Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 6 de Octubre de 2009

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

EXP. Nº 5018.

VISTOS

: CON INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE Y DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. OPINIÓN FISCAL.

- I -

EXÉGESIS DEL PROCESO

Mediante libelo presentado el tres (03) de octubre de 2005, por ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital para su distribución, la abogada KRYSTHAL M. R.C., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V-11.740.559 e inscrita en el I.P.S.A. bajo el N° 98.484, actuando con el carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la providencia administrativa Nº 01-04-05, dictada el 4 de abril de 2005 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO CAPITAL MUNICIPIO LIBERTADOR.

Habiendo correspondido su conocimiento a este Tribunal y recibidos los antecedentes administrativos del caso, se admitió el recurso el 2 de febrero de 2006. Notificados el ente emisor del acto impugnado y los ciudadanos Procurador y Fiscal General de la República y Presidente del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Contraloría Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, se libró el cartel de emplazamiento el 29 de marzo de dicho año y se entregó al apoderado actor el 6 de abril siguiente, según diligencia inserta al folio 169 del expediente judicial.

Hecha la correspondiente publicación y oportuna consignación del cartel de emplazamiento, conforme se aprecia de los folios 171 y 172 de dicho expediente, nadie compareció al proceso.

Abierta la causa a pruebas, la parte recurrente promovió documentales. La representación de la República reprodujo el mérito favorable de documentales que reposan en el expediente e invocó el principio de comunidad de pruebas. Se admitieron con excepción del invocado principio.

Cumplida la primera etapa de la relación, en fecha 21 de septiembre de 2006, tuvo lugar el acto de Informes con la presencia de la representación judicial de la parte recurrente, de la República, representada por la abogada R.D.C.C.A., en su carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República y de la abogada MINELMA PAREDES RIVERA, en su carácter de Fiscal Trigésimo Primero del Ministerio Público a nivel Nacional con competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, quienes consignaron sus informes escritos y opinión fiscal, respectivamente.

Cumplida la segunda etapa de la relación se dijo “VISTOS” entrando la causa en estado de sentencia, en cuya fase se avocó a su conocimiento el Juez temporal que suscribe, quien dicta decisión previos los siguientes análisis.

- II -

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO DE NULIDAD

Aduce la representación judicial del Municipio recurrente que en fecha 4 de marzo de 2005, varios de los trabajadores que para ese momento se encontraban al servicio de la Contraloría Municipal de esa entidad, solicitaron por ante la Inspectoría del Trabajo de la Región Capital la inscripción de un sindicato en formación denominado Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Contraloría Municipal de Baruta (SUBTRACMUB). Que admitida la solicitud, el 4 de abril del mismo año,…“a pesar de las graves irregularidades existentes…”, según explica la libelista, se declaró válida su inscripción bajo el Nº 2709, folio 390, Tomo III, ordenándose librar notificaciones a las partes interesadas.

Arguye que el Inspector del Trabajo se basó en hechos falsos y erróneos, que a pesar de ser hechos positivos y concretos, se establecieron falsa o inexactamente a causa de un error de percepción, es decir –explica-, quien dictó el acto administrativo al hacer una revisión de los hechos ocurridos para la formación del sindicato, tuvo una percepción errada de los mismos, trayendo como consecuencia un resultado contrario al que se hubiera obtenido si se basaba en hechos reales y correctos, cuya percepción era de imposible equivocación.

Acota que la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento establecen los requisitos que se deben cumplir para la formación y constitución de un sindicato, entre los que está el número mínimo de trabajadores necesarios para su formación. Que también establece lo que está prohibido para conformarlo válidamente, dentro de las cuales está la imposibilidad de constituir sindicatos entre empleados de dirección y trabajadores, aplicable tanto por el particular como por la administración.

Sostiene que en el presente caso el Inspector del Trabajo no verificó la categoría de los trabajadores que solicitaron la inscripción de dicha organización, incumpliendo lo establecido en el artículo 148 del Reglamento de la mencionada Ley. Explica que esta prohibición se establece porque esta categoría de trabajadores representan intereses contrarios entre si, debido a que el empleado de dirección de una u otra forma interviene en la toma de decisiones, mientras que el trabajador, por su condición, no interviene en este tipo de asuntos, por lo que –a su juicio- mal podría constituirse y existir una organización sindical en la que existan estas clases de trabajadores, cuyos intereses son contrarios debido a la naturaleza de sus cargos.

Explica la representación judicial del accionante que el acto recurrido vulnera el principio de pureza consagrado en el artículo 148 del Reglamento in comento, al acordar inscribir un sindicato conformado por trabajadores que son de categorías diferentes, es decir –aclara-, empleados de dirección, funcionarios de carrera y obreros, por ser estos incompatibles entre sí al regirse por leyes diferentes y estar amparados por figuras de protección distintas. Que vulnera asimismo el expresado principio, al no hacer mención al tipo de sindicato que autorizó inscribir ni a los trabajadores que ampara, sino simplemente ordena su inscripción, incurriendo en un vicio de ilegalidad al omitir lo establecido en el señalado artículo 148.

Indica que la Ley Orgánica del Trabajo establece veinte (20) trabajadores, como número mínimo que debe conformar un sindicato de empresa, requisito este que fue cumplido integrando diversos tipos de trabajadores…“al momento de solicitar la inscripción del sindicato, pero que por razones externas, en la actualidad, no cumple con ese requisito esencial, trayendo como consecuencia la nulidad sobrevenida del acto”.

