Decisión de Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 8 de Junio de 2009
| Fecha de Resolución | 8 de Junio de 2009 |
| Emisor | Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo. |
| Ponente | Alejandro José Gómez Mercado |
| Procedimiento | Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial |
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
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JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL
Exp. No. 06110
Mediante escrito presentado en fecha diez (10) de noviembre del año dos mil ocho (2008), ante el Juzgado Superior Distribuidor de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital y recibido por este Juzgado en fecha trece (13) de noviembre de 2008, el abogado S.R.S., inscrito en el inpreabogado bajo el No. 58.650, en nombre y representación del ciudadano R.A.B.C., venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No. V-13.136.679, interpuso querella funcionarial, en contra del acto administrativo de retiro contenido en la Resolución No. JL-0165-08 de fecha 30 de mayo de 2008, emanado del INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR que acuerda retirarle del cargo de Guía de Centro II que venía ostentando en dicho ente.
En fecha dieciocho (18) de noviembre de dos mil ocho (2008), este Juzgado admitió la presente querella cuanto ha lugar en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ordenando emplazar en fecha veinte (20) de noviembre de 2008 al Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional del Menor, para que procediera a dar contestación al presente recurso solicitándole la remisión de los antecedentes administrativos del caso, asimismo, se libró notificación a la Procuraduría General de la República.
Cumplida las fases procesales, y celebrada la audiencia definitiva en fecha cinco (05) de mayo del año dos mil nueve (2009), la causa entra en estado de sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual será dictada sin narrativa por exigirlo así el artículo 108 eiusdem.
I
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Con fundamento a los argumentos presentados por las partes, pasa de seguidas este Juzgado a pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, previas las consideraciones que se exponen:
Indica la parte querellante que ingresó a prestar sus servicios en el Instituto Nacional del Menor en fecha 01 de Julio de 1997, en el cargo de Guía de Centro I y como consta del acto administrativo impugnado de fecha 03 de septiembre de de 2008, contenido en Oficio No. 010805/0285 de fecha 30 de mayo de 2008, siendo su último cargo Guía de Centro II.
Señala, en cuanto a la motivación de la Resolución JL-0165-08, que la causa que alude la Administración para retirar a su representado es la supresión del Instituto Nacional del Menor publicada en Gaceta Oficial No. 38.795 de fecha 23 de octubre de 2007. De igual forma, indica que resulta necesario recordar que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, es un procedimiento administrativo integrado por una serie de actos como la elaboración de informe motivado del organismo que justifique la medida donde se pide la opinión de la oficina técnica competente (Dirección u Oficina de Recursos Humanos), en caso de que la causal invocada así lo exija, para que finalmente sea aprobado en C.d.M., es decir para que los retiros sean válidos debe cumplirse en sus palabras un procedimiento establecido en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos del Reglamento General de dicha ley.
Continúa aduciendo, que el organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va a eliminar para evitar con ello que la estabilidad como derecho fundamental de los funcionarios se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de procedimiento, toda vez que a su decir los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios no pueden convertirse en meras formalidades.
Arguye, que en el presente caso la reducción de personal se debió a cambios en la organización administrativa que afectó a un gran número de funcionarios y, el hecho de que la reorganización sea por mandato de una ley no exime en sus palabras al órgano del cumplimiento del procedimiento administrativo correspondiente a la reducción del personal, siendo ello un límite a la “discrecionalidad” y “arbitrariedad” del ente administrativo del que se trate, de ahí que la distancia entre dichos términos viene dada a su decir por el principio de legalidad y la justificación de cualquier conducta sobre todo si afecta los intereses legítimos de los administrados.
Por todo lo explanado, concluye que el procedimiento administrativo correspondiente a la medida de reducción de personal no se cumplió, es decir, que el acto de retiro contenido en la Resolución No. JL-0165-08 no cumplió los extremos exigidos por la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General aplicable ratione temporis al caso de marras; por lo que aduce dicho acto es nulo de nulidad absoluta por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento.
