Decisión de Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de Aragua, de 14 de Agosto de 2014

Fecha de Resolución14 de Agosto de 2014
EmisorJuzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo
PonenteMargarita Garcia
ProcedimientoQuerella Funcionarial

JUZGADO SUPERIOR ESTADAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ARAGUA

Años 204° y 155°

PARTE DEMANDANTE: Ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V.- 9.658.334.

REPRESENTACIÓN JUDICIAL: Ciudadana Abogada G.S., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 9.916.

PARTE DEMANDADA: CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO M.B.I.D.E.A..

REPRESENTACIÓN JUDICIAL: No tiene acreditada en autos.

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial

Asunto N° DP02-G-2014-000065

Sentencia Definitiva.-

ANTECEDENTES

Se dio inicio a la causa judicial mediante escrito presentado en fecha 26 de Marzo de 2014, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial incoado por la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V.- 9.658.334, contra el Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A..

  1. DEL PROCEDIMIENTO.

    En la misma fecha se le dio entrada y registro a la causa, quedado signado el Asunto bajo el N° DP02-G-2014-000065.

    Igualmente, el día 26 de Marzo de 2014, éste Juzgado Superior Estadal, dictó sentencia interlocutoria en la cual declaró su competencia para conocer de la causa, y admitió cuanto ha lugar el recurso interpuesto, ordenando librar las notificaciones de Ley.

    En fecha 20 de Mayo de 2014, el ciudadano Alguacil dejó constancia de haber practicado todas y cada una de las notificaciones libradas.

    En fecha 04 de Junio de 2014, se recibió Oficio proveniente del Concejo Municipal mediante el cual remitió los antecedentes administrativos que guardan relación con la causa.

    Por auto de fecha 05 de Junio de 2014, se ordenó la apertura de la pieza denominada expediente administrativo N° I.

    En fecha 12 de Junio de 2014, éste Juzgado Superior Estadal fijó la oportunidad para la celebración de la Audiencia Preliminar.

    El día 17 de Junio de 2014, tuvo lugar la celebración de la Audiencia Preliminar, de conformidad con lo establecido en el artículo 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, acto al cual compareció la parte querellante y expuso sus alegatos, seguidamente se dio apertura al lapso probatorio.

    De los folios 31 al 43 riela el escrito de promoción de pruebas y anexos consignados por la parte querellante.

    En fecha 04 de Julio de 2014, el Tribunal emitió pronunciamiento en cuanto a los medios probatorios promovidos por la parte querellante.

    En fecha 21 de Julio de 2014, estando en la etapa procesal correspondiente, éste Tribunal fijó el día y la hora para llevar a cabo la Audiencia Definitiva.

    En fecha 28 de Julio de 2014, se levantó acta con motivo de la Audiencia Definitiva de conformidad con lo establecido en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, declarando desierto el referido acto por la falta de comparecencia de ambas partes.

    En fecha 28 de Julio de 2014, diligenció la parte querellante, asistida por Abogada, mediante la cual realizó consideraciones y consignó anexos. Acto seguido, confirió Poder Apud Acta a Abogada de su confianza y convalidó todas y cada de las actuaciones previas.

    En fecha 04 de Agosto de 2014, se dictó el Dispositivo del Fallo, mediante el cual éste Juzgado Superior Estadal, resuelve, primero: Declarar Parcialmente con Lugar el recurso interpuesto; segundo: Dictar sentencia escrita sin narrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 107 y 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

    Llegada la oportunidad para dictar el fallo en cuestión, éste Juzgado Superior Estadal actuando en sede Contencioso Administrativa observa lo siguiente:

  2. DE LOS FUNDAMENTOS DE LAS PARTES

    ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE.-

    En el escrito de demanda, la parte querellante expone la siguiente relación de hechos y de derecho que se extrae a continuación:

    Que, "Omissis... En fecha 14 de Agosto del año 2013, [le] fue otorgado el beneficio de jubilación, el cual se hizo efectivo a partir del 01 de septiembre de 2013, con una pensión mensual de Seis Mil Ochocientos Diecinueve Bolívares con Ochenta y Ocho Céntimos (Bs. 6.819,88) mensual, más los beneficios, entre otros, el de bonificación alimentaria mensual, ajustada de acuerdo a lo percibido por los funcionarios activos, un bono de ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos equivalentes a diez Unidades Tributarias (10 U.T) según se desprende del Acuerdo N° 091-2013, publicado en la Gaceta del Municipio M.B.I., de fecha 14 de Agosto de 2013, N° 6.777, Extraordinario…”

    Que, "Omissis... desde el 01 de septiembre fui retirada de la nómina de personal activo y pasé a status de personal jubilado del Municipio, devengando un total de Siete Mil Quinientos Noventa y Cinco Bolívares con Noventa y Nueve Céntimos (Bs. 7.595,99) es decir, pensión de jubilación más bono de alimentación (denominado Cesta Ticket), y bono de medicina, calculado el primero conforme al personal activo del municipio y el valor de 10 U.T el segundo,…”

