Decisión de Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 22 de Septiembre de 2014

2

Mediante escrito presentado por ante este Órgano Judicial, actuando en calidad de Tribunal Distribuidor, el 14 de Octubre de 2013, la ciudadana L.E.O.P., titular de la cédula de identidad Nº 4.811.619; asistida por las abogadas en ejercicio y de este domicilio L.G.Y.P. y L.C.D., inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 18.205 y 32.535, respectivamente, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES EXTERIORES.

El 15 de Octubre de 2013, previa distribución, correspondió conocer a este Tribunal Superior el Recurso interpuesto, dándole entrada por medio de auto de esa misma fecha, signándolo con el Nº 2288.

El 21 de Octubre de 2013, este órgano Judicial admitió el recurso, ordenándose la citación de la Procuradora General de la República así como la notificación del Ministro del Poder Popular para Relaciones Exteriores. Igualmente, fue solicitado el expediente administrativo que guarda relación con la presente causa.

El 11 de Marzo de 2014, fue presentado escrito de contestación a la querella funcionarial.

El 11 de Junio de 2014, se llevó a efecto la Audiencia Preliminar, con la comparecencia de la representación judicial de ambas partes, quienes solicitaron la apertura del lapso probatorio; haciendo uso solamente la representación judicial de la parte querellante de tal derecho.

El 07 de Agosto de 2014, fue llevado a efecto la Audiencia Definitiva con la asistencia de la representación judicial de las partes intervinientes en el presente proceso.

En fecha 16 de Septiembre de 2014, se dictó Dispositivo del fallo declarando Sin Lugar el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.

-I-

DEL RECURSO FUNCIONARIAL

Alega la querellante en su escrito recursivo que mediante Resolución Nº 025 de fecha Enero de 2011, le fue otorgado el beneficio de Pensión de Invalidez, con un porcentaje del 70% de su último sueldo, lo cual le fue notificado el 28 de Marzo de 2011, pero que sin embargo, para el cálculo de dicho beneficio, no le fue tomado en consideración la p.d.p., y que contaba para ese momento con un total de veintiséis (26) años de servicio, tres (3) meses y veintiocho (28) días, siendo su último sueldo devengado la cantidad de Bs.10.755,04, del cual le fue otorgado un porcentaje del 70% sobre el mismo, equivalente a Bs. 7.528,53, no tomando en consideración el monto de Prima por Profesionalización que según su decir, legalmente le corresponde.

Aduce la querellante que la p.d.p. le fue reconocida en varias oportunidades y suspendido su pago, presuntamente por no reconocerle su título académico, y que prueba de ello se evidencia en la constancia Nº 007192 emitida el 08 de Julio de 2010 por la misma Dirección de Administración de Personal, en la cual se indica que devengaba una remuneración mensual de Bs. 12.244,28, todo lo cual difiere, según su decir, del monto señalado en la citada Resolución y que sirvió de fundamento para el cálculo del porcentaje del 70% a que alude la Ley.

Que a través de memorandum de fecha 14 de Agosto de 2009, la Dirección de Administración de Personal le informó a la Dirección de Planificación y Desarrollo que el pago correspondiente a la P.d.P. era procedente, haciéndole la acotación que en su caso reposaba copia simple del título, lo cual, conforme lo expuesto por la accionante, no era cierto, en virtud que se desprende del contenido de la nota estampada en la copia del título en la cual se lee que en fecha 15/11/2007, consignó copia de su título y luego en fecha 12/08/2009, presentó original y fue recibido copia certificada del mismo.

Señala que la prima en cuestión le fue reconocida en varias oportunidades, razón por la cual estima que la Administración reconoció plenamente la existencia de un derecho de orden constitucional y social, al hacerlo parte de su salario, por lo que según su decir, dicho reconocimiento entra en su patrimonio como derecho adquirido.

