recurrente demostrar su inocencia mediante la evacuación de las pruebas que éste consideraba pertinentes y fundamentales para su defensa y así lo manifiesta, no solo en la solicitud, sino además, en el escrito de informes en el cual afirma, “……se me coloca en un estado de total indefensión, ya que no examina la segunda declaración, lo que vulnera mi derecho a la defensa. Todo lo anterior es indicativo que en ningún momento envié a la persona que solicitó los servicios de la profesional del derecho tal como si lo afirma la Sala de Sustanciación de la Inspectoría General, no obstante y en aras de darle mayor transparencia a los alegatos de mi defensa, en su oportunidad procesal solicité a la referida Inspectoría citar a las personas señaladas para fundamentar y ampliar mis argumentos, así como para suministrar el mayor número de elementos que probaran mi inocencia, mi defensa, representada ante la Inspectoría General por el Funcionario Inspector…”. Así las cosas, constata esta Sala, la violación al derecho de presunción de inocencia, derecho fundamental que ha de garantizarse no sólo en vía jurisdiccional sino con idéntico contenido, en virtud del artículo 49 de la Constitución, durante todo el procedimiento administrativo, constituyéndose en una ineludible garantía procesal que comporta la necesidad para condenar de tener la certeza de la culpabilidad, obtenida sólo de la valoración de aquellas pruebas que hayan sido obtenidas con las debidas garantías”.

    De igual manera, el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, en sentencia dictada en fecha 17 de febrero del 2000 (caso: J.C.P.P., Sentencia Nº 157, Expediente Nº 14.825), estableció que “El articulo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos”.

    Resulta concluyente entonces que por virtud del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, en los procedimientos administrativos sancionatorios los particulares que fungen como imputados tienen derecho a promover y evacuar las pruebas que resulten pertinentes y conducentes en beneficio de sus descargos; y, al mismo tiempo, tienen derecho a que tales pruebas sean debidamente valoradas por la Administración.

    De modo que el derecho a la prueba se infringe, no sólo cuando se impide al imputado en un procedimiento sancionador la posibilidad de promover las pruebas que juzgue necesarias para su defensa, sino también cuando las pruebas promovidas, a pesar de ser evidentemente conducentes y pertinentes, no son evacuadas y mucho menos valoradas por la autoridad administrativa.

    La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el particular, y en tal sentido, en decisión de fecha 15 de noviembre de 2000 (Caso: I.d.C.D.R. contra C.V.G. Ferrominera del Orinoco, C.A.) sostuvo lo siguiente:

    La parte recurrente formula su petición de amparo constitucional, con fundamento en la violación de sus derechos a la defensa, debido proceso y a la presunción de inocencia, establecidos en el artículo 49 de la Constitución. Las alegadas violaciones se producen –según afirma la recurrente- en virtud de que durante el procedimiento administrativo no se le permitió ejercer su derecho a probar, como parte integrante del derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud de que la Administración evacuó en forma unilateral la prueba testimonial que luego, la hoy recurrente promovió, siendo rechazada la misma; asimismo el órgano decisión omitió pronunciamiento acerca de la prueba de informes por ella también promovida.

    Para decidir al respecto, esta Corte reitera que la defensa y el debido proceso son derechos de preciada garantía en el orden constitucional, tal como es fácilmente perceptible del artículo 49 de la Constitución. (...)

    (...) la Administración está imposibilitada de la aplicación de una sanción (lo cual de suyo afecta los derechos o intereses legítimos del particular), sin la previa adopción de un procedimiento que le permita, tal como lo pauta el artículo 49 de la Carta Magna el ejercicio del derecho a ser notificado de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, elementos constitutivos del derecho a la defensa y parte integrante del debido proceso, específicamente del debido procedimiento administrativo.

    El debido procedimiento administrativo entonces no sólo se limita a la posibilidad de que (...) la Administración abra un procedimiento administrativo al particular ostensiblemente afectado por la decisión que arroje dicho procedimiento, sino que durante el mismo las posibilidades de defensa, argumentación y probanza, sean efectivamente garantizadas, a través de su consideración y análisis por parte del órgano decisor.