Continúa explicando la libelista que si bien es cierto que al momento de realizarse las primeras gestiones de solicitud de inscripción del sindicato se cumplió con el requisito de tener el número mínimo de trabajadores para conformarlo, posteriormente, al realizar la inscripción el 4 de abril de 2005, las condiciones habían cambiado ya que no tenía el número de trabajadores mínimo necesario para que pudiese funcionar, siendo ello –a su juicio- una causal de nulidad por el acontecimiento de un hecho que hizo desaparecer un presupuesto esencial del acto.

Agrega que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de nulidad por ilegalidad sobrevenida, ya que –según sostiene- cotejando las copias certificadas de las nóminas de miembros fundadores del Sindicato con la nómina de empleados de la Contraloría Municipal de Baruta, específicamente en los meses de febrero, marzo y abril de 2005, se constata que no se siguió cumpliendo con el requisito referido al número indispensable de trabajadores para el funcionamiento del Sindicato, en vista de que los trabajadores que formaban parte de dicho entre gremial dejaron de prestar servicios para ese órgano contralor.

ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En sus informes escritos, la sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República alegó que el presente recurso debía ser declarado sin lugar.

Fundamenta, en síntesis, su petición en que la providencia administrativa recurrida carece del vicio de falso supuesto denunciado, pues el funcionario del trabajo encuadró en forma irreprochable el supuesto de fáctico en las disposiciones que regula el artículo 417 de la Ley Orgánica del Trabajo y con base al procedimiento legalmente establecido, pues a los efectos de proceder al registro del Sindicato observó toda la documentación en conformidad con el artículo 425 eiusdem.

Narra que los trabajadores de la Contraloría Municipal de Baruta convocaron en fecha 2 de febrero de 2005 a los empleados de dicho órgano con el objeto de invitarlos a la constitución del mencionado sindicato. Que en la asamblea presentaron el Acta Constitutiva del sindicato a ser constituido, debidamente suscrita por los miembros de su Junta Directiva, todo lo cual exhibieron a la Inspectoría recurrida con el listado de firmas de los trabajadores que apoyaron la suscripción de la señalada organización gremial, con indicación legible del nombre y apellido, cédula de identidad, cargo que desempeña en la Contraloría Municipal, domicilio y firma en rúbrica. Que también acompañaron la nómina de los fundadores del Sindicato validada por su Junta Directiva.

Explica que el funcionario del trabajo llevó la secuencia del procedimiento legalmente establecido, y, por consiguiente, la autoridad administrativa revisó exhaustivamente la documentación presentada, no encontrando deficiencia o falta alguna, procediendo a registrar el sindicato de conformidad con el artículo 425 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Sostiene que fue la parte recurrente quien ocasionó las razones externas para alegar actualmente la nulidad sobrevenida del acto de inscripción y registro del sindicato, por medio del despido de los trabajadores promoventes del gremio sindical. Que la accionante incurre en confesión cuando manifiesta que en la actualidad a su entender, el mencionado sindicato carece de legitimidad por presentar deficiencia en el número mínimo de sus integrantes, debido a causales externas, las cuales –a decir de la representante de la República-…“fueron ocasionadas por ella misma, según se desprende del expediente administrativo…”. Que por ello, al impugnar la validez de la controvertida inscripción sindical, la Alcaldía recurrente revela su dolosa actuación, cuando para restarle legitimidad a dicha inscripción por deficiencia en el número mínimo de integrantes del sindicato válidamente inscrito, despide a sus integrantes, violando el fuero sindical que los protege.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Sostiene la Vindicta Pública que el recurso debe ser declarado sin lugar, y en tal sentido explica que de la nómina de miembros fundadores del sindicato se observa que está conformada por trabajadores con intereses iguales o afines, es decir –agrega-, no evidencia que se encuentren mezclados o intercalados en una misma organización sindical empleados de dirección o representantes del patrono, lo que lo colocaría en el supuesto de prohibición expresa de la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento para formar parte de una organización sindical y más aún para dirigirla. Que si se permitiera el registro o inscripción de un sindicato en tales características, ciertamente se estaría en presencia del supuesto de hecho reñido con el artículo 148 del Reglamento de la señalada Ley.

Indica que el principio de pureza que contempla el artículo 148 eiusdem, constituye una protección contra todo acto del patrono y sus representantes que pretenda menoscabar la libertad sindical de los trabajadores, establecida en el artículo 95 constitucional, por ser ésta el arma constitucional y legal por excelencia con que cuentan los trabajadores para la defensa de sus intereses y derechos profesionales. Que el desconocimiento del principio de pureza puede derivar en que a través de esta organización sindical, los trabajadores en verdadera situación de subordinación y que no asumen la representación de la empresa, se encuentren sometidos al control e injerencia de quienes los dirigen, administran y ejercen la supervisión colocando a riesgo, al menos potencial, sus derechos y beneficios históricamente conquistados.

A criterio de la representación fiscal, para que proceda la prohibición prevista en el comentado artículo 148, es necesario que se encuentren involucrados empleados que pretendan representar conjuntamente los intereses de los trabajadores y empleadores, es decir, que representen intereses contrapuestos pues –acota- es obvio que los intereses de los trabajadores no pueden ser los mismos del empleador o patrono, y es precisamente esta situación que nuestro ordenamiento jurídico ha querido proteger.