Solicita entonces la parte querellante, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. JL-0165-08 de fecha 30 de mayo de 2008 y en consecuencia se ordene la reincorporación al ciudadano R.A.B.C. al cargo de Guía de Centro II u otro de igual o superior jerarquía que ese con el pago de las remuneraciones dejadas de percibir actualizadas desde su ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación y el pago de los intereses previstos en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Seguidamente en fecha 30 de Marzo de 2009 la abogado M.E.M., inscrita en el inpreabogado No. 41.545, en representación del Instituto Nacional del Menor, presentó contestación a la querella en los siguientes términos:
Señala, que en nombre y representación del Instituto Nacional del Menor niega, rechaza y contradice los alegatos esgrimidos por el querellante evidenciando ante el Tribunal que el acto administrativo recurrido no tiene como fundamento las razones alegadas por el querellante, pues en sus palabras, si bien es cierto para el momento en que la máxima autoridad del Instituto decide remover el actor del cargo que venía desempeñando, se encontraba en una fase de supresión y liquidación lo que es un hecho público y notorio que conlleva a la terminación laboral de todos sus trabajadores, y por ende inexorablemente a la extinción definitiva del organismo del mundo jurídico, tal circunstancia no fue tomada en consideración por la máxima autoridad del Instituto para emitir el acto recurrido, pues la real circunstancia es que el hoy querellante fue removido de un cargo de libre nombramiento y remoción y no en v.d.p.d. supresión y liquidación.
Indica, que al proceder la Junta Liquidadora del Instituto Nacional del Menor a remover al ciudadano R.A.B.C. del cargo de Guía de Centro II que ocupaba en el referido ente, actuó dentro del marco de la legalidad y en uso de las atribuciones otorgadas por el ordenamiento jurídico aplicable en el caso se autos.
Indica que la Ley Orgánica para la Protección de Niños y Adolescentes en sus artículos 4, 7 y8 señaló que siendo el principal objetivo del Instituto Nacional del Menor garantizar la protección, asistencia y tratamiento de los niños, niñas y adolescentes que así lo requieran es absolutamente necesario que la relación funcionarial que existe entre dicho ente y los funcionarios encargados de la atención directa de los niños y adolescentes que no son otros que aquellos que ocupan los cargos contemplados en el Decreto No. 1.879 de fecha 16 de diciembre de 1987, vigente según se desprende de Sentencia emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 09 de abril de 2008 mediante el cual en sus palabras declaró procedente el recurso interpuesto por el Instituto Nacional del Menor y aclara que son de confianza los cargos de dicho instituto que por la índole de sus funciones comprendan actividades de asistencia, protección, educación y tratamiento del menor entre los que se encuentran el desempeñado por el hoy querellante denominado Guía de Centro II.
Arguye, que siendo el principal objetivo del Instituto Nacional del Menor, garantizar la protección, asistencia y tratamiento de los niños y adolescentes que así lo requieren, es absolutamente necesario que la relación funcionarial que existe entre dicho ente y los funcionarios encargados de la atención directa de los niños y adolescentes, que son aquellos quienes ostentan los cargos detallados en el Decreto No. 1879 de fecha 16 de diciembre de 1987, plenamente vigente hoy en día también debe ser objeto de un procedimiento especial que obligue a la Administración a llevar una idónea política de selección y formación que igualmente le permita separar a dichos funcionarios de sus cargos, cuando resulte necesario para la mejor ejecución de las políticas institucionales en materia de protección del niño y del adolescente, sin que tenga que acudir a procesos administrativos complejos que eventualmente podrían limitar su principal misión ocasionando daños irreversibles a los niños y adolescentes atendidos.
Luego de enunciar las funciones atribuidas al cargo de Guía de Centro II, señaló que el procedimiento para la emanación del acto cumplió también con el procedimiento necesario para ser dictado, como lo fue la emanación previa de un acto administrativo y la realización de las gestiones necesarias para verificar si el querellante antes de ejercer el cargo de Guía de Centro II ejerció un cargo de carrera, por lo que en sus palabras previa la revisión y el análisis del expediente administrativo de éste y una vez tenido conocimiento el instituto que representa que resultó infructuosa tal revisión y por ende no le correspondía el mes de disponibilidad fue la Junta Liquidadora como máxima autoridad de dicho ente la que retira al querellante del cargo que desempeña; por lo que solicita se deseche el alegato formulado por la actora.