    Que, "Omissis... a partir del 31 de Enero de 2014, por orden del [Presidente del Concejo Municipal] se ha producido la retención del bono alimentario y no hizo el deposito correspondiente al bono de ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos, equivalentes a diez Unidades Tributarias (10 U.T), se ha producido la retención de los bonos contemplados en las cláusulas 44 y 55 de la Convención colectiva vigente, que disfrutan todos los jubilados, derechos que he adquirido desde el año 2013, que venía disfrutando con ocasión de mi jubilación, no se canceló el bono de (Bs. 10.000,00), por concepto de la Convención colectiva el cual fue cancelado en el mes de febrero de 2014 a todos los jubilados de esa municipalidad, que al igual que el persona activo y jubilado de la cámara municipal, se encuentran amparados por la Convención colectiva y disfrutan de tales derechos desde su homologación, por lo tanto constituye una arbitrariedad excluirme de tal beneficio…”

    Que, "Omissis... no existe una decisión que sirva de fundamento a la retención de los montos equivalentes a los mencionados bonos contemplados en el acuerdo que me reconoce la jubilación, no existe previamente un procedimiento legal, ni se me ha notificado la causa de la retención, de los derechos adquiridos desde el momento de la jubilación en el año 2013,…”

    En el petitorio exige, "Omissis... [1.] la nulidad absoluta de la retención de bonificación alimentaria mensual, ajustada de acuerdo a lo percibido por los funcionarios activos, el bono de ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos equivalentes a diez Unidades Tributarias (10 U.T), [… 2.] y demás derechos adquiridos que señala el acuerdo que contiene la jubilación consistentes en bonificación de fin de año, calculada de la misma forma que se haga para los funcionarios activos cancelada anualmente, el bono de recreación, calculado de igual manera y pagadera, los primeros cinco (05) días del mes de agosto de cada año, conforme a los términos señalados en dicho acuerdo. [… 3.] Se declare el reintegro de los beneficios contemplados en el acuerdo que me otorga la jubilación, dejados de percibir desde el mes de enero de 2014 y los que se retuvieren durante el lapso que dure el proceso, y se continúe cancelando mensualmente, como se hizo desde el mes de septiembre de 2013, fecha en que se hizo efectiva la pensión de jubilación que me fue otorgada con los beneficios indicados. [… 4.] Se ordene el pago a mi favor de Diez Mil Bolívares (Bs. 10.000,00) por concepto de la convención colectiva, cancelada el mes de febrero de 2014, a todos los jubilados por la Administración Pública Municipal y los que se continúen generando. [… 5.] Se condene a la Municipalidad en costas y costos del proceso, incluyendo los honorarios del profesional del derecho, que me asistirá y representará en esta causa, de conformidad con lo establecido en el Art. 159 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”

    Finalmente, solicita que la querellante sea declarada con lugar en la definitiva.

    IV-DE LA COMPETENCIA

    Mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, específicamente en su Título III; que se establecerá a que Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto.

    Así, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se observa que en el caso de los Juzgados Superiores -artículo 25 numeral 1, determinó entre sus competencias “…demandas que se ejerzan contra la Republica, los estados, los municipios….si su cuantía no excede las treinta mil unidades tributarias…”.

    No obstante lo anterior, no se puede obviar el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando en su artículo 1 –ámbito de aplicación- hace alusión a “salvo lo previsto en leyes especiales”; por lo que siendo la función pública una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.

    En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, al señalar que “…son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley…”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en su artículo 25 numeral 1.

    Por lo tanto, al constatarse de autos que la querellante mantuvo una relación de empleo público para el Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.e.A., lo cual dio origen a la interposición del presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, se estima que se encuentran configurados los supuestos de procedencia para que este Tribunal Superior ratifique su competencia y decidir la presente causa, Y así se decide.

  3. CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Revisadas como han sido las actas procesales, éste Juzgado Superior Estadal observa que la presente causa versa en el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334, asistida por Abogada, contra el Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A., por motivo de presuntas vías de hecho mediante las cuales le fue retenido el pago de determinados beneficios socioeconómicos que le fueron otorgados conjuntamente con la jubilación.

