Decisión de Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de Sucre, de 5 de Agosto de 2015

EL JUZGADO SUPERIOR ESTADAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO SUCRE

Cumana, 05 de agosto de dos mil quince (2015)

205º y 156º

Exp. RP41-G-2014-000372

Vista la impugnación planteada en la presente causa en fecha 30 de junio de 2015, por la representación judicial de la parte querellante, este Tribunal observa:

En fecha 06 de noviembre de 2014, la ciudadana Belitza Gutiérrez Conde, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 10.945.510, asistida por los Abogados Yubrasko R.B. y Amal Dolatli, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nº 95.386 y 97.058, respectivamente, interpuso por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de este Juzgado Querella Funcionarial, contra la Zona Educativa del estado Sucre.

En fecha 06 de noviembre de 2014, este Órgano Jurisdiccional le dio entrada.

En fecha 13 de noviembre de 2014, este Juzgado admitió la presente causa y ordenó emplazar al ciudadano Procurador General de la República, a los fines de dar contestación a la misma; igualmente se ordenó notificar a los ciudadanos Ministro del Poder Popular para la Educación y Director de la Zona Educativa del estado Sucre. Además, se ordenó solicitarle al ciudadano Director de la Zona Educativa del estado Sucre, los Antecedentes Administrativos relacionados con la presente causa.

Que en fecha 07 de enero de 2015, se recibió oficio DZES/3079-014, constante de un (01) folio útil, de fecha 11 de diciembre de 2014, emanado de la ZONA EDUCATIVA DEL ESTADO SUCRE, mediante la cual remite Antecedentes Administrativos de la ciudadana Belitza Gutiérrez Conde, constante de sesenta y cuatro (64) folios útiles.

Que en fecha 05 de febrero de 2015, se recibió escrito presentado por la ciudadana Belitza Gutiérrez, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 10.945.510, asistida por el Abogado Yubrasko Boadas, inscrito en el inpreabogado bajo el Nº 95.386, mediante el cual impugna el expediente administrativo presentado por la parte demandada.

Estando la presente causa, para decidir sobre la impugnación planteado por el accionante en relación al expediente administrativo presentado por la parte demandada, esta Juzgadora pasa a realizar las siguientes consideraciones:

DEL ASUNTO PLANTEADO

Del Escrito de Impugnación

Alegó el impugnante lo siguiente:

Que la obligación de remisión del expediente administrativo por parte de loa Administración, se refiere al deber de enviar una copia certificada de todo el expediente administrativo, puesto que el original deberá quedar en poder del Órgano remitente.

Expresó que la Zona Educativa del estado Sucre remitió el Expediente Administrativo del caso, en primer lugar careciendo de la firma del Director de la Zona Educativa del estado Sucre y del sello de dicha oficina que dirige, restándole a las mismas veracidad y legitimidad de su contenido, además de carecer de orden, exactitud, coherencia y secuencia en su sustanciación.

Finalmente solicita que se declare con lugar la impugnación del Expediente Administrativo remitido en copia simple por la Zona Educativa del estado Sucre.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Vista la Impugnación propuesta por la ciudadana Belitza Gutiérrez, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 10.945.510, asistida por el Abogado Yubrasko Boadas, inscrito en el inpreabogado bajo el Nº 95.386, contra el Expediente Administrativo remitido por la Zona Educativa del estado Sucre, este Tribunal observa:

En el presente caso se pretende impugnar en su totalidad el Expediente Administrativo remitido en fecha 30 de junio de 2014, por la Zona Educativa del estado Sucre, tal impugnación la argumentó por cuanto a su decir el mismo carece de la firma del Director de la Zona Educativa del estado Sucre y del sello de dicha oficina que dirige, igualmente carece de orden, exactitud, coherencia y secuencia en su sustanciación.

En primer lugar para quien suscribe es importante determinar si la impugnación propuesta fue presentada dentro de lapso legalmente establecido, en este punto debe traerse a colación lo establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,

No puede compartir esta Sala tal interpretación, puesto que tal y como se advirtiera, el expediente administrativo por el carácter central y fundamental que tiene dentro del proceso para el juez en la búsqueda de la verdad material, no puede concebirse dentro del binomio clásico del proceso civil como una prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que, precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la determinación de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo -antes de la sentencia claro está-, no aplicándosele las restricciones para su producción en juicio relativas a los instrumentos públicos y privados, previstas en el Código de Procedimiento Civil para este tipo de instrumentos. Así se declara.

No obstante lo expuesto, observa esta Sala que el hecho de que el expediente administrativo pueda ser consignado en cualquier tiempo, no implica una autorización para que la Administración pueda retardar el cumplimiento de su obligación de consignar el referido expediente en autos, en la primera oportunidad en la que se le solicita, esto es, antes de la admisión del recurso contencioso administrativo y dentro del plazo previsto para ello.