    Por lo que efectivamente tal como lo alega la parte actora, existe una presunción de violación de su derecho de probar durante el procedimiento administrativo, lo cual no es desvirtuable con la sola afirmación de la parte recurrida de que se respetó el derecho a ser oído y de probar con la sola presentación de los escritos de promoción de pruebas por parte de la funcionaria, en fechas 21 y 24 de enero de 2000 en el procedimiento administrativo, pues se trata de la posibilidad efectiva no sólo de promover, sino de que las pruebas sean a.y.v.p. el órgano administrativo. Este derecho de probar –como ya se asentó- constituye uno de los elementos integrantes y fundamentales de un debido proceso, siendo que la prueba per se es la institución que permite a los particulares, en casos como el presente donde lo debatido es una determinada actuación que puede configurar una conducta reprochable, defenderse y desvirtuar a través de la demostración de sus afirmaciones que su conducta no configura la imputación efectuada

    9. Principio de proscripción de sanciones administrativas privativas de libertad.

    La última de las garantías de los particulares frente a la potestad sancionatoria de la Administración –pero quizá la más importante- es la que asegura que, independientemente de la gravedad de la infracción, los órganos de la Administración Pública carecen de toda jurisdicción para imponer penas privativas de libertad contra los particulares, por ser ello un asunto reservado estrictamente a los Jueces Penales en virtud de la garantía de ser Juzgado por los jueces naturales. En este ámbito, la Administración sólo puede ejecutar lo decidido por los Tribunales, pero no imponer directamente las sanciones corporales o privativas de libertad.

    Por lo tanto, son inconstitucionales, por violatorias de la garantía del Juez natural, las normas que autorizan a órganos administrativos para aplicar sanciones de arresto, prisión o cualquier otra forma de restricción de la libertad personal.

    En base a lo anterior, y teniendo además en cuenta que la representación judicial de la empresa accionante en su escrito de informes alegó la existencia de un falso supuesto de hecho que hace nula la providencia impugnada, observa este Juzgado Superior que en el caso de autos, la P.A. señala que se hace necesario el análisis de las pruebas para verificar si efectivamente se cumplieron los extremos de Ley, para justificar el despido del Delegado de Prevención alegado por el representante de la empresa, puesto que en el caso de autos, a su decir, se desprende del informe, procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos, de lo cual se deriva que la administración actuó conforme a una base fáctica irreal, pues se observa que el expediente administrativo no contiene prueba alguna de las circunstancias de hecho que permitan establecer que Víveres de Cándido C.A., incurrió en el ilícito tipificado en el supuesto del numeral 18 del artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, esto es, la violación de la inamovilidad laboral de los delegados o delegadas de prevención, lo que hace que el acto impugnado carezca de base fáctica, considerando este Juzgador que la Administración no cumplió entonces con la carga de demostrar el supuesto de hecho que sirvió de fundamento a la sanción impuesta, es decir, no demostró que la empresa sancionada efectivamente despidió al ciudadano D.M. violando su inamovilidad laboral dado su carácter de delegado de prevención, por el contrario, sólo existen en el expediente administrativo la solicitud de iniciación del procedimiento sancionatorio en base a la declaración unilateral del nombrado ciudadano, y aún cuando existe una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, se observa que la empresa sancionada alegó en el procedimiento administrativo no haber efectuado despido alguno y no existe en el expediente p.a. que dictamine que habiendo ocurrido el despido este haya sido injustificado, contrario a lo que afirma la administración sin prueba alguna que la respalde.

    Desde esta perspectiva, observa el Tribunal que el procedimiento sancionatorio realizado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat), competente por el territorio, se inicia en el caso del despido de un delegado de prevención, con la propuesta de sanción que levanta un inspector de seguridad y salud en el trabajo, basada en la denuncia presentada por el delegado de prevención, el cual, para verificar el hecho del despido, sólo necesita presentar copia del acta levantada en la inspectoría del trabajo al momento de solicitar el reenganche. La Diresat admitida la propuesta, notifica al empleador y se sustancia todo el procedimiento de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, sin embargo no podrá decidir hasta tanto no exista pronunciamiento por parte de la Inspectoría del Trabajo.

    Cuando la violación a la inamovilidad se produce por traslado o desmejora, para realizar la denuncia ante el Inpsasel y que sea levantada la propuesta de sanción y el consecuente inicio del procedimiento sancionatorio es necesario que el delegado de prevención presente la decisión de la inspectoría del trabajo declarando la desmejora o el traslado injustificado. Esto se debe a que siendo competencia de la inspectoría del trabajo la verificación de estos supuestos, en el caso del despido éste se considerará injustificado, si no existe un procedimiento de calificación previo al despido del delegado (el empleador puede consignar en el lapso probatorio, la providencia de la inspectoría declarando la falta del delegado previa al despido), con lo cual las únicas defensas posibles del empleador serán que la relación de trabajo era a tiempo determinado y éste se cumplió o que el trabajador renunció.

    Para determinar los trabajadores expuestos debe atenderse a la forma en la que fue determinada la cantidad de delegados de prevención en el centro de trabajo en el que estos laboran, es decir, si se consideraron los criterios establecidos en el artículo 56 del Reglamento (turnos, áreas, departamentos, la peligrosidad de los procesos, entre otros), con lo cual los trabajadores expuestos serán los del turno y/o área o departamento por el cual fue electo el delegado de prevención, por el contrario sino se atendieron a los criterios sino que los delegados de prevención se eligieron de acuerdo al mínimo establecido en el artículo 41 de la Lopcymat, considerando el total de trabajadores, entonces los delegados que resulten electos representan a la totalidad de los trabajadores del centro de trabajo.