Concluye este alegato indicando que, al no darse las limitaciones previstas en la Ley para la inscripción de la organización sindical, no se verifica el vicio de falso supuesto.

Expresa con relación a la nulidad sobreviviente por el acaecimiento de un hecho que hace desaparecer un presupuesto jurídico esencial al acto, que la declaración de cesación de los efectos de un acto administrativo en principio corresponde a la propia administración. Que en el presente caso, por ser una materia espacialísima, por mandato constitucional una vez constituidos los sindicatos no están sujetos a disolución administrativa, según lo establece el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En opinión de la Vindicta Pública, lo pretendido por el recurrente es la disolución del sindicato por el incumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley para su constitución, siendo lo procedente en estos casos, la interposición de la acción por disolución por ante el Juez de Primera Instancia del Trabajo de esta Circunscripción Judicial, según lo estatuye el artículo 462 de la Ley Orgánica del Trabajo.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

A.- De las condiciones de admisibilidad del recurso:

Debe el Tribunal pronunciarse previamente sobre las condiciones de admisibilidad del presente recurso, a cuyo efecto, observa:

La legitimidad de los interesados en el procedimiento administrativo de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, está determinada por la titularidad de un interés legitimo y directo concerniente a los actos administrativos de efectos particulares, que es el mismo para los efectos de artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, interpretando la doctrina como cumplido tal requisito, cuando el recurrente se encuentre en una especial situación de hecho respecto al acto administrativo, en razón de la afectación a su esfera jurídico-subjetiva.

El interés en la legalidad de la actividad administrativa está calificado por el legislador, por ello se requiere que el recurrente sea el destinatario del acto, o cualquier otro sujeto que, sin ser titular de derechos subjetivos administrativos, se encuentre en una especial situación de hecho ante la infracción del ordenamiento jurídico, lo cual, por eso mismo, le hace más sensible que el resto de los administrados al desconocimiento del interés general o colectivo por parte de la administración al violar la ley. Estos son llamados en la doctrina interesados legítimos.

Al hilo de esta línea interpretativa, se observa del análisis del acto recurrido que el recurrente tiene interés personal, legítimo y directo en impugnarlo, por cuanto las trabajadoras y trabajadores que constituyeron el Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Contraloría Municipal de Baruta (SIBTRACMUB), cuya inscripción ordena la providencia cuestionada, prestan servicios a la Contraloría Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda.

El acto recurrido le fue notificado al accionante el 12 de abril de 2005, según se desprende del folio 68 del expediente administrativo, por lo que se encuentra dentro del lapso de seis (6) meses para ejercer el recurso conforme a las previsiones del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que el libelo fue presentado el 3 de octubre de ese año.

En cuanto a la competencia de este Tribunal para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se observa lo siguiente:

En el presente caso, como se ha relatado a lo largo de este fallo, se interpuso un recurso de nulidad contra el auto nº 01-04-05, de fecha 4 de abril de 2005 (folios 83 y 84 del expediente judicial), mediante el cual el Inspector del Trabajo Jefe en el Distrito Capital Municipio Libertador declaró válida la documentación consignada para el registro del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Contraloría Municipal de Baruta (SIBTRACMUB) y acordó su registro, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 425 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Al respecto, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa ha sido constante en afirmar que para determinar a quién corresponde conocer la controversia debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 425 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual señala:

El Inspector del Trabajo recibirá los documentos que le hayan sido presentados con la solicitud de registro de un organismo sindical y dentro de los treinta (30) días siguientes ordenará el registro solicitado. Si encontrare alguna deficiencia lo comunicará a los solicitantes, quienes gozarán de un término de treinta (30) días para corregirla. Subsanada la falta, el Inspector procederá al registro.

Si los interesados no subsanan la falta en el plazo señalado en este artículo, el Inspector se abstendrá del registro. La decisión del Inspector será recurrible para ante el Ministro del ramo y la de éste para ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, ambas dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que la junta directiva electa haya sido notificada de la respectiva resolución.

La inscripción la hará el Inspector del Trabajo en un registro llevado al efecto

Y en tal sentido ha sostenido que la norma transcrita, aún cuando no contempla específicamente el supuesto de que se recurra la decisión de inscribir un sindicato de trabajadores, por argumento a contrario, debe considerarse que ésta también puede ser recurrida ante el Ministro del Trabajo y la decisión de éste será recurrible ante la jurisdicción contenciosa administrativa, garantizándose así a la parte interesada el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.

En efecto, dice la Sala:

(...) En el caso bajo análisis, el recurrente alegó que el requisito de agotamiento de la vía administrativa, no debía ser cumplido, en virtud de que el acto de inscripción de un sindicato no tiene recurso en sede administrativa.

Al respecto debe señalarse que, al igual que en el caso de negativa de inscripción de un sindicato, el acto de inscripción debe ser recurrido por ante el Ministro del ramo respectivo, por lo que conforme a lo expuesto, la afirmación de la parte recurrente debe ser desvirtuada. Así se declara.

Desde esta perspectiva, considera la Sala, que el registro de una organización sindical por parte de la Inspectoría del Trabajo, es un acto administrativo, de aquellos que la doctrina ha denominado actos reglados, en virtud, de que comporta una obligación de hacer para la administración, una vez que el administrado cumple con los requisitos que para su realización exige la Ley, poniendo en cabeza del órgano la obligación de motivar las razones que hubiere para no llevarlo a cabo.