    Visto lo anterior, estima necesario este Órgano Jurisdiccional antes de entrar a conocer el fondo de la controversia, analizar lo siguiente:

    PUNTO PREVIO.-

    De la Falta de Contestación a la Querella.-

    En cuanto a este punto, es necesario para éste Juzgado Superior Estadal, indicar que la parte querellada no dio contestación a la querella, bien por sí o por intermedio de alguna Representación Judicial, lo cual responde perfectamente al uso de las prerrogativas procesales de la Administración Pública, esto es equivalente a lo establecido en el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual es del tenor siguiente: "Omissis... […] Artículo 102. Si la parte accionada no diere contestación a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entenderá contradicha en todas sus partes en caso de que la parte accionada gozase de este privilegio,…”

    De conformidad con la Ley del Estatuto de la Función Pública, la falta de contestación debe entenderse como la contradicción por parte del organismo recurrido de la querella incoada en todas y cada una de sus partes. Tal actitud impide al Juzgador materializar el principio de inmediación a través del cual puede realizar las preguntas que considere pertinentes a cualquiera de las partes en el proceso a los fines de aclarar puntos dudosos, así como hace imposible las gestiones conciliatorias que en ejecución del Texto Constitucional, han sido incorporadas en los diversos procesos judiciales. Es decir, que esa actitud indiferente de la parte demandada menoscaba el carácter subjetivo del Contencioso Administrativo en general, y en particular el de la querella funcionarial que establece un lapso expreso para la “contestación”.

    Si bien, dichos inconvenientes generados por la falta de contestación a la querella pueden remediarse a través de procedimientos como el de autos, el cual esta revestido con mecanismos más cónsonos con los principios de la justicia y las garantías establecidas en el artículo 26 de la Carta Magna; debe destacarse que la Representación Judicial de la Administración Pública no compareció a ninguna de las audiencias previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, desaprovechando así todas y cada una de las oportunidades que tenía para esgrimir sus defensas, por lo menos, en la forma oral conllevando con esto a una mejor ilustración sobre los hechos controvertidos. Y que, tampoco, fue lo suficientemente diligente, pues no promovió medios probatorios a su favor, conformándose únicamente con la remisión del Expediente Administrativo relacionado con la presente causa.

    Sin embargo, no deja de ser cierto que ante la falta de actuación procesal de la contestación a la querella dentro del lapso legal expresamente establecido, implica que necesariamente que en el caso de marras, debe entenderse sencillamente como contradicho en todas y cada una de sus partes el recurso interpuesto; de allí que, esta Juzgadora pasa a resolver la querella funcionarial interpuesta atendiendo a los argumentos formulados por la parte querellante en el presente proceso, así como los elementos de pruebas cursantes en autos. Y así se declara.-

    FONDO DEL ASUNTO.-

    De las presuntas vías de hecho denunciadas.-

    En el escrito de demanda, la parte actora alegó que "Omissis... desde el 01 de septiembre fui retirada de la nómina de personal activo y pasé a status de personal jubilado del Municipio, devengando un total de Nueve Mil Ciento Cincuenta y Siete Bolívares con Noventa y Tres Céntimos (Bs. 9.157,93), es decir, pensión de jubilación más bono de alimentación (denominado Cesta Ticket), y bono de medicina, calculado el primero conforme al personal activo del municipio y el valor de 10 U.T el segundo,…”

    De lo afirmado por la querellante, se tiene que en forma mensual normalmente devengaba su jubilación más un bono de alimentación y un bono de medicina.

    Y que, "Omissis... a partir del 31 de Enero de 2014, por orden del [Presidente del Concejo Municipal] se ha producido la retención del bono alimentario y no hizo el deposito correspondiente al bono de ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos, equivalentes a diez Unidades Tributarias (10 U.T), se ha producido la retención de los bonos contemplados en las cláusulas 44 y 55 de la Convención colectiva vigente, que disfrutan todos los jubilados, derechos que he adquirido desde el año 2013, que venía disfrutando con ocasión de mi jubilación, no se canceló el bono de (Bs. 10.000,00), por concepto de la Convención colectiva el cual fue cancelado en el mes de febrero de 2014 a todos los jubilados de esa municipalidad, que al igual que el persona activo y jubilado de la cámara municipal, se encuentran amparados por la Convención colectiva y disfrutan de tales derechos desde su homologación, por lo tanto constituye una arbitrariedad excluirme de tal beneficio…”

    Así, consideró la querellante que se trata de unas vías de hecho por parte del Concejo Municipal del Municipio M.B.I., a su decir "Omissis... no existe una decisión que sirva de fundamento a la retención de los montos equivalentes a los mencionados bonos contemplados en el acuerdo que me reconoce la jubilación, no existe previamente un procedimiento legal, ni se me ha notificado la causa de la retención, de los derechos adquiridos desde el momento de la jubilación en el año 2013,…”

    Partiendo de lo anterior, éste Juzgado Superior Estadal estima conveniente analizar brevemente lo concerniente al derecho a la seguridad social.