    Otro elemento a considerar son los criterios de gradación de las sanciones dispuestos en el artículo 125 de la mencionada ley, pudiéndose mencionar como ejemplo el supuesto del numeral 6, relativo a la conducta del empleador, siendo considerado como agravante en este caso si el empleador aún ordenándose el reenganche o declarándose injustificado el traslado o la desmejora, éste no restituya al delegado de prevención en su situación anterior, con lo cual no se le impondría el término medio (88 U.T.) sino el máximo de la sanción (100 U.T.).

    Ahora bien, en el caso bajo estudio, no se evidencia más allá de la única declaración del trabajador, que este efectivamente haya sido despedido por la empresa accionante, pues si bien se demuestra del expediente administrativo, la existencia de la solicitud de reenganche del trabajador, la empresa alegó no haber efectuado el despido sino que el trabajador se retiró voluntariamente de su trabajo, y dicho procedimiento no consta en actas que hubiere sido decidido o, que ordenado el reenganche por la autoridad competente (Inspectoría del Trabajo) y mucho menos que el Instituto haya verificado la existencia del despido, de allí que considera este juzgador que existe en el caso planteado el vicio de falso supuesto de hecho, puesto que mal podía aplicar a la empresa Víveres de Cándido C.A., la sanción prevista en el artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, pues el supuesto de hecho que da origen a la sanción, en modo alguno se encuentra verificado en el expediente administrativo, y correspondiendo a la Administración la carga de la prueba, no existe ninguna en autos que demuestre, más allá de la unilateral afirmación del trabajador, la ocurrencia del despido, supuesto de hecho para verificar la procedencia de la sanción. Así se declara.

    Por ello, a juicio de este Juzgado Superior, el acto administrativo impugnado carece de base fáctica, es decir, fue dictado con base en un falso supuesto de hecho, consideraciones que constituyen razones suficientes para declarar la nulidad del acto impugnado, púes al sancionar a la empresa sin la demostración de tal circunstancia, actuó la Administración en franca violación del principio de presunción de inocencia.

    En tal virtud, se impone para este Juzgado Superior, actuando en sede contencioso administrativa, declarar con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil VÍVERES DE CÁNDIDO C.A., contra el acto administrativo N° US-Z-045-2012 de fecha doce de abril de 2012, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud, y Seguridad Laborales (INPSASEL) Dirección Estadal de S.d.l.T.Z., mediante el cual se le impone a la mencionada sociedad mercantil una multa por la cantidad de mil millones veintinueve mil seiscientos bolívares fuertes (Bs.1.029.600 BsF)” (Sic). En virtud de lo cual se anula el acto administrativo impugnado. Así se decide.

    DECISIÓN

    En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, en nombre de LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, este Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, actuando en sede contencioso administrativa, administrando justicia y por autoridad de la Ley, declara: 1º) CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad de acto administrativo de efectos particulares, interpuesto por VÍVERES DE CÁNDIDO, C.A., (VIDECA), contra EL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES DIRECCIÓN ESTATAL DE S.D.L.T.Z.; 2º) SE ANULA el acto administrativo contenido en la P.A. US-Z-045-2012 de fecha 12 de abril de 2012, emitida por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (DIRECCIÓN ESTADAL DE S.D.L.T.Z.), que impuso a la mencionada sociedad de comercio, una multa por la cantidad de “mil millones veintinueve mil seiscientos bolívares fuertes”, por una supuesta infracción al artículo 120 numeral 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

    Publíquese y regístrese.

    Notifíquese a la Procuraduría General de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

    Transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de la respectiva constancia de haberse practicado la notificación, se tendrá por notificada la Procuraduría General de la República y se inician los lapsos para la interposición de los recursos a que haya lugar.

    Dada en Maracaibo a veintitrés de mayo de dos mil catorce. Año 204° de la Independencia y 155° de la Federación.

    EL JUEZ,

    L.S. (Fdo.)

    M.A.U.H.

    LA SECRETARIA,

    (Fdo.)

    L.P.O.

    Publicada en el mismo día de su fecha, siendo las 10:37 horas, quedó registrada bajo el No. PJ0152014000060.

    LA SECRETARIA,

    L.S. (Fdo.)

    L.P.O.

    LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

    EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO DEL TRABAJO

    DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA

    Maracaibo, 23 de mayo de 2014

    204º y 155

    CERTIFICACIÓN

    Quien suscribe, Secretaria del Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, Abogada L.P.O., certifica que: Hecha la confrontación de estas copias con sus originales, se encuentra que es fiel y exacta, de lo cual doy fe.

    L.P.O.

    SECRETARIA

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