El artículo 425 de la Ley Orgánica del Trabajo, norma que regula el registro de Sindicatos, establece que el Inspector del Trabajo “ordenará” el registro solicitado dentro de los treinta (30) días siguientes a la consignación de los documentos que acompañen a la solicitud de registro; y en caso de negativa, esta pudiere ser revisada por el Ministro del ramo.

En este sentido, al prever dicha norma la revisión del acto negativo (negación del registro) por parte del jerarca, debe entenderse que la vía administrativa también se encuentra abierta para el acto positivo, por medio del cual se registra el sindicato; todo ello en virtud de lo establecido en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establece su aplicación en los casos en los que los ordenamientos especiales no contemplen un procedimiento administrativo determinado. Razón por la cual, en aplicación del artículo 95 eiusdem el recurrente ha podido ejercer el respectivo recurso ante el Ministro del Trabajo y de esta forma, agotar la vía administrativa...

(Sent. N° 744 del 29.05.2002)

Conforme a la argumentación antes expuesta es a la jurisdicción contencioso administrativa a la que le corresponde conocer de la impugnación de la decisión del Inspector del Trabajo y/o del Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, de inscribir un sindicato de trabajadores; al contrario de las controversias que surjan con ocasión de su disolución, caso en el cual, por imperativo del artículo 462 de la Ley Orgánica del Trabajo, su competencia está exclusivamente atribuida a los órganos jurisdiccionales laborales.

Por último, debe observar este sentenciador, que si bien conforme al transcrito artículo 425 de la Ley Orgánica del Trabajo y a la interpretación jurisprudencial que precede, la decisión del Inspector del Trabajo, de acordar o negar la inscripción de un Sindicato, podrá ser objeto de recurso ante el Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación; y la de éste, a su vez, por ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin embargo, tal recurso no fue ejercido por el recurrente en vía administrativa, por lo que a los fines de precisar si el acto recurrido causó estado, el Tribunal hace las siguientes consideraciones:

La necesidad del agotamiento de la vía administrativa como requisito previo para interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares, tiene su génesis en el artículo 123,11° de la Constitución de 1936, reformada en 1945 (art. 128,11°), que atribuía competencia a la Corte Federal y de Casación, entre otras, para:

11.- Declarar la nulidad de los actos de las Cámaras Legislativas o del Ejecutivo Federal que violen los derechos garantizados a los Estados o que ataquen su autonomía; la de los actos de las Asambleas legislativas y de los Concejos Municipales que violen las restricciones expresadas en el parágrafo 3º, número 4 del artículo 17 y en el número 3º del artículo 18; y, en general, la de todos los actos del Poder Público violatorios de esta Constitución. Igualmente declarará la Corte, la nulidad de los actos a que se refiere el artículo 43 de la Constitución, siempre, cuando se trate de actos de las autoridades, que dichos actos emanen de autoridad nacional o del Distrito Federal, de los Presidentes o altos funcionarios de los Estados, y de los Gobernadores de los Territorios Federales. La acción en declaración de nulidad de un acto administrativo por ilegalidad o abuse de poder, caduca a los trece meses, siempre que por dicho acto no se haya violado ninguno de los principios, garantías o derechos consagrados por esta Constitución. La ilegalidad del mismo acto como excepción, puede oponerse siempre.

Si el acto tachado de nulidad fuere una Resolución Ministerial, la Corte no podrá decidir sino mediante el procedimiento pautado en el número que sigue.

La antigua Corte Federal y de Casación, inspirada en tal precepto, exigía que se agotaran los recursos administrativos antes de acudir a la vía judicial; y en tal sentido reiterativamente señaló que:

…"solo cuando un acto administrativo no era susceptible de ulterior revisión en el orden jerárquico administrativo, era posible su revisión jurisprudencial".

La misma Corte en sentencia del 28 de mayo de 1951 sostuvo que…"el principio de la división de poderes impide que la autoridad judicial intervenga en asuntos que aún están debajo de jurisdicción y competencia del poder ejecutivo". Y en otro fallo del 24 de noviembre de 1953 confirmó este criterio, y a partir de esa fecha los actos administrativos no pudieron ser atacados de nulidad por el recurso contencioso administrativo de anulación, sino una vez agotada la vía administrativa por la interposición del recurso jerárquico o de apelación (Cfr. RIQUEL F., D.V. “Jurisdicción contencioso- administrativo en Venezuela”)

Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en 1976, el agotamiento de la vía administrativa se erigió como un requisito de admisibilidad de los recursos contenciosos administrativo de anulación de actos administrativos de efectos particulares, al disponer el ordinal 2° del artículo 124, lo siguiente:

El Juzgado de Sustanciación no admitirá el recurso de nulidad:

…2.- Cuando el recurrente no hubiere agotado la vía administrativa…

Sin embargo, tal exigencia fue eliminada en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, materializándose así los postulados constitucionales que garantizan la tutela judicial efectiva y los principios “pro actione” y “antiformalista” que consagran los artículos 26 y 257 de nuestro Texto Fundamental, por lo que no se puede condicionar al recurrente a agotar los recursos administrativos, una vez obtenida la decisión administrativa.