    En este sentido, se observa que la seguridad social se encuentra contemplada en el texto constitucional, entre otras disposiciones en el artículo 86, que preceptúa lo siguiente:

    "Omissis... Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial…”

    Para una mejor ilustración, la seguridad social constituye una obligación del Estado, quien debe ejecutar determinadas políticas sociales que garanticen y aseguren el bienestar de los ciudadanos, en determinados marcos como el de la sanidad, educación, maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, entre otros; sobre la base del financiamiento mediante fondos procedentes del erario público. En tanto, que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, constituye la institución pública, dirigida a la satisfacción de dicha garantía constitucional, a través de la protección a todos los beneficiarios en las referidas contingencias de manera oportuna dentro del marco legal que lo regula.

    De la interpretación de las normas constitucionales directamente aplicable a dicho régimen se encuentra:

    "Omissis... Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

    (…)

    22. El régimen y organización del sistema de seguridad social

    (…)

    32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional…”

    "Omissis... Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.

    (…)

    La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales…”

    Se agrega que la previsión y seguridad social es un derecho de rango constitucional que, cuyo régimen le corresponde a la Asamblea Nacional, exclusivamente, la potestad de legislar en representación del Poder Nacional, incluyendo el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos; traducido en una verdadera garantía para los trabajadores y empleados públicos de gozar de una v.d. en retribución de los años de servicios prestados en una determinada empresa o institución, lo cual conlleva a una connotación de orden económico, consistente en el pago de una prestación dineraria que facilite el sustento de esta especial categoría de ciudadanos, luego de cumplidos los requisitos de edad y años de servicio legales y reglamentarios.

    Retomando los elementos que rodean el caso en concreto, se observa que la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334, quien desempeñaba el cargo de Secretaria II, adscrita al Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A., le fue concedido el beneficio de la jubilación, con fundamento, principalmente, en "Omissis... el Acta convenio vigente, Cláusula 56, Primer y Segundo aparte de fecha 24/10/2008 y ratificada por el Concejo Municipal mediante Acuerdo de fecha 05/11/2008, en concordancia con el Reglamento sobre la Regularización Normativa del Procedimiento para la Solicitud de las Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios, Funcionarias y Empleados del Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A. de fecha 13/03/2013…” a través del Acuerdo N° 091-2013, de fecha 14 de Agosto de 2013, emanado del Concejo Municipal del Municipio M.B.I., publicado en la Gaceta Municipal N° 6.775 de la misma fecha; haciéndose efectiva a partir del 01 de Septiembre de 2013.

    El acuerdo dictado por el Concejo Municipal, ut supra descrito es del contenido que se cita a continuación:

    ["Omissis...]

    CONCEJO DEL MUNICIPIO

    M.B.I.

    (…)

    Acuerdo N° 091-2013

    En uso de las atribuciones legales conferidas en el Artículo 54 Numeral 2, Artículo 92 y Artículo 95 Numerales 20 y 23 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

    (…)

    CONSIDERANDO

    Que el Acta convenio vigente, Cláusula 56, primer y segundo aparte de fecha 24/10/2008 y ratificada por el Concejo Municipal mediante Acuerdo de fecha 05/11/2008, en concordancia con el Reglamento sobre la Regularización normativa del Procedimiento para la Solicitud de las Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios, Funcionarias y Empleados del Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A. de fecha 13/03/2013, los jubilados o pensionados disfrutaran de la bonificación de fin de año, la cual será calculada en la misma forma en que se haga para los funcionarios activos; asimismo tendrá derecho a un Bono de Recreación, el cual se calculará aplicando el mismo factor utilizado para el cálculo del Bono Vacacional de los funcionarios activos, una Bonificación de Alimentación mensual, la cual se ajustará de acuerdo al percibido por los funcionarios activos y un Bono de Ayuda Mensual por concepto de Medicinas y Servicios Médicos, equivalente a diez unidades tributarias (10 U.T).

    (…)

ACUERDA

ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar el beneficio de la Jubilación a la funcionaria A.M.G.M., TITULAR DE LA CÉDULA DE IDENTIDAD N° V- 9.658.334, quien desempeña el cargo de secretaria II, del Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A., la misma será efectiva a partir del PRIMERO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL TRECE (01/09/2013), quien gozará de una pensión mensual de SEIS MIL OCHOCIENTOS DIECINUEVE BOLÍVARES CON 88/100 CÉNTIMOS (BS. 6.819,88), […] así como también gozará de una Bonificación de fin de año, […] un Bono de Recreación, […] una Bonificación de Alimentación mensual […] y un Bono de Ayuda mensual por concepto de Medicinas y Servicios Médicos,…” (Vid. Folios 04 al 08 del expediente judicial). (Destacado del Tribunal)

Se detalla que, además del monto por concepto de la jubilación, de conformidad con dicho acuerdo, le fue otorgado o reconocido a la hoy querellante el derecho a disfrutar de una bonificación de fin de año, un bono de recreación, una bonificación de Alimentación mensual, y un Bono de Ayuda mensual por concepto de Medicinas y Servicios Médicos.