Solicita a este Órgano Judicial en su escrito recursivo la querellante, que sea ordenado al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores dar respuesta de manera oportuna y adecuada al Tribunal acerca del pedimento de reconocimiento de la p.d.p. y por consiguiente el recálculo de la pensión de invalidez que según su decir le corresponde.

-II-

DEL ESCRITO DE CONTESTACIÓN A LA QUERELLA

En fecha 11 de Marzo de 2014, la abogada A.G.V., en su condición de representante de la República, consignó por ante este Tribunal Superior, escrito contentivo de la contestación a la querella funcionarial incoada en contra de su representada cuyo contenido es del tenor siguiente:

Invoca la representación de la parte accionada en su descarga como punto previo la inadmisibilidad de la acción, fundamentándola en que conforme a su criterio ha transcurrido con creces el lapso para interponer el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, según lo establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, en base a que toda acción debe ser intentada dentro del plazo de 3 meses pautado por el legislador, vencido el cual sin que se haya ejercido la misma, ello traería como consecuencia su extinción y por tanto la consideración de inadmisibilidad, en razón de la preclusividad del lapso, el cual no admite interrupción o suspensión sino que transcurre fatalmente para el ejercicio del derecho que se pretende hacer valer.

Explicó la representante de la República, que la hoy accionante recurrió con la finalidad de solicitar se le reconociera la cancelación de la Prima por Profesionalización, la cual según el decir de la querellante le fue suspendido desde el 30 de Septiembre de 2010, encontrándose en situación activa en el Organismo para ese entonces, y que subsumiendo las consideraciones expuestas en el caso bajo estudio se observa que la querellante disponía de conformidad con el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, del lapso de 3 meses para recurrir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual, según el decir de la exponente, feneció fatalmente el 30 de Diciembre de 2010, y que fue en fecha 14 de Octubre de 2013 que fue interpuesto el presente recurso contencioso administrativo funcionarial.

Que aunado a lo anterior, destacó la representante judicial de la parte accionada, que por cuanto el beneficio de invalidez le fue otorgado a la hoy querellante el 25 de Enero de 2011, siendo notificado él mismo en fecha 28 de Marzo de 2011, la solicitud de recálculo de la pensión de invalidez podía interponerse ante la jurisdicción Contencioso Administrativa válidamente hasta el 28 de Junio de 2011, conforme a lo establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que dicho reclamo fue ejercido en fecha 14 de Octubre de 2013, según su decir, operó la caducidad de la acción.

Igualmente, señala la representante de la parte demandada que en el presente caso, la compensación reclamada es la p.d.p., cuya naturaleza no se corresponde con los criterios exigidos por la Ley aplicable para ser incluida en el monto mensual de la pensión de invalidez, por lo que la misma no atiende a la eficiencia y antigüedad, concluyendo que el Ministerio querellado otorgó, según su decir, el beneficio ajustado a derecho, solicitando por último sea declarado el presente recurso sin lugar en la definitiva.

-III-

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

PUNTO PREVIO

DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

La representación judicial de la parte querellada, como punto previo, opuso como causal de inadmisibilidad la caducidad de la acción por considerar que había transcurrido con creces el lapso establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública desde el 30 de Septiembre de 2010, fecha en la que, según el decir de la querellante, le fue suspendida la cancelación de la P.d.P., hasta el día en que fue interpuesta la presente acción, esto es 14 de Octubre de 2013, y que igualmente había transcurrido el lapso de los 3 meses indicados en el artículo antes mencionado para que opere la caducidad, desde la notificación del otorgamiento del beneficio de la pensión de invalidez (28/03/2011) hasta la interposición del presente recurso en el cual se pretende el recalculo de dicha pensión a los efectos de que sea incluido en él la p.d.p..

Frente a la problemática aquí expuesta, quien aquí decide se permite realizar las siguientes consideraciones:

La acción es considerada como el derecho de toda persona de exigir de los órganos jurisdiccionales mediante un proceso, la resolución de una controversia, petición o solicitud. Para ello la ley exige que este derecho sea ejercido en un determinado lapso, y de no ejercerse en dicho tiempo la acción deviene en inadmisible por considerar el legislador que el accionante no tiene un interés real en hacerla efectiva.