En este sentido la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido constante en señalar que…“el acceso previo a la vía administrativa era opcional para el recurrente, pero que en caso de haberse utilizado dicha vía, era impretermitible su agotamiento antes de acudir a la vía contencioso administrativa” (Sent. 16.12.2004, caso: M.D.C. y otros). En consecuencia, si bien es cierto que conforme al artículo 425 de la Ley Orgánica del Trabajo, la decisión del Inspector del Trabajo con ocasión de la orden o negativa de inscripción de un sindicato, podrá ser objeto de recurso jerárquico para ante el ciudadano Ministro, también es cierto que al amparo de los modernos principios constitucionales que garantizan la tutela judicial efectiva, es potestativo del recurrente ejercer dicho recurso o acudir por ante la jurisdicción contenciosa administrativa, demandado su nulidad por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad, como así lo hizo el recurrente de autos, por lo que el Tribunal estima que están dados los supuestos de admisibilidad del recurso contencioso de anulación propuesto, a cuyo efecto, pasa a conocer y decidir el fondo de la controversia. Así se decide.

B.- Resolución del fondo de la controversia:

El debate judicial sobre la nulidad del acto al que se cuestiona su legalidad, gira en torno a la verificación de dos supuestos, el primero, determinar si el Inspector del Trabajo, incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, por errónea apreciación de los documentos requeridos para la inscripción de un sindicato de trabajadores adscritos a la Contraloría Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, en el contexto:

1. de las previsiones del artículo 148 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo publicado en la Gaceta Oficial N° 5.292 de fecha 25 de enero de 1999, vigente para la fecha de inscripción del ente gremial impugnado, que prohíbe la constitución de sindicatos mixtos (Principio de Pureza), esto es, la constitución de una organización sindical que pretenda representar, conjuntamente, los intereses de trabajadores y empleadores, no pudiendo los empleados de dirección constituir sindicatos de trabajadores o afiliarse a éstos; y,

2. por admitir, además, que dicho ente gremial esté integrado por empleados públicos de carrera y obreros al servicio de la señalada entidad municipal

Y, el segundo, determinar la factibilidad de que por vía de este recurso, pueda ser declarada la nulidad sobrevenida del acto de inscripción del cuestionado ente gremial, por falta del número mínimo de trabajadores que habilita su vigencia, según las previsiones del artículo 460 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Centrados así los hechos controvertidos, a tenor de las disposiciones del ordinal 3º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el Tribunal, efectuada la lectura de los expedientes judicial y administrativo, pasa a dilucidar la controversia en los términos que contemplan los ordinales 4º y 5º de la mencionada norma legal adjetiva, y en tal sentido para decidir, observa:

Como se infiere de la doctrina sentada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (Sent. Nº 85, 24.01.2002), la c.d.E. social de derecho deviene en un valor general del ordenamiento jurídico, donde el interés social persigue equilibrar las relaciones entre personas o grupos, de manera que las posiciones de poder no lesionen los derechos fundamentales de las personas naturales o jurídicas en base a actuaciones ilimitadas o arbitrarias apoyadas en el silencio de la ley o en la ambigüedad de la misma. Esta particular característica encierra el cuadro tutelar dirigido al logro de la igualdad y la eliminación de las diversas formas de discriminación existentes, en la perspectiva de los derechos humanos, cuya protección indivisible, irrenunciable e independiente se concreta como un derecho superior en los artículos 19, 21, 23 constitucionales, por lo que queda sobradamente entendido que ello vale para todos los derechos, sean estos civiles, sociales, políticos, económicos, culturales y cualesquiera otros derechos enunciados en nuestra Carta Fundamental, en todos los Tratados y Convenciones de Derechos Humanos y demás leyes de la República, incluyendo aquellos que aún cuando no figuren en dichos textos, sean “inherentes a la persona”.

De acuerdo con las citadas disposiciones, toda exégesis o aplicación normativa en materia laboral, por vincularse a un hecho social que goza de la protección del Estado, ha de pasar por la armonización y/o adecuación a los valores superiores del ordenamiento jurídico expresados en el texto constitucional, tomando en cuenta los derechos humanos, máxime cuando su vulneración directa o indirecta afecta al orden público existencial, toda vez que el derecho al trabajo y el deber de trabajar constituyen la base de la vida económica de la nación y garantiza a todas las personas su dignidad y bienestar, así como la estabilidad de su núcleo familiar.

En este sentido el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es muy claro al expresar:

Toda persona tiene derecho al trabajo y el deber de trabajar. El Estado garantizará la adopción de las medidas necesarias a los fines de que toda persona puede obtener ocupación productiva, que le proporcione una existencia digna y decorosa y le garantice el pleno ejercicio de este derecho. Es fin del Estado fomentar el empleo. La ley adoptará medidas tendentes a garantizar el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras no dependientes. La libertad de trabajo no será sometida a otras restricciones que las que la ley establezca.

Todo patrono o patrona garantizará a sus trabajadores y trabajadoras condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados. El Estado adoptará medidas y creará instituciones que permitan el control y la promoción de estas condiciones

Por su parte, el artículo 89 eiusdem, pauta:

El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:

Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.

Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establezca la ley.

Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su integridad.

Toda medida o acto del patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno.

Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por cualquier otra condición.

Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral. El Estado los o las protegerá contra cualquier explotación económica y social

Resulta entonces incuestionable, que la intervención del Estado en materia laboral es una verdadera obligación constitucional que procura resguardar un ámbito de seguridad para los trabajadores, indistintamente del régimen al cual estén sometidos, por cuanto no establece distinción alguna, incluso, en el caso de los derechos a la sindicalización y protección colectiva, niega expresamente la posibilidad de tratamientos diferentes, al precisar que todos los trabajadores y las trabajadoras del sector público o privado gozan de los mismos derechos (ex arts. 95, 96 y 97 constitucionales). Así se declara.