No obstante, entre las denuncias expuestas por la parte actora están unas presuntas vías de hecho, principalmente, por falta de pago de los beneficios distintos a la jubilación, los cuales también le fueron otorgados expresamente mediante el Acuerdo N° 091/2013, de fecha 14 de Agosto de 2013.

A su decir, tales conceptos (Bonificación de fin de año, Bono de Recreación, Bonificación de Alimentación mensual, Bono de Ayuda mensual por concepto de Medicinas y Servicios Médicos) los percibió sin inconvenientes desde el mes de Septiembre de 2013, fecha en la cual se hizo efectiva la jubilación. Y que, "Omissis...al solicitar el saldo de [su] cuenta corriente el 01 de Febrero 2014, [se dio] cuenta de que, las cantidades correspondientes a los bonos señalados [en el libelo] no [había] sido depositada y el recibo correspondiente al 31 de Enero de 2014, no refleja el monto correspondiente a dichos bonos, igual, la tarjeta electrónica para obtener el bono alimentario no tenía saldo para esa fecha,…”

De igual forma, delató que "Omissis... se [produjo] la retención de los bonos contemplados en las cláusulas 44 [Prima de Puntualidad y Asistencia, Prima por Desempeño] y 55 [Prima por Antigüedad] de la Convención colectiva vigente [de los cuales no se hace mención en ninguna parte del Acuerdo signado con el N° 091/2013 de fecha 14 de Agosto de 2013], que disfrutan todos los jubilados, derechos que he adquirido desde el año 2013, que venía disfrutando con ocasión de mi jubilación, no se canceló el bono de (Bs. 10.000,00), por concepto de la Convención colectiva el cual fue cancelado en el mes de febrero de 2014 a todos los jubilados de esa municipalidad, que al igual que el persona activo y jubilado de la cámara municipal, se encuentran amparados por la Convención colectiva y disfrutan de tales derechos desde su homologación, por lo tanto constituye una arbitrariedad excluirme de tal beneficio…” (Destacado del Tribunal)

Así pues, delimitado lo anterior, denuncia la querellante, la ocurrencia de una “vía de hecho”, la cual, señala este tribunal, ha sido entendida por la doctrina como “(…) toda actuación material de la Administración realizada sin un título jurídico válido que la sustente (…)” (Hernández, José. La pretensión procesal administrativa frente a las vías de hecho. En: Derecho Contencioso Administrativo. Libro Homenaje al Profesor L.E.F.M.. Barquisimeto, 2006. p. 221).

Por su parte, la jurisprudencia patria ha acogido definiciones doctrinarias a los fines de demarcar el concepto de “vía de hecho”, como generador de lesiones contra los derechos de los particulares, expresando en reiteradas oportunidades, entre otras, en sentencia Nº 1.473 del 13 de noviembre de 2000 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que:

"Omissis... ha señalado la doctrina [que] (…) ‘el concepto de vía de hecho es una construcción del derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado el poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure) (…) el concepto de vía de hecho comprende por lo tanto, en la actualidad todos los casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública.’ (GARCÍA DE ENTERRÍA; Eduardo. FERNÁNDEZ; T.R.: ‘Curso de Derecho Administrativo. Tomo 1. Madrid. 1997. p. 796) (…)”.

En este sentido, el “hecho administrativo” ha sido considerado como una actividad “neutra” que no es legítima o ilegítima en sí misma, y sólo cuando ese actuar es producto de un obrar prohibido y lesivo al orden jurídico nos encontramos con la vía de hecho administrativa. Para el autor R.D. “…cuando se habla de ‘vías de hecho’ en general, se está refiriendo a una acción material (que alcanza incluso el uso de la fuerza) que prescinde de las vías legales para imponer un estado de cosas, una situación determinada en relación a personas o cosas…” (Vid. Dromi, Roberto: “Derecho administrativo”. Ed. Ciudad Argentina. Buenos Aires, pp. 241 y siguientes. 2001).

Así, que cuando nos referimos a actuaciones materiales de la Administración Pública podríamos establecer tres modalidades diferentes:

1. Actuaciones materiales precedidas de una formalidad necesaria, dictadas conforme a un título jurídico habilitante (Ley). Tales serían los casos en que la Administración procede en el marco de una previa relación de sujeción especial como sería un acto administrativo o un contrato administrativo;

2. Actuaciones materiales precedidas de cierta formalidad que serían aquellos casos en que, existiendo un acto administrativo, sin embargo (i) se excede de su ámbito de aplicación, (ii) para fines o modos diferentes a los que corresponden, (iii) cuando se dicta el acto con ausencia absoluta de procedimiento, constituyendo éstos casos un primer modo de “vía de hecho”;

3. Actuaciones con prescindencia de formalidad alguna que serían los “hechos administrativos” puros y simples, y que, cuando afectan la esfera jurídica de los intereses de las personas, devienen en “ilegítimos” y se configura una segunda modalidad de “vía de hecho”.