Así, tenemos que a los fines del ejercicio oportuno de las acciones o recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa, el legislador ha previsto la institución de la caducidad por razones de seguridad jurídica, y estableció un límite temporal para hacer valer una pretensión en juicio. De modo que, la falta de ejercicio de la acción dentro del plazo fijado legalmente impide su ejercicio e implica la extinción de la acción para reclamar el derecho de que se trate.

Ahora bien, para el caso sub examine se observa que la pretensión de la recurrente consiste en que le sea reconocido el derecho de percibir la p.d.p. y por ende su pensión de invalidez le sea recalculada ello con el indiscutible propósito que sea incluido tal concepto en ella.

En este sentido, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en decisión Nº 2006-01255 de fecha 10 de mayo de 2006, caso: D.E.P. vs. Alcalde del Municipio Vargas del estado Vargas, se pronunció acerca de un asunto similar, estableciendo lo siguiente:

…Estima este Tribunal que cuando la Administración incumple con una obligación de pagar periódica y oportunamente algún beneficio laboral, –como en el presente caso, y el recurrente permanezca en servicio, –en principio- no debe computarse el lapso de caducidad desde el momento en que se comenzó a incumplir con tal obligación, pues la omisión de la Administración de pagar dicho beneficio al funcionario no es un hecho perturbador que se agota en un solo momento (en el primer mes incumplido), sino que se prolonga en el tiempo, cuando de manera continua y permanente incumple con las obligaciones de tracto sucesivo y cuya consecuencia jurídica sólo se aplica a los casos en los cuales el recurrente permanezca al servicio del organismo o ente recurrido, por lo que no se puede estimar una fecha cierta a efectos de computar la caducidad de la acción. Y así se decide…

Ello así, es de hacer notar, que la cancelación de la p.d.p., una vez que haya demostrado el funcionario que es merecedor de la misma, constituye una obligación de tracto sucesivo que resulta una carga para el patrono, quien deberá cancelarlos atendiendo a los términos previstos en la Ley. De esta manera, se tiene que el incumplimiento de este tipo de obligaciones (obligaciones periódicas), no se agota en un solo momento, sino que por el contrario, éste se prolonga en el tiempo, cuando generado el beneficio el patrono incumple con su cancelación de manera continuada y permanente, generándose así una expectativa de pago en el trabajador o funcionario público durante la relación, sea, laboral o funcionarial.

En tal sentido, por cuanto la cancelación de la p.d.p. constituye una obligación de tracto sucesivo, este Tribunal Superior considera que no se puede estimar una fecha cierta a efectos de computar la caducidad de la acción, razón por la cual debe considerar que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial no ha operado la caducidad. Así se decide.

Resuelto como ha sido el punto previo opuesto, pasa de seguidas quien suscribe la presente decisión a resolver el fondo del asunto controvertido de la manera siguiente:

La pretensión de la querellante contenida en su escrito recursivo se circunscribe a que el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores le reconozca y cancele la p.d.p. y la misma le sea incluida en la pensión de invalidez, de la cual fue beneficiaria desde el 28 de Marzo de 2011, conforme a Resolución Nº 025 de fecha 25 de Enero de 2011, para lo cual solicita el recalculo de dicha pensión.

En tal sentido, el artículo 7 de la Reforma Parcial a la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, señala los conceptos que integran el sueldo mensual que sirve de base para el cálculo de la pensión de jubilación, aplicable igualmente al caso que nos ocupa:

Artículo 7. A los efectos de la presente Ley se entiende por sueldo mensual del funcionario o empleado, el integrado por el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente. En el Reglamento se podrán establecer otros elementos del sueldo, según las características del organismo o del empleo”. (Cursivas y negritas del Tribunal).