Determinada en la forma expuesta la garantía constitucional a la igualdad en materia laboral y de derecho humano que obstenta como hecho social, el Tribunal, para mensurar el asunto sometido su consideración con criterio de justicia equitativa, cual señala el artículo 26 constitucional, precisa partir de la suprema normativa antes transcrita para determinar si en ejercicio de la libertad sindical “sin distinción alguna y sin necesidad de autorización previa” (ex art. 95 del M.T.), es permisible o admisible que obreros y empleados al servicio de la Administración Pública, puedan organizarse bajo una sola agrupación gremial.

Al respecto se debe resaltar que en Venezuela, desde el surgimiento de la legislación laboral, ha sido tradicional la distinción entre empleados y obreros, según el tipo de labor que realiza el trabajador. Así, se entiende por trabajador, de manera general, según lo dispuesto por la vigente Ley Orgánica del Trabajo, la persona natural que realiza una labor remunerada de cualquier clase, por cuenta ajena y bajo la dependencia de otra (art. 39). Si predomina el esfuerzo intelectual sobre el manual se le califica de empleado; en caso contrario, de obrero (arts. 41 y 43). Los empleados al servicio de la Administración Pública, por su parte, aparecen expresamente excluidos de la aplicación de la señalada Ley en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional, al remitir el artículo 8 a las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales; empero, gozan de los beneficios acordados por ella, en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos; y adiciona que los funcionarios o empleados públicos que desempeñen cargos de carrera, tendrán derecho a la negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y a la huelga, de conformidad con lo previsto en el Título VII de esa Ley, en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública. Los obreros al servicio de los entes públicos, por su parte, estarán amparados por las disposiciones de la Ley Laboral en comento, según lo dispone el expresado artículo 8.

Tenemos entonces claramente establecido, que si bien nuestra Carta Magna garantiza un igual tratamiento para todos los trabajadores y trabajadoras tanto del sector público como del privado, sin embargo, establece regímenes distintos para regular su situación laboral, sin que por ello se vulnere el derecho a la igualdad.

En efecto, el mismo Texto Fundamental contempló la necesidad de una Ley que establezca el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública y su incorporación a la seguridad social (art. 144), así como la determinación de ciertas condiciones para el ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores del sector público, según lo dispuesto por los artículos 95, 96 y 97 de dicho M.T.; y excluye a los obreros expresamente de los cargos de los órganos de la Administración Pública de carrera, conjuntamente con los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los contratados y contratadas al servicio de la Administración Pública, por imperativo del artículo 146 eiusdem.

Como consecuencia de ello, entra en vigencia en el año 2002 la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuya normativa rige las relaciones de empleo público entre los funcionarios y la Administración Pública nacional, estadal y municipal, que no aparezcan expresamente excluidos en la disposición del Parágrafo Único de su artículo 1, quedando por tanto derogadas la Ley de Carrera Administrativa, el Reglamento sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos y cualesquiera otras disposiciones que colidan con esa Ley.

El vigente estatuto funcionarial define al funcionario público como toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente (art. 3), pudiendo ser de carrera o de libre nombramiento y remoción (art. 19); y excluye categóricamente de su aplicación, entre otros, a los obreros al servicio de la Administración Pública, como consecuencia de la disposición del artículo 146 constitucional, a quienes les incumbe las normas de la Ley Orgánica del Trabajo, según lo dispone imperativamente el artículo 8 in fine eiusdem, como anteriormente se estableció.

Por su parte, el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública garantiza a los…“funcionarios o funcionarias públicos de carrera, que ocupen cargos de carrera…”, el derecho a organizarse sindicalmente, a la solución pacífica de los conflictos, a la convención colectiva y a la huelga, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública.

Es pues, la norma en comento, una clara expresión del derecho a la igualdad en el marco del ejercicio por los funcionarios públicos del derecho a la sindicalización,…“sin más requisitos que los que establezca la ley…” (ex art. 96 constitucional) que a su vez constituye un derecho humano fundamental reconocido por solo por nuestra Carta Magna, sino por instrumentos internacionales que rigen la materia laboral y los relativos a los derechos humanos. Así se declara.

Las consideraciones anteriormente expuestas permiten concluir que el derecho a la sindicalización -derecho humano fundamental reconocido de manera general a todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y privado-, tiene en el marco de los funcionarios públicos las limitaciones que establezca la Ley (ex art. 96 constitucional), lo que, sin vulnerar el derecho a la igualdad, impide la conformación de una organización sindical integrada por funcionarios públicos y obreros al servicio de la Administración Pública, por tener regímenes de estabilidad laboral diferentes, esto es mientras que los obreros al servicio de la Administración Pública se rigen por las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo, los empleados públicos se rigen por la Ley del Estatuto de la Función Pública y siendo que al amparo del 398 de la Ley Orgánica del Trabajo las convenciones colectivas de trabajo prevalecerán sobre toda otra norma, contrato o acuerdo, en cuanto beneficien a los trabajadores, favoreciendo su extensión a los trabajadores no incluidos en las organizaciones que las celebren, tal principio no gozaría de una óptima aplicación si se trata al mismo tiempo de obreros y empleados públicos en virtud de –como hartamente se ha expresado- gozar de diferentes regímenes laborales. Así se declara.