En el primero de los casos, nos encontramos ante los supuestos clásicos en los que se materializa la manifestación de voluntad de los órganos y entes públicos, ya que la actividad administrativa siempre se circunscribe al principio de legalidad, puesto que necesita obligatoriamente de un título jurídico habilitante que le permita incidir en la esfera jurídica de los particulares o sencillamente ejercer sus funciones. Algunos de estos actos no requieren más formalidad que la existencia de una atribución en el ordenamiento jurídico, sin necesidad de ningún otro trámite para que el mismo se encuentre ajustado a derecho y surta plenamente sus efectos una vez que haya sido notificado a su destinatario, por otra parte pueden a su vez requerir de un procedimiento administrativo previo para que se tenga por válido. En estos casos resulta evidente que corresponderá el ejercicio de los medios de judiciales ordinarios establecidos en la Ley para proceder a su control de legalidad en la jurisdicción contencioso administrativa.

En el segundo caso, nos encontramos en el supuesto que si bien existe un acto administrativo dictado por un órgano o ente público, sin embargo no se encuentran llenos los extremos de Ley, como lo será la inexistencia del procedimiento administrativo previo para dictar el acto administrativo, cercenando de esta manera el derecho a la defensa y debido proceso del particular, incurriendo así en el supuesto establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por último, tenemos aquellos casos en los que hay una actuación administrativa carente de todo tipo de formalidad, es decir, que ni siquiera existe un acto administrativo, caso que configura numerosas violaciones de índole constitucional y legal como desviación de poder, abuso de autoridad, violación del debido proceso, etc.

En este orden de ideas, tenemos que el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece el principio general de la exigencia del acto previo, cuando señala que “Ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos.” Dicha decisión (acto administrativo) permite el control jurisdiccional de la actividad del Estado, constituyéndose en consecuencia en el límite material de la actuación de la Administración, y en una de las puertas de entrada a la jurisdicción contencioso administrativa, con lo cual también se determina la posibilidad del ciudadano de ejercer su derecho de acceso a la justicia y a obtener tutela judicial efectiva de sus intereses, al impugnar actos administrativos emanados del Poder Público y que considere violatorios de sus derechos subjetivos.

La jurisprudencia venezolana ha puesto de relieve que el “procedimiento administrativo previo” para emitir la voluntad administrativa a través de un acto jurídico formal (actos o contratos administrativos) es un requisito sine qua non, precisamente para garantizar al afectado por el acto jurídico, la defensa y el debido proceso que constituyen derechos fundamentales de los ciudadanos. La inexistencia del procedimiento administrativo previo a la emanación de un acto, e incluso la inexistencia del propio acto administrativo que sirve de título ejecutivo para la realización de una actuación material, constituye una vía de hecho lesiva al derecho de defensa; así se colige de la sentencia N° 681 de fecha 17 de octubre de 1986, dictada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema (caso: L.J.A.) según la cual:

En efecto, del texto del propio acto impugnado no se demuestra que hubiese sido seguido, para su emisión, un procedimiento previo que permitiese a la actora, quien resultó afectada en su situación jurídica, el ejercicio de su derecho a la defensa...

.

En el presente caso, la presunta actuación material de la Administración consiste, en primer término, a decir de la querellante, en la falta de pago de: La Bonificación de fin de año, el Bono de Recreación, la Bonificación de Alimentación mensual, el Bono de Ayuda mensual por concepto de Medicinas y Servicios Médicos, los cuales están contemplados con plena certeza en el Acuerdo N° 091/2013 de fecha 14 de Agosto de 2014.

Al respecto, debe éste Juzgado Superior Estadal precisar que en el Acuerdo mediante el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación a la hoy querellante se indica el modo en que se deben calcular y pagar dichos conceptos, a saber: "Omissis... gozará de una Bonificación de fin de año, la cual será calculada en la misma forma en que se haga para los funcionarios activos, un Bono de Recreación, el cual se calculará aplicando el mismo factor utilizado para el cálculo del Bono Vacacional de los funcionarios activos, el cual será cancelado anualmente, los primeros cinco (05) días del mes de Agosto, una Bonificación de Alimentación mensual, de acuerdo a lo percibido por los funcionarios activos y un Bono de Ayuda mensual por concepto de Medicinas y Servicios Médicos, equivalente a diez unidades tributarias (10 U.T), todo en ello en base a la Ley, el Reglamento y demás normativas que regulan la materia,…” (Destacado de éste Juzgado Superior Estadal).

Del extracto en cuestión se evidencian aquellos conceptos causados y exigibles al tiempo de la interposición de la querella.