En fin, concluye que si bien el conflicto es generado a partir de una providencia administrativa que impone la separación de un funcionario del ejercicio del cargo, ésta no se produce como consecuencia del procedimiento disciplinario que haya concluido con su destitución, sino que por el contrario el fundamento del acto de remoción solo se encuentra sujeto al cumplimiento del mandamiento constitucional contenido en el artículo 49, vale decir solo está sujeto a la notificación, que concederá al administrado o al funcionario en este caso, la posibilidad de conocer las razones que dieron lugar a su separación del organismo del cual dependía jerárquicamente y a partir de ello evaluar los mecanismos existentes a fin de proveer su defensa.
Así advierte, que en el caso de marras el hoy querellante fue notificado del contenido del acto de remoción, el día 03 de septiembre de 2008 por lo que a su juicio no debe dudar éste Juzgado en considerar que el alegato de la Prescindencia de Procedimiento previo basado en la reducción de personal como vicio del acto impugnado, aludido en el presente caso resulta improcedente, por lo que debe declararse la querella interpuesta sin lugar así como el pago de los sueldos y demás beneficios reclamados.
Planteada así la controversia, y siendo la oportunidad para decidir pasa este Tribunal a dictar sentencia previas las consideraciones que se exponen:
Antes de entrar a conocer el fondo del asunto controvertido, se estima pertinente, a efectos metodológicos, delinear la controversia planteada en la querella funcionarial que encabeza la presente causa, y al efecto se observa, que versa la controversia sobre la condición de funcionario de carrera que ostentaba a su decir el hoy accionante, en contraposición a la calificación hecha por la Administración al dictar el acto recurrido, a tenor del cual señala textualmente lo siguiente:
(…) CONSIDERANDO
.(….) Que el ciudadano R.B.C., titular de la Cédula (…) viene desempeñando el cargo de GUÍA DE CENTRO II en la casa de protección (…) del Instituto Nacional del Menor, el cual es de libre nombramiento y remoción de conformidad con lo previsto en el segundo aparte del artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
DECIDEN
Remover al ciudadano (…) del cargo de GUÍA DE CENTRO II en la Casa de Protección G.H. MACHADO, centro adscrito a la Dirección Seccional Distrito Capital y Estado Vargas del Instituto Nacional del Menor, a partir de la fecha de su notificación. SEGUNDO: Por cuanto de la revisión del expediente personal del ciudadano (…) se observa que no posee la condición jurídica de funcionario público de carrera, este Despacho no le otorga el correspondiente período de disponibilidad (…) (Resaltado del Tribunal)
De allí se puede concluir, que el acto administrativo encontró su fundamento en la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción que ostentaba el hoy querellante, circunstancia que de acreditarse genera como consecuencia que su permanencia en dicho cargo forma parte de una de las facultades discrecionales la Administración Pública. (Vid. Sentencia proferida por éste Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 20 de mayo de 2009. Expediente No. 6072).
Ahora bien, constituye un hecho de conocimiento público que el Instituto Nacional del Menor se encuentra por mandato de ley, sometido a un proceso de supresión y liquidación, según se desprende del contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley de Supresión del Instituto Nacional del Menor, la cual en su artículo 3 establece que a los efectos de cumplir con el proceso de liquidación y supresión del Instituto Nacional del Menor, el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de protección social, designará una Junta Liquidadora la cual cuenta entre sus funciones, con la siguiente:
(…)Articulo 4.- La Junta liquidadora tiene las siguientes atribuciones: (…) Omissis 8. Garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales contenidas en las leyes que rigen la materia con relación a la remoción y retiro de los funcionarios públicos y funcionarias públicas, y el pago de la liquidación de sus prestaciones de antigüedad, así como la de los trabajadores, trabajadoras, obreros u obreras del Instituto Nacional del Menor a que tengan derecho y todo lo necesario para su ejecución definitiva, previo cumplimiento de las formalidades legales (…).”(Resaltado del Tribunal).