En el caso de especie, al analizar el expediente administrativo, se evidencia de los documentos presentados al Inspector del Trabajo para la inscripción del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Contraloría Municipal de Baruta (SIBTRACMUB) por el ciudadano J.M., en su condición de Secretario General de ese ente gremial y de las adhesiones consignadas por separado durante el tramite administrativo, que dicho Sindicato se integró por trabajadores de seguridad, mantenimiento, inspectores de obras, registradores de bienes, motorizados, fiscales I y IV, fiscal de bienes, centralización de personal, revisor de personal, inspector vecinal IV, asistentes administrativos III y VI, oficinistas, examinadores II, jefe de sección, ingeniero jefe, secretarias, secretarias ejecutivas, coordinador de servicios, inspectores de rendiciones III y VI, analistas de sistemas II, analistas de informática I y IV, analistas de personal III, aseadores, abogados consultores, asistentes ejecutivos (folios 27 al 31, 36 al 45, 51, 57 al 60 y 75 al 78).

En efecto, el análisis, específicamente del acta constitutiva, revela que el órgano gremial en referencia fue constituido mediante asamblea celebrada en fecha 20 de febrero de 2005 (folios 3 al 31 del expediente administrativo), por los ciudadanos J.M., D.P., L.A., J.A.A., H.F., J.G., J.P., R.A., Á.M., Z.M., G.O., A.M., G.G., R.A., M.H., M.A., L.S., A.G., WHENDY BALDIRIO, A.B., J.L.E., J.F., I.B., A.P., C.G., H.D.G., J.P. y O.O., titulares de las cédulas de identidad Nº 6.844.782, 3.188.013, 5.615.097, 4.275.337, 4.350.891, 12.071.033, 6.064.935, 6.054.724, 12.863.989, 5.132.427, 6.682.502, 3.981.359, 8.436.172, 14.534.541, 14.412.437, 15.504.621, 6.439.280, 4.773.735, 16.814.087, 6.767.394, 4.824.783, 4.356.467, 4.635.250, 3.531.786, 14.121.748, 9.562.811, 6.151.669 y 5.303.074, respectivamente.

Al verificar sus cargos en las nóminas de personal de la Contraloría Municipal del Municipio Baruta, se aprecia que en la del personal obrero, correspondiente a la semana del 14 al 20 de febrero de 2006 (folio 315 del expediente judicial), se encuentran los siguientes miembros fundadores: J.P. (obrero), R.A. (agente de seguridad), Á.M. (aseador), I.B. (agente de seguridad), I.B. (agente de segur), A.P. (electricista), H.D.G. (aseadora), y J.P. (motorizado).

Por su parte, en la nómina de empleados de dicho ente, correspondiente a la segunda quincena del mes de febrero de 2005 (folios 435 al 439 del expediente judicial), se encuentran los siguientes miembros fundadores: D.P. (fisc de bienes III), L.A. (asist admin. III), J.A.A. (asist admin. I), H.F. (asist admin. III), J.G. (secretaria ejecutiva), Z.M. (secretaria ejecutiva), G.O. (inspector de rendi III), A.M. (inspector de obras I), G.G. (coord de ser seg), R.A. (fisc de bienes I), M.H. (supervi de s.g. II), M.A. (anali inform I), L.S. (analista técnico II), A.G. (sec. ejecutiva), WHENDY BALDIRIO (asisten admin. II) y C.G. (inspector de obras III),

El ciudadano J.M., si bien no aparece en las nóminas en análisis, si se halla en la de empleados correspondiente a la primera quincena de dicho mes, como fisc de bienes II (folio 443); y los ciudadanos A.B., J.L.E., J.F. y O.O., aún cuando no figuran en ninguna de las nóminas de obreros y empleados aludidas, aparecen en la nómina de miembros fundadores como Jefe de Sección, Inspector Vecinal, Ingeniero Jefe y Fiscal IV, respectivamente (folio 30 y 31 del expediente administrativo).

En consecuencia, si bien el derecho a la libertad sindical se materializa con la creación de las organizaciones sindicales que los trabajadores crean necesarias y la afiliación o desafiliación voluntaria en ambos casos, a las que ya estén formadas, sin embargo –como ha quedado determinado en este fallo- existe una limitación legal que sin vulnerar el derecho a la igualdad impide la creación de un ente gremial integrado por obreros al servicio de la Administración Pública y empleados públicos, como ocurrió en el caso de especie.

Las apreciaciones que anteceden, determinan la procedencia de la denuncia de falso supuesto, al errar la administración laboral recurrida en declarar la validez de la constitución de un sindicato de trabajadores integrado por obreros y empleados públicos todos al servicio de la Contraloría Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda. Así se declara.

El Tribunal observa:

En cuanto a los fundamentos de impugnación del acto administrativo recurrido, por falso supuesto de derecho al contravenir la Inspectoría del Trabajo el artículo 148 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo del 25 de enero de 1999, aplicable rationae remporis, por admitir en la conformación del Sindicato de marras empleados de dirección y trabajadores, precisa el Tribunal que carece de vocación de prosperidad, toda vez que de la revisión tanto del expediente judicial como del administrativo, no evidencia que el Municipio hubiere consignado el respectivo Registro de Información de los Cargos existentes en la estructura organizativa de la Contraloría Municipal, situación que impide conocer certeramente las funciones ejercidas por los integrantes del cuestionado ente gremial, a los fines de determinar si se trata de trabajadores de dirección, de libre nombramiento y remoción y/o funcionarios de carrera.