Ahora bien, debe este órgano jurisdiccional pronunciarse al respecto, de las actas procesales, se evidencia con certeza que la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334, en su cuenta nómina de jubilados percibió el pago de su jubilación sin los beneficios antes descritos que le correspondían ya para el mes de Enero de 2014 en lo adelante; todo ello sin existir previamente la tramitación de un procedimiento administrativo y del correspondiente acto administrativo mediante el cual se modificará la situación de la querellante y por ende se le suspendiera el pago de dichos conceptos (artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).

Por lo que tal actividad material de la Administración Pública Municipal vulneró la esfera jurídica de la querellante en flagrante violación al debido proceso y por ende su derecho a la defensa siendo estrictamente necesario, tal como quedo expresado por éste Juzgado Superior Estadal, un procedimiento administrativo previo, y a raíz de ello un acto administrativo definitivo o alguna medida cautelar para provocar la suspensión de los beneficios reclamados al Concejo Municipal, a fin de que la querellante tuviera la oportunidad de participar en dicho procedimiento, se le brindarán las debidas garantías y respetaran sus derechos, tales como exponer sus alegatos y ejercer su defensa.

De los medios probatorios cursantes en los autos relativos a los recibo de pago o movimientos de la cuenta nómina, los cuales no fueron objeto de impugnación por la contraparte, por cuanto no realizó actividad probatoria alguna que desvirtuara los dichos de la querellante, éste órgano jurisdiccional verifica la configuración de una vía de hecho por parte del Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A., al dejar de cancelar desde el mes de Enero de 2014 los beneficios acordados expresamente mediante el acuerdo 091-2013 de fecha 14 de agosto de 2013, tales como Bonificación Alimentaria mensual y Ayuda mensual por concepto de Medicinas y Servicios Médicos a la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334. Y así se decide.-

Así las cosas, siendo definida la vía de hecho como “la actuación de la Administración con inexistencia de acto administrativo previo” y visto que no se desprende del análisis realizado tanto del expediente principal como del expediente administrativo, se evidencia la ausencia absoluta del procedimiento administrativo previo para la suspensión de los montos correspondiente los beneficios mensuales descritos a los que tiene derecho conjuntamente con la jubilación la hoy querellante, se concluye que dicha actuación encuadra como hecho impugnado, en una vía de hecho o actuación material, concretada en este caso cuando la Administración pública pasó a la acción sin acordar previamente la decisión en la que debe fundarla, y lo cual si bien no puede ser objeto de nulidad, si es procedente ordenar el cese de la misma. En consecuencia, vulnerado como ha sido el derecho a la defensa y al debido proceso a la accionante, debe este órgano jurisdiccional ordenar a la administración municipal querellada, el cese la vía de hecho configurada, y en consecuencia, se ordena la cancelación o pago sin intereses moratorios del monto correspondiente a los beneficios de Bonificación Alimentaria mensual y Ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos, a la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334, acordados mediante el Acuerdo 091-2013 de fecha 14 de agosto de 2013, desde el mes de Enero de 2014, tal como lo venía percibiendo. Así se decide.-

De la presunta retencion de los Bonos contemplados en la Cláusulas 44 y 55 de la Convención Colectiva y Bono (Bs.10.000,oo).

Demanda la querellante que: “…a partir del 31 de Enero de 2014, por orden del [Presidente del Concejo Municipal] se ha producido la retención del bono alimentario y no hizo el deposito correspondiente al bono de ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos, equivalentes a diez Unidades Tributarias (10 U.T), se ha producido la retención de los bonos contemplados en las cláusulas 44 y 55 de la Convención colectiva vigente, que disfrutan todos los jubilados, derechos que he adquirido desde el año 2013, que venía disfrutando con ocasión de mi jubilación, no se canceló el bono de (Bs. 10.000,00), por concepto de la Convención colectiva el cual fue cancelado en el mes de febrero de 2014 a todos los jubilados de esa municipalidad, que al igual que el persona activo y jubilado de la cámara municipal, se encuentran amparados por la Convención colectiva y disfrutan de tales derechos desde su homologación, por lo tanto constituye una arbitrariedad excluirme de tal beneficio…”. (Resaltado y negrilla del Tribunal).