Igualmente es oportuno señalar que el monto de la pensión de invalidez otorgada a la hoy querellante, fue fundamentado en el artículo 14 de la Ley en comentario, el cual estable:

Artículo 14. Los Funcionarios, funcionarias, empleados o empleadas sin derecho a jubilación recibirán una pensión en caso de invalidez permanente, siempre que hayan prestado servicios por un período no menor de tres años. El monto de esta pensión no podrá ser mayor del setenta por ciento (70%) ni menor del cincuenta por ciento (50%) de su último sueldo. Esta pensión la otorgará la máxima autoridad del organismo al cual preste sus servicios. A los efectos de este artículo, la invalidez se determinará conforme al criterio establecido en el artículo 13 de la Ley del Seguro Social”

Aunado a ello, es fundamental hacer referencia al artículo 15 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios, el cual indica:

Artículo 15. La remuneración a los fines del cálculo de la jubilación estará integrada por el sueldo básico mensual, por las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente y por las primas que respondan a estos conceptos.

Quedan exceptuados los viáticos, las primas por transporte, las horas extras, las primas por hijos, así como cualquier otra cuyo reconocimiento no se base en los factores de antigüedad y servicio eficiente, aunque tengan carácter permanente

. (Negrillas y subrayado de este Tribunal).

Los conceptos relativos al sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y eficiencia, son inmanentes a la pensión jubilatoria y/o de invalidez y por ende, deben ser observados en la oportunidad de ejecutar los cálculos para su otorgamiento.

Siendo ello así, se considera importante apuntar que el factor antigüedad y el servicio eficiente, han sido conceptualmente desarrollados por la doctrina procesal para evitar equívocos en la determinación de los montos de las pensiones de jubilación e invalidez. El factor antigüedad laboralmente se circunscribe a un beneficio que es otorgado al trabajador en virtud de haber cumplido con determinado tiempo de servicio en la Administración Pública, y el servicio eficiente se encuentra vinculado a la calidad del servicio prestado en determinado cargo, en ambos casos se requiere que dichas bonificaciones tengan el carácter de permanente

Por otra parte, en la misma línea argumentativa es preciso traer a colación un extracto de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Sentencia Nº 00781, de fecha 09/07/2008, ponencia de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz. Caso: A.S. y otros) y asumido por la Corte Segunda en lo Contencioso Administrativo (Sentencia de fecha 09/12/2009, ponencia del Juez Alejandro Soto Villasmil. Caso: J.L.G.M.V.. Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura) en el cual dejó sentado claramente su criterio en relación a lo que debe entenderse como “factor de antigüedad” y “servicio eficiente”:

… De esta manera, considera la Sala que a los fines de la interpretación solicitada debe atenderse a la noción de sueldo establecida en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y no al concepto de salario previsto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues, como bien se señaló, la primera es la ley especial que regula el beneficio de jubilación y pensión de los funcionarios de la Administración Pública.

Establecido lo anterior, pasa la Sala a dilucidar la duda planteada por los solicitantes, y al respecto se aprecia que el artículo 7 de la mencionada Ley, establece los elementos que han de componer el sueldo mensual del funcionario público, el cual comprende: i) el sueldo básico, ii) las compensaciones por antigüedad y iii) las compensaciones por servicio eficiente.

Por su parte, el artículo 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, establece la forma de computar el sueldo base para el cálculo de la pensión de jubilación, el cual se obtiene dividiendo entre veinticuatro (24) la suma de los sueldos mensuales devengados por el funcionario o funcionaria, empleado o empleada durante los dos (2) últimos años de servicio activo.

Ahora bien, resulta necesario analizar el contenido de la noción sueldo mensual empleada en el artículo 7 de la Ley bajo estudio, para lo cual se estima pertinente realizar algunas precisiones terminológicas, pues como bien señala el artículo 4 del Código Civil, “... A la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión entre sí y la intención del legislador....”.