Es menester indicar que el hecho de ostentar un cargo de dirección en la Administración Pública, en manera alguna se puede constituir en limitante a la libertad sindical que abroga nuestro Texto Fundamental. Así se declara.

Por último, en lo relativo al planteamiento de nulidad sobrevenida del acto de inscripción del Sindicato, fundamentado en el artículo 460 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues –según indica la representación judicial del recurrente- al momento de solicitud de registro contaba con el requisito mínimo para su inscripción, esto es, más de veinte (20) trabajadores solicitando la inscripción; pero al momento de materializarse ésta las condiciones cambiaron, porque para ese momento ya no contaba con el número de trabajadores mínimos necesarios para que la agrupación gremial pudiese funcionar, el Tribunal para decidir, observa:

De acuerdo a las documentales promovidas por el recurrente en la articulación probatoria, bajo la serie “B” al “B-26” (folios 183 al 204 del expediente judicial), se evidencia la renuncia de varios trabajadores a su afiliación al Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Contraloría Municipal de Baruta (SIBTRACMUB), a partir del mes de mayo de 2005, es decir, con posterioridad a la fecha de su inscripción.

Ahora bien, el artículo 460 de la Ley Orgánica del Trabajo, invocado por la representación judicial de la recurrente para solicitar la nulidad sobrevenida de la mencionada agrupación sindical, a pesar de estar contenida dentro de la sección que trata de la disolución y liquidación de los sindicatos, no contempla per se una causal de disolución o de liquidación en el supuesto de que se encuentre con un número menor de miembros a aquel que se requirió para su constitución.

Sin embargo, teniendo como norte la disposición del artículo 95 constitucional, según el cual las organizaciones sindicales no están sujetas a intervención, suspensión o disolución administrativa, es criterio del Tribunal que, ante el supuesto de carencia de agremiados en un número menor a aquel que se requirió para su constitución, entraría en un estado de inactividad funcional, pudiendo reactivarse al superar el número mínimo de agremiados.

De lo expuesto se deduce la improcedencia de una nulidad sobrevenida del acto de inscripción de un sindicato, tanto más cuando el artículo 459 de la Ley Orgánica del Trabajo establece taxativamente que son causas de disolución de los sindicatos, las siguientes:

a) La carencia de alguno de los requisitos señalados en esta Ley para su constitución;

b) Las consagradas en los estatutos,

c) En los sindicatos de empresa, la extinción de ésta; y

d) El acuerdo de las dos terceras partes (2/3) de los miembros asistentes a la asamblea, convocada exclusivamente para ese objeto.

Vale decir, que ante la falta del número mínimo de agremiados requeridos por los artículos 417 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, según el tipo de agrupación gremial cuya inscripción se solicite, conllevaría a su disolución, por imperativo del literal a) de la norma del artículo 459 eiusdem, por lo que este Tribunal no comparte tal criterio de una nulidad “sobrevenida”, pues el requerimiento del número mínimo de personas para la inscripción de una organización sindical, sólo es necesario a los efectos de la inscripción misma, sin que se le pueda exigir al sindicato ya inscrito mantener un número mínimo de personas para su existencia, pues es perfectamente lógico que tal número de afiliados pueda incrementarse o disminuir, en tanto y en cuanto se afilien a dicho sindicato las personas que ingresen al órgano administrativo (Contraloría Municipal) o bien que los mismos afiliados puedan salir de dicho sindicato por renuncia del trabajador al cargo, o por destitución o despido que haga el ente administrativo, por lo que entiende éste órgano jurisdiccional que no se dan las condiciones que demuestren que efectivamente se esté en presencia de un presupuesto de hecho que de origen a la existencia de una nulidad sobrevenida, pues al no tener efecto retroactivo el hecho de la renuncia de algunos de los afiliados, presentadas con posterioridad al registro de la organización sindical recurrente, no se materializa ninguna de las causales de disolución de los sindicatos, taxativamente establecidas en el Artículo 459 de la Ley Orgánica del Trabajo, y así se declara.

Con fundamento en los razonamientos de hecho y de derecho que se dejan expuestos en este fallo, el Tribunal se aparta del criterio sustentado tanto por la sustituta de la Procuradora General de la República como por la Vindicta Pública y concluye que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad forzosamente ha de ser declarado con lugar. Así se decide.

- III -

D E C I S I Ó N

Por las motivaciones que anteceden, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por el MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO MIRANDA, contra la providencia administrativa Nº 01-04-05, dictada el 4 de abril de 2005 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO CAPITAL MUNICIPIO LIBERTADOR, todos identificados en autos, y, en consecuencia DECLARA LA NULIDAD ABSOLUTA de la señalada providencia administrativa.

PUBLÍQUESE y REGÍSTRESE.

Devuélvase en su oportunidad el expediente administrativo del caso al organismo administrativo recurrido.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los seis (06) días del mes de octubre de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

JUEZ TEMPORAL,

DR. V.M.R.F.

LA SECRETARIA,

M.G.J.

En esta misma fecha se publicó y registro la anterior sentencia, siendo las 10:30 a.m.

LA SECRETARIA,

VMRF/Exp. 5018