En atención a que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo, lo que implica una matización del principio de concentración procesal, esta Sala a los fines de resguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares interesados, considera necesario crear una oportunidad mediante la cual el recurrente pueda ejercer su derecho al control y contradicción de la prueba.

En este sentido, siempre y cuando el expediente llegue en una etapa posterior a la promoción de pruebas y hasta el acto de informes, por encontrarse las partes a derecho, quien desee impugnar el expediente administrativo lo deberá realizar dentro de los cinco (5) días siguientes a que conste en autos la remisión del expediente administrativo, para lo cual podrá abrirse, si a juicio de la Sala la situación así lo amerita, una articulación probatoria de la prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.

En caso que el expediente administrativo fuese remitido después del acto de informes, el cual constituye el último acto procesal de las partes, como no puede ponerse en cabeza del particular la carga de revisar el expediente todos los días por una falta imputable al órgano administrativo, cuando la ley no dispone ninguna otra actuación, el lapso de cinco (5) días para la impugnación del expediente comenzará a computarse en el día inmediatamente siguiente a aquél en que conste en autos que el recurrente realizó alguna actuación, como por ejemplo, una diligencia solicitando sentencia.

En consecuencia, esta Sala a fin de resumir los criterios expuestos en este fallo, establece lo siguiente:

• El expediente administrativo debe ser llevado correcta y ordenadamente foliado por el órgano administrativo que sustancie el expediente, en la forma prevista en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil.

• Las nociones de “expediente administrativo” y “documentos administrativos” son distintas, en los términos expuestos en el presente fallo.

• Dada la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, esta Sala ratifica su criterio en el sentido que su producción en juicio no está sometida a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Civil, por lo que podrá ser valorado como prueba por el juez, aun si su consignación en autos se realiza después del acto de informes.

• La forma de impugnar las copias certificadas del expediente administrativo, se rigen por el régimen dispuesto para la impugnación de las copias simples previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

• Las oportunidades de impugnación serán las siguientes: i) si el expediente llega antes del inicio del lapso de promoción o durante el mismo, la oportunidad de impugnación será dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del lapso de promoción; ii) si llegase con posterioridad a la oportunidad anteriormente indicada y hasta el acto de informes, será dentro de los cinco días siguientes a su consignación en el expediente, en el entendido de que las partes estén a derecho y no esté paralizada la causa por cualquier motivo y; iii) si el expediente fuese consignado después de vista la causa, el lapso de los cinco días para la impugnación comenzará a computarse desde el día inmediatamente siguiente a que conste en autos cualquier actuación del recurrente. En los dos últimos casos, de ser necesario, se abrirá la articulación probatoria prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.

Así las cosas, en virtud de criterio anteriormente trascripto, y siendo que en el presente caso, el expediente administrativo fue consignado y agregado a las actas de expediente judicial en fecha 07 de enero de 2015, y realizó la impugnación en fecha 30 de junio de 2015, no encantándose abierto el lapso probatorio y por ende, no vencido el mismo.

Ahora bien, visto que el referido lapso feneció en fecha 07 de julio de 2015, una vez trascurrido los días uno (01), dos (02), tres (03), seis (06) y siete (07) de julio de 2015, y transcurridos los cinco (5) días de despachos siguientes, es decir, ocho (08), nueve (09), quince (15), dieciséis (16) y diecisiete (17) de julio de 2015, para realizar o ratificar el escrito de impugnación, es por ello que en virtud de lo antes expuesto, constata este Juzgado que la oportunidad procesal que se tiene para impugnar los documentos en autos por el adversario, es -conforme a la sentencia parcialmente transcrita, en consecuencia resulta forzoso declarar INTEMPESTIVA por anticipada la impugnación propuesta, y así se decide.-

No obstante a la anterior declaración, por cuanto la misma fue realizada de manera anticipada, y vista la importancia que reviste la remisión del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo, considera prudente este Juzgado realizar ciertas precisiones de la forma legal de impugnación de éste y de su procedimiento.

En este sentido la Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 11 de julio de 2007, (caso: sociedad mercantil ECHO CHEMICAL 2000 C.A., contra la República), estableció: “…En nuestro país, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, si regula esta figura, pudiendo resaltarse entre esa regulación, las disposiciones siguientes:

Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.

Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.

Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.

La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.

Artículo 51: Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.

De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente

. (Negrillas de este Tribunal).

De conformidad con las normas anteriormente transcritas, observa este Juzgado que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.

En atención a que el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 eiusdem, el cual establece que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (subrayado de este Juzgado), los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes.

En este mismo orden de ideas, en relación con el valor probatorio del expediente administrativo, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que:

“Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente.

El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

(…)

En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad. (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión)

Del fallo parcialmente transcrito, se desprende con meridiana claridad que las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por el ente público que corresponda, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario.

Sin perjuicio de lo antes expuesto, no debe confundirse el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como una unidad íntegra, es decir, como un conjunto de actuaciones administrativas debidamente documentadas, con las actas que lo conforman individualmente consideradas, puesto que dichas actas poseen su valor probatorio propio según el tipo de documento que se trate.