Así pues, el vocablo Sueldo significa conforme al Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de G. Cabanellas y Alcalá-Zamora, “la remuneración mensual o anual asignada a un individuo por el desempeño de un cargo o empleo profesional”.

Por otra parte, entiende la Sala que la expresión “compensación por antigüedad” empleada por el Legislador en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, se refiere a la prima otorgada al funcionario o empleado una vez haya cumplido con un tiempo determinado de servicio en la Administración, lo cual constituye una retribución por los años de trabajo en la función pública. Dicha compensación por su carácter regular y permanente, se incluye en el cómputo total de la remuneración mensual del funcionario o empleado.

En lo que respecta a la “compensación por servicio eficiente” ésta se refiere a la cantidad dineraria recibida por el funcionario en virtud del rendimiento demostrado en el ejercicio de sus funciones. De esta manera, dicha prima recompensa la responsabilidad demostrada por el servidor público en el desempeño de sus labores, por lo cual una vez otorgada, igualmente forma parte integrante del sueldo…”. (Negritas de este Tribunal Superior).

Del texto de las normas y de la sentencia precitada, se desprende que la inclusión de las bonificaciones como parte del cálculo de la pensión jubilatoria o de invalidez, deben estar estrictamente relacionadas con el factor de antigüedad y servicio eficiente, pues son remuneraciones que se le otorgan al trabajador en base a dos premisas: el tiempo cumplido en la prestación de servicios y en virtud de la eficiencia en el ejercicio de las funciones encomendadas, pues, estas constituyen recompensas e incentivos a la labor. Por otra parte, vale destacar que las primas de profesionalización, prima por hijo, prima por hogar, prima por experiencia en el área, prima por antigüedad y tiempo de servicio, prima por cursos y otros complementos los viáticos, las primas por transporte, prima por profesionalización, las horas extras, las primas por hijos, así como cualquier otra, cuyo reconocimiento que no se sostengan en estos factores o no sean considerados como salario mensual, quedarán excluidas del cálculo, así sean de naturaleza permanente.

Con base a las consideraciones previas, resulta forzoso para este sentenciador concluir que las primas de profesionalización, prima por hijo, prima por hogar, prima por experiencia en el área, prima por cursos y otros complementos, no entran dentro de los supuestos establecidos legal y jurisprudencialmente a los fines de formar parte de la remuneración para el calculo de la jubilación o pensión de invalidez, por no estar las mismas relacionadas con el tiempo de servicio en la Administración Pública, y el servicio eficiente. Así se declara.

Con base a las consideraciones previas, y por cuanto se evidencia de la Resolución Nº 025, mediante la cual le es otorgado el beneficio de Pensión de Invalidez a la hoy querellante con el 70% de su último sueldo, tal y como lo establece el artículo 14 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, no prosperando en cuanto a derecho las pretensiones explanadas por la querellante en su escrito recursivo, este Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto, y así se decide.

-IV-

DECISIÓN

En mérito de lo anterior, este Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por la ciudadana L.E.O.P., titular de la cédula de identidad Nº 4.811.619; asistida por las abogadas en ejercicio y de este domicilio L.G.Y.P. y L.C.D., inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 18.205 y 32.535, respectivamente, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES EXTERIORES.

Publíquese y regístrese.

Se ordena imprimir Dos (02) ejemplares de un mismo tenor y a un solo efecto, el primero se inserta en el presente expediente y el segundo en el libro de copiador que lleva este Órgano Jurisdiccional.

Dada, firmada y sellada en el despacho del Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con Sede en Caracas, en Caracas a los Veintidós (22) días del mes de Septiembre de Dos Mil Catorce (2014).

EL JUEZ

Abg. JOSÉ VALENTÍN TORRES LA SECRETARIA

Abg. LISBETH BASTARDO.

En esta misma fecha 22/09/14, siendo las Tres post-meridiem (03:00 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión.

LA SECRETARIA

Abg. LISBETH BASTARDO

Exp. 2288

JVTR/LB/95