En consecuencia, considera éste Órgano Jurisdiccional que la parte actora no definió con precisión y exactitud, ni demostró en la causa cuando reclama los Bonos que a su juicio reclama establecidos en la Convención Colectiva antes expresados, en el hipotético caso que la administración Municipal se la adeuda, no aplicó el procedimiento demostrativo que ilustrara a este Tribunal a cerca de los mismos, lo que contraviene lo preceptuado en el artículo 95 numeral 3° de la Ley del estatuto de la Función Pública vigente, el cual señala:

Articulo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:

omissis… 3.- Las prestaciones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificar con la mayor claridad y alcance…

En consecuencia, a falta de un medio de prueba idóneo para la condena del ente querellado al pago por conceptos de bonos contemplados en las cláusulas 44 y 55 de la Convención colectiva vigente, y el bono de (Bs. 10.000,00), por concepto de la Convención colectiva el cual fue cancelado en el mes de febrero de 2014 a todos los jubilados de esa municipalidad, que al igual que el persona activo y jubilado de la cámara municipal…”, tal como fue reclamado por la reclamante, sin consignar en las actas procesales el invocado Convenio Colectivo o elemento de convicción respecto a la obligación del ente municipal respecto a dichos bonos, especialmente algún recibo de pago, estados o movimiento de cuenta nómina donde se hubiere reflejado alguna erogación a favor del resto de los empleados y funcionarios activos o jubilados; en consecuencia tratándose de la ambigüedad e ininteligibilidad y por cuanto no probó en las actas la existencia de la obligación que exige, de conformidad con lo establecido en el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en tratándose de la ambigüedad e ininteligibilidad que rodea la exigencia, se niega la procedencia de los conceptos exigidos. Y así se decide.-

- De la Condenatoria en Costas y Costos:

Respecto a la solicitud de la condenatoria en costas, en el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, formulada por la querellante en su escrito libelar, considera este Órgano Jurisdiccional necesario señalar que:

Las normas sobre la condena en costas, se encuentran en el Código de Procedimiento Civil, en los artículos 287 y 274, y artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los cuales son del tenor siguiente:

[…] Artículo 287: Las costas proceden contra las Municipalidades, contra los Institutos Autónomos, empresas del Estado y demás establecimientos públicos, pero no proceden contra la Nación […]

[…] Artículo 274: A la parte que fuere vencida totalmente en proceso o en una incidencia, se le condenará el pago de las costas […]

[…] Artículo 156. El Municipio o las entidades municipales podrán ser condenados en costas. Para que proceda la condenatoria en costas, será necesario que resulte totalmente vencida en juicio por sentencia definitivamente firme.

El monto de la condenatoria en costas, cuando proceda, no podrá exceder del diez por ciento (10%) del valor de la demanda. En todo caso, el juez o jueza podrá eximir de costas al Municipio o a las entidades municipales cuando éstas hayan tenido motivos racionales para litigar. […]

De las normas arriba transcritas, se colige que efectivamente las Municipalidades podrán ser condenadas en costas, hasta un (10) % del valor de la demanda, pero esta condenatoria procederá solo si resultare totalmente vencida, y siendo que en la presente querella será declarada en la dispositiva parcialmente con lugar, se niega la condenatoria en costas y Costos solicitada por la querellante. Así se decide.

En consecuencia, éste Juzgado Superior Estadal debe forzosamente declarar parcialmente con lugar la presente querella funcionarial interpuesta por la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334, contra el Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A., se ordena el cese de la vías de hecho denunciadas y se ordena la cancelación o pago sin intereses moratorios del monto correspondiente a los beneficios de Bonificación Alimentaria mensual y Ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos, para lo cual se acuerda la realización de una experticia complementaria del fallo de conformidad con el Artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

  1. DISPOSITIVO.-

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo del Estado Aragua, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

Declara Parcialmente Con Lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, incoado por la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334, contra el Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A..

SEGUNDO

Se ordena el cese de la vías de hecho por parte del Concejo Municipal del Municipio M.B.I.d.E.A., en contra de la ciudadana A.M.G.M., titular de la Cédula de Identidad N° V. 9.658.334.

TERCERO

Se ordena la cancelación o pago sin intereses moratorios del monto correspondiente a los beneficios de Bonificación Alimentaria mensual y Ayuda mensual por concepto de medicinas y servicios médicos, desde su ilegal suspensión, conforme a lo expresado en la motiva del presente fallo, para lo cual se acuerda la realización de una experticia complementaria del fallo de conformidad con el Artículo 249 del Código de Procedimiento Civil

CUARTO

Por cuanto la presente decisión se dicta dentro del lapso de ley, resulta inoficioso ordenar la práctica de las notificaciones de las partes. En acatamiento a lo previsto en el artículo 153 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se ordena la notificación del ciudadano Síndico Procurador del Municipio M.B.I.d.E.A.. Líbrese Oficio. Cúmplase.

Publíquese, diarícese, déjese copia certificada.-

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, con sede en Maracay, a los catorce (14) días del mes de Agosto de dos mil catorce (2014). Año 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

LA JUEZA SUPERIOR TITULAR

DRA. M.G.S.

LA SECRETARIA,

ABOG. SLEYDIN A.R..

En esta misma fecha, 14 de Agosto de 2.014, siendo las 3:10 post meridiem, se publicó y registró la anterior decisión.

LA SECRETARIA,

ABOG. SLEYDIN A.R..

Exp. Nº DP02-G-2014-000065

MGS/SAR/retv.

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