De tal manera que por mandato del referido Decreto, es competente dicha Junta Liquidadora para realizar todo lo necesario para la remoción y retiro de los funcionarios y funcionarias, obreros y obreras, adscritos al Instituto Nacional del Menor, cuestión que debe desarrollar sin más limitaciones que aquellas que devengan de su deber de garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales contenidas en las leyes especiales que rigen la materia. Dicha competencia encuentra su fundamento en el hecho de que el proceso de supresión y liquidación de un ente público, implica per se la desaparición del empleador, razón por la cual el Legislador ha pretendido garantizar a través del proceso de supresión y liquidación la consecución de los derechos y garantías que asisten a los trabajadores, lo que hace absurdo insistir en el mantenimiento de una prestación de servicio que no puede continuar; dicho en breves palabras sin empleador (latu sensu) no hay empleado, circunstancia a la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se refirió en Sentencia de fecha 09 de mayo de 2006, al señalar que “(…) Por más que el Estado tenga el interés y la obligación de proteger a los trabajadores no puede hacerlo al punto de reconocer propuestas absurdas, inviables en la práctica, como sería mantener trabajadores sin empleador(…).
En este contexto, es claro que la Junta Liquidadora del Instituto Nacional del Menor tiene el indeleble deber de separar de sus cargos a los funcionarios, funcionarias, obreros y obreras, trabajadores y trabajadoras de ser el caso, que se encuentren prestando servicio a dicho ente, ya que el proceso de supresión y liquidación implica la extinción del mismo en el mundo jurídico, no obstante dicha potestad encuentra su justa limitación en el cumplimiento de las formalidades y requisitos que determine la ley para cada caso en particular.
Así, para el caso de funcionarios que ostenten la condición de carrera, debe en el caso bajo análisis agotarse el procedimiento previsto en la parte in fine del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ello implica el otorgamiento de un período de disponibilidad de un mes, durante el cual deberán realizarse las gestiones reubicatorias. En ese caso el acto administrativo que acuerde el retiro deberá hacer constar dicha circunstancia excepcional. Ahora bien, para el caso de funcionarios que en razón de sus funciones ostenten la condición de libre nombramiento y remoción, únicamente se exigirá la manifestación de voluntad de la Administración de proceder a su retiro del ente, sin que le sea exigible desplegar ninguna conducta adicional, recordemos que en este caso la permanencia del funcionario en el cargo depende de la voluntad de la Administración.
En este orden de ideas, muy cierto es que aún cuando el acto administrativo cuenta con una presunción de legalidad, en el presente caso existe una inversión de la carga de la prueba que obliga a la Administración a demostrar que el fundamento del acto recurrido responde a las razones de hecho y de derecho que en su texto se estatuyen. Al efecto, advierte quien decide que tal como lo aduce la parte querellada, el Decreto No. 1.879 de fecha 16 de Diciembre de 1987, preceptúa en su artículo único la declaratoria de confianza de los cargos del Instituto Nacional del Menor que por la índole de sus funciones comprendan actividades de asistencia, protección, educación y tratamiento al menor; destacando entre ellos los cargos de Guía de Centro I, Guía de Centro II, entre otros.