Dentro de este contexto, por ejemplo, un instrumento público que haya sido agregado en copia certificada a un expediente administrativo no pierde su carácter de público y su fuerza probatoria por estar inserto dentro del expediente, ya que deberá ser valorado conforme lo disponen los artículos 1.359 y 1.360 del Código Civil. También pueden encontrarse dentro de un expediente administrativo elementos que no comportan el carácter de prueba instrumental.

Por lo tanto, este Juzgado considera prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.

Las afirmaciones expuestas traen como consecuencia que la impugnación del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias certificadas del expediente administrativo que constan en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta haya sido mutilada, sustraída, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, para lo cual la parte impugnante deberá producir la prueba en contrario que demuestre la veracidad de sus alegaciones, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil.

Cuando la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se refirió a la posibilidad de impugnación de todo el conjunto de copias certificadas del expediente administrativo, quiso destacar que la forma de ataque contra el medio probatorio –copias certificadas del expediente administrativo original que reposa en los archivos de la Administración- va destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio una o varias actas que originalmente lo componían, o que las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es decir, no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la Administración, lo que implica una impugnación del elemento “continente” –expediente- y no de algún acta específica de su “contenido”. Por el contrario, cuando se establece la posibilidad de impugnación de parte del expediente administrativo, la objeción debe referirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta determinada haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la certificación del funcionario público, lo que trae como consecuencia, se reitera, en que el impugnante deberá señalar el acta o conjunto de actas específicas que desea atacar.

En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante tendrá libertad probatoria para producir la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo.

En estos casos, siendo como es que esa impugnación debe estar dirigida a discutir la exactitud o veracidad de las actas que fueron remitidas por la Administración al Tribunal, bien porque algún acta haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, considera este Juzgado aplicable analógicamente a este tipo de instrumento, el régimen previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil para las copias simples, el cual es del tenor siguiente:

Artículo 429.

Los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, podrán producirse en juicio en originales o en copia certificada expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.

Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte.

La parte que quiera servirse de la copia impugnada, podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de éste con una copia certificada expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante inspección ocular o mediante uno o más peritos que designe el Juez, a costa de la parte solicitante. Nada de esto obstará para que la parte produzca y haga valer el original del instrumento o copia certificada del mismo si lo prefiere.

(Negrillas de este Juzgado)

Como se advirtiera, la impugnación de todo o parte del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, busca contradecir que el expediente consignado en autos es el mismo al cual tuvo acceso el particular interesado, y que todos los antecedentes para la formación de la voluntad de la Administración se encuentran agregados al expediente respectivo. Por ello, en estos casos, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo anteriormente transcrito en lo referente a las copias simples, puesto que, en principio, el cotejo con el expediente original bastará para demostrar la exactitud de las copias consignadas en autos.

Lo anterior es diferente a la mal denominada impugnación de los documentos administrativos, ya que en estos casos no existe un procedimiento especial, sino que el recurrente simplemente tendrá que aportar la contraprueba necesaria para enervar la eficacia probatoria de éstos en el lapso de promoción y evacuación de pruebas correspondiente.

Volviendo sobre lo expuesto, las oportunidades procesales para la impugnación del expediente administrativo serán las previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, para lo cual podrá abrirse, si la situación así lo amerita, una articulación probatoria de la prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de promover la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo.

En este sentido, ocupando de caso de marra y en aplicación del criterio establecido por la Sala Político Administrativo, cúspide de esta Jurisdicción, este Tribunal observa que luego de la impugnación realizada se dejó correr íntegramente el lapso de una articulación probatoria de 8 días de despacho, una vez transcurrido los días veinte (20), veintiuno (21), veintidós (22), veintitrés (23), veintisiete (27), veintiocho (28), veintinueve (29) y treinta (30) de julio de 2015, a los fines de que la parte impúgnate promoviera lo medio probatorio necesario tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo.

Ahora bien, este Juzgado Superior luego de una revisión exhaustiva de las actas procesales pudo evidenciar que la parte querellante no promovió durante la articulación probatoria, ninguna prueba tendiente a fundamentar sus afirmación con relación a la impugnación del expediente administrativo, en consecuencia, este Juzgado declara IMPROCEDENTE, la impugnación realizada por la parte querellante a través del procedimiento previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

INTESPECTIVA por anticipada la impugnación realizada por la parte querellante.

SEGUNDO

IMPROCEDENTE la impugnación realizada por la parte querellante a través del procedimiento previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de despacho del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, en Cumaná, a los cinco (05) días del mes de agosto del Dos Mil Quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.

La Jueza Provisoria,

S.J.V.E.S.

La Secretaria,

R.E.Q.D.

En esta misma fecha siendo las 11:26 a.m., se registró y publicó la anterior decisión. Conste.

La Secretaria,

R.E.Q.D.

SJVES/RQ/af

Exp RP41-G-2014-000372