Así pues, conforme a lo establecido en la querella presentada, ingresó el ciudadano R.A.B., ya identificado, al cargo de Guía de Centro I, en fecha 01 de Julio de 1997, es decir en vigencia de la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual en su artículo 4 ordinal 3° autorizaba al Presidente de la República para excluir mediante Decreto y previa aprobación del C.d.M. de la carrera administrativa, a aquellos funcionarios que por la índole de sus funciones, ocuparan cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Pública Nacional. Ello implica, el hecho de que cuando se materializó el ingreso del hoy querellante a las filas del Instituto Nacional del Menor en el cargo antes mencionado, ya hacía más de 10 años que se encontraba en vigencia el Decreto No. 1.879 de fecha 16 de Diciembre de 1987, cuyas disposiciones por no colidir con el espíritu, propósito y razón de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se encuentra en plena vigencia, cuestión que tal como lo señala la representación judicial del ente accionado fue aclarada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia de fecha ocho (08) de abril de 2008, publicada en Gaceta Oficial No. 38.907 de fecha 10 de abril de 2008. En consecuencia, no puede entenderse que el hoy querellante ostente la condición de funcionario de carrera, pues desde el momento en que materializó su ingreso a la Administración Pública en el cargo de Guía de Centro I, ya ese cargo había sido calificado como de libre nombramiento y remoción, y así se declara.-
Aclarado lo anterior, se entiende que la Administración durante el devenir procesal invirtió la carga de la prueba al afianzar el contenido del acto administrativo en la norma contenida en el Decreto No. 1.879 de fecha 16 de diciembre de 1987; por lo que era carga del hoy querellante incorporar a los autos elementos suficientes para demostrar la falsedad de tales afirmaciones, o en su defecto de la condición de funcionario de carrera que arguye ostentar, cuestión ésta que no sucedió en el caso de marras, y así se declara.-
En este orden de ideas, advierte quien decide que al encontrar el Acto Administrativo recurrido su fundamento en el hecho único de que el hoy querellante ostentaba un cargo de libre nombramiento y remoción, y al no haberse aportado ninguna prueba capaz de desvirtuar la naturaleza de las funciones desplegadas por el hoy querellante durante el curso de la relación funcionarial, no le era exigible a la Administración agotar ningún procedimiento previo a los efectos de realizar su retiro de las filas de dicho ente, más que la notificación de su voluntad de removerle y entenderle retirado, cuestión que se ve demostrada del contenido de la Notificación que obra inserta a los folios 7 al 10 del expediente judicial, lo que descarta el vicio de Prescindencia Total y Absoluta del Procedimiento, el cual ha sido definido por el Tribunal Supremo de Justicia- Sala Político Administrativa, con ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, en el Expediente Nº 16238, de fecha diecinueve (19) días del mes de septiembre del año dos mil dos (2002) como: “aquel que no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad o de varios de ellos. El vicio denunciado sólo se justifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado(…)”; supuestos estos que tal como se explicó precedentemente son ajenos a la situación que se a.Y.a.s.d.-
Ahora bien, dado que el querellante señala que a los efectos de materializar su retiro de las filas de la Administración Pública, ha debido cumplirse con el procedimiento preceptuado para la reducción de personal, es menester dejar claro que al no ostentar éste la condición de funcionario de carrera, y al encontrar el Acto recurrido su fundamento en dicha circunstancia no era exigible a la Administración la realización de procedimiento alguno, pues los cargos de libre nombramiento y remoción (estando el ente dentro de un procedimiento de supresión o no), mantienen una estabilidad precaria con respecto a los cargos de carrera, cuya estabilidad únicamente puede verse resquebrajada por las causales taxativamente establecidas en la ley. En consecuencia, en el caso bajo análisis no eran aplicables las exigencias previstas en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se declara.-
Por todos los argumentos de hecho y de derecho explanados en las líneas precedentes, es forzoso para éste Tribunal declarar SIN LUGAR la querella interpuesta.
II
DECISIÓN
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la querella interpuesta por el abogado S.R.S., inscrito en el inpreabogado bajo el No. 58.650, en nombre y representación del ciudadano R.A.B.C., venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No. V-13.136.679, en contra del Acto Administrativo de fecha 03 de septiembre de 2008, contenido en Oficio No. OP-010805/0285, emanado del INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR.
Se ORDENA la publicación del presente fallo en la página web del Tribunal Supremo de Justicia.
PUBLÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y REGÍSTRESE.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de junio del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
DR. A.G.
EL JUEZ
ABOG. E.M.
SECRETARIO.
En la misma fecha, siendo las __________ se publicó y registró la anterior decisión en el asiento número ________ dando cumplimiento a lo ordenado.
ABOG. E.M.
SECRETARIO.
EXP. No. 06110.
AG/EM/hp
AG/EM/hp-
